Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История развития правового регулирования судебной защиты избирательных прав в России и Германии 12
1. Развитие отечественного регулирования защиты избирательных нрав в дореволюционный период 12
2. Эволюция понятия судебной защиты избирательных прав в гражданском процессуальном праве РСФСР и РФ до 2000 г . 18
3. Эволюция понятия судебной защиты избирательных прав в гражданском процессуальном праве РФ после 2000 г. 27
4. Развитие регулирования судебной защиты избирательных прав в Германии 35
Глава 2. Понятие, правовая природа и источники правового регулирования судебной защиты избирательных прав . 45
1. Понятие судебной защиты избирательных прав в современном праве России и правовая природа производства по делам о защите избирательных прав 45
2 Понятие судебной защиты избирательных прав в действующем законодательстве Германии 77
3 Состав источников регулирования судебной защиты избирательных прав в России и Германии 87
Глава 3. Порядок рассмотрения дел о защите избирательных нрав в судах России и Германии 102
1 Подведомственность дел, связанных с осуществлением избирательных прав 102
2 Подсудность дел о защите избирательных прав 114
3 Состав лиц, участвующих в деле 119
4 Сроки рассмотрения дел 153
5 Рассмотрение дел судом первой инстанции 162
6 Обжалование судебных постановлений 172
Предложения но совершенствованию законодательства 180
Библиография
- Развитие отечественного регулирования защиты избирательных нрав в дореволюционный период
- Эволюция понятия судебной защиты избирательных прав в гражданском процессуальном праве РСФСР и РФ до 2000 г
- Понятие судебной защиты избирательных прав в современном праве России и правовая природа производства по делам о защите избирательных прав
- Подведомственность дел, связанных с осуществлением избирательных прав
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблема нормативного закрепления защиты прав человека в сфере государственно-правовых отношений существует достаточно длительное время. Избирательные права, право на участие в референдуме, являющиеся основой народовластия, составляют сегодня важнейшую часть прав граждан, организация их эффективной и своевременной защиты является целью правового государства.
Развитие института судебной защиты избирательных прав в российском законодательстве имеет сравнительно недолгую историю. На сегодняшний день избирательные споры рассматриваются российскими судами общей юрисдикции по правилам, установленным гражданским процессуальным законодательством, наравне с иными делами публично-правового характера. Необходимость совершенствования порядка рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, в целом, потребность приведения российского законодательства и практики правоприменения в соответствие с европейскими стандартами, а также отдельные существующие недостатки регулирования порядка рассмотрения этих дел привели в настоящее время к проблеме поиска путей дальнейшего развития этого института.
Мировой опыт имеет различные варианты организации защиты избирательных прав в судебном порядке, в том числе и посредством создания специальных судов, что особенно характерно для стран западной Европы, к практике законодательной деятельности которых Россия обращает особое внимание. Большое значение для России в этом вопросе имеет правовая система Германии, которая считается классическим образцом развития демократических принципов, защиты прав граждан не только в сфере процессуального права. Самостоятельный вариант закрепления институтов административной юстиции, существующий в Германии, многие российские исследователи считают наиболее благоприятным для восприятия отечественной правовой системой. Особенностью его является оптимальное сочетание действия начал судебного контроля и защиты прав граждан в сфере административно-правовых отношений.
Однако подходы к проблеме судебной защиты избирательных прав, лежащие в основе российской и германской моделей совершенно различны, несмотря на
внешнюю схожесть и способность немецкой правовой системы быть воспринятой российским законодателем. В этом плане особое значение приобретает все еще нерешенный спор о процессуальном порядке рассмотрения дел о защите избирательных прав.
В целом, вопросы организации административного судопроизводства в соответствии с положениями Конституции РФ и признанными мировыми стандартами, восприятия зарубежного законодательного опыта, оценки потребностей отечественной системы правоприменения, определения особенностей объективного развития административной юстиции в России на сегодняшний день являются одними из наиболее актуальных в сфере определения дальнейшего пути совершенствования процес су ал ыюй науки в целом и гражданского процесса в частности.
Цели и задачи исследовании. Целями настоящего исследования являются:
- анализ существующих теоретических и практических проблем, существующих
в сфере регулирования судебной защиты избирательных прав, а таюке степени их
изученности, в том числе в связи с решением вопроса о создании системы
административных судов;
выработка рекомендаций по совершенствованию отечественного законодательства;
- определение возможных проблем развития регулирования судебной защиты
избирательных прав;
оценка действенности существующей системы организации правосудия с точки зрения обеспечения надлежащей и полной защиты прав участников избирательного процесса;
установление теоретических основ сравнения правовых систем России и Германии в вопросе организации защиты избирательных прав граждан, исходя из положения о его принципиальной возможности и целесообразности.
