Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы правового режима массовой информации в современных условиях 13
1. Понятие и сущность массовой информации и ее значение в обеспечении безопасности 13
2. Конституционно-правовые гарантии свободы массовой информации 41
Глава 2. Правовая регламентация информационного обеспечения деятельности по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий 66
1. Право на информацию в системе обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях и его нормативно-правовое закрепление 66
2. Организационно-правовые основы ограничений свободы массовой информации в условиях чрезвычайных ситуаций 95
3. Правовое обеспечение деятельности МЧС России по информированию населения в сфере безопасности в чрезвычайных ситуациях 118
Заключение 140
Библиографический список
- Понятие и сущность массовой информации и ее значение в обеспечении безопасности
- Конституционно-правовые гарантии свободы массовой информации
- Организационно-правовые основы ограничений свободы массовой информации в условиях чрезвычайных ситуаций
- Правовое обеспечение деятельности МЧС России по информированию населения в сфере безопасности в чрезвычайных ситуациях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В настоящее время, в век информационных технологий и информационных ресурсов различного уровня, все большее влияние на нашу жизнь оказывают массовые информационные потоки. Массовая информация поступает к конечному потребителю как через традиционные каналы распространения: радио, телевидение, печатные издания, так и с помощью современных технических средств, например, сети Интернет, электронных средств массовой информации, электронных информационных агентств и др. В целом массовые информационные потоки несут в себе общезначимую и общедоступную информацию: сведения, которые затрагивают интересы большинства населения страны.
Массовая информация является только частью информационных потоков, составляющих информационное поле, в котором кроме нее функционируют специальная информация, доступная специалистам, и иная индивидуальная информация, характерная для традиционных культур. Информационное поле, в котором функционирует специальная информация, достаточно ограничено, так как включенность в него обеспечивается специальным образованием, социальным статусом и другими факторами.
В условиях становления в Российской Федерации информационного общества информация становится реальной силой, а информационное воздействие на государство, общество, гражданина все чаще оказывается более эффективным, чем политическое, экономическое или военное.
Учитывая главные свойства массовой информации, а именно: доступность по информационному содержанию и большой охват населения, информационное воздействие усиливается многократно.
Главная задача, которая стоит перед государством — эффективно управлять и контролировать массовые информационные потоки на благо общества, направлять массовую информацию в созидательное русло.
В условиях роста чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера массовая информация способна стать эффективным инструментом как предупреждения, снижения рисков чрезвычайных ситуаций, так и ликвидации последствий различного рода катастроф, аварий и стихийных бедствий.
Этому способствует закрепленное в Федеральном законе от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» положение о том, что информация в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в этой области является гласной и открытой, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем механизмы, реализующие возникающую вследствие этого' обязанность федеральных органов государственной. власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного1: самоуправления и администраций организаций по оперативному и достоверному информированию населения через средства массовой. информации о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, либо отсутствуют, либо нечетки и неэффективны.
Негативным примером подобного состоянии дел может служить информационное освещение пожара, который произошел в январе 2006 г. в здании «Промстройниипроект» г. Владивостока. Средства массовой информации различного уровня крайне слабо освещали произошедшее событие; информация о погибших и размещенных в больницах не сообщалась родственникам. Родственники пострадавших в условиях
5 информационного вакуума создали в сети Интернет ресурс, на котором собирали материалы по данной чрезвычайной ситуации.
Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют о несовершенстве законодательства, регламентирующего порядок реализации права на информацию в системе обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования
заключается, прежде всего, в необходимости научного и практического
анализа правового режима массовой информации как средства
предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, и в выработке на его основе предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности органов государственной власти по информированию населения в сфере безопасности в чрезвычайных ситуациях.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы, касающиеся правового- режима массовой информации как средства предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, относятся к категории тех, которые недостаточно широко рассматривались отечественной правовой наукой.
Разработка правовых аспектов информации, массовой информации,
информационной безопасности, права на информацию осуществлялась в
работах М.В. Баглая, А.Л. Балыбердина, И.Л. Бачило, А.Б. Венгерова, Н.В.
