Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Адекватные меры экономического обеспечения лрпсвидации масштабных чрезвычайных ситуаций
1.1. Обстоятельства, определяющие необходимость применения мер экономического обеспечения ликвидации масштабных чрезвычайных ситуации
1.2. Меры экономического обеспечения ликвидации масштабных чрезвычайных ситуаций 30
1.3. Современное состояние правовых основ экономического обеспечения ликвидации чрезвычайных ситуаций 55
Глава 2. Анализ опыта формирования правовых и организационных основ работы экономики в условиях особых правовых режимов : 68
2.1. Опыт организации управления работой экономики 69
2.2. Опыт формирования правовых основ работы экономики
Глава 3. Формирование правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации масштабных чрезвычайных ситуаций
3.1. Организация управления экономическим обеспечением ликвидации масштабных чрезвычайных ситуации
3.2. Правовые основы экономического обеспечения ликвидации масштабных чрезвычайных ситуаций
3.3. Основные направления дальнейшего совершенствования правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации масштабных чрезвычайных ситуаций 151
Заключение
Список использованной литературы lK}/
Приложения
- Меры экономического обеспечения ликвидации масштабных чрезвычайных ситуаций
- Современное состояние правовых основ экономического обеспечения ликвидации чрезвычайных ситуаций
- Опыт формирования правовых основ работы экономики
- Правовые основы экономического обеспечения ликвидации масштабных чрезвычайных ситуаций
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность исследования обусловлена тем, что в условиях роста количества чрезвычайных ситуаций (ЧС), увеличения тяжести их последствий требуется радикальным образом совершенствовать правовые и организационные основы экономического обеспечения их ликвидации. [90; 94; 101; 112; 166-168].
Российская нормативная правовая база установила классификацию — ЧС (от локального до федерального и трансграничного уровней) и предусмотрела критерии и уровни привлекаемых сил и средств ликвидации ЧС, разноуровневое обеспечение аварийно-спасательных и других неотложных работ [32]. Создана соответствующая система финансовых и материально-технических резервов [107. С. 13, 354-363], включающая бюджетные и внебюджетные средства, запасы материальных ресурсов для обеспечения первоочередных работ при ликвидации ЧС. Кроме того, Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" установлено, что "объем и содержание мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются исходя из принципа необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств" [4].
Исходя из указанного принципа, при ЧС природного и техногенного характера, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные . материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, согласно Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" [3], возможно введение особого правового режима и применение мер и
временных ограничений в интересах экономического обеспечения ликвидации ЧС.
В результате применения этих мер имеется возможность привлечения государственного материального резерва, мобилизации ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменения режима их работы, переориентации указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности, мобилизации трудоспособного населения и привлечения транспортных средств граждан для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ. Целью данных мер является своевременное и полное материальное обеспечение ликвидации ЧС, включающее производство, получение и создание запасов материальных средств, их хранение и доставку потребителям.
Конкретизация и развитие правовых норм экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС является актуальной задачей, так как существующая нормативная правовая база была сформирована на основе Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-1 "О чрезвычайном положении" [17], не в полной мере учитывает положения нового Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" [3] в сфере экономического обеспечения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, что затрудняет проведение конкретных мероприятий по ликвидации ЧС в режиме чрезвычайного положения.
Так, Правительством Российской Федерации, уполномоченным согласно статье 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" координи-
ровать деятельность по уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф [2], признается, что "обосновать ежегодные расходы, касающиеся введения чрезвычайного положения... не представляется возможным, так как предвидеть время, место и другие обстоятельства возникновения чрезвычайной ситуации весьма затруднительно" (см. приложение 18). Поэтому выделение средств на ликвидацию ЧС предусмотрено Правительством Российской Федерации лишь при возникновении "конкретных обстоятельств" [Там же]. Так же к недостаточно решенной относится проблема определения и правового закрепления наиболее целесообразной организации экономического обеспечения защиты от таких ЧС, потребность ликвидации которых превышает размеры заранее созданных разноуровневых резервов и запасов.
На начальном этапе находится и формирование нормативной правовой базы, конкретизирующей положения Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ "О военном положении" [За]. Ликвидация возможных масштабных ЧС природного и техногенного характера при одновременном отражении или предотвращении агрессии против Российской Федерации будет осуществляться в особо сложных условиях для органов государственной власти, экономики и всего населения страны.
Устранение имеющихся противоречий в сфере экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС федерального уровня было выбрано направлением диссертационного исследования. При этом, под "масштабными" автором рассматривались федеральные ЧС [32], для ликвидации которых обязательны проведение масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ, производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции, так и иные изменения
производственно-хозяйственной деятельности организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности.
Работа элементов экономики вне связи с ликвидацией масштабных ЧС не рассматривалась как находящаяся вне рамок диссертационного исследования.
