Введение к работе
Актуальность темы исследования. В ходе коренных экономических преобразований, произошедших в России в конце XX века, стала активно развиваться сфера потребительского рынка. Условия для его развития не были благоприятными: наблюдался кризис и спад в сфере производства товаров, выполнения работ и оказания услуг, высокий темп инфляции. Становление и функционирование потребительского рынка в стране происходило в условиях медленного и противоречивого формирования нормативной правовой основы, обеспечивающей и регламентирующей взаимоотношения участников рыночных отношений (в том числе продавца и покупателя). В настоящее время российское законодательство, несмотря на высокий уровень правового регулирования отношений в области функционирования потребительского рынка, характеризуется противоречивостью и известной декларативностью отдельных положений действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов. Детальный анализ административного и административно-процессуального законодательства позволяет констатировать не только актуальность темы диссертационной работы, но и необходимость совершенствования административно-правовых норм, определяющих как порядок и позитивные административные процедуры на потребительском рынке страны, так и административно-юрисдикционные, правоохранительные отношения, применение мер административного принуждения.
Развитие предпринимательской деятельности повлекло за собой значительное число совершаемых противоправных деяний, среди которых особую роль стали занимать административные правонарушения. В 2008 году на территории Воронежской области было совершено 19945 административных правонарушений в сфере потребительского рынка, из них 14097 правонарушений совершены в г. Воронеже. Значительную долю этих правонарушений составили следующие: осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) - 8226 правонарушений (ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее Ко-АП РФ); продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг не-
надлежащего качества или с нарушением санитарных правил - 4500 правонарушений (ст. 14.4 КоАП РФ). За четыре месяца 2009 года на территории Воронежской области в сфере потребительского рынка было совершено 6181 правонарушение, из них 4053 правонарушения совершено в г. Воронеже; при этом число правонарушений, которые квалифицировались по ст. 14.1 КоАП РФ, составило 2024, а по ст. 14.4 КоАП РФ - 1763. Сравнивая данные показатели за 2005-2009 годы, легко убедиться в том, что появилась тенденция к увеличению количества совершаемых административных правонарушений на потребительском рынке.
Значительное число выявленных правонарушений по ст. 14.1 и 14.4 КоАП РФ объясняется несколькими факторами, главенствующими из которых выступают «простота» юридических составов указанных правонарушений, «ясность» диспозиции и несложное производство по делам о таких правонарушениях. Вместе с тем, как показывает правоприменительная практика, существенные затруднения в производстве по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке обусловлены тем, что значительная часть административно-правовых норм, устанавливающих ответственность за совершение административных правонарушений, является бланкетной. В связи с этим привлечение лиц к административной ответственности по большинству составов административных правонарушений, предусмотренных главой 14 КоАП РФ, сопряжено со сложностями, которые обусловлены особенностями установления в ходе производства по делу всех обстоятельств совершенного правонарушения, а также оценочными положениями диспозиций статей КоАП РФ.
Актуальность рассматриваемым вопросам придает также проводимая в стране административная реформа, цели которой заключаются, с одной стороны, в необходимости улучшении государственного и муниципального управления, повышения ответственности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц правоохранительных органов. С другой стороны, административное реформирование задумывалось также и для ликвидации в области мелкого и среднего предпринимательства «излишних» административных барьеров, «избыточного» административного регулирования, государственного и муниципального контроля, административного надзора, в том числе осуществляемого на потребитель-
ском рынке. На практике такая политика сводится к ограничению количества проверок предприятий малого и среднего бизнеса и определению общих условий их проведения (в настоящее время федеральными органами исполнительной власти могут проводиться контрольно-надзорные мероприятия по 45 направлениям деятельности). Таким образом, в сфере правоотношений на потребительском рынке действуют административно-правовые нормы, устанавливающие контрольно-надзорные процедуры и механизмы, а также нормы административно-деликтного законодательства, регламентирующие порядок применения мер административного принуждения, проведения административного расследования и привлечения лиц к административной ответственности.