Витрука, М.А. Вуса, В.А. Копылова, В.Н. Лопатина, Н.А. Полянской,
Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, И.Л. Трунова, Л.К. Труновой,
А.А.Фатьянова и др.
В работах названных и ряда других ученых получили освещение в основном теоретико-правовые или узко специализированные аспекты информации: права на информацию, на доступ к информации и ее распространение, государственной тайны, коммерческой тайны и иных видов конфиденциальной информации.
Проблемы правового регулирования организации и деятельности
органов государственной власти и управления, вопросы безопасности
личности, общества и государства, в том числе в сфере защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций, рассматривались в работах: B.C.
Артамонова, В.А. Акимова, И.Л. Бачило, С.Д. Беляева, Г.Г. Бернацкого,
Ю.В. Бражникова, Ю.Л. Воробьева, Л.И. Дембо, О.Л. Дубовик,
Ю.Г. Жарикова, Т.Г. Калиниченко, В.Я. Кикотя, О.С. Колбасова,
А.Ю. Петрова, В.И. Рохлина, В.П. Сальникова, СВ. Степашина,
М.М. Султыгова, А.А. Тер-Акопова, Н.И. Уткина, С.К. Шойгу и др.
При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых, исследовавших в своих трудах различные аспекты темы: С.А. Авакьяна, Г.К. Артамоновой, Б.Н. Габричидзе, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, И.И. Лукашука, А.В. Малько, М.Н.Марченко, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в области создания, распространения, потребления массовой информации, направленной на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие различные аспекты создания, распространения, потребления массовой информации, направленной на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, а также особенности правоприменительной практики в данной сфере общественных отношений.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы комплексно и всесторонне исследовать теоретические и практические проблемы правового регулирования отношений, складывающихся в области создания, распространения, потребления массовой информации, направленной на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и на основе проведенного анализа сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой области.
Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи:
-изучить и обобщить имеющиеся научные источники; проанализировать и осмыслить действующие нормативные правовые акты в области создания, распространения, потребления массовой информации, а также защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
обобщить опыт деятельности субъектов информационных правоотношений в сфере безопасности в чрезвычайных ситуациях, в том числе органов системы МЧС России;
раскрыть содержание понятия «массовой информации», выявить ее сущность и определить значение в обеспечении безопасности;
исследовать существующие конституционно-правовые гарантии свободы массовой информации;
проанализировать состояние нормативно-правового закрепления права на информацию в системе обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях;
определить организационно-правовые основания ограничений свободы массовой информации в условиях чрезвычайных ситуаций;
— выявить пробелы и противоречия нормативных правовых норм
различного уровня, сформулировать предложения по их устранению и
рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Теоретические и методологические основы исследования. Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных явлений, позволяющие отразить взаимосвязь истории, теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых явлений, диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, исторического, системно-стуктурного, логического и др.
Источниковедческую базу диссертации составили: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказы МЧС России, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации и др.
Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, в том числе подразделений МЧС России, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также иных субъектов информационных правоотношений.
Научная новизна диссертации. Новизна работы обусловлена тем, что в ней представлены полученные автором результаты теоретического и прикладного характера, имеющие большое значение для разрешения ряда задач по совершенствованию правового регулирования отношений, складывающихся области создания, распространения, потребления массовой информации, направленной на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.
В работе проведено комплексное изучение вопросов, касающихся различных аспектов информационных правоотношений, связанных с реализацией права на информацию в системе обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях. При этом особое внимание уделено правовому режиму массовой информации как средству предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Предложены авторские определения категорий: «массовая информация в области обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «свобода массовой информации в сфере обеспечения безопасности от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Научно обоснованы предложения и рекомендации по
совершенствованию действующего законодательства в исследуемой области.