Степень научной разработанности. Научная разработанность правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС находится в стадии формирования основных идей.
Роль государства в защите от ЧС с 1990 г. исследовали В. И. Арнольд [56], Ю. Л. Воробьев [63], А. 3. Гасанов [65], И. Ю. Жинкина [69],
B. А. Котляревский [74], В. А. Матюхин [140], СМ. Мягков [79],
Б. Н. Порфирьев [78], И. Р. Пригожий [81], И. В. Рыжов [65],
C. В. Степашин [146], С. С. Чеботарев [65], С. К. Шойгу [109] и др. Ими
проанализированы причины, приведшие к тому, "что в России вопросы
защиты человека при катастрофах природного и техногенного характера
стали на уровень государственной политики..." [94. С. 19-110; 109. С. 5].
В. А. Акимов [167], В. И. Борисов [124], В. А. Владимиров [166],
B. В. Кульба [168], А. И. Кузьмин [87], В. И. Измалков [167], А.В. Измал-
ков [Там же], Н. А. Махутов [Там же], А. А. Прохожев [Там же],
C. С. Салов [169], В. И. Сычев [150], В. Н. Федоренко [87], С. Г. Харчен
ко [167], Б. И. Черничко [89], М. А. Шахраманьян [167] и др. показали
большую вероятность наступления катастроф федерального и трансгра
ничного масштаба и обосновали необходимость разноуровневой системы
реагирования и ликвидации ЧС, включающей органы управления, силы,
материальные и информационные ресурсы, нормативную правовую базу
и др.
В. П. Авдотьин [168. С. 56-65], Е. И. Базаров [Там же], К. В. Самсонов [Там же] и А. Ф. Хоруженко [Там же] обосновали возможность
использования прошлого опыта создания моделей управления экономикой в мирное и военное время, разработали межотраслевые модели, охватывающие основные отрасли экономики и их системы, виды стратегически важной продукции и сотни показателей производства. Эти модели позволяют решать многопериодные задачи по годам и месяцам войны или этапам ликвидации крупномасштабных ЧС. Кроме того, сделаны экспериментальные и исследовательские расчеты по последствиям и восстановлению экономики после крупномасштабных ЧС.
М. А. Шахраманьян, В. А. Акимов и К. А. Козлов [91] проанализировали экономические последствия ЧС в России, определили среднее время между федеральными ЧС [Там же. С. 32] и подтвердили математическими расчетами, что вероятность наступления федеральных и трансграничных ЧС является наибольшей в гг. Москве и Санкт-Петербурге, Республиках Башкортостан и Татарстан, Краснодарском, Красноярском, Приморском, Ставропольском и Хабаровском краях, Владимирской, Волгоградской, Воронежской, Иркутской, Кемеровской, Ленинградской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Ростовской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Свердловской, Тверской, Тульской, Челябинской и Ярославской областях.
Центром стратегических исследований гражданской защиты МЧС России под общей редакцией Ю. Л. Воробьева подготовлены "Аналитические материалы о готовности РСЧС к ликвидации чрезвычайных ситуаций при химических и радиационных авариях" [96]. В них убедительно показано, что в Российской Федерации могут произойти ЧС, которые порождают материальную потребность сил ликвидации ЧС, превышающую размеры заранее созданных резервов и запасов.
Роль права при обеспечении безопасности от ЧС анализировали М. М. Бринчук [108], И. Л. Бачило [Там же], Н. Г. Жаворонкова [168],
А. И. Йорыш [103], А. П. Москалец [170], Н. Г. Салищева [103], Л. А. Сергиенко [108], М. И. Фалеев [154], Ю. .Г. Шпаковский [157], определившие механизм реализации норм Конституции Российской Федерации в области ЧС, социально-правовой механизм государственного управления системой защиты от ЧС в России и перспективы соответствующего правотворчества.
С. А. Алексеенко [121], О. А. Гаврилов [64], И. В. Гончаров [129], Ю. Н. Демидов [108. С. 123-128], В. Б. Дмитрии [Там же. С. 128-133], О. Л. Дубовик [Там же. С. 3-19], А. Н. Жалинский [Там же. С. 26-38], М. П. Киреев [170], В. Н. Кудрявцев [108. С. 119-123], В. И. Осипов [167], И. Л. Петрухин [108. С. 38-52], С. А. Старостин [145], В. Ю. Ухов [153] показали, что введение особого правового режима чрезвычайного положения является важнейшей составляющей организационных мер при ЧС и требует серьезной детализации с точки зрения прав человека, статуса населения и полномочий должностных лиц, уголовно-правовых решений и т.п.