В работе не ставится целью исследование особенностей регулирования судебного рассмотрения и разрешения дел, связанных с осуществлением избирательных нрав, в Германии вне связи с характеристикой российского права.
Для достижения указанных целей в работе ставятся следующие задачи:
определение важнейших теоретико-правовых положений о судебной защите избирательных прав в пределах законодательства РФ;
анализ существующих теоретических позиции но изучаемым вопросам в
России и Германии;
исследование особенностей развития институтов судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав в России и Германии;
выявление законодательных подходов к определению содержания судебной деятельности по рассмотрению дел, связанных с реализацией избирательных прав, в России и Германии;
изучение состава и содержания источников регулирования судебного рассмотрения дел о защите избирательных прав в России и Германии;
раскрытие содержания процессуального регулирования судебной защиты избирательных прав в РФ и анализ правовой природы гражданского процессуального производства но делам о защите избирательных прав и права па участие в референдуме.
Предмет и объект исследования. Предметом исследования в настоящей работе является действующее гражданское процессуальное регулирование защиты избирательных прав в России, судебная практика, процессуальное законодательство Германии, а также, в необходимом объеме, регулирование материально-правовых вопросов осуществления избирательных прав в России и Германии. Кроме перечисленного, учитывая особенности процессуального рассмотрения избирательно-правовых дел в Германии, предметом рассмотрения в работе является законодательство РФ о, конституционном судопроизводстве в ограниченном, необходимом для целей сравнения объеме.
Объектом исследования в работе являются особенности судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в России н Германии.
Теоретические основы исследования. Характеристика научной разработанности темы. Настоящее исследование основывается па разработках отечественных и зарубежных авторов. В работе использованы выводы исследователей но ряду вопросов гражданского процессуального характера, в числе которых основное место занимают проблемы определения вида судопроизводства, подведомственности, подсудности, назначения судебного производства, выбора средств защиты, правосубъектности и выявления особенностей субъектного состава лиц, участвующих в деле, определения содержания исторического развития институтов судебной защиты избирательных прав, эффективности специальных гарантий защиты прав, определения
содержания спора о праве, определения возможностей различных видов судопроизводства.
В объеме указанных вопросов в работе большое значение имеют исследования таких авторов, как Абова Т.Е., Абрамов СМ., Арсенов И.Г., Бахрах Д.Н., Блажсев Б.В., Боннер А.Т., Борисова Е.А., Бутнев В.В., Вешняков А.А., Водовозов В.В., Гнсйст Р., Грось Л.А., Гурвич М.А., Давтян А.Г., Дерюжинскии В.Ф., Демин А.А., Дроздов Г.В., Елисеев И.Г., Жилин Г.А., Жуйков В.М., Зайцев И.М., Захарова Л.Г., Зеленцов А.Б., Иванченко А.В., Калинычев Ф.И., Киселева Л.А., Клейн Н.И., Колюшин Е.И., Коркунов Н.М., Корф С.А, Коршунов Н.М., Кудряшова А.И., Лемайер К., Лесницкая Л.Ф., Логинов П.В., Лупарев Е.Б., Лысенко В.И., Марышева II.И., Масленников М.Я., Матейкович М.С., Попова Ю.А., Пучинский В.К., Розин ПЛІ., Рязановский В.А., Салищсва II.Г., Скитович В.В., Старплов Ю.Н., Треушников М.К., Трубников П.Л., Туманова Л.В., Тупиков В.А., Хаманева 11.10., Чечот Д.М., Шакаряп М.С., Шерстюк В.М., Шумилов В.М., Ярков В.В. и другие.
Институт судебной защиты избирательных прав в отечественной процессуальной теории является на сегодняшний день, с учетом действующего российского законодательства, недостаточно изученным, хотя в отношении ранее применявшегося регулирования такие исследования существовали. Помимо специальных работ, данная тема освещалась в исследованиях по вопросам о видах судопроизводства, судебной защиты прав граждан, о системе гражданского процессуального законодательства, о полномочиях суда первой инстанции, об особенностях доказывания, о правовом положении участников процесса и иным. По данным вопросам написаны работы такими авторами, как С.А. Корф, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, UM. Коркунов, Ю.Н. Старплов, В.Е. Чиркин, НЛО. Хаманева, и другими известными специалистами, большая часть которых признает предмет недостаточно изученным. Этот фактор подтверждает и наличие существенных противоречий в практике, отсутствие единства законодательного регулирования материально-правовых и процессуальных вопросов, особенно явным образом это выявилось при разработке действующего Гражданского процессуального кодекса РФ (далее по тексту - ГПК РФ).
