Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений 17
1.1. Административные правоотношения как объект судебной защиты 17
1.2. Правовая характеристика административно-правовых споров 40
1.3. Административное судопроизводство — конституционная ветвь российского правосудия 64
1.4 Промежуточные итоги и перспективы реализации идеи создания административных судов 89
Глава 2. Особенности осуществления правосудия по подведомственным судам спорам административно-правового характера 117
2.1. Содержание административно-тяжебного судопроизводства 117
2.2. Судебные ошибки при рассмотрении административно-тяжебных дел и меры по их предупреждению 142
2.3. Совершенствование деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений 166
Заключение 193
Список использованных источников 198
Приложения: Анкета опроса судей, анкета опроса граждан 220
- Административные правоотношения как объект судебной защиты
- Правовая характеристика административно-правовых споров
- Содержание административно-тяжебного судопроизводства
- Судебные ошибки при рассмотрении административно-тяжебных дел и меры по их предупреждению
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В правовом государстве с демократической формой организации политической жизни общества потребность в реальном соблюдении государственными, муниципальными органами и их должностными лицами прав граждан обеспечивается эффективным функционированием судебной власти. Именно суды и судьи призваны защищать основные права и свободы человека и гражданина, провозглашенные Конституцией РФ. В то же время о не вполне демократичном подходе к совершенствованию судебной системы свидетельствует тот факт, что в нашей стране все еще отсутствует независимая судебная инстанция по делам> о спорах граждан с представителями публичной власти. В законодательном? порядке правовой статус административных судов, главное предназначение которых - судебный контроль за законностью действий и издаваемых актов административных органов и их должностных лиц - до настоящего времени' неопределен.
Возможность осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства'закреплена в Конституции РФ (ст. 118). Однако реализация этого конституционного положения не получила необходимого развития в законодательстве. Поэтому неслучайно повышенное внимание уче-ных-административистов и практических работников сферы правосудия к проблемам судоустройства и судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений .
В интересах становления правового государства международно-правовые стандарты обязывают привести судебную систему в соответствие с конституционными и международными принципами и нормами, в том числе в
1 См., напр.: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. - М.3 2004; Хамане-ва Н.Ю. Административная юстиция в России: современные проблемы // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. - М.: Юнити-Дана, 2004; Старилов Ю.Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за» и «против». М. - Норма, 2004; Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: Сборник. - СПб.: «ЮЦ Пресс», 2004; Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право, 2005, № 2, С.19-25 и др.
5 части обеспечения доступности этой системы гражданам. В этой связи необходимо акцентировать внимание на том, что если правовое государство развивается, а судебная реформа направлена на демократизацию правовой политики и судебной системы в целом, то конституционные требования должны найти свое практическое выражение.
Отметим, что административно-процессуальное законодательство является динамично развивающейся отраслью российского законодательства. Перед административно-правовой наукой стоят весьма масштабные и ответственные задачи. Это принятие федеральных законов «Об административных процедурах», «Кодекс административного судопроизводства», «О, судах общей юрисдикции». Вместе с тем многочисленные научные труды свидетельствуют о том, что в такие основополагающие понятия административного права, как «административное судопроизводство», «административное дело», «административно-правовой спор» и другие учеными вкладывается разный смысл.
Представляется, что в условиях осуществления> судебной* реформы» требуется тщательное изучение соответствующих научных трудов, анализ зако-нодательства, регулирующего порядок осуществления судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, а также изу-чение и оценка материалов судебной практики с целью определения! концептуальных основ административного правосудия.
В пользу актуальности темы исследования свидетельствует и тот аргумент, что представители судейского корпуса выступают за совершенствование законодательства, регулирующего порядок рассмотрения судами административно-правовых споров (В.В. Демидов, О.А. Егорова, В.М. Жуйков, В.М. Лебедев, В.И. Радченко)1.
См., напр.: Материалы VI Всероссийского Съезда судей // Российская юстиция. 2005. №1-2. С.4-27; Интервью с первым заместителем Председателя Верховного суда РФ В.И. Радченко // Российская газета. 13.02.2003; Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия. (Обзор выступлений участников научно-практической конференции «Проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах», март 2001) // Российская юстиция. 2001. № 6. С.5; Административная юстиция в РФ: проблемы и перспективы. Материалы «круглого стола» Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, ноябрь 2003. // Юридическая мысль, 2003, №6, С.5-26.