В. В. Безбах [170. С. 55-57], Я. М. Букшпан [58], Н. Васильев [60], А. А. Вознесенский [62], Л. М. Зайончковский [71], И. В. Маевский [75], А. А. Маниковский [76], А. А. Поливанов [80], Б. М. Шапошников [91], П. Шаров [92], Т. И. Шигалин [93] обосновали необходимость перевода государственного механизма на особый режим функционирования при условиях недостаточности запасов и резервов для обеспечения защиты государства. Эти же вопросы отражены в диссертациях В. И. Арсень-ева[122], Г. А. Варюхина [125], С. В. Воронковой [127], Д. Б.Долгих [130], А. Н. Домрина[131], В. 3. Дробижева [132], А. К. Ильина [133], А. А. Королева [137], С. А. Кудряковой [138], Ю. Н. Кучмы [139], А. П. Погребинского [141], Н. С. Присяжного [142], В. А. Рогова [143],
A.C. Сенина [144], Л.Н. Суворовой [148], В. А. Сухова [147], К.Н. Тар-новского [151], А. А. Федоровой [155], М. Ф. Флоринского [156].
Юридической базой диссертации стали положения ряда статей Конституции Российской Федерации [1], нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты от ЧС [4-8; 11; 13-15; 18-21; 24-40], мобилизационной подготовки экономики [9; 10; 12] и введения особых режимов [3; 16; 17], а также аналогичные нормативные правовые акты Российской империи [41; 42; 48], СССР [44; 45; 49-54], РСФСР [43; 46; 47] и зарубежных стран [57; 97; 104], акты общественных объединений Российской Федерации [22; 23].
Многие исходные данные для анализа взяты из статистических отчетов по рассматриваемым вопросам [25], публикаций в журналах " Гражданская защита" и других отечественных и зарубежных изданиях [26].
Вместе с тем в настоящее время ощущается недостаток исследований, которые бы отражали широкий спектр вопросов правового регулирования и организации управления экономическим обеспечением ликвидации масштабных ЧС.
С учетом этого определены объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объект исследования - правовые отношения и организация управления в сфере экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС.
Предмет исследования - правовое регулирование и организация управления экономическим обеспечением ликвидации масштабных ЧС.
Цель исследования состоит в обосновании содержания и порядка формирования современных правовых и организационных основ эконо-
мического обеспечения ликвидации ЧС, требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
В интересах достижения поставленной цели сформулированы задачи исследования:
провести сравнительный анализ опыта формирования правовых и организационных основ управления экономикой в военное время и при ликвидации масштабных ЧС мирного времени, определить его значение для формирования современных правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС;
проанализировать обстоятельства, определяющие необходимость экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС;
определить перечень мер, необходимых для экономического обеспечения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ;
разработать предложения по организационной структуре, полномочиям и порядку формирования органов управления работой экономики при ликвидации ЧС;
разработать предложения по основному составу и порядку формирования нормативной правовой базы, регулирующей экономическое обеспечение ликвидации масштабных ЧС;
разработать предложения по дальнейшему совершенствованию правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации ЧС, требующих проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Методологические основы. Методологической основой исследования явились комплексный подход к изучению явлений действительности, методы анализа и синтеза, сравнительного правоведения: анализа правовых структур и функций, историко-правовой; социологические
методы: опрос, изучение документов; методы юридического прогнозирования: метод обобщенного сценария, опроса экспертов, исторической аналогии и др.
Научная новизна исследования.
Автором проведен анализ правовых норм Российской империи, РСФСР, СССР и Российской Федерации, включая акты чрезвычайных органов власти в области применения государством мер по вопросам экономического обеспечения ликвидации ЧС. Вскрыт новый научный факт наличия общих черт прошлого формирования правовых и организационных основ применения мер экономического обеспечения вооруженной борьбы и ликвидации масштабных ЧС и показана их актуальность в современных условиях.
Предложено новое решение задачи правового регулирования и организации экономического обеспечения ликвидации ЧС, в том числе в режиме чрезвычайного положения, способствующее развитию отрасли знаний в области применения государством чрезвычайных мер в мирное время.
Предложено и обосновано, отличающееся от ранее существовавших, решение задачи формирования правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС в условиях чрезвычайного положения До сих пор "федеральный уровень системы реагирования и управления ликвидацией ЧС" [169. С. 32-34] предполагал высшим уровнем государственного регулирования ликвидацией ЧС проведение мероприятий с использованием только материально-технических, финансовых и материальных чрезвычайных резервов [101. С. 93-101].. В исследовании обоснована необходимость применения комплекса мер экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС.
Вклад авторов -проведенное йсследоїлише: научные и методические положения о правовых и организационных основах экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС, требования к системе органов управления при ЧС разработаны лично автором и апробированы на кафедре мобилизационной подготовки Академии гражданской защиты, на международных, всероссийских и вузовских научных конференциях, при анкетных опросах специалистов в области мобилизационной подготовки и гражданской обороны министерств и ведомств Российской Федерации, во время подготовки заключительных отчетов по работам Планов научно-практической работы МЧС России "Режим-99" и "Храм-99" в 1999 году и "Критерий-01" в 2001, в ходе разработки научно-практических комментариев к Федеральным законам "О гражданской обороне" и Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном положении".
Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования могут быть внедрены в практическую деятельность:
по подготовке проектов нормативных правовых актов об органах особого управления в режиме чрезвычайного положения и актов этих органов по вопросам экономического обеспечения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ;
при проведении дальнейших исследований по вопросам защиты населения и территорий от масштабных ЧС;
по разработке программ и учебно-методических материалов по вопросам обеспечения безопасности при ЧС;
при разработке мероприятий по переводу системы защиты от ЧС мирного времени к военному времени.
Апробация работы и внедрение результатов. „
Результаты диссертационного исследования внедрены в практику ряда органов управления Минсельхоза России, МИД России, УВД Владимирской и Курской областей, главных управлений по делам ГОЧС Нижегородской и Смоленской областей, Управления по делам ГОЧС г. Норильск, Центра стратегических исследований гражданской защиты МЧС России, Академии гражданской защиты МЧС России, Ижевского государственного технического университета, Московской академии труда и информационных технологий, Российского института интеллектуальной собственности и др.
Положения и выводы диссертации нашли отражение в учебнике «Мобилизационная подготовка экономики Российской Федерации», заключительных отчетах по трем научно-практическим работам МЧС России - "Подготовка предложений по возможному перечню и параметрам чрезвычайных ситуаций, требующих введения чрезвычайного положения", "Анализ участия различных общественных и религиозных объединений в мероприятиях по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций" и " Анализ критериев эффективности ликвидации чрезвычайных ситуаций ".
Рекомендации автора по вопросам деятельности органов управления в режиме чрезвычайного положения учтены в Научно-практических комментариях к Федеральному закону "О гражданской обороне" и Федеральному конституционному закону ".О чрезвычайном положении", в трех выпусках Сборника научных трудов Академии гражданской защиты МЧС России.
Основные положения и выводы диссертации докладывались на научно-практической конференции "Спасение, защита, безопасность -новое в науке, технике, технологии" в 1995 г., Международном симпо-
зиуме "Партнерство во имя жизни - снижение риска чрезвычайных ситуаций, смягчение последствий аварий и катастроф" в 1998 г., Международной научно-практической конференции "Современное состояние и перспективы развития экономической социологии" в 1998 г., Всероссийской научно-практической конференции "Региональные и отраслевые проблемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время" в 1999 г., Международном симпозиуме "Человек и катастрофы: проблемы обучения новым технологиям и подготовки населения и специалистов к действиям в ЧС" в 1999 г., Шестой Всероссийской научно-практической конференция "Управление рисками чрезвычайных ситуаций" в 2001 г. и конференциях Академии гражданской защиты МЧС России.
Общий объем публикаций по теме исследования - 6,6 печатных листа.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Содержание понятия " масштабные чрезвычайные ситуации":
"Масштабные ЧС - это локальные, местные, территориальные, регио
нальные, федеральные ЧС для ликвидации которых недостаточно сил и
средств соответствующих комиссий по ЧС и необходима помощь выше
стоящих комиссий по ЧС".
2. Предложения по совершенствованию правовых и организацион
ных основ применения мер экономического обеспечения ликвидации
масштабных ЧС:
изменению и дополнению действующих нормативных правовых актов Российской Федерации;
направлениям подготовки нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и органов управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение в соответст-
вий с пунктом "б" статьи 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении";
применению принципов организации управления экономическим обеспечением: централизованного руководства, комплексности, плановости и контроля, взаимосогласованности и заблаговременности;
планированию правового регулирования и организации управления на основе создания отраслевых моделей экономического обеспечения масштабных ЧС определенного вида (землетрясений, наводнений и др.) и единого перечня средств ликвидации ЧС (для сил МЧС России, МВД России и др.);
дальнейшему развитию правовых основ экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС и др.
Структура и функции органов управления экономическим обеспечением ликвидации масштабных ЧС: органов государственной власти; органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и его уполномоченных на объектах ликвидации ЧС, объектах экономики и эвакуации.
Содержание этапов формирования правовых и организационных основ экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС: 1-го -до создания органов управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, 2-го - после создания этих органов, 3-го -при плановом проведении работ и 4-го - при переходе к отмене мер и временных ограничений.
Структура диссертации включает: введение, три главы, заключение и список литературы, а также приложения.
