Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы, сущность и содержание чрезвычайных правовых режимов 16-96
1. Зарождение и генезис чрезвычайного законодательства в Российском государстве 16-48
2. Общее и особенное в концептуальных подходах определения правовой регламентации общественных отношений в условиях чрезвычайных правовых режимов в современной России 49-96
Глава II. Государственное управление и административно-правовое регулирование общественных отношений в условиях введения правового режима чрезвычайного положения 96-167
1. Правовые основы, характерные черты и особенности административно-правового режима чрезвычайного положения 96-119
2. Система мер и временных ограничений прав и свобод граждан и юридических лиц в условиях чрезвычайного положения 119-143
3. Система управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения 143-167
Заключение 167-179
Список литературы 180-201
- Зарождение и генезис чрезвычайного законодательства в Российском государстве
- Общее и особенное в концептуальных подходах определения правовой регламентации общественных отношений в условиях чрезвычайных правовых режимов в современной России
- Правовые основы, характерные черты и особенности административно-правового режима чрезвычайного положения
- Система мер и временных ограничений прав и свобод граждан и юридических лиц в условиях чрезвычайного положения
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что современная российская концепция конституционного закрепления прав и свобод личности основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права, провозглашении человека, его прав и свобод высшей ценностью, установлением конституционной обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
Эти фундаментальные положения действующей российской Конституции и федерального законодательства являются неоспоримыми атрибутами демократического правового государства, гражданского общества, вектором развития российской государственности.
Вместе с тем, осуществление прав и свобод человека и гражданина неразрывно связано с конституционной обязанностью соблюдения каждым Конституции и законов Российской Федерации, недопустимостью нарушения прав и свобод других лиц.
В этой связи необходимо отметить, что практически любому государству на определенном этапе свого развития приходится сталкиваться с различного рода чрезвычайными обстоятельствами, обусловленными попытками насильственного захвата или присвоения власти, актами терроризма, проявлениями сепаратизма и экстремизма, межнациональными, межконфессиональными и религиозными конфликтами, которые сопровождаются насильственными действиями и создают непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов.
Эти негативные тенденции в общественном и государственном развитии особо присущи современному миру. В подобного рода экстремальных условиях, государство в качестве временной меры может ограничить права и свободы личности, права организаций и общественных объединений, которые в обычных условиях повседневной жизнедеятельности ограничению не подлежат.
Как отмечает В.Д. Зорькин: «Во всём мире, во всех правовых государствах - и Россия тут не исключение - существуют критерии ограничения прав и свобод. Другое дело, что они должны быть соразмерны факторам опасности, грозящим гражданам и всему обществу. Когда ситуация складывается так, что обществу грозит серьёзная опасность, государству приходится вносить изменения в эту ... почти неприкосновенную сферу. Очевидно, что в обстановке усиления террористической опасности мир в целом и каждое государство в отдельности должно адекватно реагировать на ситуацию. Именно международный терроризм привёл к кардинальному пересмотру предшествующих традиционных взглядов на свободу и право»1. Причём, как пишет СВ. Степашин, «российский терроризм не менее жесток и циничен, чем терроризм иностранный»2.
Масштабы терроризма и организованной преступности в Российской Федерации «возрастают вследствие зачастую сопровождающегося конфликтами изменения форм собственности, обострения борьбы за власть на основе групповых и этнонационалистических интересов. Отсутствие эффективной системы социальной профилактики правонарушений, недостаточная правовая и материально-техническая обеспеченность деятельности по предупреждению терроризма и организованной преступности, правовой нигилизм, отток из органов обеспечения правопорядка квалифицированных кадров увеличивают степень воздействия этой угрозы на личность, общество и государство»3.
Действительно, в последнее десятилетие наиболее существенную угрозу мировому сообществу представляют противоправные действия, направленные на насильственное изменение существующего миропорядка посредством актов международного терроризма. Его варварские проявления коснулись многих стран мира, таких как Россия, США, Испания, Великобритания и др.
См.: Зорькин В.Д. У закона нет выходных. Российская газета. 2005.12 декабря.
См.: Степашин СВ. Терроризм в России также циничен и жесток, как и в других странах // Защита и безопасность. 1998. №4. С. 3.
3 См.: О Концепции национальной безопасности. Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №2. Ст. 170.
