Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы участия органов внутренних дел в финансово - правовых отношениях
1.1. Финансовая система Российской Федерации: становление и современная структура 12
1.2. Бюджет как центральное звено финансовой системы. Бюджетное устройство Российской Федерации 40
1.3. Особенности правового положения органов внутренних дел как участников финансово-правовых отношений 70
Глава II. Органы внутренних дел как участники бюджетных правоотношений
2.1. Участие органов внутренних дел в стадии исполнения бюджета 101
2.2. Правовая природа участия органов внутренних дел в формировании доходной части бюджета 122
2.3. Проблемы финансово-правового статуса вневедомственной охраны при органах внутренних дел 141
Заключение 168
Библиография 177
- Бюджет как центральное звено финансовой системы. Бюджетное устройство Российской Федерации
- Особенности правового положения органов внутренних дел как участников финансово-правовых отношений
- Правовая природа участия органов внутренних дел в формировании доходной части бюджета
- Проблемы финансово-правового статуса вневедомственной охраны при органах внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход нашей страны к построению государства, основанного на принципах демократии и экономической свободы, повлек за собой изменения во всех без исключения сферах государственной и общественной жизни. Одной из первых сфер, в которой появились законодательные новеллы, стала финансовая. Изменилась налоговая система, определенным трансформациям подверглась бюджетная система, правовое регулирование в них стало осуществляться на основе кодифицированных актов. С введением в действие Гражданского кодекса Российской Федерации началась масштабная перестройка организационно-правовой формы многих субъектов экономических отношений, в том числе и находящихся в системе органов внутренних дел.
Постепенно, по мере накопления правоприменительной практики, стало ясным, что существенные сдвиги в экономической сфере, обусловленные прежде всего появлением в производственном секторе доминирующего числа субъектов частного права, должны были привести к существенным изменениям в системе государственного управления им, а также в целом к изменению системы воззрений на роль государства в управлении экономикой страны. Все это стало стимулом к подготовке и проведению административной реформы, имеющей целью сделать государственное и муниципальное управление адекватными потребностям демократии и рыночной экономики. Естественно, реформа не может не затронуть систему органов внутренних дел, что повлечет за собой в том числе изменения в финансово-правовом статусе многих субъектов, являющихся ее элементами, так как несмотря на почти пятнадцатилетний срок реальных перестроечных процессов данная система в целом выглядит точно также как и в социалистический период.
Немаловажным аспектом, влияющим на положение органов внутренних дел в системе финансовых отношений, стала модификация вертикали бюджетных отношений, являющаяся логическим продолжением определенного на конституционном уровне разграничения полномочий между разными уровнями публичной власти.
В настоящее время существенное влияние на участие органов внутренних дел в финансовых и гражданско-правовых отношениях оказывает также то, что в результате невозможности со стороны государства обеспечить полноценное финансирование их деятельности (равно как и многих иных государственных структур), органам внутренних дел предоставлено право изыскания дополнительных источников финансового и другого ресурсного обеспечения. При этом, однако, постоянно возрастает уровень финансового контроля со стороны уполномоченных государственных органов, что порождает различные коллизии в правоприменительной практике, являющиеся следствием недоработок как в доктринальном понимании ряда проблем, так и в нормативном регулировании соответствующих отношений. К числу таких факторов, в частности, можно отнести очевидную несопряженность между собой ряда категорий гражданского и налогового права как подотрасли финансового права.
Все указанные выше факторы, по мнению автора, обусловили актуальность рассмотрения основ участия органов внутренних дел в финансово-правовых отношениях в современный период, восполнения пробельности, а также устранения противоречий в доктринальном осмыслении и правовом регулировании данных отношений.
Степень разработанности проблемы. Изучением общих проблем финансового права, финансовой и бюджетной систем в России в разные периоды времени занимался целый ряд ученых. Основными представителями науки финансового права дореволюционного периода были такие ученые как В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, М.Ф. Орлов, Н.И. Тургенев, И.И. Янжул.
Существенный вклад в разработку отдельных вопросов финансового права советского периода, послуживший основой настоящего исследования, внесли следующие авторы: В.В. Бесчеревных, Л.К. Воронова, И.С. Гуревич, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, P.O. Халфина, Н.И. Химичева, С.Д. Цып-кин.