Меры экономического обеспечения ликвидации масштабных чрезвычайных ситуаций
Обеспечение безопасности от военных угроз и защиту от ЧС мирного времени можно рассматривать как адекватные реакции социальной системы на изменение внешних условий [56. С. 7-8; 100. С. 3-6, 24-31], в которых существует общество. Это подтверждено выводами, сделанными в труде Ю. Н. Кучмы [139. С. 11-17]: "Когда взаимодействие социальной системы (государства) с внешней средой характеризуется негативным результатом для этой системы, то есть последняя ухудшает свое положение по сравнению с внешней средой, в социальной системе возникают процессы, направленные на возврат этой системы в равновесное со средой состояние. Причем следует отметить, что че м больше система выведена из состояния равновесия, тем сильнее ее стремление вернуться к этому состоянию". Эти выводы в области уже реализуются в мероприятиях государства, которым предусмотрено разноуровневое реагирование на ЧС и привлечение для ликвидации ЧС объединенных сил более десятка министерств и ведомств Российской Федерации и многих других объединений (МЧС России, МВД России, Минобороны России, Минтопэнерго России, Минтранс России, ФПС России, Минприроды России, Минсвязи России, Роскомрыболовство и др.) [35].
Например, для определения функций, места и роли МВД России при ЧС в Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" [4] включена специальная статья 17 "Применение сил и средств органов внутренних дел Российской Федерации и органов внутренних дел субъектов Российской Федерации при ликвидации чрезвычайных ситуаций" [4]. Соответствующие нормы имеются в Федеральных законах от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ " О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ "О милиции" , Положении " О Министерстве внутренних дел Российской Федерации", утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1039 и других актах.
Для конкретизации функций Вооруженных Сил при ЧС в Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" [4] включена специальная статья 16 "Применение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований для ликвидации чрезвычайных ситуаций" [Там же]. Соответствующие нормы имеются в Федеральном законе "Об обороне" [12], Положении "О военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации", утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 1998 г. № 901, и других актах. Экономическое обеспечение ликвидации ЧС должно учитывать не только потребность аварийно-спасательных формирований, но всех сил, привлекаемых и применяемых для решения задач, возложенных на них в соответствии с российским законодательством, то есть, потребности пожарных, милиции, войск, медицинских и других сил.
За период с момента создания в 1992 г. системы РСЧС эта государственная структура "стала технически и профессионально мощным мобильным инструментом, позволяющим относительно эффективно выполнять государственные функции по нейтрализации ЧС" [160]. Однако руководством МЧС России и исследователями констатируется, "что некоторые ее механизмы требуют оптимизации" [161].
Данная оптимизация произойдет лишь тогда, когда уровень адекватности мер защиты от ЧС ликвидирует пробел между реальными и потенциальными угрозами, способными вывести социальную систему государства из состояния равновесия, и реальной способностью указанной системы обеспечить ее нормальное состояние. Для ликвидации масштабных ЧС будет правомерным применение мер и временных ограничений, указанных в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" [3].
Правильному выбору таких мер, исходя из масштаба (в значении -"размах", "охват") применяемых сил и экономического обеспечения, будет способствовать условное разделение уровней адекватных мер государства при ликвидации ЧС на три вида (таблицы 1.2): первый -повседневный (без привлечения резервных средств и запасов), второй -резервный (с привлечением резервных средств и запасов) и третий -чрезвычайный (при котором недостаточно имеющихся резервов и запасов и дополнительных сил). На третьем уровне аварийно-спасательные и другие неотложные работы для каждого вида ЧС (ло 33 кального, местного, территориального, регионального и федерального) будут носить масштабный характер, т.е. связанный с масштабом (размахом, охватом) реагирования выше (т.е. крупнее), чем применение собственных сил и средств организаций или соответствующих комиссий по чрезвычайным ситуациям. К таким ЧС целесообразно применение понятия "масштабные ЧС". Например, "масштабная локальная ЧС", "масштабная местная ЧС", "масштабная территориальная ЧС" и т.д. Обязательно закрепление данного понятия соответствующими нормативными правовыми актами о классификации ЧС [32].
Современное состояние правовых основ экономического обеспечения ликвидации чрезвычайных ситуаций
Практика применения мер ликвидации ЧС выражается в системе норм, установленных или санкционированных компетентными органахми государства. Задачи, функции, методы и полномочия органов государственной власти закрепляются нормативными правовыми актами государства. "Право закрепляет политику государств в рассматриваемой сфере, своевременно ориентирует политическое и правовое сознание, определяет ближайшие и перспективные цели, формирует юридические и социальные механизмы, которые приводят в действие соответствующие нормы и принципы" [64. С. 102].
Основной массив нормативных правовых актов Российской Федерации в области экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС стал формироваться после принятия 17 мая 1991 г. Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" [17].