9 На защиту выносятся следующие основные выводы и положения,
являющиеся результатом проведенного диссертационного исследования:
1. Под массовой информацией в области обеспечения безопасности
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера следует понимать предназначенные для
неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные
сообщения и материалы, которые содержат сведения о состоянии
защищенности жизненно важных интересов личности, общества и
государства от угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера; о мероприятиях по предупреждению чрезвычайных
ситуаций; о возникшей чрезвычайной ситуации и ее характере; о мерах по
ликвидации ее последствий.
2. Массовая информация в области обеспечения безопасности
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера подразделяется, в зависимости от содержания, на
следующие виды:
массовая информация о состоянии защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
массовая информация о мероприятиях по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
массовая информация о возникшей чрезвычайной ситуации и ее характере;
массовая информация о мерах по ликвидации ее последствий.
3. Свобода массовой информации в сфере обеспечения безопасности от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера представляет
собой комплекс правомочий, включающих права свободно искать, получать,
передавать, производить и распространять массовую информацию о
чрезвычайных ситуациях любым законным способом, осуществление
10 которых связано с ограничениями, установленными в соответствии с законодательством Российской Федерации.
4. Необходимо нормативное закрепление специального правового
режима массовой информации в целях обеспечения безопасности населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера. Под данным режимом следует понимать специальный порядок
регулирования, который выражен в комплексе правовых средств,
характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой
дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую
направленность регулирования.
5. Элементами специального правового режима массовой информации,
установленного в целях обеспечения безопасности населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,
выступают:
особый порядок согласования с уполномоченными подразделениями МЧС России информации о чрезвычайных ситуациях, поступающей в средства массовой информации;
контроль со стороны МЧС России за прохождением указанной информации;
перепроверка полученной из других источников информации о чрезвычайных ситуациях, достоверность которой вызывает сомнения.
При согласовании содержания сведений о чрезвычайных ситуациях и их последствиях, передаваемых в средства массовой информации, целесообразно учитывать, кроме критериев целостности, достоверности и других, также и возможные последствия ее негативного влияния на психику субъектов информирования.
6. Статья 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера» устанавливает режим гласности и открытости
информации в области защиты населений и территорий от чрезвычайных
ситуаций, но не содержит перечня оснований и порядка установления изъятий из указанных принципов. В связи с указанным обстоятельством целесообразно нормативно закрепить механизм ограничения режима гласности и открытости указанной информации.
7. Необходимо привести виды чрезвычайных ситуаций, в зависимости от которых устанавливаются критерии для принятия решения об информировании населения через средства массовой информации о чрезвычайных ситуациях и пожарах (подпункт 4.1. пункта 4 Административного регламента МЧС России ' по исполнению государственной функции по организации информирования населения через средства массовой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также пропаганде в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на' водных объектах, утвержденного приказом- МЧС России от 29.06.2006 № 386) в соответствие с классификацией чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, определенной в Постановлении Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Теоретическое значение заключается в том, что положения и выводы, сформулированные и обоснованные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие ряда разделов административного права и информационного права России, а также законодательства в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Практическая значимость работы заключается в том, что полученные результаты исследования могут быть использованы в отраслевых научных
12 исследованиях, связанных с изучением проблем правового регулирования в области гражданской обороны, обеспечения противопожарной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; для улучшения практической деятельности органов МЧС России по информированию населения в сфере безопасности в чрезвычайных ситуациях; для разработки учебных пособий и методических рекомендаций в процессе преподавания административного и информационного права, при повышении квалификации сотрудников МЧС России.
Апробация результатов работы. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных по теме исследования работах.
Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России.
Итоги разработки проблемы и отдельных ее вопросов докладывались на Международной научно-практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 14 сентября 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций» (Санкт-Петербург, 19 октября 2007 г.); Международной научно-практической конференции «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (Санкт-Петербург, 30-31 октября 2007 г.); Международной научно-практической конференции «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 29-31 октября 2009 г.).
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографического списка.
Понятие и сущность массовой информации и ее значение в обеспечении безопасности
Интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность.
