Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Производство по делам об административных правонарушениях в структуре административного процесса 12
1.1. Производство по делам об административных правонарушениях как составная часть административно-юрисдикционнои деятельности 12
1.2. Административные суды в системе субъектов производства по делам об административных правонарушениях 35
1.3. Процессуальные нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в системе нормативного регулирования административно-правовых отношений 52
Глава 2. Стадии производства по делам об административных правонарушениях как системные элементы административного процесса 78
2.1. Системный характер стадий производства по делам об административных правонарушениях 78
2.2. Основные стадии производства по делам об административных правонарушениях 87
2.3. Факультативная стадия производства по делам об административных правонарушениях 156
Заключение 171
Библиография 176
- Производство по делам об административных правонарушениях как составная часть административно-юрисдикционнои деятельности
- Административные суды в системе субъектов производства по делам об административных правонарушениях
- Системный характер стадий производства по делам об административных правонарушениях
- Основные стадии производства по делам об административных правонарушениях
Введение к работе
Актуальность исследования. В последние годы в российском адми нистративном законодательстве произошли значительные изменения, свя занные, прежде всего, с принятием большого количества нормативного мате риала, направленного, с одной стороны, на совершенствование правового ре гулирования в сфере государственного управления, с другой стороны, рас ширением судебного контроля за деятельностью исполнительной власти и ее і4, должностных лиц. В настоящее время активно обсуждается идея создания системы административных судов, разработаны проекты законов «Об административных судах», «Кодекс административного судопроизводства».
В 2002 году вступил в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в 2003 году — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Также был принят Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.
Однако в названных актах имеются отдельные нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, содержание которых способствует возникновению новых вопросов, как в теоретическом плане, так и в правоприменительной деятельности. В этой связи объективно существует потребность в более четком регулировании норм производства по делам об административных правонарушениях, не позволяющем допускать произвольное толкование норм.
Сложность решения этой проблемы состоит в недостаточной разработанности теоретических вопросов производства по делам об административных правонарушениях. Существующие различные позиции ученых-административистов и практиков по вопросам толкования самого понятия «производство по делам об административных правонарушениях» и его сущности усложняют проблему совершенствования норм.
В настоящее время получили дополнительную аргументацию идеи о »* создании специализированных судов, осуществляющих административное правосудие. Однако на сегодняшний день отношение к созданию административных судов весьма неоднозначно. Представителями науки и практическими работниками активно обсуждаются два варианта развития организационной структуры судебных органов, уполномоченных рассматривать дела, возникающие из административно-деликтных отношений. Первый вариант заключается в совершенствовании деятельности нынешней системы судов за счет четкой регламентации административных процессуальных норм и специализации соответствующих судей. Второй вариант - создание специализированных органов, осуществляющих правосудие по единым процессуальным правилам, систематизированным в специальном кодифицированном акте.
Степень научной разработанности! темы. Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращениям положениям административного права, имеющим общетеоретическое значение и почерпнутым диссертантом из работ Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П: Коренева, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, С.С. Студеникина, Ю.А.Тихомирова; В.А. Юсупова и др.
Современные основы теории административного процесса и административно-процессуальных отношений сформированы во многом благодаря фундаментальным трудам основоположников юрисдикционной и управленческой концепций административного процесса Н.Г. Салищевой и В.Д. Сорокина.
Исследование различных аспектов административного судопроизводства и административно-процессуальной деятельности в Российской Федерации невозможно и без обращения к работам А.Н. Борисова, М.Я. Масленникова, С.Н. Махиной, И.Е.Махрова, И.В. Пановой, Ю.А.Поповой и др.
Значительное количество работ посвящено непосредственно производству по делам об административных правонарушениях, среди которых выделяются труды таких ученых, как Д.Н. Бахрах, И.Б. Кардашова, А.В. Куракин, А.Н. Малолетко, М.Я. Масленников, Т.В. Обыденнова, Э.Н. Ренов, В.Д. Си-мухин, В.А. Тюрин и др.).
Немало ценного содержится в работах, посвященных исследованию то-I» го, как соотносятся административная юрисдикция и административная юстиция. Разнообразные аспекты их соотношения стали предметом рассмотрения Ю.Н. Старилова, А.П.Шергина, А.Ю. Якимова и др.