Помимо терроризма, современному миру присущи и иные крайне опасные насильственные формы попыток изменения сложившегося миропорядка. Так, например, с 27 октября 2005 г. начались массовые беспорядки во Франции. Только на 12-й день французское правительство попыталось остановить волну насилия путём использования чрезвычайных мер. С 9 ноября 2005 г. в шести департаментах Франции в результате погромов, массового уничтожения имущества путём поджогов, вооружённого сопротивления властям было введено чрезвычайное положение на основании Закона Франции от 3 апреля 1955 г. «Об установлении чрезвычайного положения», принятого ещё во время беспорядков в Алжире, который тогда находился под французским протекторатом. Однако и эти экстраординарные меры не остановили волны насилия. Эмигрантские бунты уже перекинулись и на другие страны Европы - Германию и Бельгию4. В начале декабря 2005 г. массовые беспорядки на расовой почве вышли за рамки Европы и охватили Австралию.
Помимо указанных чрезвычайных обстоятельств, деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления существенно осложняется при изменениях обычных условий государственного (муниципального) управления и жизнедеятельности населения, являющихся следствием чрезвычайных обстоятельств, обусловленных не только социально-политическими, криминогенными факторами, но и чрезвычайными ситуациями природно-техногенного, биогенного, антропогенного свойства. Последние создают особые по своему характеру экстремальные условия, при которых подвергается угрозе жизнь и здоровье людей, сохранность государственного, общественного, частного имущества, нарушается установленный режим работы организаций и жизни населения, создаются благоприятные предпосылки для совершения противоправных действий.
Достаточно сказать, что уже в третьем тысячелетии, в декабре 2004 года в результате цунами в Юго-Восточной Азии число жертв достигло 250 тысяч по-
4 См.: Что Вы выбрали бы на месте французских властей? Версия. 2005. №44. С. 3.
6 гибших. В марте 2005 г. вследствие землетрясения в Индонезии погибло свыше 2 тысяч человек. В августе 2005 г. вследствие небывалой жары и лесных пожаров в Европе погибло свыше тысячи человек. В результате катастрофических по своему характеру последствий урагана «Катрина», охватившего в сентябре
2005 г. территории нескольких штатов США, погибло около полутора тысяч
человек, были зафиксированы случаи массового мародёрства, насилия, воору
женного сопротивления законным требованиям властей. В результате этого фе
деральные власти США были вынуждены в дополнение к силам обеспечения
правопорядка и защиты населения от чрезвычайных ситуаций ввести в постра
давшие районы подразделения национальной гвардии, и наделили последние
правом применения оружия на поражение в отношении мародёров и иных кри
минальных элементов5.
В октябре 2005 г. чудовищное землетрясение в Пакистане унесло жизни 87 тысяч человек и миллионы людей оставило без крова и надежды выжить этой зимой6. В Великобритании 11 декабря 2005 г. недалеко от города Хемел -Хемпстед английского графства Хертфордшир, взорвалось нефтехранилище Бансфилд. По оценкам экспертов это одна из крупнейших техногенных катастроф на территории послевоенной Европы7.
В настоящее время характер пандемии приобрело распространение вируса птичьего гриппа, возможные мутации которого с вирусом гриппа человека могут создать угрозу массового заражения и гибели людей. В начале января
2006 г. прогнозы учёных, к сожалению, сбылись, в Турции уже зафиксированы
первые случаи гибели людей от вируса птичьего гриппа.
В указанных выше экстраординарных условиях, обусловленных как чрезвычайными обстоятельствами социально-политического, криминогенного характера, так и чрезвычайными ситуациями природно-техногенного, биогенного, антропогенного свойства, государство вынуждено временно ограничить права и свободы граждан, права организаций и общественных объединений. У
5 См.: Аргументы и факты. Что с тобой, Земля? 2005. N2.43. С. 21.
6 См.: Аргументы и факты. 2005 г. События, которые «потрясли мир». 2005. № 52. С. 5.
7 См.: Небо потемнело от дыма // Российская газета. 2005.12 декабря.
