Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Соотношение бюджетной компетенции и бюджетного федерализма 11
1 Понятие «компетенции» в бюджетной деятельности государства 11
2. Разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти как основа бюджетного федерализма 38
3. Разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти на примере анализа федеральных законов о федеральном бюджете 45
Глава 2. Компетенция представительных и исполнительных ветвей власти в области бюджета 67
1. Правовые основы разграничения компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти 67
2. Компетенция Государственной Думы РФ 79
3. Компетенция Совета Федерации РФ 111
4. Компетенция Счетной Палаты РФ 118
5. Компетенция Правительства РФ 129
6. Компетенция Министерства финансов РФ и Федерального казначейства РФ 151
Заключение 181
Библиографический список литературы 186
- Понятие «компетенции» в бюджетной деятельности государства
- Разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти как основа бюджетного федерализма
- Правовые основы разграничения компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти
- Компетенция Государственной Думы РФ
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
С переводом российской экономики на рыночные рельсы изменились условия формирования федерального, региональных и местных бюджетов. Сегодня в теоретическом, и в практическом аспектах формирование бюджетов, их взаимосвязи, роли и значения бюджетов как инструмента управления экономикой в руках государства возникает множество вопросов, своевременное и рациональное решение которых, позволило бы не только адаптировать бюджетные отношения, бюджетное прогнозирование и бюджетный процесс в России к новым экономическим условиям, к рынку, но и усилить влияние бюджетов на сам процесс формирования рыночных отношений. К числу таких вопросов относится разграничение бюджетной компетенции представительных и исполнительных органов власти. Насколько оптимально и четко будет разграничена компетенция между ветвями власти, как по горизонтали, так и по вертикали зависит реальное развитие бюджетного федерализма.
Вопрос о компетенции органов государственной власти - один из основных вопросов государственного строительства. Но, несмотря на большие сдвиги в области исследования компетенции органов государственной власти в бюджетной сфере, в том числе органов специальной компетенции, в целом здесь еще много «белых пятен». Оживленные споры идут относительно самого понятия «компетенция» и ее юридической природы. В недостаточной мере проанализировано новое законодательство определяющее бюджетную компетенцию органов государственной власти. Мало уделяется внимания
исследованию тех объективных и субъективных факторов, которые влияют на разграничение компетенции между органами. Слабо изучен вопрос о порядке установления компетенции различных органов власти, о технико-юридических способах ее закрепления, что безусловно негативно влияет на развитие бюджетного федерализма.
Как справедливо отмечает профессор Горбунова О.Н. - по сути финансовое право изучает нормы, которые регулируют финансовую деятельность государства. Это, прежде всего бюджетная деятельность, а, как известно, все органы государственной власти, как представительные, так и исполнительные, больше всего времени тратят на составление, обсуждение, исполнение бюджетов, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Именно недостаточные знания в этой области права, недостаточность разработки норм в этой области права ведут к недостаткам их правоприменения, которые даже провоцируют кризисы как в хозяйстве, так и в социальной сфере, когда не выплачивается зарплата и нарастает кризис неплатежей . В этой связи очень важно насколько на в законодательстве будет реализован один из принципов деятельности государства - принцип разделения властей. Данный принцип в области финансовой деятельности предполагает разделение полномочий между органами представительной и исполнительной власти таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить эффективность финансовой деятельности государства, а с другой -исключить монополизацию власти в финансовой сфере каким-то одним государственным органом. Не может быть непосредственного
1 Горбунова О.Н. - Статья. Журнал «Юрист». № 3. 2000 г.
приоритета представительных органов власти перед исполнительными органами власти. Деятельность органов исполнительной власти, также как и деятельность органов представительной власти, должна подчиняться закону.
Понятие «компетенции» в бюджетной деятельности государства
Пробелы в правовом регулировании статуса представительных и исполнительных органов государственной власти РФ и субъектов РФ являются причиной недостаточной эффективности их деятельности, к их числу относится и нечеткое разграничение компетенции представительных и исполнительных органов власти разных уровней.
Надлежащие разграничение компетенции возможно только путем закрепления в законодательной форме прав и корреспондирующих им обязанностей на уровне федерации, субъектов федерации.
Советский энциклопедический словарь определяет компетенцию как круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актам конкретному органу или должностному лицу4.
В современной научной литературе общетеоретические аспекты компетенции достаточно основательно разрабатываются5. Однако единства мнений пока не достигнуто. Принципиальными элементами компетенции большинство авторов считают «права и обязанности» , «предметы ведения» , «полномочия» . Аналогичными же терминами оперирует и Конституция Российской Федерации (ст. 5, 71-73) и бюджетное законодательство, в котором термин «компетенция» официально стал применяться к Российской Федерации, ее субъектам, а также соответствующим органам государственной власти после введения в действие Бюджетного кодекса (гл. 2)9.