Основа государственной политики в сфере движения к информационному обществу и современного информационного права заложены в Конституции Российской Федерации. Так, пунктом 4 статьи 29 Конституции устанавливается право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Исходные правила информационного права содержатся также и в других нормах Конституции Российской Федерации. Таким образом, Конституция Российской Федерации, являясь высшим по иерархической структуре нормативным актом, определяет исходные положения информационных правоотношений, в том числе в области обеспечения безопасности.
Ученые всех отраслей знания справедливо утверждают, что начало XXI века ознаменовало собой широкомасштабное признание особой значимости информации в любых областях, условиях и форматах. Не будет преувеличением сказать, что современный мир — это мир информационных и коммуникационных технологий. За сравнительно короткий по историческим меркам период они стали мощной движущей силой интеллектуального, экономического, социального, культурного прогресса, значимым фактором политической жизни. Развитие Интернета, масштабное создание общедоступных информационных и телекоммуникационных ресурсов, возникновение и активное продвижение электронных услуг на базе Интернета, переход к системе электронного государства по праву относят к определяющим факторам глобальных перемен, происходящих в обществе в последние годы. В современных условиях информация стала важным ресурсом социально-экономического, технологического и культурного развития, масштабы ее применения сопоставимы с масштабами использования традиционных ресурсов (энергия, сырье и т.п.)1.
Феномен информации положен в основу всех информационных процессов, происходящих в обществе, его природа и закономерности во многом предопределяют практику формирования и облик будущего информационного общества.
Широкое внедрение в жизнь информационных технологий вызывает настоятельную необходимость правового закрепления понятий и терминов, широко применяемых в информационной сфере. «Информация — это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления»2. Такое определение информации содержалось в Федеральном законе от 20.02.1995 «Об информации, информатизации и защите информации» . Однако оно не содержало основных признаков информации, выражающих ее юридическую сущность. Не все данные могут быть востребованы, а лишь те, которые содержат новизну. Абстрактные или общеизвестные сведения не обладают потребительскими свойствами и не могут быть объектом правоотношений, следовательно, и не могут иметь юридической сущности. К сожалению, новый Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ об информации не внес необходимых изменений.
Теория информации начинается с работ К. Шеннона, опубликованных в конце 40-х годов XX века, в которых под информацией понимались не любые сообщения, а лишь те, которые уменьшают неопределенность у получателя этого сообщения1. Неопределенность же, по воззрениям К. Шеннона, существует тогда, когда происходит выбор одной из нескольких возможностей. В теории Шеннона на первый план выдвигалась идея кода и канала передачи информации, а количество информации, характеризующее данное сообщение, определялось множеством всех возможных сообщений и их вероятностей независимо от их смыслового содержания.
Учитывая функциональную и смысловую нагрузку информации, можно определить ее как сведения об окружающем мире, которые уменьшают существующую в отношении его степень неопределенности, отчужденные от их создателя и ставшие сообщениями, воспроизводимыми путем передачи субъектами устным, письменным либо другим способом.
В таком понимании информации заложены основные юридические признаки информации: — информация - это не любые сведения, а лишь те, которые несут нечто новое, уменьшающее имеющуюся неопределенность; — информация существует вне ее создателя, это отчужденное от него знание; — информация является сообщением, она выражена на определенном языке в виде знаков; ; — информация неисчерпаема, она может иметь неограниченное число пользователей, использоваться неограниченное число раз и при этом оставаться неизменной. Сообщение может быть записано на материальном носителе, таким образом, оно является формой передачи информации и может распространяться в каналах общественной коммуникации, воспроизводиться без участия автора, быть доступным для неограниченного круга субъектов. Информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Ограниченность данного в законодательстве определения информации заключается в том, что качественной характеристикой информации, имеющей принципиальное значение как объекта правоотношений, является ее потребительская стоимость, то есть значимость для конкретного субъекта. Ценность информации не может ставиться в зависимость от стоимости ее носителя. Она выражается в стоимостных характеристиках тех последствий, которые следуют за получением информации.