государственных органов возникает объективная необходимость использовать применение чрезвычайных форм и методов управления в порядке отступления от обычного правового режима повседневной жизнедеятельности. Это предопределено тем, что в указанных выше экстремальных условиях обычных организационно-правовых механизмов воздействия на общественные отношения, становится недостаточно. Не случайно статья 4 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной ассамблеей ООН 19 декабря 1966 года8, предоставляет право государствам-подписантам указанного Пакта временно воспользоваться «правом отступления» от международных обязательств в области обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения, когда «жизнь нации находится под угрозой».
В наше время становится более очевидным, что XXI век должен стать веком безопасности человечества в целом, ибо по мере вхождения в новый постиндустриальный мир число глобальных проблем, составляющих угрозу социальной, экологической и техногенной безопасности множится9.
Несмотря на важность изучения данной проблемы, в отечественной юридической науке нет комплексного теоретико-правового исследования норм действующего чрезвычайного законодательства Российской Федерации, и, прежде всего, института чрезвычайного положения, выявления его специфики как экстраординарного правового режима. В этой связи объективно требуется проанализировать особенности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в её отдельных местностях. Необходимо дать анализ системы мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения в отношении физических лиц, организаций и общественных объединений, охарактеризовать силы и средства, использование которых допускается федеральным законодательством в целях обеспечения безопасно-
8 Ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступил в си
лу 23 марта 1976 г. См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
9 См.: Гущин В.В. Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопас
ности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях. Автореф. дне. ... докт. юрид.
наук. М., 1998. С. 3.
сти личности, общества и государства в экстремальных условиях государственной и общественной жизни.
Предлагаемая диссертация является попыткой восполнить данный пробел.
Степень научной разработанности темы. Нельзя утверждать, что в отечественной и зарубежной юридической науке, науке административного права, в частности, не подвергались исследованию правовые проблемы регламентации института чрезвычайного положения.
В дореволюционной России различным аспектам исключительного (чрезвычайного) положения были посвящены труды известных учёных-полицеистов и теоретиков государства и права: И.Е. Андреевского, В.М. Гессена, А.В. Горбунова, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, Н.М. Корку-нова, Н.И. Лазаревского, ЯМ. Магазинера, И.Т. Тарасова и др.
В советский период разработку проблем чрезвычайного законодательства осуществляли Д.Н. Артамонов, СМ. Берцинский, В.А. Власов, В.И. Новосёлов, Ф.С. Разорёнов и др.
Исследованию института чрезвычайного положения и иного чрезвычайного законодательства Российской Федерации, а также правовой регламентации чрезвычайных режимов в зарубежных государствах посвящены работы юристов современного периода времени - СА. Аникиенко, И.Н. Барциц, Д.Н Бах-раха, В.А. Виноградова, О.В. Виноградова, М.В. Глигич-Золоторарёвой, И.В. Гончарова, В.И. Григорьева, А.В. Грязнова, В.В Гущина, А.Н Домрина, А.Э. Жалинского, А.А. Жижко, Н.Н. Жильского, А.П. Короткова, Ю.Ю. Соковых, А.А. Ливеровского, В.В. Лозбинёва, Л.А. Морозовой И.Л. Петрухина, А.Н. Пи-липенко, Б.Н. Порфирьева, СВ. Пчелинцева, И.С. Розанова, В.П. Сальникова, Е.С Слесаревой, СВ. Степашина, Н.Ю. Трещетенковой, СД. Хазанова, Н.Г. Янгола и др. Однако данные исследования, как правило, проблему чрезвычайного положения изучали с позиций отдельных теоретических аспектов, либо с позиции конституционного права. Административно-правовой аспект в его правоприменительной практике почти не нашел своего отражения. Кроме того,
научные изыскания указанных и иных авторов, в основном, проводились до подписания Президентом Российской Федерации 30 мая 2001 г. Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», внесшего существенные коррективы в правовую регламентацию общественных отношений в условиях чрезвычайного положения. Вследствие этого, автору работы представляется целесообразным исследовать особенности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при введении на всей территории Российской Федерации либо в её отдельных местностях чрезвычайного положения. Проанализировать организационные и правовые проблемы использования чрезвычайных мер и временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений применительно к действующему чрезвычайному законодательству и современным условиям государственной и общественной жизни.