Выбранная тема исследования включает рассмотрение спорных па сегодняшний
день вопросов, разработка некоторых из них предпринималась достаточно длительное
время в том числе, и авторами не гражданско-процессуальной специализации. Среди
них необходимо отмстить и зарубежных авторов, учитывая специфику регулирования судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в ФРГ, например; Бэр О., Гессе К., Дениингср Е., Кориот С, Сэкср Г., Шепке В.-Р., Шлаііх К., Шмидт Р., Шмитт Г.В., Шрайбср В. и других.
В ОТПОШСННІЇ Германии проблема регулирования судебной защиты избирательных прав на сегодняшний день является недостаточно исследованной и актуальной и не только в области теории, но и практики.
Методы исследовании. Основными методами, позволяющими раскрыть тему данной диссертационной работы и решить поставленные в ней задачи, являются как общие, так и специальные методы научного познания. В числе общих методов в работе применяются такие, как абстрагирование, анализ, синтез, моделирование, методы теоретического исследования, сравнение. Для целей настоящей работы особенное значение имеет сравнительный и исторический методы, метод моделирования, позволяющие наиболее полно раскрыть как содержание поставленных вопросов, так и способы их решения. В работе, для специализированного исследования данной тематики выборочно использованы специально-юридические методы, такие, как; формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический и другие.
Научная новизна. Настоящее диссертационное исследование посвящено судебному рассмотрению дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в рамках которого проведены изучение теоретических и практических проблем в этой сфере, оценка эффективности действующего на сегодняшний день законодательства с точки зрения обеспечения надлежащей и полной защиты прав участников избирательного процесса, характеристика правовой природы производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и процессуальных особенностей рассмотрения дел, систематизация научных подходов к существующим теоретическим проблемам, сделан ряд предложений и рекомендации. Значительное внимание в работе уделено проблеме определения возможного развития института судебной защиты избирательных прав, в том числе, с учетом нерешенности вопроса о создании системы административных судов. В работе произведен сравнительный анализ институтов судебного рассмофения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в правовых системах России и Германии, дана
оценка исторических особенностей и предпосылок развития указанных институтов.
Представленная работа является первым комплексным исследование*
проведенным па основе современного законодательства, включающим перечпелеины
вопросы. Сравнение особенностей содержания судебной защиты избирательных пра
в России и Германии до настоящего времени в аналогичном объеме не производилось
Первым специальным исследованием, посвященным институту судебноі
защиты избирательных прав, предусмотрен и ому гражданским процессуальныл
законодательством до изменений, внесенных в Гражданский процессуальный кодекс
РСФСР 1964 г. (Далее - ГПК РСФСР 1964 г.) в 2000 году, является диссертационная
работа JI.A. Киселевой'. В указанной работе были рассмотрены вопросы
достаточности регулирования, процессуальные особенности рассмотрения данной
категории дел, проблема определения правовой природы дел, а также обоснована
необходимость выделения производства по делам о защите избирательных прав в
отдельную главу ГПК. Следующим комплексным исследованием института судебной
защиты избирательных прав по ГПК РСФСР 1964 г. является диссертационная работа
В.А. Тупикова,2 в которой автор провел систематизацию действовавшего
регулирования с позиции выяснения его эффективности, анализа теоретических и
практических проблем, изучения процессуальных особенностей рассмотрения дел.
Указанные исследования Киселевой Л.А. и Тупикова В.А. были проведены на основе действовавшего ранее ГПК РСФСР 1964 г., в рамках отечественного законодательства. В отношении современного законодательства, необходимо отмстить монографии Матейковича М.С.," в которой произведено всестороннее исследование регулирования вопросов защиты избирательных прав в России в целом до времени изменений и дополнений, внесенных в последние годы, Колютина Е.И.,4 в которой автор дал характеристику судебной защиты избирательных прав в России с позиции судебной практики.