Ряд ученых оспаривает изложенные точки зрения10, и считает, что «компетенция является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей». По их мнению, права и обязанности всегда «прилагаются» к определенной сфере экономического, культурного строительства, объектам хозяйственного и иного назначения.
Причиной различных точек зрения по вопросу о компетенции государственного органа являются разногласия в определении понятий элементов, составляющих понятие «компетенция». Это приводит к тому, что разные авторы, дающие на первый взгляд совпадающие определения компетенции, вкладывают в них различное содержание.
Слово «компетенция» происходит от латинского «competentia» -(ведение, способность, принадлежность по праву) и имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями (ведают что-то») и б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»)11. В связи с этим можно говорить о фактической компетентности в тех или иных вопросах и об официальной компетенции органов и должностных лиц.
Таким образом, сделаем попытку обобщить элементы, составляющие понятие компетенции в некую систему: 1). первым составным элементом компетенции являются предметы ведения -общественные отношения, на которые орган воздействует, или управляемые объекты. Это значит, что каждый орган должен иметь свое поле деятельности, воздействовать на определенные виды общественных отношений. Поэтому правовое регулирование компетенции органа предполагает, прежде всего, обозначение его круга деятельности.
Например, под предметами ведения следует понимать сферы общественной жизни, в которых действует данный орган государственной власти, в которых он юридически компетентен.12
Таким образом, предметы ведения - (структурный элемент понятия «компетенция») - выступают как способ юридического обозначения тех общественных отношений, тех сфер общественной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа.
К.Ф. Шеремет пишет, что «предметы ведения» органа выступают... наиболее стабильным источником компетенции», «представляют в некотором смысле постоянную основу компетенции». В юридической литературе «предметы ведения» традиционно понимаются как вопросы, в рамках которых субъект реализует свою власть и на которые распространяется его юрисдикция . Например, И.А. Умнова аргументирует этот вывод следующим образом: «Необходимым элементом любой системы властеотношений является сфера власти, то есть те вопросы, которые находятся в ведении субъекта властеотношений, в пределах которых он обладает властными полномочиями, соответствующей системой властных, правовых и организационных рычагов»15.
Нужно отметить, что термин «предмет ведения», (которые являются элементом компетенции) так же как и «компетенция», понимается различно: «конкретные объекты деятельности» (Ю.А. Тихомиров) , «управляемые объекты» (Б.М. Лазарев) , «круг дел» (Н.Г. Александров)1 ; «определенные области общественной жизни» (М.А. Шафир)19; «сфера или область приложения ... властных полномочий, характер вопросов, которыми надлежит заниматься» (И.Н. Кузнецов) ; «предметы ведения» - это те общественные отношения, в которых орган государства ... юридически компетентен» (К.Ф. Шеремет)21.
Нам представляется, что под «предметом ведения» точнее всего понимать «область» или сферу общественных отношений, в которой реализуются полномочия. Например, компетенция в области бюджета - это полномочия (по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, а также организации бюджетной системы).
Установив компетенцию государства или органа государства, всегда необходимо точно указать «сферу или область приложения данных ему властных полномочий, характер вопросов, которыми надлежит заниматься»22.
Конституция РФ и законодатель используют предметы ведения в двух аспектах. Первый (наиболее устоявшийся) аспект применяется для обозначения с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов . Второй аспект основан на технико-юридическом анализе Конституции Российской Федерации и рассматривает «предметы ведения» как составную часть понятия «компетенция» 4.
Разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти как основа бюджетного федерализма
Реализация конституционной модели федерализма невозможна без ее насыщения конкретными мерами по четкому разграничению компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти. Под федеративными, следует понимать, отношения, возникающие относительно всего комплекса вопросов, связанных с разграничением и функционированием механизма реализации государственной власти. При этом в качестве субъектов федеративных отношений выступает федерация и ее субъекты, в лице представительных и исполнительных органов государственной власти Федерации и представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации.
Понятие «бюджетный федерализм, не имеет однозначного толкования. Как правило, термин «бюджетный федерализм» отождествляется с межбюджетными отношениями. Так, например, Ю.В. Другова под бюджетным федерализмом понимает «систему бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов РФ и самостоятельности бюджетов субъектов РФ органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов» . А.Г. Игудин бюджетный федерализм определяет как отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации в том числе в части разграничения бюджетных прав и полномочий, между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации . В.И. Птицын рассматривает бюджетный федерализм как отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также органами местного самоуправления, возникающими в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов на всех уровнях бюджетной системы . И здесь очень большое значение имеет разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти разного уровня.