Объектом исследования является система правоотношений, складывающаяся при резком обострении социальной напряженности, вызванных чрезвычайными условиями и требующая применения чрезвычайных мер со стороны государства путем введения соответствующих видов правовых режимов чрезвычайного положения
Предметом диссертационного исследования являются чрезвычайное законодательство, правотворческая и правоприменительная практика при его формировании и реализации, деятельность компетентных органов и должностных лиц по обеспечению и реализации мероприятий исключительных правовых режимов чрезвычайного положения и обеспечению правового статуса личности в условиях чрезвычайного положения.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертации заключается в комплексном исследовании института чрезвычайного положения, анализе оснований и порядка применения компетентными органами и должностными лицами чрезвычайных организационно-правовых мер воздействия на общественные отношения при введении чрезвычайного положения на всей тер-
ритории Российской Федерации либо в её отдельных местностях. В выработке практических рекомендаций по совершенствованию чрезвычайного и иного законодательства Российской Федерации.
Для достижения указанной цели предполагается решение следующих задач:
- исследовать эволюцию становления и развития чрезвычайного законо
дательства в дореволюционной России, РСФСР и Российской Федерации;
- выявить общее и особенное в концептуальных подходах юридической регламентации режима чрезвычайного положения на основе анализа федерального законодательства, регулирующего общественные отношения при введении иных чрезвычайных административно-правовых режимов: военного положения, режима чрезвычайной ситуации;
исследовать основания, цели и порядок введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в её отдельных местностях;
проанализировать особенности правовой регламентации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц при введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации либо в её отдельных местностях;
дать системный анализ системы мер и временных ограничений, применяемых компетентными органами и должностными лицами в условиях чрезвычайного положения;
исследовать особенности административно-правового статуса граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций и общественных объединений в условиях чрезвычайного положения;
выработать практические рекомендации по совершенствованию законодательства Российской Федерации о чрезвычайном, военном положении, режиме чрезвычайной ситуации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы, а именно: диалектический метод познания, формально-юридический, логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, исторический и иные частные методы научного познания.
Теоретической основой исследования послужили труды учёных, принадлежащих к различным направлениям и школам: СВ. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.П. Алёхина, Л.А. Антоновой, Г.В. Атаманчука, В.М. Бабаева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Я.М. Бель-сона, В.М. Боера, В.В. Бородина, С.С. Бородина, И.И. Веремеенко, И.А. Воз-грина, Н.Н. Вопленко, В.М. Гессена, И.В. Гончарова, Ю.И. Гревцова, В.Н. Григорьева, В.В. Гущина, А.Н. Домрина, О.Л. Дубовика, М.И. Еропкина, Н.Н. Жильского, А.В. Зиновьева, Д.А. Керимова, Б.И. Кожохина, А.П. Коренева, В.Н. Кудрявцева, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарева, А.Е. Лунёва, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, А.Ф. Майдыкова, Р.С. Мулукаева, B.C. Нерсесянца, Л.А. Николаевой, В.И. Новосёлова, И.Л. Петрухина, Л.Л. Попова, В.П. Сальникова, Ю.П. Соловей, В.Д. Сорокина, Л.И. Спиридонова, М.С. Студеникиной, И.Е. Тарханова, С.Д. Хазанова, В.Е. Чиркина, Л.С. Явича, Ц.А. Ямпольской, Н.Г. Янгола и
др.
При написании диссертации использовалась Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, конституции, уставы и законодательство субъектов Российской Федерации, законодательство дореволюционной России, бывших Союза ССР и РСФСР, чрезвычайное законодательство некоторых иностранных государств, нормы и принципы международного права, и международные договоры Российской Федерации.
Научная новизна диссертации определяется как выбором заявленной темы, так и подходом к её исследованию с учётом степени разработанности отдельных аспектов проблемы. На основе юридического анализа действующего федерального законодательства, регулирующего общественные отношения при введении на всей территории Российской Федерации или в её отдельных мест-
ностях чрезвычайных административно-правовых режимов, практики использования норм чрезвычайного законодательства России, диссертантом предпринята попытка комплексного исследования особенностей одного из экстраординарных режимов - правового режима чрезвычайного положения.
Научная новизна диссертации заключается и в том, что она является одним из первых в отечественной юридической науке комплексным исследованием института чрезвычайного положения, проведённом на основе анализа норм Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»10, и иного федерального законодательства, регламентирующего основания и порядок использования компетентными субъектами чрезвычайных организационно-правовых мер и временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений.