Основные положения производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке, закреплены в КоАП РФ. Однако отдельные положения содержатся и в иных нормативных правовых актах, например: постановление Правительства РФ от 4 марта 2003 г. № 140 «О порядке и размерах возмещения расходов некоторых участников производства по делам об административных нарушениях и оплате их труда»; постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека». В связи с этим приобретает актуальность анализ действующего российского законодательства, устанавливающего систему государственного контроля и административного надзора на потребительском рынке, а также так называемые позитивные и контрольно-надзорные административные процедуры, используемые в данной сфере правоотношений. Всё это будет способствовать проведению систематизации административного законодательства, своевременной разработке организационных и правовых мер, направленных на повышение эффективности производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке.
Состояние научной разработанности темы исследования. Применение уполномоченными органами, должностными лицами, судьями административной ответственности (в том числе и в порядке административного судопроизводства) к физическим и юридическим лицам, совершающим административные правонару-
шения на потребительском рынке, исследовалось как учеными-административистами, так и представителями других отраслевых юридических наук. Однако научных трудов, посвященных комплексному изучению производства по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке, до настоящего времени опубликовано не было. Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в работе, были сформулированы с опорой на заключения научных трудов таких ученых-административистов России, как: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, В.М. Безденежных, К.С. Вельский, И.И. Веремеенко, А.В. Воронков, И.А. Галаган, А.А. Дёмин, В.В. Денисенко, Ю.А. Дмитриев, В.В. Дорохин, А.С. Дугенец, O.K. Застрожная, О.С. Захарова, А.Б. Зеленцов, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, А.В. Леженин, Д.А. Липинский, А.Е. Лунев, Е.Б. Лупарев, В.И. Майоров, И.В. Максимов, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, Н.П. Мышляев, Д.М. Овсянко, Е.С. Павлова, И.В. Панова, Н.П. Парыгин, Л.Л. Попов, Э.Н. Ренов, В.А. Ржевский, В.Г. Розенфельд, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, П.П. Серков, В.В. Скитович, А.К. Соловьев, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Ста-рилов, А.И. Стахов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Д.М. Чечот, А.П. Шер-гин, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов. Перечисленные ученые рассматривали производство по делам об административных правонарушениях в целом; некоторые авторы исследовали общие принципы регулирования потребительского рынка (А.Н. Резина, Л.Е. Чапкевич, Ф.Н. Зейналов, Е.В. Ким); М.А. Катыс исследовал проблемы применения административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав потребителей; в трудах Г.Б. Царевой, О.В. Панковой анализировалась деятельность субъектов административного производства по отдельным группам правонарушений на потребительском рынке.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе производства по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке.
Предмет исследования составляют теоретические и практические аспекты производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке, условия формирования и функционирования потреби-
тельского рынка, практическая деятельность субъектов и участников производства по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке, а также комплекс нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу правоотношений.
Целью исследования является разработка теоретических основ совершения административно-процессуальных действий в производстве по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке, а также изучение особенностей данного производства, обоснование предложений и рекомендаций для повышения эффективности реализации административно-деликтной политики в области предпринимательской деятельности.
Достижение поставленных целей обусловило постановку и решение следующих задач:
определить понятие, сущность и структуру потребительского рынка России;
дать административно-правовые характеристики правонарушений на потребительском рынке;
выявить особенности и тенденции развития механизма совершения правонарушений на потребительском рынке;
рассмотреть административно-процессуальный статус участников и стадии производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке;
проанализировать особенности административного расследования и рассмотрения дел об административных правонарушениях на потребительском рынке;
разработать предложения и рекомендации по совершенствованию административно-процессуального статуса уполномоченных должностных лиц, осуществляющих процессуальные действия в производстве по делам об административных правонарушениях.
Методологической основой исследования являются современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и частнонаучные (метод сравнительного правоведения, формально-
логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Использование этих методов позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические обобщения, сформулировать практические выводы и рекомендации о необходимости совершенствования действующего российского административного процессуального законодательства, регламентирующего отношения в процессе применения административного принуждения к участникам потребительского рынка.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; федеральные законы, регламентирующие порядок государственного управления отношениями на потребительском рынке; указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты, принимаемые МВД России.