Именно оно обеспечит равенство субъектов Федерации, что проявляется в наделении законодательных органов субъектов РФ правом законодательной инициативы в сфере бюджетных правоотношений, а также в предоставлении субъектам Федерации через Совет Федерации Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий по рассмотрению федерального бюджета, вопросов федеральных налогов и сборов, финансового и кредитного регулирования. Право законодательной инициативы предоставлено законодательным (представительным) органам субъектов Федерации ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации. Для финансовых законопроектов, влекущих увеличение расходной части государственного бюджета или сокращения его доходной части, ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации предусмотрено обязательное наличие заключения Правительства Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации РФ входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному из представительного и исполнительного органов государственной власти. Совет Федерации РФ на основании ст. 106 Конституции Российской Федерации обязан рассматривать законы, касающиеся федерального бюджета, федеральных налогов и сборов. Обсуждение данных законов в Совете Федерации РФ является обязательной стадией законотворческого процесса. Исходя из смысла ст. 106 - п. «а» говориться об обязанности Совета Федерации РФ рассмотреть принятые Государственной Думой РФ федеральные законы по вопросу федерального бюджета, в п.п. «б» и «в» ст. 106 Конституции РФ указаны обязательному рассмотрению Совета Федерации РФ вопросы налогов, сборов, финансов. На основании Конституции Российской Федерации можно сделать вывод, что рассмотрению в Совете Федерации РФ подлежат все законы, серьезно затрагивающие эти вопросы, то есть обязательному рассмотрению подлежит не только закон о федеральном бюджете или закон о федеральных налогах, но и все законы, действие которых тем или иным образом повлияет на федеральный бюджет и федеральные налоги.
Правовые основы разграничения компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти
Целью настоящей диссертации является рассмотрение бюджетной компетенции, то есть прав и обязанностей и пределов деятельности представительных и исполнительных органов власти в области бюджета с целью выявления путей для оптимального ее разграничения.
Бюджет в том или ином виде существует во всех странах. В государствах, провозглашающих себя в качестве демократических и правовых, он принимается высшими представительными (законодательными) органами государственной власти в форме закона.
Бюджет является основным финансовым документом государства. В нем в концентрированном виде находят свое отражение основные приоритеты, которые ставит перед собой государство - это отражается в структуре расходной части бюджета. Так, если в бюджете значительная часть средств, предназначена для финансирования различных социальных программ, то можно говорить о социально ориентированном государстве; если же приоритетом является национальная безопасность, то и основная часть средств будет направляться на финансирование вооруженных сил и различных специальных служб.
Кроме того, бюджет является финансовой основой функционирования органов государственной власти, государственных учреждений, а также органов местного самоуправления. И от того насколько обеспечено их финансирование, зависит во многом эффективность их деятельности (то есть деятельности по реализации функций государства).
Средства бюджета - это сильный и действенный инструмент в руках государства, с помощью которого оно должно обеспечивать равномерное развитие экономики. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства. Значение государственного бюджета обусловлено не только величиной концентрируемых в нем средств. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы. Он является проводником финансовой политики государства.103 Благодаря бюджету государство может маневрировать при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов.104
Важность бюджета очевидна. Поэтому в большинстве государств, процесс по составлению проекта бюджета, его рассмотрению и утверждению, исполнению (в том, числе контролю за его исполнением), а также по подготовке, рассмотрению и утверждению отчета об его исполнении урегулирован законодательно. Этот процесс, осуществляемый различными органами государственной власти в пределах их компетенции, именуется бюджетным процессом. В нем участвуют и взаимодействуют органы власти всех ветвей. Степень их участия различна. Основными субъектами являются высшие представительные (парламент) и исполнительные органы государственной власти (Правительство в целом, министерства и ведомства) и органы местного самоуправления. И от того насколько эффективно и конструктивно, они используют свои полномочия зависит качество бюджета, а в конечном итоге степень реализованности государственной политики в различных сферах общественной жизни.
Прежде чем перейти к освещению компетенции различных органов принимающих участие в бюджетном процессе, необходимо определить, что в российском законодательстве понимается под «бюджетом», «бюджетным процессом», «субъектами бюджетного процесса», «представительными органами государственной власти в РФ» «исполнительными органами государственной власти в РФ».
Бюджет можно рассматривать в трех аспектах : 1). бюджет как экономическая категория; 2). бюджет в материальном смысле; 3). бюджет как правовая категория.
Бюджет как экономическая категория представляет собой систему экономических (денежных) отношений, возникновение и реализация которых связана с формированием, распределением и использованием бюджетных фондов разного уровня105.
В материальном смысле бюджет представляет собой централизованный денежный фонд, формируемый на том или ином уровне для обеспечения функций соответствующих органов государственной или местной власти106.
Бюджет как правовая категория является основным финансовым планом образования, распределения и использования централизованного денежного фонда соответствующей территории, утверждаемым соответствующими представительными органами государственной или местной власти
Законодательная форма бюджета установлена Бюджетным кодексом РФ (ст. 180) и признана в качестве источника бюджетного права (ст. 2)10 . Конституция Российской Федерации особо отмечает федеральный закон о федеральном бюджете (ст. 106).