Основные положения, выносимые на защиту.
Кризисные явления во всех сферах общественной жизни предопределили появление негативных социальных процессов, усиление напряженности общественных отношений, перерастающих порой в острые социальные конфликты. Принимаемые общестандартные меры по нормализации обстановки в период острых социальных конфликтов не приводят к их устранению. Фактически единственной действенной формой пресечения конфликтов стал институт чрезвычайного положения.
Правовой институт чрезвычайного положения является важным объективным элементом государственно-правовых систем фактически всех стран мира. Его существование обусловлено возможностью возникновения различного рода экстремальных ситуаций, как социально-политического или экономического характера (война, агрессия извне, социальные конфликты и т.п.), так и природного происхождения (катастрофы, стихийные бедствия, эпидемии и т.п.), представляющие опасность для значительного числа людей, угрозу кон-
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №23. Ст. 2277; 2003. №27 (часть I). Ст. 2697; 2005. №10. Ст. 753.
ституционному порядку либо самому существованию государства и для разрешения, нейтрализации либо ликвидации последствий которых обычные формы правового регулирования представляются недостаточными.
Административно-правовое регулирование общественных отношений при введении чрезвычайного положения в Российской Федерации регулируется федеральным законодательством, которое предполагает возможность введения трех временных экстраординарных режимов в порядке отступления от обычного режима жизнедеятельности - чрезвычайного, военного положения, режима чрезвычайной ситуации. Отличительные особенности указанных правовых режимов характеризуются различными обстоятельствами и целями их введения, степенью ограничения основных (конституционных) прав и свобод человека и гражданина, прав организаций и общественных объединений государственными органами, силами и средствами, участвующими в обеспечении соответствующих чрезвычайных режимов.
Чрезвычайное положение представляет собой разновидность особого правового режима, вводимого Президентов Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, и в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Существенным в правовой регламентации общественных отношений в условиях чрезвычайного положения является то, что достижение целей введения чрезвычайного положения предполагает временное ограничение прав и свобод личности, прав организаций и общественных объединений, возложение на них дополнительных обязанностей, при одновременном расширении административных полномочий субъектов, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения.
5. В условиях чрезвычайного положения допускается полная или частич
ная передача полномочий органам исполнительной власти субъекта Российской
Федерации и органов местного самоуправления временному специальному ор
гану управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
При этом в установленных федеральным законом случаях допускается приостановление осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, а их функции могут возлагаться на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, что также характеризует особенности правового режима чрезвычайного положения.
Для оптимизации административно-правового регулирования общественных отношений, в соответствии с федеральным законодательством, в условиях чрезвычайного положения образуются временные органы управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, вводятся особые формы управления соответствующими территориями. Основным предназначением образования указанных органов и введения особых форм управления является достижение целей введения чрезвычайного положения, предусмотренных федеральным законодательством, осуществление единого управления и координация действий сил и средств, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения.
Нормы права, регулирующие чрезвычайные правовые режимы, призваны обеспечить как можно более быстрое восстановление демократического правопорядка в обществе, ликвидацию последствий кризисных социальных явлений либо природных катаклизмов, а также предотвратить возможность злоупотребления со стороны властных структур.
Чрезвычайное законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании и приведении его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и существующими реалиями жизни нашего общества и государства.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертации заключается в комплексном исследовании теоретических и правовых проблем регламентации общественных отношений в условиях чрезвычайного положения. Результаты диссертационного исследования позволят внести определенный вклад в науку административного права, в частности, в её разделы, посвященные исследованию форм и методов государст-
венного управления, специальных административно-правовых режимов. Определенное значение научные положения диссертации могут иметь для теории и истории права и государства, а также конституционного и иных отраслей права российской правовой системы.
Практическая значимость диссертации состоит в выработке ряда рекомендаций по совершенствованию чрезвычайного и иного российского законодательства. Научные результаты диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности органов внутренних дел и Внутренних войск МВД России, компетентных органов и должностных лиц, принимающих участие в обеспечении режима чрезвычайного положения. Материалы диссертации могут иметь практический интерес для преподавателей отраслевых юридических дисциплин, студентов юридических вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования МВД России при изучении учебных дисциплин «Конституционное (государственное) право Российской Федерации», «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел» и др.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли своё отражение в выступлениях на научно-практических конференциях, докладывались на заседаниях кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, а также в следующих научных публикациях автора по теме диссертации:
Чрезвычайное положение как вид чрезвычайного режима //Правовое и социальное государство: проблемы становления в России: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 21 .4. 3 /Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2005.