Проблемы финансового права на современном этапе рассматриваются в работах таких авторов как: Е.М. Ашмарина, К.С. Вельский, И.И. Веремеен-ко, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.П. Грузинов, М.Ф. Ивлиева, М.В. Кара-сева, А.Н. Козырин, Е.В. Красникова, Н.Г. Крылова, И.И. Кучеров, С.Г. Пе-пеляев, В.Е. Савченко, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева, А.А. Ялбулганов, Л.И. Якобсон и ряд других.
Среди ученых, изучающих проблемы финансирования и финансовой деятельности органов внутренних дел, необходимо отметить таких ученых как Ю.И. Аболенцева, В.П. Волошина, В.Ф. Гапоненко, В.В. Казакова, А.П. Козлову, А.А. Крылова, Р.Н. Марченко, А.К. Микеева, В.В. Мотина, А.Х. Миндагулова, А.П. Опальского, СМ. Петрова, Е.М. Полякову, A.M. Сокола, В.Л. Соколова, Э.Д. Соколову, Е.В. Титова, Е.Ф. Яськова, В.Н. Фалину.
Вместе с тем, в работах приведенных выше авторов в силу объективных причин, прежде всего того факта, что исследования ими проводились в разные годы, не достаточно четко просматривается целостный взгляд на совокупность проблем, влияющих на финансово-правовой статус органов внутренних дел в условиях трансформации государственной системы Российской Федерации, усиления степени участия в публичном управлении муниципальных образований и проводимой административной реформы.
Все указанное в совокупности приводит к необходимости рассмотрения правового положения органов внутренних дел как участников финансово-правовых отношений на современном этапе в рамках отдельного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе участия органов внутренних дел в финансово-правовых отношениях.
Предмет исследования - нормы финансового, административного и гражданского права и доктринальные положения соответствующих отраслевых наук, в совокупности определяющие правовое положение органов внутренних дел как участников финансово-правовых отношений.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является изучение теоретических основ, определяющих правовое положение органов внутренних дел как участников финансово-правовых отношений в современных условиях, создание и совершенствование теоретических юридических конструкций, позволяющих его объективировать и определить необходимые направления финансово-правового регулирования деятельности органов внутренних дел с учетом особенностей их структуры и деятельности.
В рамках достижения указанной цели в исследовании решались следующие задачи:
исследование теоретических аспектов становления и современной структуры финансовой системы Российской Федерации, оказывающих влияние на финансово-правовой статус органов внутренних дел;
исследование основных элементов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетного устройства Российской Федерации в целом;
выявление особенностей правового положения органов внутренних дел как участников финансово-правовых отношений;
исследование теоретических и прикладных проблем участия органов внутренних дел в стадии исполнения бюджета;
изучение правовой природы участия органов внутренних дел в формировании доходной части бюджета;
исследование проблем финансово-правового статуса подразделений вневедомственной охраны.
7
Методология и методы исследования. Общую методологическую ос
нову диссертационного исследования составили диалектический метод по
знания, исторический, системный, целевой подходы к изучаемой проблеме. В
('$, основу конкретной методологии положены принципы единства историческо-
го и логического в познании, а также специальные методы познания: формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, а также методы абстрагирования, аналогии и моделирования.
В процессе работы над диссертационным исследованием автором изу
чено значительное количество нормативного материала, общетеоретической
ш и специальной литературы.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем одним
из первых в науке финансового права проведено комплексное исследование
теоретических проблем определения правового положения органов внутрен
них дел как участников финансово-правовых отношений в современных ус-
,^ ловиях, даны авторские определения ряда основных категорий финансового
права, предложен авторский метод определения правового статуса органов государственной власти, образуемых ими организаций и учреждений.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторские определения следующих категорий:
"финансовая система Российской Федерации - совокупность финансо-
<| вых ресурсов, а также система органов государственной власти, органов ме-
стного самоуправления и создаваемых ими специализированных организаций, осуществляющих образование, распределение и использование финансовых ресурсов";
"финансовые ресурсы - выраженные в денежном эквиваленте матери
альные средства, которыми органы государственной власти, органы местного
(i± самоуправления и создаваемые ими организации вправе распоряжаться для
обеспечения своей деятельности";
"государственная обязанность - установление правопорядка и обеспечение безопасности жизнедеятельности социума в рамках государственно-организованного общества, а также обеспечение достойной жизни и свободного развития человека";
"государственная поддержка - дополнительные безвозмездные государственные затраты на осуществление социально-значимых целей";
"государственные услуги - деятельность органов исполнительной власти, образуемых ими организаций, по предоставлению гражданам и их организациям на установленных законодательными актами условиях благ на безвозмездной и возмездной основе для удовлетворения социально-значимых потребностей".