Существует ряд понятий, которые дают дополнительную характеристику информации. Наиболее употребляемые из них: — достоверность - соответствие данных объективной реальности; — адекватность - способность информации создавать у получателя соответствующее представление об объекте, процессе или явлении; — полнота - достаточность данных для понимания сути явления и принятия решения; — избыточность информации - наличие большого объема сведений, отражающих конкретную сферу, позволяющее для принятия решения использовать лишь часть информации; — оптимальность — сочетание полноты и краткости данных; — своевременность — актуальность в момент принятия решений; — объективность и субъективность информации — степень выражения в предоставляемых данных мировоззрения поставщика информации; — доступность — это мера возможности получить ту или иную информацию; - идеальность - информация не материальна, материальным может быть только носитель информации; - неисчерпаемость — информация не подвержена физическому износу в процессе ее использования; - ценность — способность расширять возможности потребителя
информации1.
Кроме того, для целей правового регулирования информационных отношений большое значение имеют такие ее характеристики, как конфиденциальность - защищенность информации от несанкционированного доступа и ознакомления, целостность - свойство, при наличии которого информация сохраняет заранее определенные системой вид и качество.
Конституционно-правовые гарантии свободы массовой информации
Слово "гарантия" произошло от французского "garantie" и переводится как обеспечение, ручательство, защита.1 Понятие "гарантия" разрабатывалось на протяжении длительного времени и представляет собой достижение научной мысли многих поколений. Рассмотрим современные научные подходы к определению понятия "гарантия".
Глущенко П.П. и еще ряд авторов, занимавшихся подобными исследованиями, определяют гарантии как экономические, политические, идеологические и юридические средства, которые обеспечивают постоянное совершенствование этих прав и интересов, их реальное осуществление, а в необходимых случаях - и эффективную защиту.2
Смольяков А.А., Мордовец А.С. отмечают, что гарантии —это система условий, обеспечивающих удовлетворение благ и интересов человека и что аналогичного подхода к гарантиям как к системе средств придерживаются все исследователи.3
Справедливо напрашивается вопрос: гарантии — это система условий или система средств? Ответ заключается не в ошибке, а в многообразии как подходов, так и самих гарантий. Имеет право на жизнь как определение гарантий как системы условий, так и системы средств.
Обобщая взгляды различных ученых Фадеев В.И. предлагает наиболее системное, на наш взгляд, определение гарантий. Он определяет гарантии как совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и правовую защиту конституционных прав и интересов.1
Право человека на свободу массовой информации, базирующееся на свободе слова и печати, должно обеспечиваться государством, в том числе через систему соответствующих (уполномоченных) государственных органов, а также заявленных гарантий и принципов. Несомненно, что в настоящее время созданы определенные международно-правовые предпосылки в этой области, которые оказывают значительное влияние и на соответствующие государственно-правовые основы Российской Федерации.
Внедрение в правовую систему Российской Федерации международных договоров РФ и признанных международно-правовых норм в качестве непосредственного регулятора отношений, охватываемых внутригосударственной юрисдикцией ст. 15 Конституции РФ, предопределяет актуальность и практическую ценность механизма согласованной реализации прав и свобод человека, а также обеспечения свободы массовой информации, зафиксированных не только в Конституции РФ и федеральных законах, но и«в международно-правовых актах."
Международно-правовые предпосылки, основы свободы массовой информации складываются из совокупности соответствующих идеальных моделей (образцов), которым должны удовлетворять складывающиеся правовые отношения в указанной сфере. Такими образцами, по мнению С.А. Локинской, выступают международно-правовые стандарты, в числе которых необходимость законодательного закрепления свободы мысли и слова, право индивидов на охрану сведений, составляющих личную, семейную, коммерческую тайну, право на доступ к публично значимой информации, право свободно производить, распространять, искать информацию и обмениваться ей, обязанность государства нормативно закреплять перечень сведений, составляющих государственную тайну, определять порядок доступа к ней, противодействовать монополизации средств массовой информации1.