За десятилетие развития правовых основ применения мер экономического обеспечения они стали включать: принятую в 1993 году Конституцию Российской Федерации [1, 103], текст которой включает основополагающие правовые нормы в отношении особых правовых режимов военного и чрезвычайного положения; Федеральные конституционные законы "О Правительстве Российской Федерации" [2], "О чрезвычайном положении" [3] и "О военном положении" [За]; Федеральные законы "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" [4], "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" [5], "О гражданской обороне" [11], "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" [107. С. 305-312], "О пожарной безопасности" [8], "О государственном материальном резерве" [5], "Об использовании атомной энергии" [7], "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" [106. С. 117, 142-144, 171-172] и др.; Законы Российской Федерации "О безопасности" [18], "О милиции" [106. С. 70-74], "Об охране окружающей природной среды" [19] и др.;
Указы Президента Российской Федерации от 10 июля 1996 г. № 1024 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации", "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" [21] и др.;
Постановления Правительства Российской Федерации "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" [27], "О Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" [24], " О. Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций" [31] и др.; ведомственные акты - совместный приказ МЧС России и Минздрава России от 2 апреля 1997 г. № 185/94 "О взаимодействии МЧС России и Минздрава России по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций", приказы МЧС России от 10 сентября 1996 г. № 596 "О введении в действие Положения о поисково-спасательной службе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий", от 14 августа 1997 г. № 475 "О введении временных норм питания спасателей профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований" и др.; международные договора и соглашения [24-29; 33-35; 63; 112].
Эти акты определяют порядок решения задач предупреждения ЧС и координации деятельности сил РСЧС различных министерств и ведомств при ведении аварийно-спасательных работ и других неотложных работ в мирное время, но не достаточно конкретизируют порядок применения мер экономического обеспечения ликвидации масштабных ЧС.
Оценивая состав и виды общественных отношений, регулируемых законами и другими нормативными правовыми актами в сфере экономического обеспечения безопасности государства, можно констатировать, что порядок применения мер по переводу экономики на функционирование в условиях особого правового режима военного положения и осуществление с этой целью мобилизации экономики, в данный момент, включены в "комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер" [За], рассчитаны и спланированы до уровня проведения практических мероприятий в отраслях, учреждениях и организациях с формированием правовых основ проведения данных мероприятий [За, 10; 61].
Вопрос принятия мер экономического обеспечения в условиях особого правового режима чрезвычайного положения так подробно и не решен. Действующие нормативные правовые акты содержат лишь общие нормы и положения, необходимые для правового регулирования экономического обеспечения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. Например, в статье 28 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" указано, что "меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения... должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения" [3]. Использование в данной формулировке понятия "острота" (очевидно, в значении " напряженность" ) не позволяет конкретно оценить ситуацию, а значит затрудняет процесс принятия решения должностными лицами. Необходимо компенсировать имеющиеся "пробелы" нормативными актами более низкого уровня. Также затруднена реализация норм статьи 25 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" [4], предусматривающей, что резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
Поэтому хотя в развитие указанной нормы изданы постановления Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и от 26 октября 2000 г. № 810 "О порядке выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий", но, как мы указали во введении, в июне 2000 г. заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - министром финансов А. Кудриным было заявлено, что "обосновать ежегодные расходы, касающиеся введения чрезвычайного положения при наличии условий и оснований... не представляется возможным, так как предвидеть время, место и другие обстоятельства возникновения чрезвычайной ситуации весьма затруднительно. В зависимости от конкретных обстоятельств, представляющих угрозу безопасности граждан и основам конституционного строя, а также от территории, где сложилась чрезвычайная ситуация, из указанных фондов могут в установленном порядке привлекаться средства на покрытие расходов, связанных с введением чрезвычайного положения в отдельных местностях Российской Федерации" (см. приложение 18).
Опыт формирования правовых основ работы экономики
Правовые основы работы экономики определяли регулирование по указанным в предыдущем параграфе основным направлениям государственного управления.
Результаты анализа нормативной правовой базы приведены в таблице 2.8. В ходе анализа автором было выявлено количество нормативных правовых актов Российской империи, РСФСР и СССР (см. приложение 11), действовавших по основным направлениям правового регулирования мобилизаций отечественной экономики, общих для всех исторических периодов, принятых на каждом этапе функционирования организационной системы управления (см. таблицу 2.4).
Выяснилось, что наиболее необходимым при мобилизации является правовое регулирование тех вопросов, которые наименее были решены до мобилизации. ЧВОГУ были созданы с опозданием. В Первую мировую войну - через год после начала войны, в Гражданскую войну - через 6 месяцев после начала полномасштабных боевых действий и формирования массовой армии, во Вторую мировую войну — через неделю после начала боевых действий. При недостаточно подготовленном создании ЧВОГУ период его становления носил достаточно продолжительный характер. Это приводило к дополнительной нагрузке на другие органы по принятию решений в закрепленной за ЧВОГУ сфере. Пример: нормотворчество ВЦИК и СНК в декабре 1918 - феврале 1919 г. было более активным, чем Совета обороны. В июле 1919 г. - ВЦИК закреплял создание органов ЧУСО.