Научное обоснование положения о том, что из принципов и системы финансирования деятельности органов внутренних дел должна быть полностью исключена зависимость уровня финансирования от результатов применения ими административных санкций, т.к. постановка денежного содержания публичной власти в зависимость от применяемых ею карательных мер хотя бы в малейшей степени представляет большую опасность во взаимоотношениях между государством и обществом.
Положение о том, что используемая в нормах бюджетного права категория "бюджетное учреждение" не в полной мере отвечает потребностям определения правового положения органов внутренних дел как участников финансово-правовых отношений, в связи с чем для потребностей финансового, а равно административного права необходима разработка и введение в нормативный оборот категории "юридическое лицо публичного права" и в связи с этим вынесение на защиту авторского определения данного понятия: "юридическое лицо публичного права - организацию, созданную публичными образованиями для выполнения задач и функций в публичных целях, имеющую установленный нормативным правовым актом статус юридического лица и вступающую в правоотношения в различных сферах от своего имени".
4. Для наиболее точного определения общего правового статуса орга
нов внутренних дел, необходимо одновременное определение их админист
ративно-правового, финансово-правового и гражданско-правового статусов.
- А также то, что органы внутренних дел должны приобретать гражданско-
правовой статус юридического лица в порядке административного правона-деления. Такое правонаделение осуществляется вышестоящим органом государственной власти в рамках его компетенции.
5. Вывод о том, что систематическое получение организациями, в том
числе и рядом структур органов внутренних дел, осуществляющими свою
-^ деятельность на возмездной основе, бюджетных средств для финансирования
выполняемых ими основных задач и функций, выводит их из совокупности субъектов, самостоятельно осуществляющих деятельность, направленную на систематическое извлечение прибыли (предпринимательскую деятельность), ставя их в рамки иерархии, установленной бюджетным законодательством. А
^ также вывод о том, что дополнительным критерием, позволяющим отграни-
чить приносящую доход деятельность органов внутренних дел от предпринимательской служит оценка степени императивности определения структуры цены предоставляемых услуг (применительно к деятельности органов внутренних дел административная предопределенность структуры цены всегда высока).
Теоретическая и практическая значимость исследования.
'ft Теоретическая значимость работы заключается в том, что выводы и
обобщения, полученные в результате анализа доктринальных положений и норм права, позволяют развивать ряд направлений в науке финансового и науке административного права.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его анализы и выводы могут быть использованы при совершенствовании
^ нормативной правовой базы, а также в учебном процессе в системе высшего
профессионального образования юридического профиля при изучении курса
10 "Финансовое право", при переподготовке и повышении квалификации работников органов внутренних дел.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспе-
'Щі чивается методологией проведенного исследования, базирующейся на сис-
темном и комплексном подходах к предмету исследования. Положения и выводы диссертационного исследования опираются на анализ финансового, административного, гражданского законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих данную область общественных отношений. В работе использованы Конституция Российской Федерации, Бюджетный ко-
^ деке Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гра-
жданский кодекс Российской Федерации, и др. В диссертационном исследовании использовались положения, содержащиеся в ведомственных нормативных актах МВД России.
Автором также проводились опросы должностных лиц служб тыла ря-
х да органов внутренних дел субъектов Российской Федерации в целях уста-
новления совокупности источников финансирования оперативно-служебной деятельности указанных органов.
Апробация результатов исследования и внедрение. Основные теоретические положения и выводы проведенного диссертационного исследования отражены в четырех публикациях. Результаты внедрены и используются в учебном процессе и научно-исследовательской деятельности Воронежского
,fl института МВД России, а также практической деятельности ГУВД Москов-
ской области. Основные результаты проведенного исследования докладывались на заседании кафедры организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России, Региональной научно-практической конференции «Органы внутренних дел в современной России: проблемы и перспективы» (г. Орел, 2003 г.), Всероссийской научно-
(Мх практической конференции «Современные проблемы борьбы с преступно-
стью» (г. Воронеж, 2004 г.), а также Межвузовской научно-практической
конференции «Современные тенденции развития экономической науки и их отражение в учебном процессе» (г.Москва, 2004 г.).