Ключевой категорией в рассматриваемом вопросе является понятие свободы, ее природы и сущности. Категория свободы, составляющая фундамент прав и свобод человека и гражданина, постоянно развивается философами, политологами и юристами, пытающимися найти разумный баланс между свободой и социальной справедливостью, свободой и государственным регулированием.
Одним из первых актов, документально закрепивших естественно-правовое понимание свободы, стала Декларация независимости США 1776 г., в которой было записано: «все люди сотворены равными и все они одарены своим создателем некоторыми неотчуждаемыми правами, к числу которых принадлежат: жизнь, свобода и стремление к счастью»".
В Декларации прав человека и гражданина 1789 г. (Франция) сказано: «Цель каждого государственного союза составляет обеспечение естественных и неотъемлемых прав человека»3.
Указанные документы, действующие в своих странах и поныне, были положены в последующем в основу международных документов, а последние, в свою очередь, стали образцами для внутригосударственных правовых актов, указав тем самым на взаимообусловленность внутри- и межгосударственного права.
Как отмечает В.Е. Чиркин, начиная с французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. большинство конституций стран мира стали содержать нормы, относящиеся к правовому положению человека и гражданина, в том числе и к праву на информацию4.
Свобода, в том числе свобода массовой информации, в отдельном государстве не может существовать изолированно от других государств мирового сообщества, не может не опираться на какие-то общие начала, основы, общие предпосылки. И такими предпосылками как раз и выступают международные и межгосударственные акты1.
Правовые гарантии свободы массовой информации неразрывно связаны с гарантиями информационных прав и свобод и являются вторичными по отношению к ним. Основу информационного права, его юридический базис, составляют, прежде всего, информационные права и свободы, обеспечение гарантий который является основной целью новой отрасли права — информационного права.
Понимая все возрастающую роль и место информации в жизни личности, общества, государства, мировое сообщество еще в середине XX столетия ввело правовые механизмы, обеспечивающие гарантии прав и свобод человека и гражданина, значительную роль в которых играют информационные права и свободы.
Информационные права и свободы впервые отражены во Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.2 Декларация содержит основные нормы и принципы прав человека, принятые всеми странами-участницами. Всеобщая декларации прав человека представляет собой правовую основу, которая ведет к формированию и гарантированности свободы слова и массовой информации
Информационные права и свободы закреплены в ряде статей Декларации. В статье 2 утверждается, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.
Статья 11 Декларации закрепляет положение, согласно которому каждый человек, обвиняемый в совершении преступления, имеет право считаться невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все возможности для защиты».
Особое внимание уделяется институтам личной и семейной тайн, неприкосновенности жилища, тайне корреспонденции, вопросам чести и репутацию человека. Каждому человеку гарантируется право на защиту от такого вмешательства или таких посягательств (ст. 12).
Наряду с правом на свободу убеждений и на свободное их выражение, закрепляется базовое право в системе информационных прав, а именно, право свободно искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (ст. 19).
Организационно-правовые основы ограничений свободы массовой информации в условиях чрезвычайных ситуаций
Закрепляя информационные права граждан и юридических лиц, устанавливая принципы их свободной реализации в условиях суверенной демократии, законодатель должен обеспечить соблюдение интересов государства и общества в целом, защитить права отдельной личности, что требует наложения определенных ограничений на свободу информации.
Права и свободы человека и гражданина, связанные с обращением информации, определены Конституцией Российской Федерации и включают: право доступа к информации, затрагивающей права, свободы и обязанности человека и гражданина, право на тайну частной жизни (ст. ст. 23 и 24), тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23), право свободно искать, получать, передавать, производить и- распространять информацию любым законным способом (ст. 29), свободу слова (ст. 29)1.
Как было указано в параграфе втором главы первой настоящего диссертационного исследования, вышеуказанные конституционные права могут быть ограничены только "в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ст. 55).