Основные выводы и практические предложения, выносимые на защиту:
1. Институт судебной защиты избирательных прав должен быть сохранен в
пределах гражданского процессуального права, что определяется историческим
развитием регулирования защиты избирательных прав в России, направленностью
современного нормативного закрепления порядка рассмотрения дел о защите
1 Киселева Л.А. Судебная зашита избирательных праві раждан Российской Федерации; Дне. канд. юрид. наук. М, І9У9 : T)пиков В.Л. Процессуальные особенности рассмотрения в сулах жалоб (заявлений) на нарушение ияшрагельпыл прав. -~пц;і на уіастис в референдуме граждан РФ: Дис. канд. юрид, на) к. М, 2001
м О. Защита избирательных нрав граждан в Российской Федерации. М,, 2003
<га избирательных прав граждан. М., 2005
избирательных нрав на создание эффективной системы защиты прав. Данное положение способствует доступности правосудия, поскольку современный подход к закреплению правового положения участников избирательного процесса, содержанию судебной защиты прав в целом создает условия для унификации процессуального регулирования.
2. Обосновано, что применение административного иска в России следует
признать возможным и целесообразным в делах о защите избирательных прав,
принимая во внимание:
единство задач различных видов гражданских процессуальных производств;
наличие спора о праве в делах о защите избирательных прав;
публично-правовую квалификацию предъявляемых требований;
- зарубежный опыт правового регулирования административного иска;
разделение в зарубежной доктрине понятий иска и административного иска;
отсутствие в России собственной практики применения административного иска.
3. Автор указывает, что существующий порядок определения категорий лиц,
имеющих право на разрешение их требований по правилам, предусмотренным главой
26 ГПК РФ, не позволяет рассматривать все дела, связанные с защитой избирательных
нрав, по правилам производства но делам о защите избирательных нрав и права на
участие в референдуме граждан РФ. Процессуальная модель данного производства не
является универсальной и не отвечает в достаточной мере требованиям материально-
правового характера.
Современное законодательство предполагает необходимость своевременной и эффективной защиты всего комплекса избирательных прав. Учитывая активное развитие законодательства о выборах и референдуме, специальное процессуальное регулирование должно быть способным учитывать любые требования о защите избирательных прав, что не может быть реализовано без использования универсальной формулировки в определении категорий заявителей, то есть, без изменения существующего нормативного подхода. В работе предложен пример изложения части I статьи 259 ГПК РФ.
4. Анализ процессуальной природы производства по делам о защите
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ показывает, что
важнейшим признаком, определяющим отнесение указанного производства к
производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, является
осуществление судебного контроля над действиями, решениями органов публичной власти, должностных лиц. Материально-правовой характер требования, признак неравноправности сторон в исходных материально-правовых отношениях имеют меньшее значение для выбора вида производства.
5. В рамках производства по делам о защите избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан РФ применение регулирования порядка рассмотрения
дел при наличии спора о праве соответственно формулировке статьи 247 ГПК РФ
нецелесообразно. Положение части 3 статьи 247 ГПК РФ нуждается в уточнении: "В
случае, если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о
гражданском праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения
и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с
соблюдением требований статей 131 и 132 настоящего Кодекса."
В отношении определения пути возможного развития процессуального регулирования защиты избирательных прав в России, а именно создания системы административных судов либо передачи полномочий по рассмотрению дел о защите избирательных прав конституционным судам, автор считает, что законодательный опыт Германии в данном вопросе, исходя из соотношения судебного контроля над действиями органов публичной власти и судебной защиты прав, не является приемлемым для России.
В работе автором обосновывается, что развитие института судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав, в России и Германии исторически производилось в различных условиях. Это предопределило не только современное различие понятий судебного рассмотрения данной категории дел в России и Германии, но и объясняет отсутствие исторических предпосылок обращения к опыту Германии по реіулированию порядка судебного рассмотрения дел, связанных с осуществлением избирательных прав.
Научно-практическая значимость исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы при совершенствовании российского законодательства о судебной защите избирательных прав, Полученные в ходе исследования теоретические выводы, а также материалы могут найти применение при преподавании курса "Гражданское процессуальное право", а также в последующей научной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена
К)
на кафедре гражданского и трудового права юридического факультета Российского университета дружбы народов, а также на заседании отдела гражданского законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные положения и теоретические выводы диссертационного исследования изложены в опубликованных научных статьях, использованы при выступлениях на научных конференциях, преподавании курса "Гражданское процессуальное право".
Развитие отечественного регулирования защиты избирательных нрав в дореволюционный период
Активное развитие избирательного законодательства в России относится, в основном, к недавнему времени. Однако институт выборов в отечественном праве имеет длительную историю, так же, как и следующий за ним вопрос защиты избирательных прав. Это позволяет выделить некоторые его особенности и положение в системе законодательства в целом. Одной из выделяемых сегодня правовой теорией особенностей защиты избирательных прав является публично-правовой характер сферы отношений. Учитывая такое свойство подлежащих разрешению споров, первоначально защита избирательных прав осуществлялась в административном порядке.