В-настоящее время реализация комплекса мер, связанных с созданием административных судов, наряду с завершением процесса формирования* института мировой юстиции, является одним из приоритетных направлений федеральных целевых программ развития-судебной системы России1. Кроме того, в Верховном Суде РФ с 2003 года действуют специальные судебные составы по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений. 16 ноября 2006 г. Пленум Верховного суда. РФ принял Постановление1 №-55 «О внесении в-Государственную Думу Федерального Собрания*Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Рос-сийской Федерации»". Указанные и другие факторы обусловили выбор темы и послужили обоснованием ее актуальности.
Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время институт административного судопроизводства находится в центре внимания, деятелей науки административного права и сферы правосудия (А.В.\. Альхи-менко, Ю.А. Андрианова, А.Н:. Артамонов, Д.Н. Бахрах, А.А. Власов, В.М. Вдовенков, Н.В. Громова, JLA. Грось, А.А. Демин, О .В. Егорова, В.В. Ершов, В.М. Жуйков; А.Б. Зеленцов, А.С. Зырянова, И.В: Капичников, BJVT. Лебедев, Э. Либерман, Е.Б. Лупарев, М.Я. Масленников, А.В..Минаш-кин, И.А. Минникес, Ю.В. Надольская, М.В. Никифоров, И.В; Панова, А.А. Петрухин, И.Н. Поляков, В.В. Полянский, Ю.А. Попова, А.В. Пошивай-лова, В.И. Радченко, Э.Н. Ренов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, В:В. Скито-вич, А.К. Соловьева. Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, A.M. Удовенко, Д.В. Уткин, А.П. Фоков, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, Н.М. Чепурнова и др.). Очевидно, это связано с тем, что после сложного процесса становления института мировых судей следующим,этапом судебной реформы будут изменения, касающиеся сферы административного1 судопроизводства.
1 Отчет Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ А.В. Гу
сева. Материалы VI Всероссийского Съезда судей // Российская юстиция. 2005. №1-2. С.26.
2 Российская газета. Ноябрь 2006 г.
7 В последние годы данная проблематика стала предметом исследований
многих ученых, ей посвящены конференции, круглые столы, диссертации. Точки зрения разных ученых (Д.Н. Бахраха, В.М. Лебедева, Е.Б. Лупарева, М.Я. Масленникова, В!И. Радченко, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова) приведены в соответствующих разделах работы. При этом необходимо отметить, что основной акцент в их работах сделан на поиске совершенной модели административной юстиции.
Однако, несмотря, на активное обсуждение в юридической литературе идеи создания административных судов, проведенные исследования в области административной юстиции, а также законопроектную деятельность, многие вопросы в этой сфере научного знания остаются малоисследованными. Наименее разработаны правовые и, организационные основы судебной деятельности- по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отно-шений. По-прежнему отсутствует ясность BI самой концепции административного правосудия. Положение Конституции РФ об административном-судопроизводстве не всегда связывается-учеными с необходимостью введения, судов, специализирующихся на рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений (Д.Н. Бахрах, Л.А. Грось, М.Я. Масленников, А.В. Пошивайлова, Э.Н. Ренов). Предложения.по развитию административного судопроизводства часто не учитывают различного рода трудности и сложившиеся традиции судебной деятельности. За рамками научного анализа1 остается вопрос об определении категорий дел, которые могут быть отнесены к подсудности (подведомственности) специализированных судов. Из этого следует, что правовая природа дел, возникающих из административно-правовых отношений, требует систематизированного подхода к изучению данной обособленной группы, поскольку уже в ближайшем будущем основная* масса таких дел, скорее всего, будет передана введение специализированных судов.
В конечном счете, проблем в данной области накопилась немало. Поэтому полагаем, что комплексное исследование вопросов теории и практики рассмотрения судами дел, возникающих из административно-правовых отно-
8 шений, будет способствовать упрочению и развитию судебной системы, а
также поможет обосновать необходимость и целесообразность ее оптимизации не только с позиции реализации принципов правового государства, но и с точки зрения имеющихся в судебной деятельности проблем. Кроме того, изучение и анализ многообразных подходов к их решению в некоторой степени позволит увидеть наиболее приемлемые пути совершенствования административного правосудия и оценить достоинства и недостатки предлагаемых вариантов создания административных судов.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления судопроизводства по административно-тяжебным и административно-деликтным делам.
Предметом изучения выступают теоретические и правовые основы деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений, тенденции к становлению и развитию административного судоустройства и судопроизводства, особенности и некоторые-проблемы осуществления правосудия по административно-правовым спорам,(а также соответствующие научные разработки и судебная практика.