Государство1 обязано обеспечить реализацию этих прав и свобод с учетом установленных условий их ограничения, в том числе оно вправе ограничивать право свободного обращения информации режимом государственной тайны, а право тайны частной жизни ограничивать в рамках проведения оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий1. Особого внимания требуют возможные ограничения свободы массовой информации в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Резолюция 428 Консультативной Ассамблеи Совета Европы (разд. С) закрепила два важнейших принципа, определяющих приоритеты при решении вопросов о соотношении права на информацию и права на неприкосновенность частной жизни: в случае противоречия между правом на свободу информации и правом на уважение частной жизни приоритет отдается последнему; частная жизнь общественных деятелей должна защищаться, как и частная жизнь других граждан, кроме случаев, когда она может оказать воздействие на общественно значимые события". Информационные права, провозглашенные Конституцией Российской Федерации, корреспондируют с их конституционными ограничениями, среди которых: запрет на пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 2 Конституции РФ); запрет сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24 Конституции РФ); запрет цензуры (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ), которая согласно норме ст. 3 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "0._ средствах массовой информации" определяется как требование должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений, общественных объединений предварительно согласовывать с ними сообщения и материалы, подготовленные редакциями средств массовой информации, кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым; запрет на принуждение к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них (ч. 3 ст. 29 Конституции РФ); запрет на принуждение к указанию национальной принадлежности (ч. 1 ст. 26 Конституции РФ); запрет на сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41 Конституции РФ); запрет недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ), в том числе в форме распространения ложной, неточной или искаженной информации, которая способна: причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации; ввести потребителей в заблуждение относительно характера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества и количества товара или его изготовителей; идр.
Конституционный запрет недобросовестной конкуренции конкретизируется, в нормах Федерального закона от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции»1. Согласно п. 1 ст. 10 данного Закона не допускается недобросовестная конкуренция, в том числе: распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации; введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей; некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или реализуемых им товаров с товарами, производимыми или реализуемыми другими хозяйствующими субъектами; продажа, обмен или иное введение в оборот товара, если при этом незаконно использовались результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации продукции, работ, услуг; незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей охраняемую законом тайну. Главным средством борьбы с недобросовестной конкуренцией является обращение в антимонопольные органы, которые вправе давать предпринимателям, использующим недозволенные формы конкуренции, предписания о прекращении нарушений, а при невыполнении указанных предписаний могут налагать на виновных штрафные санкции. Однако прямое действие Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15) дает возможность лицу, права которого нарушены распространением заведомо ложной, неточной или искаженной информации, обращаться с иском непосредственно в суд со ссылкой на норму ч. 2 ст. 34 Конституции РФ, без предварительного обращения в антимонопольный комитет.
Ограничения и запреты, которые могут быть установлены законом в отношении информационных прав и свобод на территории Российской Федерации, допускаются лишь в случаях, когда это необходимо для реализации законных прав других лиц, для защиты общественных и государственных интересов. В числе положений российского законодательства, адресованных обладателям конкретной информации, можно выделить следующие разрешения, предписания и запреты. Во-первых, запрет устанавливать ограничения на доступ к определенной информации, находящейся согласно закону в свободном доступе (ст. 7, п. 4 ст. 8 Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»)1. Подобный запрет может быть установлен в отношении информации, которая содержится в законодательных и других нормативных актах, устанавливающих правовой статус органов государственной власти (местного самоуправления), организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; в документах, накапливаемых в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти (местного самоуправления), общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан; и др. (ст. 7, п. 4 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; ст. 5 Федерального закона от 29.07.2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»1; ст. 1, 2 Закона РФ «О средствах массовой информации»"; и др.).
Правовое обеспечение деятельности МЧС России по информированию населения в сфере безопасности в чрезвычайных ситуациях
Стремительное развитие информационно-телекоммуникационного прогресса, возросшая роль информации в социальном и в государственном управлении, и достигнутый уровень информатизации органов государственной власти Российской Федерации дают основания современным ученым уже сегодня говорить о новой функции государства -информационной. Так, в частности, И.Ю. Никодимов говорит об информационно-коммуникативной функции государства1, Э.В. Талапина-об информационной функции государства. Э.В. Талапина в одном случае говорит о том, что сегодня можно вести речь о появлении условий для выделения и оформления специальной информационной функции государства, а в другом — о том, что в современных условиях можно говорить об информационной функции государства". Информационная функция государства, будучи общей, по мнению Э.В. Талапиной, проявляется в действиях государственных органов власти всех трех ветвей.