В отличие от Европы, Россия пошла по пути организации защиты избирательных прав посредством создания смешанных комиссий административного характера.1 Представители судебной системы активно привлекались к рассмотрению дел в этой области, но их присутствие не влияло на общий характер таких учреждений. В дореволюционный период российской истории существовало понятие административной юстиции, однако гражданское процессуальное право не предполагало судебного рассмотрения такой категории дел.
Самостоятельное нормативное закрепление порядка защиты избирательных прав возникло на достаточно позднем этапе развития института выборов в российском праве. В основном и наиболее ярко оно проявилось в актах, относящихся ко времени проведения реформ Александра II.
Па сегодняшний день, в целом, доказана преемственность ныне существующего процессуального нрава но отношению к дореволюционному, прежде всего, в данном вопросе, - к процессуальному праву, установленному в результате реформ Александра II. Соответственно, этому периоду развития отечественного права в необходимой мерс будет уделено особое внимание.
Есть и другой фактор, склоняющий к анализу права второй половины XIX. Это политические особенности отдельных периодов. Так яркий пример истории российской выборности: Земские соборы XVI века. Историки пишут: в состав Собора входили Царь, Освященный собор, Боярская дума и выборные представители дворянства и посадов1. Современными исследованиями установлено, что участвовали в Земских соборах XVI века не выборные от сословий, а иные лица.2 "В списке ... указывались не те лица, которые действительно присутствовали па соборе, а тс, которые должны были быть по их положению. 13 этом нет ничего по тем временам незаконного".3 Л.В. Черепний указывает, что состав участников Собора соответствовал интересам власти.4 Нельзя считать, что этот и подобные эпизоды свойственны только России, но он позволяет исключить их из исследования соответственно его целям,
Следующіш фактором, склоняющим к обращению внимания на законодательство, начиная с периода реформ, является разделение судебных, административных и законодательных функций государства, что важно с точки зрения наиболее четкого определения развития нормативного закрепления порядка защиты избирательных прав.5
Городовос положение 1870 года предусматривало порядок, в соответствии с которым городские управы составляли списки избирателей, которые утверждала городская дума (п.п. 24, 26). В течение двух недель со дня предоставления возможности ознакомления со списками избирателен жалобы на неправильность или неполноту списков могли быть поданы в городскую управу. Затем городская управа представляла измененные списки избирателей, а также свое заключение по жалобам, признанным необоснованными, на рассмотрение думы. (Городовое положение 1870 г., її. 27) Далее, после утверждения изменений к спискам, определение думы могло быть в течение семи дней со дня его объявления обжаловано губернатору, который передавал дело на рассмотрение губернского по городским делам присутствия. (Городовое положение 1870 г., и. 29) Указанный орган учреждался специально для разрешения ряда вопросов, "возникающих по жалобам, пререканиям пли но непосредственному усмотрению губернатора дел,"1 и состоял из вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя мирового съезда либо одного из его членов, председателя губернской земской управы и городского головы. Как видно из приведенного перечня, состав комиссии не был строго административным. Это же присутствие, так же, как и вновь избранная дума, согласно пунктам 44 - 46 указанного Положення, правомочно было рассматривать и вопрос об отмене состоявшихся выборов и производстве новых. Таким образом, при рассмотрении положений городской реформы очевидно, что она предполагала административный способ защиты избирательных прав.
В отношении выборов в земские учреждения действовало иное регулирование порядка защиты избирательных прав: Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года предполагало разрешение всех возникающих в процессе выборов гласных споров мировым судьей либо, в отсутствие должности мирового судьи, мировым посредником (п. 32).
Разрешение спорных вопросов в связи с составлением списков кандидатов на должность собственно мирового судьи, согласно Учреждению судебных установлений 1864 года, его пунктам 24, 32, производилось уездным земским собранием, так же, как и сами выборы.
Участие судебных представителей в разрешении избирательных споров в это время признавалось желательным, но не давало оснований относить порядок защиты избирательных прав к судопроизводству. Не существовало п возможности разрешения этих дел в порядке гражданского судопроизводства. Несмотря на то, что в Уставе гражданского судопроизводства 1864 года было провозглашено право па судебную защиту, сфера его применения, в отличие от ныне действующего ГПК РФ, ограничивалась гражданским оборотом.