Структура диссертации обусловлена задачами исследования. Диссертация состоит из двух глав, поделенных на шесть параграфов, введения, заключения и библиографии. Общий объем работы 191 страница.
Бюджет как центральное звено финансовой системы. Бюджетное устройство Российской Федерации
В предыдущем параграфе настоящего исследования уже говорилось о том, что средства бюджетов являются центральным элементом финансовых ресурсов. Отсюда следует, что для понимания роли и места органов внутренних дел в системе финансово-правовых отношений необходимо рассмотреть хотя бы в общих чертах современную бюджетную систему Российской Федерации.
Как отмечается в литературе, этимологически понятие «бюджет» происходит от нормандского слова bougette, которое, в свою очередь, возможно происходит от латинского bulga, в буквальном переводе означающего «кожаный мешок». В таком мешке в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи1.
В финансово-правом смысле бюджет предстает как «форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» .
Однако данное определение, характерное для современного доктри-нального понимания этой категории, не во все времена именно так трактовалось отечественным законодательством. Например, Закон СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»3 определял, что «государственный бюджет - это прежде всего общегосударственный фонд», т.е. некая «копилка», в которую через одно отверстие поступают денежные средства, а через другое отверстие они вытекают. Для государства социалистическог периода, которое по форме было федеративным, а по своей сущности, как
полагает автор, - унитарным, такая ситуация являлась приемлемой, однако в дальнейшем подход существенным образом видоизменился. В Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (ст. 1) бюджет определялся как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. В более поздний период данное определение было уточнено и в действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации в него вошло в качестве одного из субъектов местное самоуправление.
Суммируя все эти определения, мы можем выявить несколько существенных признаков бюджета как правовой категории:
1. Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств. Формой бюджетов являются законы (на федеральном уровне - федеральный закон, на региональном - закон субъекта Российской Федерации, на местном — правовой акт представительных органов местного самоуправления).
2. Бюджет - это фонд денежных средств, т.е. некоторая абстрактная мера оценки материальных ресурсов, которые можно перераспределить с помощью использования внешних форм отображения этой меры оценки - наличных или безналичных денежных единиц. М.И. Пискотин по этому поводу делает точное замечание, утверждая следующее: «Бюджет - не просто фонд денежных средств. Такой фонд в цельном виде никогда не существует, так как по мере поступления доходов они обращаются на покрытие предусмот ренных расходов. Он - смета, роспись доходов и расходов государства, согласованных друг с другом как по объему, так и по срокам поступления и использования»2.
3. Бюджет предназначен для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В связи с тем, что государство и местное самоуправление являются системами взаимопроникающими, взаимозависимыми, то допустимо утверждение о том, что бюджеты государственный и местного самоуправления являются элементами более общей системы - бюджетной системы Российской Федерации.
Взаимодействие государства и местного самоуправления является весьма сложной проблемой, к которой автор предполагает более подробно обратиться ниже, так как она существенным образом влияет на сложившуюся систему финансирования органов внутренних дел, а сейчас отметим, что в соответствии с Федеральным законом «О общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».
Из вышесказанного следует, что, по мнению автора, бюджет в юридическом смысле данного понятия есть в любом случае форма образования и использования денежных средств в публичных целях.
Следует отметить, что бюджетная система каждой страны есть своего рода проекция от государственного устройства. При этом она проецирует не только собственно устройство государства, но в ряде случаев и политический режим. Для подтверждения данного умозаключения обратимся к истории становления бюджетной системы в России. Как известно, в 1654 г. в Московском государстве был создан Счетный приказ, являвшийся в то время высшим контрольным учреждением. Главной его обязанностью было «ведать всего Московского государства приход и расход, и остаток по книгам за многие годы». Местных контрольных учреждений тогда не существовало, а ревизия счетов производилась специальными финансовыми органами (кабацкими, таможенными головами и т.д.), которые представляли воеводе для контроля счетные книги, куда были занесены данные о всех сборах с доходах. На основании этих книг представители земства составляли «белые книги» и оценивали работу сборщиков. После ревизии счетов на местах финансовые сборщики отправлялись для окончательного отчета в Москву.