Применительно к реализации информационной функции государства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и других вопросов безопасности, подведомственных МЧС России, можно выделять следующие направления ее реализации: 1) создание информации (условно ее можно назвать первичной) -государство непосредственно создает нормативные акты, информация для которых берется извне. Именно в таком режиме формируется соответствующими подразделениями МЧС России и иными органами, входящими в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, информация в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. 2) сопровождение информации, имеющей государственное значение. Прежде всего, это специализированные подфункции учета, контроля, мониторинга. Реализация соответствующих функций регламентируется, как правило, подзаконными нормативными правовыми актами. Так, Приказом Росгидромета от 04.02.2008 № 25 введено в действие Положение о функциональной подсистеме наблюдения, оценки и прогноза опасных гидрометеорологических и гелиогеофизических явлений и загрязнения окружающей среды единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций1, Приказом Росгидромета от 01.08.2006 № 171 - Положения о функциональной подсистеме предупреждения о цунами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций2. 3) открытость органов государственной власти для граждан. Реализации данного положения призваны способствовать нормативные правовые акты, подобно Приказу МЧС РФ от 31.01.2007 № 45 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» . 4) сбор, обработка, охрана и защита информации, необходимой для реализации функций государства. В качестве примера можно привести Приказ Мининформсвязи РФ от 29.08.2005 № 104 «Об утверждении Положений о функциональных подсистемах информационно-технологической инфраструктуры и электросвязи и почтовой связи единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»1. 5) учреждение специализированных структур в сфере информации и регулирование их деятельности - СМИ, ТВ, радио, печатная продукция, архивы, библиотеки, культура, образование (массовая информация и распространение знаний). 6) информационный обмен между органами государственной власти (внутри госаппарата). В указанной сфере принимаются, как правило, межведомственные нормативные правовые акты. Так, например, совместным Приказом МЧС РФ № 646, МВД РФ № 919, ФСБ РФ № 526 от 28.10.2008 были утверждены Требования по установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей . 7) использование информации во внутренних интересах государства (для выполнения всех других государственных функций); 8) переработка информации и создание новой (решения исполнительной власти, судебных органов).
А.Н. Головистикова считает, что развивающаяся информатизация общества, создание баз данных, всепланетных информационных систем, формирование всепланетного информационного пространства подталкивают к новой эволюции функций государств , однако пока в качестве самостоятельной функции информационную функцию государства не выделяет.
Отметим, что термин «информационная функция государства» употребляется учеными в последнее время все чаще и охотнее. В современном обществе информация стала определяющим фактором, ускорившим процессы глобализации и интернационализации. Поскольку информация пронизывает все стадии деятельности государственных органов, постольку в современных условиях можно говорить об информационной функции государства и, следовательно, о значении информационной деятельности его органов1.
Специфика информации как ресурса влияет на смешение ее с другими направлениями государственной деятельности. Вместе с тем трудно определить те критерии, которые могли бы стать основанием для выделения информационной функции государства в качестве самостоятельной функции. Однако, с другой стороны, особенность и принципиальное отличие информационной функции государства как раз и состоит в том, что она в отличие от других функций государства имеет двойственную природу. То есть может выполнять не только «обеспечивающую» государственное управление роль, но и вполне самостоятельную. При данном подходе более уместным будет использование термина «информационно-коммуникативная функция», о которой говорит И.Ю. Никодимов". Коммуникация — это, в первую очередь, обмен информацией, что подразумевает под собой обязательное применение принципа «обратной связи». А именно это сегодня и становится целью всей модернизирующейся системы государственного управления и проводимой в стране административной реформы. Не раз политические руководители страны на самом высоком уровне заявляли о насущной необходимости изменения старого забюрократизированного стиля взаимоотношения власти и граждан, общества в целом.