Эволюция понятия судебной защиты избирательных прав в гражданском процессуальном праве РСФСР и РФ до 2000 г
Первым актом, предусматривавшим рассмотрение дел о защите избирательных прав в судебном порядке и, соответственно, заложившим основы в формировании существующего сегодня понятия судебной защиты избирательных прав, была Инструкция "О порядке рассмотрения народными судами жалоб на неправильности в списках избирателей", которая содержала весь действовавший в то время комплекс регулирования по этому вопросу. Эта Инструкция была внесена в качестве приложения в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1923 года (далее по тексту -ГПК РСФСР 1923 г.)
Учитывая, что производства, соответствующего признанной сегодня публично-правовой природе дел о защите избирательных прав, на этом этапе развития системы гражданского процессуального права России не существовало, изначально эти дела рассматривались по правилам особого производства.
ГПК РСФСР 1923 года был установлен перечень категорий дел, рассматриваемых в порядке особого производства. Основным критерием отнесения дел к данному перечню был их неисковой характер. Особенностью законодательного закрепления порядка рассмотрения дел по жалобам на неправильности в списках избирателей являлась статья 193 ГПК РСФСР 1923 г., в соответствии с которой предполагалось безусловное прекращение рассмотрения при возникновении спора о праве. Круг неисковых дел был сірого ограничен, и порядок их разрешения существенно отличался от искового: они рассматр и вались единолично, без учета правил, связанных с действием принципа состязательности, и иных, связанных с рассмотрением спора о праве. Более того, для этих категорий дел не предоставлялось возможности пересмотра решения в порядке кассационного производства. Причина этого, как уже было указано, заключалась в том, что они не предполагали разрешения спора о праве, в рамках особого производства, так же, как и сегодня, суд выполнял иную функцию, нежели в исковом. Соответственно, правила рассмотрения этих категорий дел занимали особое место во всей системе гражданского процессуального права.
Несмотря на формальную непротиворечивость теории особого производства, выделение рассмотрения всех подведомственных суду категорий дел, не подлежащих исковому порядку рассмотрения, в особое производство, - уже в то время она была причиной разногласий среди специалистов, в том числе и в отношении защиты избирательных прав, система гражданского процессуального закона и, соответственно, гражданского процесса, предполагалась быть основанной на строгом различии видов производства,1 тогда как это различие и до сих пор остается неопределенным однозначно. Основным критерием, как было указано, в то время предполагался бесспорный характер дела. По отсутствие спора о праве при том условии, что определение этого критерия могло существовать и до сих пор существует только в теории, а не в законодательной форме, порождало только сложности. В частности, это стало особенно заметным с появлением производства по жалобам на действия административных органов, которое содержало спор о нраве, по, в то же время, явственно отличалось от искового2. В данном случае, характер категории дел, рассматриваемых особенным порядком, предопределил выбор правил их рассмотрения. Соответствующее теоретическое изменение подхода к делам, возникающим из публично-правовых отношений в целом, привело к их выделению в гражданском процессе, при использовании процедуры искового производства с изъятиями и дополнениями, Производство по жалобам на неправильности в списках избирателей было отнесено к производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений.
Предметом рассмотрения в производстве но обжалованию неправильностей в списках избирателей было обжалование нарушения активного избирательного права, суть которого заключалась в том, может ли заявитель осуществить свое право в соответствии с существующими списками избирателен. Обжалование нарушений иных избирательных прав, включая пассивное избирательное право3, в судебном порядке не производилось.
Понятие судебной защиты избирательных прав в рамках указанной выше Инструкции "О порядке рассмотрения народными судами жалоб на неправильности в списках избирателей", производства по обжалованию неправильностей в списках избирателен имело существенную черту, характеризующую сегодня дела, возникающие из публично-правовых отношений: наличие интереса публичного характера, который, выявлялся в том, что обжалование нарушений представляло собой не только способ защиты прав, но и проверку действий административных органов.1 Функцией суда была проверка законности действий представителей исполнительных комитетов советов депутатов трудящихся по составлению правильного списка избирателей.
В сравнении с действующим законодательством Российской Федерации ограничение круга избирательных прав, защита которых может производиться в судебном порядке, является существенной характеристикой понятия судебной защиты избирательных прав, но относимо, скорее, к вопросу его естественного развития.