Целью исследования является научная разработка теоретических и ор-
i ганизационно-правовых аспектов деятельности судов по рассмотрению дел,
возникающих из административно-правовых отношений.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие задачи:
уточнение сущности и особенностей, определение круга административных правоотношений, нуждающихся в судебной защите;
рассмотрение вопросов, касающихся интерпретации понятия, содержательной характеристики и видов административно-правовых споров; определение основных категорий административных дел;
раскрытие понятия административного судопроизводства, административной юстиции и судебно-административной юрисдикции; разработка концептуальных основ института административного судопроизводства;
определение промежуточных результатов законопроектных работ по
созданию законодательства, регулирующего деятельность судов, специализирующихся на рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений; анализ статистических сведений о работе судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений;
определение основных правил разграничения подведомственности споров административно-правового характера между различными ветвями судебной власти; рассмотрение особенностей осуществления административно-тяжебного судопроизводства; разработка основных понятий, признаков и принципов осуществления судопроизводства по спорам административно-правового характера (административно-тяжебным делам);
изучение и анализ судебной практики по спорам административно-правового характера; определение понятия судебной ошибки; выявление наиболее распространенных судебных ошибок и причин их возникновения; определение мер по предупреждению судебных ошибок;
определение тенденций и перспектив развития административного судоустройства и судопроизводства; формулирование научно-обоснованных рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства в иссле-дуемой сфере; определение категорий административных дел, которые следует закрепить за административными судами; рассмотрение организационных проблем деятельности судей при рассмотрении административных дел, разработка мер по их устранению.
Методологическая» основа исследования. В качестве методологической основы автором принят диалектический метод познания и комплексный подход к исследованию правовых явлений. В процессе исследования использовались как общенаучные, так и специальные методы познания: системно-структурный, сравнительно-правовой, логический, статистический, социологический и другие.
Теоретическая основа исследования. На мировоззренческую позицию автора и формирование им основных выводов оказали существенное влияние
10 научные работы ученых в области материального и процессуального права, а
также труды специалистов судебной сферы: Д.Н. Бахраха, А.А. Власова, А.А. Демина, А.С. Дугенца, Н.В. Громовой, О.В. Егоровой, О.В. Журавлевой, А.Б. Зеленцова, А.С. Зыряновой, И.Д. Кожевникова, Б.В. Красильникова, В.М. Лебедева, Е.Б. Лупарева, М.Я. Масленникова, А.В. Минашкина, Н.П. Мышляева, Ю.В. Надольской, Л.А. Николаевой, М.Н. Никифорова, С.Э: Несмеяновой, И.В. Пановой, Ю.А. Поповой, А.А. Петрухина, И.Н. Полякова, А.В. Пошивайловой, В.И. Радченко, Б.В. Российского, В.Н. Руднева, H.F. Салищевой, В.В1. Скитовича, В.Д. Сорокина, А.К. Соловьевой, Ю.Н. Ста-рилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Л.В. Тумановой, А.И. Фокова, Н.Ю. Хаманевой, Н.А. Чечиной, А.П. Шергина, В.А. Юсупова и др.
Информационная база исследования. В ходе подготовки диссертации использовано более 200 источников, в числе которых действующие норматив-ные правовые акты Российской Федерации, законопроекты, материалы научно-практических конференций, научные труды отечественных и зарубежных ученых, иные материалы. В работе исследовались положения Конституции Российской Федерации, нормы федерального законодательства, постановления высших судебных инстанций, а также законы других государств.
і.
Эмпирическую базу диссертации составили актуальные статистические сведения о результатах работы судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Осуществлен анализ статистических данных о работе районных судов г. Москвы и мировых судей судебных районов г. Москвы за период с 2000 по 2006 гг. Кроме того, в работе использованы материалы практики рассмотрения судами дел, возникающих из административно-правовых и иных публичных отношений (изучено 350 гражданских дел в судах г. Москвы), а также личный опыт работы диссертанта в должности помощника судьи* в Зеленоградском районном суде г. Москвы, а также в должности мирового судьи г. Москвы.
В основу выводов автора также положены результаты опроса по специально разработанным анкетам 145 федеральных и мировых судей в г. Москве, а также около 300 граждан.
Научная* новизна диссертационного исследования состоит в самой постановке проблемы и в комплексном подходе к ее теоретическому решению с учетом достигнутого уровня ее научной разработки, а также с учетом произошедших изменений в законодательстве, властности в свете новых Кодекса РФ об- административных правонарушениях, Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ. Работа представляет собой одно из первых комплексных исследований теоретических, правовых и организационных проблем деятельности судей (судов) по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений.
Автором аргументируется необходимость признания административного судопроизводства в качестве самостоятельной ветви правосудия.