Наиболее полный вид бюджетные сметы и отчеты приобретают лишь в конце XVIII в., а дальнейшее развитие бюджета в России представляло собой постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала частных росписей, а потом отдельных смет государственных доходов и расходов, пока не появилась наконец общая смета в виде бюджета в современном его понимании2. Так например, ч. 1 «Правил о составлении, рассмотрении, ут-" верждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» по состоянию на 1 мая 1898 г. содержала определение государственной росписи как исчисление: 1) всех предстоящих по государству расходов, и 2) источников к их удовлетворению. Государственная роспись составляется из частных финансовых смет министерств и главных управлений .
Особенности правового положения органов внутренних дел как участников финансово-правовых отношений
Финансовое право как отрасль российской юридической науки должно в изучении соответствующих общественных отношений и правовой материи оперировать теми же конструкциями и категориями, которые разработаны в рамках теории права и государства. Одними из основополагающих категорий, которыми оперируют все отрасли права, являются «субъект права» и «субъект (участник) правоотношения». О наличии их взаимосвязи между собой теория права высказывается однозначно. Например, А.В. Мицкевич полагает, что «субъектами права являются лица и организации, за которыми признано законом особое юридическое свойство (качество правосубъектности, дающее возможность участвовать в правоотношениях»1. Примерно в том же ключе высказывается Л.Г. Братко, полагая, что «субъект права — лицо, которое в соответствии с законом обладает правоспособностью и дееспособностью (правосубъектностью). Субъект правоотношения — это субъект права, который использует свою праводееспособность» .
Применительно к отрасли финансового права М.В. Карасева также полагает, что «субъект финансового права обладает качеством финансовой правосубъектности, которое дает ему возможность быть субъектом финансового правоотношения»1.
Если рассматривать всю возможную совокупность субъектов финансового права, то данное утверждение представляется абсолютно верным, так как ими являются не только публичные образования, иные коллективные субъекты, но также и физические лица. Последние могут вступать, а могут и не вступать в финансовые правоотношения. Однако если говорить об органах государственной власти, то для них категории «субъект финансового права» и «субъект (участник) финансового правоотношения» смыкаются, так как органы государственной власти не могут находиться вне финансовых правоотношений хотя бы по тому основанию, что в любой момент времени являются получателями бюджетных средств. Именно поэтому автор акцентировал свое внимание в названии данного раздела работы на органах внутренних дел как субъекте соответствующих правоотношений.
Для более глубокого понимания раскрываемой проблемы необходимо оттолкнуться от той позиции, что статус субъекта финансового права является тесно связан со статусом субъекта административного права, так как любое лицо (за исключением органов законодательной власти, прини мающих акты о бюджете) входит во взаимодействие с органами исполни тельной власти, и возникающие отношения регулируются нормами админи т. стративного права, чередующимися с нормами финансового права, границу между которыми в ряде случаев провести весьма затруднительно. Отсюда следует, что для более точного выделения особенностей статуса органов внутренних дел как субъекта финансово-правовых отношений необходимо прежде всего рассмотреть их административно-правовой статус. Ни у кого не вызывает сомнений утверждение о том, что органы внут ри ренних дел являются органами власти, более того - они являются олицетво рением власти, так как именно их работники чаще всего применяют открытое принуждение. Однако проблема точного определения, элементом какой именно власти являются органы внутренних дел через призму финансово правовых отношений оказывается весьма непростой. Для понимания сущности указанной проблемы при многоуровневой системе власти сделаем некоторое допущение: только те органы власти можно рассматривать в качестве органов власти определенного уровня, если они содержатся (финансируются) этой властью.