Нормотворческие процессы за рубежом были в основном аналогичны [119]. Это позволяет нам сделать утверждение об общем характере основных общественных отношений, возникающих или меняющихся во время особого режима работы экономики в военное время. Видимо, в условиях принятия чрезвычайных мер для борьбы с ЧС, нормотворческий процесс будет иметь подобные черты.
При проведении исследования проанализированы более 3000 отечественных и зарубежных нормативных правовых актов рассматриваемых периодов. Нормотворчество осуществлялось "действующими" субъектами (см. таблицу 2.2), исходя из оценки исходной ситуации, долгосрочных, среднесрочных, краткосрочных и единичных проблем при достижении целей мобилизации экономики и, на основе этого, происходил выбор управляющих воздействий, закрепляемых нормативными правовыми и иными актами различных органов государственного управления. Это отражало переход процесса формирования правовых основ мобилизации экономики в стадию правотворческой активности и "насыщение" нормативным материалом.
Первую мировую войну: Постановление Совета министров (май 1916 г.) о создании Главного продовольственного комитета (в его компетенцию входило: истребование сведений о запасах продовольствия от всех учреждений и лиц, установление плана перевозок продовольствия и заготовительная деятельность); Постановление Министра Земледелия от 8 июня 1916 г. № 39 "Об установлении предельных твердых цен на заготовляемое для армии коровье масло в губерниях Томской, Тобольской, Оренбургской и др."; Распоряжение, объявленное 20 июня 1916 г. Правительствующему Сенату Министром Финансов "Об утверждении форм по подрядам и поставкам для лиц, служащих и акционерных предприятий для расчета налога на прирост прибыли и вознаграждения"; Приказ Военного министра от 9 ноября 1916 г. № 626 "Предоставление на время войны особых прав начальнику Главного артиллерийского управления, начальникам и хозяйственным комитетам технических артиллерийских заведений в отношении производства этими заведениями заготовлений"; Постановление Совета министров от 16 ноября 1916 г. о передаче в распоряжение МПС Выксун-ских заводов, отнятых у прежних владельцев (кроме этого, в казенное управление перешли крупные изготовители подвижного состава - Путилов-ский и Невский заводы) и др.; Постановление Министра Земледелия от декабря 1916 г. "О разверстке зерновых и фуража для потребностей, связанных с обороной". В сентябре 1916 г. установленным порядком был принят Закон "Об усилении уголовной ответственности торговцев и промышленников за повышение или понижение цен на предметы продовольствия" .
Если в целом для деятельности Особого Совещания по обороне будет правомерным применение понятия непосредственное государственное управление (с определенными допущениями в вопросах контроля за частным сектором), то для деятельности Особых Совещаний по топливу, по перевозкам и по продовольствию более верным будет применение понятия государственное регулирование (из-за преобладания частного сектора в этих отраслях).
Важнейшую роль в осуществлении чрезвычайных мер играли комиссии Особых Совещаний. Они осуществляли детальную разработку направляемых в Особом Совещании вопросов. Перечень комиссий Особого Совещания по обороне был следующим [127]: подготовительная по общим вопросам, подготовительная по артиллерийским вопросам, наблюдательная, эвакуационная, реквизиционная, подготовительная по авиационным вопросам, по пересмотру норм медицинского и санитарного снабжения армии, по обеспечению рабочей силой обслуживающих оборону предприятий, комитет по делам металлургической промышленности.
Утвержденное Советом Министров 15 января 1916 г. "Положение об объединении деятельности уполномоченных особых совещаний по обороне, продовольствию, топливу и перевозкам" явилось одним из актов, принятых в период насыщения отрасли нормативным материалом. Оно уточняло: "1. В целях взаимного осведомления и согласования деятельности местных правительственных властей, коим поручено заведование на местах делом снабжения армии и флота и обеспечение населения продовольствием и топливом.., образуются в губерниях и областях местные совещания. Постановления этих совещаний имеют целью взаимное соглашение означенных властей о порядке их действий" [121].
Правовые основы экономического обеспечения ликвидации масштабных чрезвычайных ситуаций
В нормативных правовых актах на федеральном уровне в интересах работы экономики в особом режиме при ЧС, на основе норм Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" [3], должно осуществляться: 1) формулирование национальных задач защиты от масштабных ЧС; 2) установление правовых основ особого режима работы экономики России в условиях существования различных форм собственности; финансовое, валютное, кредитное и иное регулирование; проведение денежной эмиссии и ценовой политики с учетом задач обеспечения особых правовых режимов; управление федеральной собственностью и важнейшими отраслями экономики, являющимися ключезыми в обеспечении ликвидации крупномасштабных ЧС (предприятия, производящие средства спасения, и оборонная промышленность, резервные и ресурсные фонды, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения, информация, связь, космос); 3) определение порядка и условий правовой защиты интересов Российской Федерации и отдельных республик при ликвидации ЧС, а также разрешения споров по этим вопросам между Российской Федерацией и ее субъектами или субъектов Федерации между собой.