Современное законодательство демократических государств стремится к предоставлению возможности судебной защиты всего комплекса прав гражданина. Ранее же организация всеобъемлющей судебной защиты прав граждан законодательством и СССР, и РСФСР не предполагалась, в том числе и в сфере производства выборов, о чем, прежде всего, свидетельствует содержание соответствующих конституционных положении. Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. не имели указаний на возможность обжалования нарушений прав граждан в судебном порядке. Конституция СССР 1977 г. в статье 5S утверждала право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов, при том, что жалобы должны быть рассмотрены в порядке и в сроки, установленные законом, действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочии, ущемляющие права граждан, могли быть в установлен ном законом порядке обжалованы в суд". Установление судебной компетенции в области контроля за правильностью составления списков избирателей можно назвать скорее отдельным вопросом в общей концепции защиты прав граждан. Ограничение судебного участия в защите прав граждан в публично-правовой сфере отношений соответствовало своему времени, историческому этапу развития отечественного законодательства. В этом смысле, с точки зрения оценки общего подхода к развитию регулирования судебной защиты избирательных нрав, установление судебной защиты активного избирательного права можно считать прогрессивным.
Понятие судебной защиты избирательных прав в современном праве России и правовая природа производства по делам о защите избирательных прав
Конституция РФ гарантирует право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32). Судебная защита избирательных нрав является необходимой частью предусмотренных законодательством гарантии избирательных прав, а также формой их защиты.
В литературе отмечается, что судебная защита в целом является сложным явлением, определяемым исследователями и как вид государственной защиты прав и свобод, и как государственная функция, гарантия доступа к правосудию, и как институт конституционного права.1 Вес эти определения отражают различные аспекты единого понятия, при этом, с процессуальной точки зрения, понятие судебной защиты в большой степени связано с судебной формой рассмотрения дел, правилами ее осуществления, что приобретает особое значение в вопросе разграничения понятий судебной защиты и судебной защиты избирательных прав. Законодательством о выборах и референдуме, процессуальным законодательством предусмотрен порядок осуществления судебной защиты избирательных прав, се особенности. М.С. Матейкович определяет защиту избирательных нрав как "принудительный механизм реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях, обеспечиваемый межгосударственными организациями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, иными организациями, самими гражданами посредством предотвращения нарушений избирательных прав, устранения препятствий их реализации либо восстановления нарушенного права и иными способами."1 Предложенное автором определение наиболее полно выявляет содержание процессуальною понятия защиты избирательных прав. Понятие судебной защиты избирательных прав граждан представляет собой часть общего понятия защиты избирательных прав, включающую участие судебных органов в реализации избирательных прав. При этом под обсспечсинем реализации избирательных нрав понимается как предотвращение возможного нарушения прав, так и восстановление уже нарушенных прав граждан, а также устранение препятствий их реализации.
Право на защиту избирательных прав является производным по отношению к избирательным правам. Развитие регулирования судебной защиты избирательных прав, а также соответствующего понятия, напрямую связано с усложнением избирательного процесса, развитием регулирования порядка проведения выборов, а также, как следствие, необходимостью повышения гарантий осуществления прав граждан.
Таким образом, характеристика понятия судебной защиты избирательных прав, с точки зрения современной российской процессуальной науки, тесно связана с рассмотрением особенностей законодательного закрепления порядка се осуществления, се правовой природы, с ее соответствием действительным правовым потребностям субъектов избирательного процесса. Кроме этого, важное место в определении понятия судебной защиты избирательных прав занимает характеристика ее регулирования с точки зрения положения в правовой системе России в целом, а также, в том числе для целей сравнения содержания соответствующих понятий в правовой науке России и Германии, значительную роль имеет фактор преимущественного функционального содержания деятельности суда.
Необходимо отметить, что в отечественной теории гражданского процессуального права понятие судебной защиты избирательных прав практически никогда, со времени его выделения, не носило однозначный характер. В таких условиях, при возникновении проблемы изменения организации судопроизводства в виде учреждения системы административных судов, вопрос об установлении единого взгляда па содержание понятия судебной защиты избирательных нрав и природу дел о защите избирательных прав, который бы способствовал дальнейшему ее совершенствованию в соответствии с признанными в отечественной процессуальной науке стандартами, является в достаточной мере актуальным.
В современном российском гражданском процессе категория дел о защите избирательных прав, учитывая се характер, вместе с другими категориями дел публично-правового характера, признается особенной, и, соответственно, порядок рассмотрения этих дел выделен в отдельный вид производства. До недавнего времени установление такого судебного порядка рассмотрения считалось достаточным, и на сегодняшний день многие ведущие исследователи утверждают истинность этого тезиса.2 Как показывают и практика, и история развития регулирования судебной защиты избирательных прав в отечественном законодательстве, производство, предназначенное для рассмотрения дел о защите избирательных прав, не является всеобъемлющим, при том, что наибольшая часть процессуального регулирования приходится на производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, которое и содержит весь комплекс специального регулирования порядка рассмотрения избирательно-правовых дел.