Интересными работами представлена библиография по проблемам ад- министративно-деликтных отношений (В.В: Денисенко), административной деликтологии (Э.Е. Гензюк), административной ответственности (А.Б. Ага пов, Д.Н. Бахрах, И.А Галаган и др.). <» Широкий круг авторов, чьи труды составили методологическую основу для диссертационного исследования, равно как и тех, чьи работы в той или иной мере касались производства по делам об административных правонарушениях свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы. Однако основные исследования по проблемам производства по делам об административных правонарушениях проводились еще до вступления в силу нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ориентировались на законодательство Российской Федерации, koto's рое в настоящее время утратило силу. Учитывая современные тенденции развития законодательства, направления проводимой в стране административной реформы, новеллы нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, имеется необходимость на основе критического анализа нормативного материала и специальной литературы определить общую характеристику производства по делам об административных правонарушениях и детально проанализировать сущность его стадий.
Вместе с тем, следует признать, что, несмотря на объективную потребность в современной научной разработке этой проблематики, вопросам комплексного исследования производства по делам об административных правонарушениях в настоящее время не уделяется достаточного внимания.
Настоящее исследование представляет собой попытку системного изучения проблем производства по делам об административных правонаруше- ниях в его современном содержании, а также анализа состояния и перспектив его развития.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные правом взаимоотношения органов административной юрисдикции и административной юстиции с не подчиненными им гражданами и организациями в Российской Федерации, а также теоретические аспекты сущности производства по делам об административных правонарушениях.
Предметом» диссертационного исследования выступают нормы Кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, а также административно-юрисдикционнаяи судебная практика.
Целью диссертационного исследования является системное изучение производства по делам об административных правонарушениях, уточнение его теоретических основ, детальный анализ его стадий, обобщение накопленных научных сведений и результатов судебной практики и выработка на их основе научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию его правового регулирования, устранению имеющихся пробелов и коллизий, а также определению направлений его дальнейшего развития.
Реализация обозначенной і цели предопределила необходимость решения следующих конкретных задач исследования: охарактеризовать производство по делам об административных правонарушениях в качестве структурного элемента административного процесса и составной части административно-юрисдикционной деятельности; провести теоретический анализ понятия «производство по делам об административных правонарушениях», правовых категорий «судопроизводство по делам об административных правонарушениях» и «административное судопроизводство»; проанализировать роль и место административных судов в системе субъектов производства по делам об административных правонарушениях; исследовать процессуальные нормы КоАП РФ в системе нормативного регулирования административно-правовых отношений; рассмотреть стадии производства по делам об административных правонарушениях как системные элементы административного процесса; проанализировать практику применения норм КоАП РФ и АПК РФ на основных и факультативной стадиях производства по делам об административных правонарушениях; разработать и обосновать предложения по совершенствованию норм производства по делам об административных правонарушениях.
Методологическими основами диссертационного исследования»являются методы и приемы научного познания. Основу исследования определили общенаучные (диалектико-материалистический, системный, функциональный, метод анализа, синтеза) и специальные (сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный, статистический и другие) методы познания.
Применение названных методов позволило провести комплексное исследование производства по делам об административных правонарушениях, выработать отдельные предложения и рекомендации по совершенствованию регламентирующих его норм. Методологической основой для выработки понятий послужили законы формальной логики и правила лингвистики.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, источники отечественного административного законодательства, иные законодательные и подзаконные акты.
Эмпирическую базу исследования составили материалы опубликованной судебной практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного Суда РФ, а также материалы судов общей юрисдикции и мировых судей Краснодарского края.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная новизна исследования заключатся в том, что диссертация представляет собой опыт системного изучения на монографическом уровне проблем производства по делам об административных правонарушениях, основанный на анализе новейшего российского законодательства и практики его применения. Наиболее существенными теоретическими положениями, выносимыми на защиту, являются:
Автором определяется понятие производства по делам об административных правонарушениях как составной части административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой, наряду с производством по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности, с целью рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия решений по ним в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации порядке.