Чрезвычайное положение как экстраординарная мера //Правовая система общества: становление и развитие: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 23 .4. 1 /Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2006.
Чрезвычайные ситуации предшествующие чрезвычайному положению //Правоохранительная система России: история, теория и практика: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 24 .4. 1 /Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2006.
Структура работы. Цель и задачи диссертационного исследования предопределили внутреннюю структуру работы, которая состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и литературы, использованных при написании диссертации.
Зарождение и генезис чрезвычайного законодательства в Российском государстве
В своём фундаментальном труде «Исключительное положение» известный отечественный юрист В.М. Гессен писал: «В абсолютных монархиях старого порядка надобности в исключительном положении не было и не могло быть уже потому, что даже «нормальное положение» являлось в достаточной мере «исключительным».
В дореволюционной России наибольшее развитие чрезвычайного законодательства и, в частности, института исключительного (чрезвычайного) положения получает во второй половине XIX столетия. Это было обусловлено начавшимся процессом перестройки государственной и правовой системы, созданием предпосылок к преобразованию абсолютной монархии в конституционную. Проведение реформ проходило медленно и мучительно, сопровождалось нарастанием в стране революционного движения, межэтническими конфликтами, террористическими актами и ответными репрессиями.
Кризис, охвативший всю социально-экономическую и политическую систему Российской Империи в середине XIX века, привёл к обострению социально-политических конфликтов. Самодержавие было вынуждено пойти на уступки обществу, начав проведение государственно-правовых реформ «сверху».
19 февраля 1861 г. Императором Александром II был подписан Манифест «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей, и об устройстве их быта». На первый взгляд, дарованная крепостным крестьянам свобода должна была устранить многие существовавшие в России социально-политические противоречия. Однако половинчатость, незавершённость, а во многом и неясность крестьянскому населению проводимых реформ не способствовали этому. Масштабы крестьянских бунтов и выступлений были столь широки, что в целях подавления последних государственной администрации приходилось использовать полевые войска. Как отмечает Р.В. Нарбутов, в 1861 г. из 1889 массовых выступлений крестьян 937 (49 %) было подавлено с помощью войск.
По прошествии не многим более полугода после отмены крепостного права, Высочайше утверждённым мнением Комитета Министров от 16 августа 1861 года, губернаторам, исправникам и полицмейстерам было предоставлено право требовать содействия войск или местной жандармской команды для подавления внутренних смут в случаях: 1) когда неповинующиеся покушаются на насилие, грабёж, убийства, поджоги, или есть повод опасаться такого покушения; 2) когда волнения, беспорядки и возмущения распространяются, несмотря на распоряжения полиции.
В силу непрекращающихся массовых крестьянских волнений в западных губерниях Империи, 4 сентября 1861 г. Александр II утвердил «Наставление воинским частям или командам, назначаемым для экзикуционного занятия городов, местечек и селений в Западных губерниях». Комитет Министров был вынужден принять решение о введении в них дополнительных войск. Данное Наставление определяло основания для ввода войск, права начальников воинских команд по отношению к местному населению. При этом порядок применения вооруженного принуждения определялся специальным актом - «О Наставлении военным начальникам в случаях потребления войск для усмирения народных волнений и беспорядков»16. В силу несовершенства отдельных положений указанного Наставления, которые допускали возможность злоупотреблений со стороны гражданской администрации при привлечении воинских ко-манд для подавления народных волнений , 3 октября 1877 г. был принят дополнительный Закон «О правилах, определяющих порядок призыва войск для содействия гражданским властям».
В целях предупреждения преступлений против государственного порядка, полицейские органы наделяются обширным перечнем чрезвычайных полномочий, одним из которых было право административной высылки. С 70-х годов XIX столетия, получает широкое распространение административная высылка как полицейская мера, применяемая к фабрично-заводским рабочим. Высочайшим повелением от 6 июля 1870 г., в случае возникновения стачек рабочих на заводе или фабрике, губернаторам было предоставлено право без судебного разбирательства, высылать главных зачинщиков стачки в одну из специально определённых для этого губерний. В связи со стачкой извозчиков в г. Одессе с сентября 1871 г. полицейские меры против стачек фабрично-заводских рабочих были распространены в отношении любого рода стачек.