На основе результатов изучения судебной практики и статистических данных об отмене судебных решений вышестоящими инстанциями в диссертации определяются наиболее важные причины, влияющие на качество судебных решений, а также предлагается комплекс мер по устранению судебных ошибок.
Выработаны основные направления совершенствования деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых» отношений, определены категории дел, которые в будущем могут составить подсудность административных судов различного уровня по территориальному признаку.
Авторские выводы, предложения и рекомендации касаются непосредственно судебной процессуальной практики, а также организационных основ деятельности судов.
При проведении исследования, критически осмыслен проект Кодекса административного судопроизводства, разработанный Верховным Судом РФ, выяснено мнение судей как основных правоприменителей о проблемах административного правосудия и недостатках административно-процессуального законодательства, а также о целесообразности реформирования судебной системы в связи с перспективой создания административных судов.
12 Основные положения, выносимые на защиту:
1. Административная юстиция — это определенным образом сложив
шийся порядок осуществления судами общей юрисдикции или специализиро
ванными административными судами (судьями по административным делам)
административно-тяжебной деятельности в рамках гражданского или админи
стративного судопроизводства. Административное судопроизводство — эле
мент как системы административной юстиции, так и системы административ
ной юрисдикции, подразумевающий под собой рассмотрение судами дел, воз
никающих из административно-правовых и иных публичных отношений.
Термин «административная юстиция» имеет, скорее, доктринальное значение. Термин «административное судопроизводство» (ст. 118 Конституции РФ), на наш взгляд, должен получить законодательное закрепление. С точки зрения административной юстиции рассмотрение административно-правовых споров судебными органами, как способ < осуществления судебного контроля, реализуется в рамках гражданского и (или) административно-процессуального законодательства. С точки зрения судебной юрисдикции, которая имеет более конкретный характер, суды рассматривают дела, возникающие из публично-правовых отношений, в рамках ГПК РФ, а дела об административных правонарушениях - в рамках КоАП РФ.
2. При совершенствовании административно-процессуального законода
тельства полагаем необходимым руководствоваться принципом выделения
двух форм административного судопроизводства: административно-
тяжебного и административно-деликтного. В рамках административного су
допроизводства административные дела, рассматриваемые судами, следует
подразделить на две категории: 1) споры административно-правового характе
ра (тяжебные); 2) дела о привлечении лиц к административной ответственно
сти (деликтные).
Предлагается комплекс административно-процессуальных норм разделить по блокам: 1) нормы, регулирующие порядок рассмотрения споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений; 2) нор-
13 мы, регулирующие порядок привлечения к административной ответственности; 3) нормы процедурного характера. В этой связи представляется целесообразным принятие ФКЗ «Об административных судах», ФЗ «Об административных процедурах». Что касается проведения комплексной кодификации административно-материальных и административно-процессуальных норм, мы не исключаем принятие Кодекса административного судопроизводства (далее КАС), который должен включать-нормы-общейи особенной частей.
3. В' широком- смысле административно-правовые споры понимаются
как спорыл возникающие в связи с осуществлением своих функций государст
венными органами, органами местного самоуправления, а также их должност
ными лицами. Их можно подразделить на административно-тяжебные дела,
которые могут иметь только правовой характер и разрешаются в судебном-или.
административном порядке, и споры административно-процедурного характе
ра. --
4. Следует различать понятия- «административно-правовой- спор»< и*
«споры административно-правового характера», поскольку не все1, споры ад
министративно-правового характера являются административно-правовыми
по своей сути. Сфера споров административно-правового характера весьма
обширна и охватывает собой в полной мере административно-правовые спо
ры, а также гражданско-правовые и конституционно-правовые споры админи
стративного характера.
Целесообразно выделить смежную категорию дел - «гражданско-правовые споры административного характера», - поскольку правовой спор может иметь одновременно- гражданский и административный характер. Для обеспечения наиболее полной-защиты прав^частных лиц в спорах с участием представителей власти дела по указанной смежной категории также надлежит рассматривать в особом порядке в административном суде.
5. Административно-правовые споры следует отличать от дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности. Кроме того, концепция формирования административного судопроизводства
14 должна учитывать тесную связь, положений административно-деликтного и
уголовного права.
Понятие административно-деликтных дел охватывает собой дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления субъектов административной юрисдикции о привлечении к административной ответственности лиц, признанных виновными в совершении административного правонарушения.
6. Авторская аргументация* о перспективной модели административного судопроизводства как самостоятельной формы осуществления правосудия наравне с гражданским и уголовным судопроизводством. Правовая природа дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, как имеющих особое государственное и общественное значение, требует разработки процедуры их рассмотрения в особом процессуальном порядке в рам-
ках административно-процессуальной формы административными судами и судьями соответствующей специализации, на основе специализированного кодифицированного акта.