На основании анализа правоприменительной практики, сложившейся после введения в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в диссертации: аргументируется предложение об унификации процессуальных норм КоАП РФ и АПК РФ, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, имеющее целью способствовать устранению возможности рассмотрения дел этой категории по двум нормативным актам и, соответственно, по разным правилам, и выработке оснований для единообразной правоприменительной практики рассмотрения одних и тех же дел на одной и той же стадии в арбитражных судах и в судах общей юрисдикции. обосновывается целесообразность создания системы ад*министра-тивных судов, в том числе и для рассмотрения дел об административных правонарушениях.
3. В качестве системных элементов административного процесса в производстве по делам об административных правонарушениях могут быть выделены следующие четыре стадии: возбуждение дела и административное расследование (если законом предусмотрено); рассмотрение дела; обжалова ние (пересмотр) постановлений по делу и исполнение данных постановле ний. Особенность каждой из стадий заключается в том, что они регламенти рованы нормами административно-процессуального права, направлены на решение конкретных задач, охватывают особый круг участников, имеющих « специфический правовой статус. Административно-процессуальные дейст- вия требуют процессуального оформления и для них обозначены конкретные сроки совершения. Вместе с тем, диссертант полагает, что стадия исполнения постановления по делу фактически дополняет компетенцию органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении.
Диссертант предлагает четко определить границы усмотрения должностных лиц о передаче дела на рассмотрение судьи. Для этого представляется правильным ч.1 и ч.2 ст.23.1 КоАП РФ соединить в одну, закрепив ее только в компетенцию судьи, изъяв из дополнительного рассмотрения иных органов или должностных лиц.
В работе отмечается неясность позиции законодателя, не обозначающего возможность обжалования постановления судьи должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении и отправившим его на рассмотрение судье, в случае прекращения производства по делу, в то время как привлекаемое лицо вправе оспаривать принимаемые по-становления в кассационном порядке вплоть до Верховного Суда РФ. Анализ практики показывает, что имеется необходимость предоставить указанным лицам право обжалования постановления по делу.
Диссертант считает необходимым закрепление уголовной ответственности не только за незаконное привлечение к административному аресту, но и за незаконные лишение специального права, предоставленного физиче- стративных наказаний фактически также являются наиболее существенным ограничением прав гражданина.
7. В работе приводятся предлагаемые редакции норм КоЛП РФ, сформулированные в результате анализа действующего законодательства и практики его применения.
Научная обоснованность и достоверность полученных результатов, выводов и предложений автора обеспечиваются систе*мным характером про веденного исследования, использованием специальной научной литературы « по административному, гражданско-процессуальному и арбитражно- процессуальному праву, материалов судебной практики, личным опытом многолетней практической работы в суде г. Тихорецка Краснодарского края, а также историко-логическим подходом к анализу основных административно-процессуальных понятий и категорий.
Научная и практическая значимость диссертации. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что дается развернутый научный анализ производства по делам об административных правонарушениях. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, обобщают и дополняют научные знания о понятии, стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
Сформулированные в диссертации практические предложения направлены на совершенствование законодательства об административной ответственности и практики его применения и могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания ад*министративного права и административно-процессуального права, могут быть полезны при подготовке изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях, а также Федеральных законов «О производстве по делам об административных правонарушениях» и «Об административных судах». Представленные рекомендации и проекты статей КоЛП РФ учитывают современные тенденции развития законодательства, направлены на устранение коллизий в сфере нормативно-правового регулирования административно-деликтных отноше-ний.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала (г. Краснодар) Российской академии правосудия, где проведено ее обсужде ние и рецензирование. Основные положения работы, выводы, научно- практические предложения внедрены в учебный процесс Северо-Кавказского филиала (г. Краснодар) Российской академии правосудия и используются ч« при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Админи- стративное право» и «Административная ответственность». Результаты теоретических исследований диссертанта и предложения по совершенствованию правоприменительной деятельности в области производства по делам об административных правонарушениях внедрены в практику работы суда г. Ти-хорецка Краснодарского края. По теме диссертации автором опубликовано 3 работы общим объемом 2,4 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, последовательно раскрывающих тему диссертации, заключения и библиографии.
Производство по делам об административных правонарушениях как составная часть административно-юрисдикционнои деятельности
Исследование проблем, возникающих при применении норм производства по делам об административных правонарушениях, непосредственным образом связано с определением его места в структуре административного процесса, и, следовательно, обусловлено важнейшими положениями административно-процессуального права.