Законодательство субъектов РФ также предписывает оформлять бюджет соответствующего государственно-территориального образования в виде закона110.
Ранее действовавшей Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»111 от 10.01.91 г. определял бюджет как форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Данное определение вряд ли можно было признать полным. В нем отражена лишь одна сторона бюджета, а именно связь его с функционированием органов государственной власти. Не указывалось значение его в осуществлении функций государства. Кроме того, за пределами определения осталась такая часть финансовой системы как местные бюджеты.
Компетенция Государственной Думы РФ
Бюджетные полномочия законодательных органов включают рассмотрение и утверждение проектов бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществление предварительного, текущего, и последующего контроля, за исполнением бюджетов, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы и др.
Общенациональное представительное учреждение демократического общества - парламент - имеет многовековую историю. Дальние прародители его - английский Парламент, испанские Кортесы - возникли еще в ХП-ХШ вв. Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций
Согласно теории разделения властей, парламент как носитель верховной законодательной власти и выразитель воли всего народа занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти.
Финансовая деятельность современного государства очень сложна, и ею занимаются многие звенья центрального правительственного аппарата; парламенту в этой сфере принадлежит большей частью пассивная роль. Составление бюджета осуществляется правительством. Например, Конгресс США никакого участия в подготовке федерального бюджета не принимает (это задача возложена на административно-бюджетное управление, подчиненное президенту), он лишь утверждает финансовые предложения правительства. В Великобритании Палата общин имеет дело с уже подготовленным Кабинетом Короны финансовыми предложениями, которые утверждаются ею без существенных изменений. Рассмотрение как доходной, так и расходной части бюджета, осуществляемое комитетом путей и средств комитетом ассигнований, носит формальный характер, а любые предложения оппозиции отвергаются правительственным большинством129.
Компетенция - важный фактор, который определяет не только правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, но и его взаимоотношения с другими высшими органами государственной власти.
В настоящее время получило распространение определение компетенции парламента как совокупности предметов ведения, прав и обязанностей130 либо как совокупности функций и полномочий в отношении определенных предметов ведения.
Здесь необходимо отметить, что само понятие «предметы ведения» применительно к представительному и законодательному органу введено в научный оборот лишь с принятием Конституции 1993 г. поскольку ранее органы государственной власти строились под влиянием концепции о неограниченности власти Советов и, естественно, вопрос о компетенции последних не был неуместен. В то же время предметы ведения не ограничиваются их перечнем, предусмотренным ст. 102 (Совет Федерации РФ) и ст. 103 (Государственная Дума РФ) Конституции РФ. Они предусмотрены и другими нормами федеральной Конституции, а также отраслевым законодательством.
В компетенцию парламента также входит осуществление определенных функций - представительной, законодательной и контрольной. Следует присоединиться к мнению В.Г. Ткаченко, что законодательная функция - это основная функция парламента. Законодательная функция вместе с контрольной составляют сущность и содержание парламентской компетенции. При таком положении от законодательного в первую очередь конституционного, решения вопроса о полномочиях парламента в законодательной сфере зависит реализация его общей компетенции
При реализации законодательной функции обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления, в том числе и в области федерального бюджета и финансового контроля. Если говорить о реализации контрольной функции, то необходимо отметить, что нет однозначного определения «парламентский контроль». Следует присоединиться к мнению ряда авторов, которые отмечают, что хотя, прямо институт парламентского контроля в Конституции РФ не закреплен, но на сегодняшний день Федеральное Собрание РФ обладает контрольными полномочиями Данные полномочия вытекают из закрепленных норм, регулирующих отчет Правительства РФ об исполнении федерального бюджета, парламентские слушания, депутатский запрос. Некоторые конституционные полномочия Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ Федерального Собрания РФ можно признать как контрольные. Такие, например, как отрешение Президента РФ от должности, решения вопроса о доверии Правительству РФ. На наш взгляд, в настоящее время Федеральное собрание РФ не является контрольным органом, но в то же время, анализируя ряд норм законодательства, можно прийти в выводу, что парламентский контроль в той или иной мере существует. Статья 101 Конституции РФ дает право Совету Федерации и Государственной Думе ФС РФ образовывать комиссии. Данная норма явилась преемницей права Верховного Совета РФ образовывать следственные и ревизионные комиссии. Данные комиссии обычно создаются решением палаты, которое оформляется в виде постановления, для проверки какого-либо факта или явления. Регламентом Государственной Думы РФ установлено право комиссий палаты запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности. Статья 195 Бюджетного кодекса РФ1 4 устанавливает, что Совет государственной Думы РФ утверждает комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделений федерального бюджета, причем ответственные за рассмотрение отдельных характеристик федерального бюджета.