Высочайшим повелением от 24 мая 1878 г., лиц, привлечённых к ответственности по делам о противоправительственной пропаганде, предписывалось высылать в распоряжение генерал-губернатора Восточной Сибири . Примечательным является и то, что до 1881 г. административная высылка не устанавливалась на определённый срок. Только с изданием 14 августа 1881 г. «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»21 впервые был урегулирован порядок установления этой меры, определялись низший и высший пределы её применения. В данном контексте следует отметить и то, что указанное выше Положение не регламентировало содержание и объём правоограничений которые могли быть установлены в отношении высылаемых в административном порядке
Общее и особенное в концептуальных подходах определения правовой регламентации общественных отношений в условиях чрезвычайных правовых режимов в современной России
Непременным условием гармоничного развития человека и общества является и стабильное развитие государственных институтов, которое предполагает множество взаимосвязанных факторов, наиболее значимыми из которых является деятельность государства по обеспечению защищённости отдельной личности и общества в целом. Обеспечение этих интересов со стороны государства невозможно без обеспечения его собственной безопасности в силу их естественной и взаимообусловленной связи93. Безопасность государства включает в себя две составляющих: внутреннюю и внешнюю. Угроза безопасности Российской Федерации может иметь внутренние причины, связанные с проявлениями сепаратизма, межконфессиональными и межнациональными конфликтами, массовыми беспорядками, террористическими актами, а также наступлением чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, биогенного, антропогенного характера. Российская Федерация является частью мирового сообщества, в которое входят государства, отличающиеся уровнем экономического и военного развития, политическим режимом, геополитическими интересами, пониманию своей роли на международной арене. Это означает, что «безопасность государства предполагает состояние его защищённости и от внешних угроз, к числу которых относится применение вооружённой силы иностранным государством или группой государств против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации»94. В целях обеспечения безопасности95 интересов личности, общества и государства действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. предоставляет Президенту России право введения двух видов чрезвычайных режимов - военного положения (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ) и чрезвычайного положения (ст. 88 Конституции РФ). Отсюда возникает необходимость проведения юридического анализа соотношения этих чрезвычайных режимов, допускающих наиболее существенные ограничения прав и свобод физических лиц, прав организаций и общественных объединений, выявления общих и особых свойств, которые им присущи. Изначально, правовая регламентация оснований возможного ограничения прав и свобод личности определяется ст. 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Как было отмечено выше, одним из видов чрезвычайного режима, введение которого предусмотрено Конституцией Российской Федерации, является чрезвычайное положение. В соответствии со ст. 56 (часть 2) Конституции России чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в её отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом. Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. (с изменениями от 30 июня 2003 г. и 7 марта 2005 г.) «О чрезвычайном положении»96 чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Статья 3 (п. «а») Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» к обстоятельствам введения чрезвычайного положения относит социально-политические конфликты, криминогенные обстоятельства, а именно: - попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти; - вооружённый мятеж; - массовые беспорядки97, террористические акты; - блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей; - подготовка и деятельность незаконных вооружённых формирований; -межнациональные, межконфессиональные и религиозные конфликты, со провождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №23. Ст. 2277; 2003. №27 (часть I). Ст. 2697; 2005. №10. Ст. 753. угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Пункт «б» ст. 3 Федерального конституционного закона к обстоятельствам введения чрезвычайного положения относит: - чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера; - чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ . Другим видом экстраординарного правового режима, является режим военного положения. Как определяют ст. 87 (часть 2) Конституции Российской Федерации, ст. 1 (часть 1) Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении»99, военное положение на всей территории Российской Федерации или в отдельных её местностях вводится Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.
Правовые основы, характерные черты и особенности административно-правового режима чрезвычайного положения
В начале 90-х годов XX века и начале нынешнего столетия в Российской Федерации было принято много так называемых «режимных» законов: Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании», Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», Федеральный конституционный закон «О военном положении» и Др.