В- отечественной правовой науке прочно сложилось представление, подкрепленное законодательной практикой, о том, что понятия «процесс» и «производство» соотносятся между собой как общее и частное, при этом процесс - есть сумма производств, производство - органическая часть процесса.
Один из основоположников теории административного процесса и автор первого в отечественном правоведении учебника по административно-процессуальному праву В.Д. Сорокин1 отмечает, что производство по делам об административных правонарушениях реально существовало еще до того, как стали формироваться представления об административном процессе как юридической категории . Справедливость этого утверждения подтверждается тем, что до середины 60-х годов прошлого века в отечественной литературе не было специальных исследований такого правового явления, как административный процесс, и публикуемые в ту пору работы отечественных правоведов (А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Г.И. Петров, В.И. Попова и др.) содержали, как правило, отдельные высказывания авторов, специально не занимавшихся проблемами административного процесса . Поэтому не будет преувеличением сказать, что начало формирования теории административного процесса в нашей стране было положено двумя первыми фундаментальными работами Н.Г. Салищевой и В.Д. Сорокина .
В начале семидесятых годов двадцатого века административный процесс впервые был включен в учебники административного права6. В последние годы характерно повышение активности в поиске места административного процесса в правовой системе и определения места производства по делам об административных правонарушениях в структуре административного процесса7.
Как справедливо отмечает В.Д. Сорокин, существование этого вида производства в структуре административного процесса признается всеми без исключения учеными-административистами, по-разному толкующими понятие и содержание административного процесса. Различие, пожалуй, заключается лишь в том, к какому виду процесса — «юрисдикционному» или «управленческому» отнести названное производство8.
Юрисдикционная концепция административного процесса. Приверженцы этой концепции B.C. Тадевосян и А.А. Мельников отмечали, что административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений, и что предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия9. Подобную точку зрения высказала и Н.Г. Салищева, определившая административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения10.
Сторонники юрисдикционной концепции фактически не проводят разницы между административным, уголовным и гражданским процессами. Так, О.В. Иванов утверждал, что процесс — это специальная деятельность, имеющая целью в установленном порядке добиться принудительного осуществления норм материального права, по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права. Цель всякой процессуальной деятельности - добиться реализации прав и обязанностей вне правоотношений, которые они образуют помимо воли его участников или хотя бы одного из них. Это верно применительно как к уголовному и гражданскому процессам, так и к процессу административному11. В свою очередь, А.В. Самойленко высказал мнение о том, что административный процесс должен конструироваться по подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем - уголовного и гражданского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административного принуждения.
Управленческая концепция административного процесса. Данная концепция характеризуется более широким подходом к содержанию анализируемого правового явления. Так, Д.Н. Бахрах особенностью административного процесса считал то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, т.е. деятельность положительного характера13.
Еще раньше, С.С. Студеникин писал, что исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административ-ный процесс . Подобную мысль высказали А.Е. Лунев, по мнению которого административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов, а также Ц.А. Ям-польская, которая рассматривала административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах административного права разрешения органами государства всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности15. В.М. Манохин считал, что административный процесс — не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это, прежде всего, порядок реализации административно-правовых норм.
Административные суды в системе субъектов производства по делам об административных правонарушениях
Принципы производства по делам об административных правонарушениях не могут противоречить принципам организации и деятельности правового государства, основным из которых является принцип разделения власти. С одной стороны, верховенство законодательной власти, с другой, - вторич-ность исполнительной и судебной властей. Государственная власть выступа-ет в трех независимых и в то же время взаимосвязанных между собой ипостасях. Заметим, И.В. Панова расширяет количество ветвей власти (видов государственной деятельности) и выделяет президентское, законодательное, исполнительное, судебное, прокурорское и контрольное. Каждая из этих ветвей власти осуществляет присущие только ей функции и задачи. Законодательная власть устанавливает правовые начала государственной и общественной жизни, исполнительная власть непосредственно реализует эти правовые нормы, а судебная власть охраняет правовые устои от любых нарушений. Смещение в одну или другую сторону данного принципа неминуемо приведет к произволу. Наиболее последовательно принцип разделения властей изложен в трудах Ш.Монтескье. В частности, он отмечал, что когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый человек или орган сможет ввести тиранические законы и использовать их тираническим образом. Если судебная власть объединена с законодательной, жизнь и свобода субъекта будут подвержены произвольному контролю, а судья тогда превращается в законодателя. Если судебная власть объединена с исполнительной, судья может поступать со всей ожесточенностью угнетателя63.