Под углом зрения данного допущения в связи с тем, что органы внутренних дел финансируются из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, должно быть два уровня власти в этой системе: федеральные органы внутренних дел и аналогичные властные структуры, подчиненные субъектам Российской Федерации. Однако, как следует из реальной практики, во многих субъектах Российской Федерации, в том числе в Московской области, Краснодарском крае и Свердловской области, финансирование их деятельности осуществляется в том числе за счет бюджетов муниципальных образований. Более того, по данным опроса руководства фи 73 нансовых подразделений ГУВД Свердловской области в г. Нижнем Тагиле более 100 должностей работников местного УВД содержится за счет средств ОАО «Нижнетагильский металлургический комбинат» и ОАО «Уралвагон завод». И, наверное, такие случаи не единичны, в особенности в городах с наличием мощных градообразующих предприятий. Но ведь не может быть государственной власти, подчиненной предприятию - это противоречило бы всякой логике государственного устройства.
В целях иллюстрации de facto сложившейся ныне системы подчиненности и производной от нее в основных чертах системы финансирования органов внутренних дел, необходимо хотя бы в общих чертах воспроизвести систему органов внутренних дел, имевшую место в Российской Федерации в социалистический период. Основная идея, нашедшая воплощение в системе советской власти - это ее юридическое единство, заключавшееся в том, что всей полнотой власти на всех уровнях обладали Советы народных депутатов (в разные периоды времени - депутатов трудящихся; рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и т.п.). Решения соответствующих советов, облекаемые в форму юридических актов, реализовывали исполнительные органы (на уровне СССР, союзной республики и автономной республики в разные периоды истории центральные исполнительные комитеты, советы народных комиссаров, советы министров, на уровне краев, областей, районов - исполнительные комитеты). Органы внутренних дел были элементами (подразделениями) исполнительных комитетов, так как на уровне автономных республик советы министров по своему статусу в системе государственной власти приравнивались к исполнительным комитетам областных (краевых) советов.
Правовая природа участия органов внутренних дел в формировании доходной части бюджета
Органы внутренних дел как и все иные субъекты исполнительной власти активно участвуют в формировании доходной части бюджетов всех уровней. В соответствии с нормами ст. 41 БК РФ доходы бюджетов подразделяются на три большие подгруппы: налоговые, неналоговые и безвозмездные перечисления. В налоговые доходы входят собственно налоги, сборы, а также пени и штрафы. В данном случае, как полагает автор, под пенями и штрафами понимаются только те принудительные меры, которые возникают из нарушения налогоплательщиками норм налогового законодательства1.
Органы внутренних дел уплачивают установленные налоги наравне с аналогичными участниками данных отношений, которые имеют льготы по уплате налоговых платежей, в связи с тем, что большая часть из них имеет статус бюджетных учреждений. Иными словами, имущество, которым органы внутренних дел наделил собственник (государство) налогами не облагается, также как и средства, получаемые в рамках бюджетного финансирования. Так, например, в налогооблагаемую базу не включаются доходы в виде имущества, получаемого в рамках целевого финансирования: в частности, средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, выделяемых бюджетному учреждению по смете доходов и расходов бюджетного учреждения. Налогом на прибыль облагаются только поступления от иной приносящей доход деятельности с суммы превышения доходов над расходами (например, в случае сдачи имущества в аренду).
Безвозмездные перечисления в связи с тем, что по своей сущности они могут осуществляться только по инициативе (свободному волеизъявлению) какого-либо субъекта и органы внутренних дел своей деятельностью не вправе влиять на такое волеизъявление, также в данном разделе исследования рассматривать не предполагается. В соответствии с нормами ч. 4 ст. 41 БК РФ к неналоговым доходам относятся: а) доходы от использования имущества, находящегося в государствен ной и муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, преду смотренных законодательством о налогах и сборах; б) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнитель ной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федера ции, органов местного самоуправления, после уплаты налогов и сборов, пре дусмотренных законодательством о налогах и сборах; в) средства, полученные в результате применения мер гражданско правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возме щение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; г) доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюд жетных ссуд и бюджетных кредитов; д) иные неналоговые доходы. Учитывая общую цель и направленность настоящего исследования, автор полагает целесообразным сконцентрировать свое внимание на п.п. «а» и «б» приведенного выше перечня неналоговых доходов бюджета применительно к оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел.