В условиях, когда законодатель распределяет подведомственность, административных дел по различным типам судов (общие и арбитражные), не имеет смысла идти к формированию административных судов через дополнительные переходные формы. Поскольку административные суды должны быть также доступны как мировые судьи, считаем возможным формировать,судебные участки мировых судей и межрайонные суды в системе административных судов с учетом административно-территориального деления страны. Напротив, окружные административные суды представляется обязательным организовать вне4 связи* с административно-территориальным принципом. Представляется возможным предусмотреть введение такой должности, «мировой судья в системе административных судов». При этом все элементы предлагаемой системы целесообразно подчинить Высшему Административному Суду РФ. В целях решения вопроса о подсудности административных дел нами
15 предложена их классификация по принципу принадлежности каждому звену
системы административных судов определенной категории дел.
7. Меры по совершенствованию судебной процессуальной деятельности по рассмотрению споров* административно-правового характера. Исковой порядок рассмотрения требований по спорам, возникающим из административно-правовых отношений, в рамках гражданско-процессуальной формы должен быть только там, где существует юридический спор, не урегулированный сторонами — равноправными субъектами, под которыми подразумеваются граждане и юридические лица. С учетом сложившейся судебной практики следует различать административно-тяжебные дела искового характера, т.е. административные иски, и административно-тяжебные дела особого производства.
При этом, по нашему мнению, необходимо пересмотреть принципы и сроки рассмотрения административно-тяжебных дел с учетом их специфики. Полагаем необходимым переориентирование принципа судейской работы не на «количество дел» и «соблюдение сроков их рассмотрения», а на «качество». Сроки рассмотрения дел должны быть реалистичными, а за их несоблюдение должна следовать ответственность.
Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой теоретических и организационно-правовых основ деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых и иных публичных правоотношений. Выводы и рекомендации диссертации в определенной мере развивают теорию административных правоотношений, содержат научную оценку применения судьями законодательства, регулирующего отношения, возникшие при рассмотрении судами дел административно-правового характера.
Практическая1 значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней предложения и рекомендации являются^ попыткой определить наиболее приемлемые пути совершенствования административного судопроизводства и судоустройства с точки зрения требований не только законодателя, но и с учетом проблем судебной практической деятельности.
Некоторые положения диссертации могут быть использованы в деятельности органов судебной власти, а также при совершенствовании законодательства в рамках судебной и административной реформ.
Материалы диссертации могут быть использованы при преподавании учебных курсов: «Административное право», «Административный процесс», «Административная ответственность».
Апробация результатов исследования. Наиболее значимые из сформулированных в диссертации идей, выводов и предложений докладывались на международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы административно-деликтного права», состоявшейся во ВНИИ МВД России (г. Москва, 2005 г.), обсуждались на заседаниях научно-исследовательского центра № 7 ВНИИ МВД России, отражены в публикациях автора.
Некоторые предложения и рекомендации внедрены в практическую деятельность Зеленоградского районного суда г. Москвы, а также в деятельность мировых судей Зеленоградского судебного района г. Москвы. Предложения об оптимизации сроков рассмотрения дел административно-правового характера направлялись в августе 2007 года в Московский городской суд.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, охватывающих 7 параграфов, заключения и списка использованных источников.
Административные правоотношения как объект судебной защиты
Принципиальным положением науки административного права является то, что гражданин - это главный участник административно-правовых отношений и субъект административного права. Взаимная ответственность государства и личности — важнейший принцип правового государства. Интересы защиты прав и свобод человека и гражданина требуют от государства активных действий и предоставления ему соответствующих гарантий- на случай возможных нарушений его прав и свобод. Государство обязано предоставить гражданину комплекс правовых возможностей в случае неправомерных действий органов государственного управления или их должностных лиц для защиты его нарушенных прав и свобод.
Следует отметить, что отсутствие единства среди ученых по вопросу о системе субъектов административного права1. В том числе о совпадающей с ней системе субъектов административных правоотношений. Мы придерживаемся позиции, согласно которой субъектами административно-правовых отношений, связанных с разрешением административно-правовых споров, являются реальные участники отношений, по своему правовому статусу являющиеся индивидуальными или коллективными субъектами". Индивид может быть госслужащим, студентом, военнослужащим, безработным, водителем и т.д. В любом случае это отражает его социальное положение, статус, специальную правоспособность. Понятие «гражданин» выражает общую административную правосубъектность, подразумевает определенную совокупность прав и обязанностей .