Таким же образом должны быть конкретизированы правовые положения в сфере особого режима работы экономики России на всех уровнях системы нормативных правовых актов государства. Например, по мнению автора, необходимы конкретизация понятий "масштабные аварийно-спасательные и другие неотложные работы", "острота создавшегося положения" и разработка правовых норм о возложении в режиме чрезвычайного положения дополнительных обязанностей на организации и общественные объединения.
Важнейшей частью правовых основ работы экономики при масштабных ЧС являются действующие нормативные правовые акты, указанные в приложении 13. Для формирования современной правовой базы особого режима работы экономики при ЧС, требующих масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ в Российской Федерации, автор предлагает осуществить изменения в этой группе актов (приложение 15).
По опыту ликвидации последствий Спитакского землетрясения сделан вывод: "Главная цель в этот период состояла в том, чтобы овладеть ситуацией, запустить механизм чрезвычайного управления, спланировать проведение масштабной спасательной операции, так как существовавший в республике механизм кризисного управления в форме постоянно действующих чрезвычайных комиссий различного уровня оказался не приспособленным к социальным бедствиям такого масштаба. В связи с этим одновременно с оперативным планированием пришлось срочно создавать и организационные структуры чрезвычайного управления как в центре республики, так и на местах" [102]. Динамика возможного регулирования показана в таблице 3.4.
Принятие решения о создании системы управления осуществляется органами государственной власти на первом этапе. Необходимые для этого акты указаны в таблице 3.5. В этой таблице, как и в последующих таблицах 3.6-3.10, даны перечни предлагаемых к принятию актов в сочетании с основными актами, принятие которых уже определено Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" (они в таблицах выделены курсивом). Такое составление перечня помогает единому видению всех нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере.
После принятия решения о создании органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, наступит второй этап, основным содержанием которого будут являться формирование и реализация конкретных планов, а также непосредственное руководство органом управления всем комплексом практических работ по ликвидации масштабных ЧС. Но нормотворчество органов государственной власти сохранится, исходя из их конституционных полномочий и задач, которые не будут входить в компетенцию органа управления. Предложения по составу основных нормативных актов органов государственной власти, регулирующих этот процесс, указаны в таблице 3.6.
Проекты нормативных правовых актов органов государственной власти целесообразно разработать заранее, что ускорить реагирование этих органов на масштабные ЧС, позволит сократить сроки введения мер и временных ограничений в интересах ликвидации ЧС, повысить эффективность масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ и снизить размеры ущерба от масштабных ЧС.
1. ПрезидентРоссийскойФедерации "О введении особого режима работы на некоторых железных дорогах", "О введении особого режима работы на некоторых пароходствах морского и речного транспорта", " Об объявлении особого режима работы в некоторых авиаотрядах"," О создании Правительственного Комитета ликвидации ЧС", "О правах уполномоченных Правительственного Комитета ликвидации чрезвычайной ситуации и министров Российской Федерации в условиях действия чрезвычайного положения", "Об ответственности лиц, мобилизованных для обеспечения ликвидации чрезвычайной ситуации, за самовольный уход с предприятий", "О порядке обязательного перевода на период чрезвычайного положения медицинских работников из одних медицинских учреждений в другие", " О мобилизации на период чрезвычайного положения трудоспособного городского населения для работ по обеспечению ликвидации чрезвычайной ситуации", "О приостановлении действия актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение ", "О привлечении дополнительных сил и средств для обеспечения режима чрезвычайного положения" (или "О передаче всех войск и воинских формирований в оперативное подчинение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего ликвидацию чрезвычайной ситуации" и др.
2. Федеральное Собрание Постановление Совета Федерации об утверждении Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения. Федеральный закон "О единовременном чрезвычайном налоге дія ликвидации последствий чрезвычайной ситуации" и др.
3. ПравительствоРоссийскойФедерации "О порядке мобилизации трудоспособного населения для проведения работ по ликвидации ЧС в период чрезвычайного положения", "О порядке проведения мобилизации транспортных средств граждан для проведения работ по ликвидации ЧС", "Об участии в ликвидации чрезвычайной ситуации граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу", "О порядке учета лиц, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения " и др.
В процессе ликвидации масштабных ЧС может увеличиваться значение правового регулирования проблем: жизнеобеспечения пострадавших и обеспечения их психологической устойчивости; замены неисправной техники, мобилизации трудовых ресурсов; предотвращения дороговизны; недопущения спекуляции и др.
Наиболее вероятно, что неизменной будет оставаться важность правового регулирования таких проблем, как финансовое обеспечение, обеспечение правопорядка и информационного обеспечения.