По мнению С.С. Алексеева, три основных механизма усмирения и «обуздания» власти имеют решающее значение: это конституция, народовластие и разделение властей — такое построение основных подразделений государства, при котором они взаимно уравновешивают и сдерживают друг друга, перекрывая таким образом саму возможность неоправданной концентрации власти, превращения ее в самодовлеющую необузданную силу, и, стало быть, государственного произвола, государственного насилия и террора64.
Отдельные ученые предлагают делить исполнительную власть на управительную (правительственную, руководство которой находится по Конституции РФ в руках Президента) и административную, собственно исполнительно-распорядительную. Задачи первой заключаются в разработке общей политики государства, второй — применении на практике общих принципов и решений законодательных, президентских и правительственных структур. В связи с этим учеными предлагается принцип разделения власти на политическую, административную и юрисдикционную65.
Применив теорию разделения власти при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, можно выявить, что должностные лица (органы), уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, реализуют исполнительную функцию государственной власти. В то же время на основании ст.22.2 КоАП РФ, привлекая виновных лиц к административной ответственности, эти же органы берут на себя функцию наказания за неисполнение законодательства, то есть вторгаются в сферу действия органов судебной власти. Таким образом, нарушается принцип разделения власти: исполнительная и судебная власть сосредотачиваются в руках одного человека - должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях. В правовом государстве это недопустимо.
В связи с этим необходимо отметить, что Д.Н. Бахрах выделяет в качестве одного из признаков исполнительной власти принудительность, понимая под этим использование субъектами административной власти имеющихся у них фактических и правовых возможностей осуществления внесудебного, административного принуждения. Еще в XIX веке ученые отмечали, что исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную66.
Системный характер стадий производства по делам об административных правонарушениях
Как известно, любая процессуальная деятельность подразумевает наличие стадий - относительно самостоятельных частей производства со свойственными им целями и особенностями. Стадии осуществляются в логической последовательности и составляют систему производства. При этом под стадией производства по делам об административной ответственности понимается некоторый комплекс последовательных взаимосвязанных административно-исполнительских действий, необходимых и достаточных для принятия по делу определенного юридически значимого акта (решения)144.
В производстве по делам об административных правонарушениях также можно выделить несколько стадий, вместе с тем, в административном праве нет единых подходов относительно их количества.
Так, А.Б. Агапов говорит о двух стадиях производства - процедурной и исполнительной, при этом понимая под процедурной стадией совокупность процессуальных действий (составление протокола, осуществление административно-превентивных мер, определение лиц, участвующих в производстве по делу, а также обжалование и опротестование постановления по делу). Исполнительная стадия характеризуется им как совокупность видов производств по наложению административных наказаний, а также производство по исполнению постановления суда в части возмещения имущественного ущерба145. На наш взгляд, исходя из данной точки зрения, процедурная и исполнительная стадии «налагаются» друг на друга. Исполнительная стадия по нало-жению административного наказания в виде административного штрафа фактически трансформируется в процедурную стадию, поскольку при привлечении к административной ответственности в виде административного штрафа также существует строгий процедурный порядок: составляется протокол (за исключением некоторых случаев, указанных в ст.28.6 КоАП РФ), определяются лица, участвующие в производстве по делу, а постановление может быть обжаловано и опротестовано.
В свою очередь, Н.М. Конин считает, что имеют место три обязательные стадии: возбуждение административного дела (административного преследования), рассмотрение и вынесение постановления по делу об административном правонарушении, исполнение постановления о привлечении к административной ответственности. Что касается пересмотра постановлений о привлечении к административной ответственности, то существование данной стадии ставится им в зависимость от жалоб правонарушителей и протестов прокуроров. При этом основу содержательной характеристики каждой из этих стадий составляют три главных элемента: основания и условия выполнения каждой стадии; субъекты и участники проведения стадии; конкретное содержание, указывающее, что именно должно быть выполнено на каждой стадии, из каких решений и действий она складывается146.