К коллективным субъектам помимо организаций относятся их структурные подразделения (цех, факультет, отделение и т.п.) и их трудовые коллективы. Здесь необходимо отметить, что понятия «коллективный субъект» и «юридическое лицо» не тождественны, ибо первое охватывает намного больше субъектов. К тому же понятие «юридическое лицо» является гражданско-правовым. Когда речь идет о коллективном субъекте, имеется в виду административно-правовая правосубъектность. Если же мы говорим о юридическом лице, то подразумевается гражданско-правовая право- и дееспособность.
Что касается такого субъекта, как должностное лицо, то, осуществляя свои полномочия, оно действует уже не как индивид, а как полномочный представитель организации. И его служебные действия влекут юридические последствия для организации. Субъектом правоотношений выступает организация, а не должностное лицо, выступающее от ее имени. Из чего следует, что статус государственного или муниципального служащего «является /двойствен-ным, поскольку в одних отношениях он выступает от имени публичной власти как ее агент, в других — как индивид, реализующий личный интерес".
В административно-правовом отношении одной из сторон всегда выступает орган (должностное лицо), обладающий публично-властными полномочиями. Возможны административно-правовые отношения и между должностными лицами, выполняющими служебные функции. В этих случаях упомянутые лица выступают как выразители публичного, а не индивидуального интереса.
Известно, что объектом административных правоотношений являются деятельность, действия, поведение людей . Возникновению административных правоотношений предшествуют юридические факты: действия (правомерные и неправомерные) и, в некоторых случаях, - события. К числу неправомерных относится также бездействие.
Деятельность субъектов административно-правовых отношений регулируется, соответствующим законодательством. Применительно к теме исследования-это Кодекс Российской Федерации об административных правонару-шениях", Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»3, Федеральный закон от 02.05.2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»4, подраздел III Гражданского процессуального Кодекса РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» , подраздел III Арбитражного процессуального Кодекса РФ «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений»6.
Важно отметить, что в рамках становления института административной юстиции ожидается принятие закона об административных судах и «Кодекса об административном судопроизводстве», который регулировал бы порядок рассмотрения «дел, возникающих из административно-правовых отноше-ний» . Предполагается, что создание специализированных административных судов повысит эффективность защиты прав граждан в их отношениях с государственной властью.
Правовая характеристика административно-правовых споров
В последние годы интерес ученьтх-административистов к проблематике административно-правового спора заметно возрос1. Учитывая, что в настоящее время разработано несколько законопроектов, затрагивающих сферу рассмотрения судами дел, возникающих из административно-правовых отношений, можно сделать,вывод о том, что в рамках продолжающейся судебной реформы предпринимаются вполне конкретные шаги по реализации концепции административных судов и кодификации законодательства, регулирующего рассмотрение и разрешение административно-правовых споров". Поэтому важно выяснить характеризующие особенности и категории таких споров.
В демократическом государстве конституционное закрепление права на обжалование в суд любых решений и действий (бездействия) органов власти и должностных лиц представляет собой важную гарантию прав- граждан. В юридической литературе встречаются утверждения о том, что-«административно-правовой спор» представляет собой правовое средство защиты, прав-и законных интересов частных лиц от злоупотреблений органов публичной власти3. Выданном случае напомним о том, что в-теории-гражданского процессуального права именно иск, а не сам спор, является средством защиты прав и интересов-заявителя .
Понятие административно-правового спора тесно связано с понятием института административного судопроизводства. Однако в правовой литера туре имеются трудности в интерпретации понятия «административно-правовой спор». И связано это, в первую очередь, с тем, что в основополагающие понятия административного права разными учеными вкладывается далеко не одинаковый смысл. Нет единого научного подхода к пониманию таких часто применяемых терминов в различных отраслях права, как «административное дело», «административно-правовой спор», «публично-правовой спор». Отсутствует единое мнение о целесообразности выделения двух форм административного судопроизводства: административно-тяжебного и админи-стративно-деликтного: Продолжается научная полемика по вопросу о соотношении понятий «административно-правовой спор» и «административное дело», «дело об административном правонарушении».
Автор полагает возможным все рассматриваемые судами дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, подразделить на категории: 1) административно-тяжебные (споры административно-правового характера); 2) административно-деликтные (дела о привлечении лиц к административной ответственности). Первая категория административных дел регулируется гражданским процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством (ГПК РФ, АПК РФ), вторая - административно-процессуальным законодательством (КоАП РФ).
Необходимость анализа понятия «административно-правовой спор» диктуется задачами разработки законодательных актов, определяющих порядок предупреждения и разрешения таких споров.