Таким образом, содержанием современного подхода к необходимости процессуального выделения дел, связанных с осуществлением избирательных прав в РФ, является, прежде всего, закрепление отдельного производства для рассмотрения дел о защите избирательных прав, которое, соответственно, и является основным предметом исследования в работе.
Область применения этого производства определяется статьей 259 ГПК РФ посредством установления трех основных критериев: ГПК РФ устанавливает категории лиц, имеющих право на обращение в суд в порядке, предусмотренном производством но делам о защите избирательных прав, права па участие в референдуме граждан РФ, лиц, чьи действия можно обжаловать, а также характер требований.
Подведомственность дел, связанных с осуществлением избирательных прав
Учитывая различный подход двух правовых систем к регулированию подведомственности дел, связанных с осуществлением избирательных прав, комплексный характер российского гражданского процессуального производства но делам о защите избирательных прав и нрава на участие в референдуме граждан РФ, его выделение в законодательстве РФ для рассмотрения дел о защите избирательных прав, целью настоящего параграфа является общая, в том числе, сравнительная, характеристика регулирования подведомственности дел, связанных с осуществлением избирательных прав, судам в России и ГерхМании.
Подведомственность дел конституционным судам.
Россия. Российское законодательство, так же, как и немецкое, признает особую роль конституционного судопроизводства в системе регулирования защиты избирательных прав1 и также в статьях, определяющих компетенцию Конституционного Суда РФ, указывает на разрешение дел по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан. Содержанием деятельности Конституционного Суда РФ, конституционных, уставных судов субъектов РФ является проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, без рассмотрения этого дела по существу.
Согласно статье З ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд РФ, в сфере защиты избирательных прав разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы РФ, Правительства РФ, конституций, уставов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных но вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; разрешает споры о компетенции между органами государственной власти РФ, субъектов РФ; дает толкование Конституции РФ, а также проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, по запросам судов. Правом на обращение в Конституционный Суд РФ обладают Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, суды, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также, но жалобам на нарушение конституционных прав, граждане РФ.
Практически аналогичные положения составляют регулирование компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ в сфере защиты избирательных прав. Согласно, например, статье 3 Закона г. Москвы от 13 февраля 2002 г. "Об Уставном суде города Москвы", Уставному суду г. Москвы подведомственны дела о соответствии Уставу г. Москвы законов города Москвы, нормативных актов Московской городской Думы, Мэра Москвы, Правительства Москвы, иных органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы, уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц,
Все эти полномочия имеют отношение к судебной защите избирательных прав. Существует относительно обширная практика рассмотрения таких дел в рамках конституционного судопроизводства, прежде всего это дела о соответствии Конституции РФ положений процессуального законодательства,1 а также положений законодательства о выборах.2 Результат деятельности конституционных судов в области защиты избирательных прав относится преимущественно к категории нормоконтроля. Необходимо согласиться с мнением исследователей: конституционные (уставные) суды прежде всего формируют правовую позицию но вопросам, связанным с осуществлением и защитой избирательных прав. Одновременно, участие конституционного судопроизводства в защите избирательных прав является существенно ограниченным, основными причинами чего являются установление круга лиц, имеющих право на обращение в суд, практическая усложненность доступа к правосудию, определение предмета рассмотрения.
Конституционное судопроизводство является важной составляющей всего комплекса судебного рассмотрения дел, происходящих из регулирования избирательных правоотношений в российской правовоіі системе, но не основной в вопросе судебной защиты избирательных прав. Как подчеркивает М.С. Матейкович, "Конституционный Суд Л. не устанавливает факты, необходимые для разрешения избирательного спора по существу, не принимает решений по спорам, возникающим в ходе конкретного избирательного процесса."2 Постановления Конституционного Суда РФ широко используются в практике судов общей юрисдикции при рассмотрении конкретных дел о защите избирательных прав.3
В связи с этим отмечается, что особенностью подведомственности дел является то, что Конституционный Суд РФ не осуществляет свои функции по отношению к законам, применяемым в ходе конкретного избирательного процесса, и, следовательно, не рассматривает такие обращения. Е.И. Колюшин, раскрывая содержание допустимости обращений в этом вопросе, приводит в пример Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 1995 г. N 77-0, в котором Конституционный Суд РФ подчеркивает несовместимость его назначения и принципов деятельности с положением участника избирательного процесса, то есть, лица, способного влиять на его ход.4 Несмотря на неоднозначность, этот подход прекрасно иллюстрирует отношение конституционного судопроизводства к понятию защиты избирательных прав.