Безусловно, стадии пересмотра постановлений о привлечении к административной ответственности может и не быть в каком-либо конкретном производстве, но ее необязательность не является основанием исключения из перечня стадий производства по делам об административных правонарушениях.
Иная точка зрения представлена в работах И.А. Галагана, М.Я. Масленникова, С. Н. Махиной. По их мнению, в самом общем виде для всех производств и процедур административно-юрисдикционного процесса, как и для других видов юрисдикционных юридических процессов, характерно наличие таких общих стадий, как а) возбуждение дела; б) рассмотрение дела; в) вынесение решения; д) исполнение решения; а также стадия обжалования и опротестования решения147.
Большинство же административистов не считают необходимым разделять рассмотрение дела и вынесение решения в качестве двух самостоятельных стадий. В этой связи Э.Н. Ренов, Д.Н. Бахрах и ряд других ученых полагают, что существуют четыре стадии производства по делам об административных правонарушениях, а именно: возбуждение дела, его рассмотрение, пересмотр и исполнение постановления148.
Наряду с этим в литературе неоднозначно трактуется характер и содержание действий по исполнению решений по делаїм об административных правонарушениях. Так, И.В. Панова говорит об исполнительном производстве в целом как о самостоятельном виде административно-юрисдикционного производства149. Схожую мысль высказали Е.Г. Лукьянова, Д.Х. Валеев, считающие, что отношения, возникающие в связи с исполнением решений юрисдикционных органов, являются предметом регулирования самостоя тельной отрасли процессуального права - исполнительного права . Не ме-нее категоричным выглядит утверждение Ю.Л. Поповой о том, что исполнение решений по исследуемой категории дел должно подчиняться только нормам «Федерального закона «Об исполнительно! производстве»151. Более того, она предлагает разработать такое специальное нормативное регулирование в указанном Федеральном законе, как «Порядок исполнения решений по делам, возникающим из публично-правовых отношений», выделив специальную главу в этом законе. Схожую мысль высказал В.А. Круглов, указывая на необходимость выделить процессуально-исполнительное право по делам об административных правонарушениях в качестве самостоятельной отрасли права152. А радикально настроенный А.Ю. Якимов предлагает создать специализированные исполнительные органы, обеспечивающие исполнение постановлений о наложении всех административных наказаний имущественного и денежного характера153.
Не отрицая теоретического интереса к вышеназванным точкам зрения, автор все же считает правильным и логичным различать четыре стадии про изводства по делам об административных правонарушениях: возбуждение дела и административное расследование (если законом предусмотрено), его рассмотрение, обжалование (пересмотр) постановлений по делу и исполнение данных постановлений.
Особенность стадий заключается в том, что они регламентированы нормами административно-процессуального права, направлены на решение конкретных задач, охватывают особый круг участников, имеющих специфический правовой статус. Административно-процессуальные действия требуют процессуального оформления и для них обозначены конкретные сроки совершения.
Вместе с тем, полагаем, что стадия исполнения постановления по делу фактически дополняет компетенцию органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении. Следует отметить справедливость утверждения И.А. Галаган, А.Ю. Якимова о том, что обеспечение исполнения вынесенного решения по делу является факультативной (дополнительной) функцией лица, рассмотревшего дело15 . На наш взгляд, данные полномочия выходят за рамки непосредственного разрешения дела, поскольку направлены на обеспечение исполнения вынесенного постановления по делу. Безусловно, эти полномочия тесно связаны с юрисдикционной деятельностью лица, рассматривающего дела. Однако исполнение данным лицом постановления происходит с помощью иных лиц, а не единолично.
Основные стадии производства по делам об административных правонарушениях
Возбуждение производства по делам об административных право нарушениях и административное расследование дела — начальная стадия производства, которая является отправной точкой дальнейшего процесса. Именно в ней создаются предпосылки для выполнения задачи производства по делам об административных правонарушениях в соответствии со ст.24.1 КоАП РФ.
. В данной стадии можно выделить несколько подстадий, связанных с появлением повода для возбуждения дела, проведением административного расследования в указанных в КоАП РФ случаях, оформлением результатов, направлением дела компетентному должностному лицу на рассмотрение.