Полагаем, что административно-правовые споры, в рамках административного судопроизводства — это административно-тяжебные дела, т.е. разновидность административных дел, наравне с административно-деликтными делами. В качестве участников спора выступают в одном случае: это граждане (организации), которые считают, что неправомерными действиями (решениями) администрации нарушены их права, и государственные или муниципальные органы, их должностные лица, которые, по мнению гражданина, своими неправомерными действиями нарушают их права. В другом случае, спорные правоотношения могут возникнуть между административными органами. Вг любом из указанных случаев обязательным субъектом спора выступает наделенный властными управленческими полномочиями орган власти, структурные подразделения органа управления или должностные лица.
Некоторые термины, значение которых тесно связано с понятием «административный спор», используются в юридической литературе как синонимы, хотя объем обозначаемых ими понятий далеко не одинаков1. Например; «административный спор», «административно-правовой спор», «споры в сфере управления», «управленческие споры», «споры, возникающие из административно-правовых отношений», «споры о праве административном».
По мнению отдельных ученых, категория «споры в сфере управления» является наиболее общим понятием и охватывает весьма широкий спектр конфликтных ситуаций, связанных с деятельностью администрации". В качестве более узкой по значению категории предлагается использовать понятие «управленческий спор», которое чаще всего применяются для обозначения-конфликтных отношений, связанных с отправлением власти в процессе управления: В этом контексте, в качестве юридической разновидности управленческого спора, выделяется административно-правовой спор, под которым подразумевается «спор, возникающий из административно-правовых отношений»3.
Содержание административно-тяжебного судопроизводства
Специфика осуществления судопроизводства по спорам, возникающим из. административно-правовых отношений, на фоне судебной, реформы является особо актуальным вопросом для научных исследований. Сегодняшние правовые реалии таковы, что в ближайшее время по инициативе Верховного Суда РФ- планируется принятие закона, регулирующего административное судопроизводство как порядок защиты в административных судах прав граждан (организаций) от неправомерных действий (бездействия)- представителей органов власти, а также порядок рассмотрения иных административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений. Споры граждан с органами власти предполагается урегулировать единым законодательным актом1.
В! настоящее время судопроизводство по административно-тяжебным делам, к которым мы относим споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, осуществляется1 в соответствии с гражданско-процессуальным, а также арбитражно-процессуальным законодательством. Отметим, что административно-правовые споры регулируются в рамках подраздела III.ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», подраздела III АПК РФ «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». Не утратил силы и закон «Об обжаловании в суд действий, решений, нарушающих права и свободы граждан»".
Подчеркнем, что административно-тяжебные дела - это споры административно-правового характера, рассматриваемые в судебном порядке. К данной категории дел мы относим как сами административно-правовые споры, рассматриваемые судами в порядке производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, так и гражданско-правовые споры административного характера,.рассматриваемые в порядке искового производства.
Таким образом, в соответствии с действующим, законодательством- суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административно-тяжебные дела как гражданские в-, рамках гражданского- судопроизводства. В данном случае мы придерживаемся мнения ученых, согласно которого отмечается- ограниченность гражданско-процессуальной формы для регулирования административно-правовых споров: (А.А. Власов, Ю.В. Надольская, Ю.А. Попова, В.И. Радченко, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов), поскольку прежде всего она ориентирована на рассмотрение споров между частными лицами - равноправными по своему положению и статусу в, обществе участниками процесса: Заметим, что категория.дел административного-характера, которую следует рассматривать в рамках особой процессуальной формы специализированными, судами, нами рассматривается более широко, чем это принято в правовой литературе. Кроме того, среди ученых нет единого мнения о целесообразности создания административных судов для рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений.
Регулирование вопросов, касающихся дел, возникающих из публичных правоотношений, по сравнению с ГПК РФ в АПК РФ отличается большей четкостью и последовательностью. В! статье 29 АПК прямо указано, что именно дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются в порядке административного судопроизводства. АПК РФ прямо предусматривает такие важные правовые категории, как «административное судопроизводство» и «дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений».
В целях ускорения разработки законодательства по созданию системы административных судов полагаем необходимым выделить наиболее важные вопросы судебной подведомственности, связанные с разграничением предметов ведения, а также особенности и некоторые проблемы процессуального порядка рассмотрения судами общей юрисдикции споров административно-правового характера. Это основные темы, которые следует затронуть.в рамках исследования содержания административно-тяжебного судопроизводства.