Раскрывая участие органов внутренних дел в формировании доходной части бюджета путем зачисления в них доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, данную деятельность можно проиллюстрировать на двух примерах. Прежде всего, каждый орган внутренних дел имеет (как правило, на праве оперативного управления) в своем распоряжении некоторый объем недвижимого имущества. К ним относятся административные здания, гаражи, мастерские и т.п. Не во всех случаях переданное органам внутренних дел недвижимое имущество используется ими полностью. Суммы, полученные в качестве арендной платы, подлежат зачислению в соответствующий бюджет в зависимости от того, кому именно принадлежит недвижимое имущество (Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию). В данном случае органы внутренних дел вступают в правоотношения на стандартизованных условиях. Такая деятельность регулируется одновременно нормами административного права (разрешение вышестоящего органа или собственника имущества на сдачу его в аренду; необходимость соблюдения государственной тайны при осуществлении арендных отношений, в частности, запрет на сдачу в аренду помещений, находящихся ближе определенного расстояния до объектов, на которых происходит обработка такой информации); финансового права (в частности, исполнение норм бюджетного законодательства о зачислении полученных средств на лицевые счета в учреждениях федерального казначейства, открытых для данного органа либо государственного учреждения); гражданского права (вступление органа либо государственного учреждения как арендодателя в договорные отношения с иным субъектом как арендатором).
Второй пример является специфическим, характерным только для органов внутренних дел. Речь идет о выдаче огнестрельного оружия частным охранным предприятиям и службам безопасности организаций во временное пользование за плату. В соответствии с приложением № 3 к постановлению
Правительства Российской Федерации от 14.08.92 № 5871 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 06.02.04 № 612) к такому огнестрельному оружию относятся 9 мм пистолеты «ПМ» и боеприпасы к ним, т.к. указанным актом гладкоствольные охотничьи ружья вышеуказанные субъекты вправе приобретать самостоятельно на основе соответствующих разрешений (лицензий). В соответствии с приказом МВД России от 22.08.92 № 292 (п. 3.1.5) огнестрельное оружие и боеприпасы к нему приобретаются частными охранными предприятиями и службами безопасности во временное пользование за плату через хозяйственные управления (отделы) органов внутренних дел субъектов Российской Федерации по сертификатам, выдаваемым горрайорганами внутренних дел по месту учреждения охранных предприятий, служб безопасности.
Данный вид деятельности можно классифицировать как сдачу в аренду движимого имущества, находящегося в ограниченном гражданском обороте. При этом основанием для совершения сделки является административный правоприменительный акт - сертификат, выдаваемый соответствующим территориальным органом внутренних дел.
По-разному выглядят и причины, являющиеся основанием для совершения вышеуказанных сделок. В первом случае это обычная хозяйственная рачительность, ибо как справедливо отмечает С.Я. Боженок «в условиях экономической нестабильности большинству бюджетных учреждений для реализации закрепленных за ними функций только часть средств выделяется из бюджета, а остальные средства они получают из других источников»1. Во втором случае - более сложные по своей природе правоотношения, вызванные необходимостью упорядочения оборота короткоствольного оружия с нарезным стволом путем исключения возможности обращения к производите 126 лям такого оружия многочисленных субъектов и облегчения органам внутренних дел контроля за оборотом данного вида имущества ограниченного распространения.
При этом автор хотел бы подчеркнуть, что оба из вышеприведенных примеров не имеют ничего общего с категорией «государственные услуги», подвергнутой анализу в 2.2 настоящего исследования. Хотя второй пример в некотором смысле и напоминает данные правоотношения, однако для государственной услуги характерны исключительная общественная значимость, публичность в смысле неопределенного круга субъектов, которым она предоставляется, а также альтернативность как факультативный признак.
Проблемы финансово-правового статуса вневедомственной охраны при органах внутренних дел
Современное государство по многим причинам возлагает на себя и су-щественное число иных задач, помимо вышеуказанных. Одной из причин такого положения является факт того, что современные государства по своей природе в большинстве случаев являются демократическими, т.е. одной из форм осуществления народовластия. Исходя из того, что государство в силу объективных причин располагает наибольшим числом финансовых и иных ресурсов, чем любой из его граждан или организаций граждан, и исходя из его народного начала, современное государство не может оставаться в стороне от многих социальных процессов, стимулируя одни из них (например, государственная поддержка малого предпринимательства путем определенных финансовых инструментов: финансирования целевых программ, снижение налоговых ставок), либо оказывая поддержку конкретным группам граждан (например, государственная поддержка жизнедеятельности малочисленных народов Севера). Любое из этих мероприятий является либо прямыми затратами бюджетных средств, либо уменьшает доходную часть бюджета без последующей прямой компенсации. Отсюда вытекает, что категория «государственная поддержка» по своей сути может быть определена как дополнительные безвозмездные государственные затраты на осуществление социально-значимых целей. Синонимом категории «государственная под А держка» является категория «государственный патронаж».