Эмпирическая база исследования представлена: анализом деятельности органов исполнительной власти в сфере производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке страны; материалами аналитических, статистических данных (таблица «Сведения об административных правонарушениях по гл. 14 и 15 КоАП РФ за 2004 - 2009 годы»), отражающих количественные и качественные показатели эффективности административного производства в области изучаемых правоотношений; данными, полученными автором в ходе проведенного им анкетирования 150 сотрудников специализированных подразделений по борьбе с административными правонарушениями на потребительском рынке; анализом законодательства, действующего как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ (например, в Воронежской области). Определенную помощь в проведении исследования оказал личный опыт работы соискателя в подразделениях милиции общественной безопасности органов внутренних дел, одной из важнейших задач которой является борьба с административными правонарушениями на потребительском рынке.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором предпринята попытка комплексного анализа особенностей производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке России. В
диссертации дана классификация административных правонарушений на потребительском рынке, а также всесторонне исследован административно-процессуальный статус участников данных правоотношений, которые складываются в современных условиях проведения административной реформы и совершенствования административно-деликтного права.
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Административные правонарушения в сфере потребительского рынка мож
но разделить на следующие группы:
правонарушения, посягающие на установленный порядок деятельности хозяйствующих субъектов в сфере потребительского рынка;
нарушение правил торговли;
правонарушения в финансово-экономической деятельности;
правонарушения, посягающие на жизнь, здоровье и безопасность потребителей;
правонарушения в области защиты авторских и смежных прав.
Данная классификация административных правонарушений, совершаемых на
потребительском рынке, позволяет разрабатывать основные направления государственной политики в сфере обеспечения защиты прав потребителей и эффективного регулирования потребительского рынка.
2. В условиях современного состояния экономики в России и отчасти ввиду
мирового финансового кризиса необходимо выделить следующие области потре
бительского рынка, в которых количество административных правонарушений бу
дет увеличиваться:
производство и оборот товаров и услуг;
информационные технологии (например, нарушения законодательства о рекламе, о товарных знаках; интеллектуальное «пиратство»);
санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (в частности, нарушение правил хранения и продажи продуктов питания; нарушение санитарно-эпидемиологических норм и требований);
торговля (совершение правонарушений с целью монополизации определенных сфер рынка; ограничения свободы торговли);
финансово-экономическая деятельность (легализация денежных средств; уклонение от уплаты налогов, сокрытие прибыли).
3. Для установления государственных гарантий реализации норм админист-ративно-деликтного законодательства предлагается наделить должностных лиц специализированных подразделений органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями (в том числе и преступлениями) в сфере потребительского рынка полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Данное предложение позволит осуществлять эффективную правоохранительную деятельность и будет направлено на усиление действия принципов законности и неотвратимости наказания в производстве по делам об административных правонарушениях. Оно обусловливается и аргументируется складывающейся в настоящее время противоречивой административной практикой, масштабностью и сложностью совершаемых на потребительском рынке правонарушений, особенностями отдельных составов административных правонарушений (например, ст. 14.14, 14.27 КоАП РФ), а также сложностью выявления и расследования правонарушений, совершаемых в финансово-экономической области. В диссертации обосновывается вывод о несвоевременности, противоречивости и в некоторой степени популизме внесенных Федеральным законом от 26 декабря 2008 № 293 ФЗ изменениях в п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции», ограничивших права милиции в части выявления административных правонарушений в сфере потребительского рынка. Эти законодательные новеллы, появившиеся в процессе реализации идеи преодоления так называемого «избыточного» административного контроля и надзора в отношении мелкого и среднего предпринимательства, не имеют ничего общего с обеспечением публичных интересов, защитой прав населения и самих предпринимателей. На практике фактически не происходит разграничения между мероприятиями по борьбе с административными правонарушениями и преступлениями в данной сфере правоотношений. Поэтому целенаправленная и эффективная борьба с административными правонарушениями на потребительском рынке
может стать правовым средством по предупреждению (профилактике) и пресечению уголовно-наказуемых деяний.