Говоря о подведомственности, обычно подразумевают круг юридических дел, отнесенных к ведению того или иного юрисдикционного органа1. Сходный, но более узкий характер с категорией подведомственности-имеет термин «подсудность» . В процессуальной науке подсудность определяет относи-мость подведомственного судам юридического дела к ведению конкретного суда в рамках- единой судебной системы . В настоящее время органы судебной власти — Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные)-суды-субъектов РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды - разрешают отнесенные к их ведению дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений . При этом их большая часть. рассматривается общими судами. Законодатель распределяет судебную подведомственность споров административно-правового характера по различным типам судов4. Компетенция судов общей юрисдикции определена в ст. 22 ГПК РФ:. Законом предусматривается, что общим судам подведомственны дела, возникающие из публичных правоотношений. Федеральные суды, мировые судьи и военные суды рассматривают подсудные им споры, административно-правового характера в порядке гражданского судопроизводства.
Судебные ошибки при рассмотрении административно-тяжебных дел и меры по их предупреждению
Гражданин постоянно вступает вt разнообразные отношения с государством через его различные органы. Поэтому правоотношения между данными субъектами требуют четкого урегулирования. Решение этой задачи, на наш взгляд, связано с реализацией идеи создания-эффективно работающего института административной юстиции в виде специализированных судов.
В некоторой степени понятно, в каком направлении движется законодательство, регулирующее рассмотрение судами дел об административных правонарушениях. Ясно представляется тенденция в,развитии административного правосудия; заключающаяся в увеличении довлеющей роли суда над другими формами властного правоприменения (например, это касается роли должностных лиц при наложении административных наказаний и др.).
Изменения в сфере законодательства, регулирующего рассмотрение судами споров административно-правового характера, в течение последних лет практически не-происходили. В-связи с этим возникают сложности при определении тенденций развития законодательства, регулирующего рассмотрение. судами административных споров. Новые законы не принимались, существенные изменения не вносились. Единственное, о чем можно сказать, так это о том, что ведется активная, законопроектная работа. Идея создания системы правосудия по делам, возникающим из. административных и иных публично-правовых отношений,.независимой от судов.общей юрисдикции (административным искам) уже можно отнести к обозримой перспективе.
Получается, что уже в ближайшем будущем российских чиновников, заподозренных в коррупции, будут судить особые-суды - административные, в которых будут рассматриваться, прежде всего, жалобы на чиновников всех уровней - начиная с муниципальных служащих и заканчивая, министрами. Председателем комитета Госдумы по законодательству П. Крашенинниковым отмечено, что депутатам в ближайшее время необходимо рассмотреть законопроект об административном судопроизводстве, устанавливающем нормы поведения судебных разбирательств. Не исключено, что Правительство РФ может оказать противодействие принятию закона об административных судах, «поскольку министры сами являются чиновниками», и, следовательно, не заинтересованы в их появлении1.
Таким образом, введение института административных судов - это не только конституционное и законодательное требование, не и требование времени, которое имеет своей целью повышение качества правосудия, усиление ответственности государственных и муниципальных служащих, укрепление гарантий прав граждан.
Административные суды — это также один из способов обеспечения правопорядка и- решения, серьезной международно-правовой проблемы, корруп-ции . В правовом государстве при- помощи- самых продуктивных правовых средств1 трудно обеспечить справедливость, законность и обоснованность административной или судебной практики. Административные произвол?, бесправие и современное правовое государство — несовместимые социально-правовые явления. Произвол отталкивает граждан от публичной администрации и одновременно формирует весьма негативный взгляд на1 ее деятельность.. Действующее право фактически устанавливает иммунитет служащих публичных организаций от притязаний граждан, в отношении» которых они совершили незаконные, нецелесообразные действия4. Граждане не вправе поставить вопрос о возможности привлечения служащего к одному из видов «юридической ответственности. Гражданин вправе подавать только жалобы.
Престиж государственной власти в правовом государстве должен быть на соответствующем уровне. Фактьъ взяточничества и бюрократизма подрывают доверие не только к суду, но и к государству в целом. Кто как не административные суды призваны укрепить авторитет власти путем предоставления гражданам способов непосредственного контроля своих действий. Судебная1 власть должна быть реально независимой. Тогда будет сильна вера обычного человека в справедливый суд.
Проведенный нами опрос показал, что зачастую обычные граждане, не имеющие юридической подготовки, не знают о процедурах обжалования. Многим из числа опрошенных лиц обращение в суд представляется дорогим и сложным делом, а тяжбы - длительными. Большинство людей не верит в справедливое разрешение спора, поскольку суд как орган государственной власти будет, по их мнению, на стороне должностного лица, действия которого обжалуются». Нам представляется, что существование специальных административных судов повысит эффективность защиты прав граждан.