Принятие этих законов поставило науку административного права перед необходимостью серьезно заняться исследованием вопросов специальных административно-правовых режимов, поскольку специальный режим предполагает различную степень интенсивности ограничения конституционных прав и свобод личности. При этом особую значимость приобретает исследование чрезвычайных административно-правовых режимов, допускающих наибольшую степень интенсивности ограничения основных прав и свобод человека и гражданина, прав организаций и общественных объединений.
Чрезвычайные режимы - это специальные правовые режимы деятельности органов власти и управления, допускающие ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами.
Как отмечается в юридической литературе, в настоящее время процедура введения и осуществления административно-правового режима чрезвычайного положения нормативно-правовыми актами различной юридической силы регламентирована недостаточно подробно. В связи с этим насущной проблемой является принятие комплекса нормативно-правовых актов, конкретизирующих и детализирующих различные аспекты оснований и порядка введения и реализации административно-правового режима чрезвычайного положения153. Этим, как было сказано во введении к диссертации, обуславливается актуальность темы заявленного диссертантом научного исследования.
Чрезвычайное положение допускает одно из наиболее существенных (наряду с военным положением) ограничений прав и свобод личности. Допустимость введения чрезвычайного положения предусмотрена большинством конституционных актов стран современного мира. Это обусловлено тем, что в определённых чрезвычайных ситуациях, которые представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности государству и его гражданам, государство вынуждено временно ограничить закреплённые Основным законом государства права и свободы личности, отступить от предусмотренных нормами международного права обязательств в области прав и свобод человека и гражданина.
Подобное временное отступление правомерно, если при введении чрезвычайного положения государством соблюдены предусмотренные международным правом обстоятельства для введения чрезвычайного положения и требования к осуществлению мер, характерных для этого чрезвычайного режима.
По этому поводу следует отметить, что Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 19 декабря 1966 г. устанавливает: «Во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвете кожи, пола, языка, религии или социального происхождения» (ст. 4 Пакта).
Как отмечает М.В. Баглай, конституции стран мира, допуская ограничения прав, устанавливают строгие основания и порядок их осуществления. Поскольку «главная опасность необоснованных ограничений исходит от исполнительной власти, конституции обычно предусматривают возможность ограничений законом или на основании закона»
В России конституционное регулирование ограничения прав и свобод человека и гражданина предопределяется конституционным положением о незыблемости этих прав и свобод. В соответствии с ч. 2 ст. 55 Конституции РФ: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».
Вместе с тем, следуя положениям Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., статья 55 (часть 3) Конституции России определяет: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Следовательно, непременными условиями возможного ограничения конституционных прав и свобод личности в России являются: во-первых, возможность ограничения прав и свобод личности только федеральным законом; во-вторых, допустимость ограничения прав и свобод личности только для достижения целей, закреплённых ч. 3 ст. 55 Конституции России.
Система мер и временных ограничений прав и свобод граждан и юридических лиц в условиях чрезвычайного положения
Система мер и временных ограничений прав и свобод личности, а также прав организаций и общественных объединений в условиях чрезвычайного положения закреплена в главе третьей Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». Согласно ст. 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений: а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного само управления; б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвьиайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с неё, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства; в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта; г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества; к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами. Указанная система мер и временных ограничений может использоваться как при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам социально-политического, криминогенного характера (п. «а» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»), так и по обстоятельствам, обусловленными чрезвычайными ситуациями природно-техногенного, биогенного, антропогенного характера (п. «б» ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»). По этому поводу следует отметить, что Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении» также закреплял систему, так называемых, «общих» мер, использование которых допускалось при введении чрезвычайного положения как по основаниям социально-политического, криминогенного характера, так и по основаниям, обусловленными чрезвычайными ситуациями природно-техногенного, биогенного характера. Так, в соответствии со ст. 22 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» допускалось установление следующей системы общих мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения: а) особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение; б) усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; в) запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий; г) запрещение забастовок; д) ограничение движения транспортных средств и их досмотр. Сравнительно-правовой анализ системы мер и временных ограничений, закреплённых статьёй 22 Закона РСФСР от «О чрезвычайном положении» и статьёй 11 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» позволяет судить о том, что действующий Федеральный конституционный закон несколько иначе закрепляет перечень общих мер и временных ограничений прав и свобод личности, прав организаций и общественных объединений, чем предшествующий Закон РСФСР «О чрезвычайном положении», причём часть из них является новой.