Наконец, категория «государственные услуги». По поводу данного понятия можно привести два суждения: одно из них принадлежит Е. Сычевой, утверждающей, что «государство - это сервисная компания, которая оказывает свои услуги населению; эти услуги оплачены населением в тот момент, когда оно уплатило налоги». Ей возражает Д. Бедняков: «Если мы исходим из того, что государство - сервисная организация, то естественно, что для этой сервисной компании как коммерческой организации существуют совершенно определенные законы. Но государство и его органы не должны преследовать цель извлечения прибыли или потратить как можно больше средств, если эти средства сами не зарабатывают... С моей точки зрения мы должны рассматривать государство, его органы как некие, может миссионерские предприятия, для того чтобы не смешивать государственные функции и функции коммерческие»1.
Данная полемика состоялась между журналистом и представителем государства - членом комиссии по информационной политике Совета Федерации. Хотя ни один из них не сформулировал четко понятие «государственные услуги», однако общий смысл обоих суждений заключается в том, что вся деятельность современного государства - это система оказания услуг населению. Однако суждения эти, по мнению автора, ошибочны в самом своем существе. Государственные услуги - это те виды деятельности органов государства, которые они берут на себя добровольно, исходя, скажем, из провозглашенной идеи социального государства. В качестве примера государственной услуги можно привести государственную регистрацию сделок с недвижимостью. Ведь такую регистрацию могли бы осуществлять, например, нотариусы. Однако с целью упорядочения отношений, исключения злоупотреблений в данной сфере, государство взяло на себя такую задачу. Правда, при этом получается, что оно «навязало» данную услугу всем участникам соответствующий правоотношений.
Другой пример: государственные услуги в области здравоохранения и образования. Наше государство еще в социалистический период взяло на себя такую функцию, практически полностью монополизировав эти рынки. И сейчас, обеспечивая комплекс конституционно закрепленных прав человека в данной сфере, государство гарантирует предоставление за счет собственных средств всем без исключения гражданам определенного комплекса медицинских и образовательных услуг, не вытесняя, а участвуя наряду с другими субъектами в соответствующих отношениях.
Однако было бы ошибочным полагать, что все без исключения государственные услуги предоставляются на безвозмездной основе. Граждане и их организации полностью или частично компенсируют затраты на предоставление многих из них. Такая картина наблюдается и в медицине, и в образовательной деятельности. Связано это, по мнению автора, с тем, что у государства не хватает средств для удовлетворения потребностей граждан в такого рода услугах на должном уровне и в полном объеме.
Существует и легальное определение, связанное с категорией «государственные услуги». В соответствии с подпунктом «д» ст. 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.04 №314 под функциями по оказанию государственных услуг понимается «осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц». Здесь категория «государственные услуги» определяется через субъекты и признаки. Субъектами являются федеральные органы исполнительной власти. Признаками - исключительная общественная значимость, неопределенный круг потенциальных получателей услуг и нормативные рамки, в границах которых услуги оказываются.
По мнению автора, в приведенном выше определении отсутствует суть отношений, т.е. то, какой именно комплекс действий следует понимать в качестве услуги. С общелексической точки зрения услугой является действие, приносящее помощь, пользу другому . В гражданско-правовом смысле под услугами понимаются блага, предоставленные не в форме вещей, а в форме деятельности3. Важной характеристикой услуги является то, что она предоставляется по желанию заинтересованного субъекта.
Следует также обратить внимание на тот факт, что «применительно к деятельности государства услуги оказывают чаще всего не сами органы государственной власти, а образуемые ими государственные организации и учреждения (применительно к бюджетным правоотношениям они именуются бюджетными). Например, государственные образовательные учреждения оказывают услуги по предоставлению возможности получения среднего специального и высшего образования, научные учреждения - по проведению научных исследований. В системе МВД России довольно широкое распространение получило предоставление услуг по проведению различных экспертиз в экспертно-криминалистических центрах на возмездной основе.