Возбуждение дел по одному их двух первых поводов, как правило, на практике не вызывает каких либо трудностей. Гораздо больше проблем возникает при оценке третьего из названных в ст.28.1 КоЛП РФ поводов для возбуждения дела.
Прежде всего, отметим, что заявления могут быть как письменными, так и устными. По законодательству анонимные письма и заявления не под- лежат рассмотрению166, но если в них содержатся сведения о совершенном правонарушении, то на практике они чаще всего рассматриваются. Однако, если факт правонарушения подтверждается, то поводом к возбуждению дела в этом случае безусловно послужит непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
Возникает вопрос: следует ли рассматривать их обращения? могут ли служить их сообщения поводом к возбуждению производства? Очевидно, только лицо, право которого нарушено, может обратиться за защитой. И только оформленная надлежащим образом доверенность также наделяет этим правом представителя данного лица.
Хотелось бы отметить тот факт, что если имеются нарушения законо дательства, то должностное лицо, очевидно, должно возбудить дело об административном правонарушении, несмотря на отказ заявителя. В практике многих органов надзора и контроля за соблюдением законодательства (например, органов федеральной инспекции труда, государственного горного и промышленного надзора, органов социальной защиты и других) имеют место случаи, когда заявитель письменно отказывается от рассмотрения своего заявления в ходе проверки всех обстоятельств дела. На наш «взгляд, основная задача данных органов - обеспечение соблюдения и защиты законных прав и свобод граждан - должна проявляться при осуществлении государственного надзора и контроля независимо от чьего-либо желания.
Третий повод для возбуждения дела - это сообщения, опубликованные в средствах массовой информации, зарегистрированных в установленном порядке. При этом средство массовой информации считается зарегистрирован-д ным со дня выдачи свидетельства о регистрации167. Хотелось бы отметить, что в некоторых случаях за правонарушение в области законодательства РФ о труде и охране труда, совершенное лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение (ч.2 ст.5.27 КоЛП РФ), за фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ), за неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13 Ко АП РФ), за ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП РФ), за совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22 КоАП РФ), указанные сообщения не имеют силы повода для возбуждения дела об административном правонарушении.
Для этих дел поводами служат рассмотренные выше первые два варианта поводов (непосредственное обнаружение должностными лицами достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонару шения, и поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения).
В то же время ч.2 ст.28.3 КоАП РФ закрепляет, что поводами для возбуждения именно этих дел, за исключением ч.2 ст.5.27 КоАП РФ, служат сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов. Таким образом, законодатель определяет, что сообщения не всех физических и юридических лиц, и тем более не сообщения в средствах массовой информации, могут послужить поводом для возбуждения данного дела.
На наш взгляд, в этом случае законодателю не было необходимости отдельно выделять в качестве повода сообщения указанных лиц, исключив при этом третий вариант повода для возбуждения дела об административном правонарушении (п.З ч.1 ст.28.1 КоАП РФ). Более целесообразно не сужать круг лиц, сообщения которых, например, о фиктивном или преднамеренном банкротстве, могут являться поводом к возбуждению дела, а наоборот расширить его, включив нормы (ст.ст.14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП РФ) в общий перечень поводов.
В то же время представляется правильной позиция законодателя относительно повода для возбуждения дела по ч.2 ст.5.27 КоАП РФ, поскольку именно в этом случае поводом должны служить более веские обстоятельства, нежели сообщения, например, в средствах массовой информации. Как правило, в данной ситуации поводом служит непосредственное обнаружение должностными лицами органов федеральной инспекции труда, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Иными словами, только они могут выявить правонарушение в области законодательства о труде и охране труда, совершенное лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное админи стративное правонарушение.
Таким образом, нами предлагается иная редакция пункта «З» ч.1 ст.28.1 КоАП РФ: «3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 ст.5.27 настоящего Кодекса)».
Все материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях. Это означает, что должностные лица должны решить ряд вопросов, ответы на которые позволят определить, есть ли необходимость в возбуждении производства или потребность в административном расследовании. Например, есть ли событие административного правонару . шения, нет ли обстоятельств, исключающих производство по делу, подведомственно ли оно этому должностному лицу или другому и другие вопросы.