Внести изменения в ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ (рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов), установив в ней положение, согласно которому судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных только частями 2-4 статьи 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии))». Данная правовая новелла позволит устранить имеющиеся противоречия между нормами КоАП РФ. В настоящее время судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1 КоАП РФ, совершенными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Однако дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ может возбуждаться только в отношении физических лиц. Вместе с тем судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.
Изложить ч. 3 ст. 32.4 КоАП РФ в новой редакции: «Конфискованные экземпляры произведений и фонограмм, материалы и оборудование, используемые для их воспроизведения, и иные орудия совершения административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.12, статьи 14.10 настоящего Кодекса, подлежат уничтожению, за исключением случаев передачи конфискованных экземпляров произведений или фонограмм обладателю авторских прав или смежных прав по его просьбе. Если указанные орудия или предметы были изъяты в соответствии со статьей 27.10 настоящего Кодекса или арестованы в соответствии со статьей 27.14 настоящего Кодекса, то их уничтожение или передача производится судьей или по его поручению органом, должностное лицо которого произвело изъятие или арест». Предлагаемые изменения предусматривают включение в ч. 3 ст. 32.4 КоАП РФ указания на ст. 14.10 КоАП РФ («Незаконное использование товарного знака») в целях обеспечения возможности уничтожения конфискованных объектов.
В ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ заменить формулировку «фактические данные» на «любые сведения», изложив данную часть указанной статьи в следующей редакции: «Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые сведения, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела». Данное предложение основывается на том, что «фактические данные» предполагают истинность данных сведений и безоговорочное принятие указанных данных как реально существующих, что не всегда этому соответствует. Обращаясь к анализу норм других отраслей права (уголовно-процессуального и гражданско-процессуального), необходимо отметить, что институт доказательств определяется не как фактические данные, а как любые сведения или сведения о фактах, что выглядит более рационально.
Внести изменения в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ «Административное расследование», установив в ней, что основанием для производства административного расследования является не выявление административного правонарушения, а наличие достаточных данных, указывающих на его совершение (на наличие события административного правонарушения).
Указанная позиция обосновывается тем, что существующая правоприменительная практика преследует следующую (иногда не совсем корректную) цель административного расследования - установление всех обстоятельств совершенного административного правонарушения. Исходя из этой формулировки нормы закона, следует, что органы административной юрисдикции в ходе административного расследования должны выяснить все обстоятельства совершения административного правонарушения; ведь предполагается, что правонарушение уже совершено; между тем, это не всегда соответствует действительности.
8. Сделан вывод о необходимости законодательной регламентации порядка
предоставления услуг дистанционным способом и формирования российского ад
министративного законодательства, устанавливающего правовые нормы по обес
печению применения мер административного воздействия к лицам, совершающим
правонарушения в данной области деятельности. Как известно, стремительное развитие глобальной сети Интернет, где появилось большое количество Интернет — магазинов, оказывающих различные услуги дистанционным способом, повлекло и многочисленные правонарушения в сфере потребления услуг. Законодательство РФ (Постановление Правительства РФ от 27 сентября 2007 года № 612) содержит нормы, регулирующие только порядок и условия дистанционной торговли товарами, то есть порядок и условия предоставления услуг дистанционным способом остались вне сферы правовой регламентации. Таким образом, из сферы дистанционной торговли фактически выведены услуги, что является ограничением прав граждан на свободное перемещение услуг. Вместе с тем в средствах массовой информации идет постоянная реклама организаций, предлагающих воспользоваться их услугами по загрузке музыки, игр на мобильные телефоны и пр.
9. Предлагается внести изменения в примечание к ст. 14.32 КоАП РФ, которое в настоящее время устанавливает, что если лицо, добровольно заявившее в федеральный антимонопольный орган о заключении им ограничивающего конкуренцию и недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, отказалось от участия (или дальнейшего участия) в таком соглашении и предоставило имеющиеся у него сведения (информацию) в целях установления факта такого соглашения, то оно освобождается от административной ответственности за предусмотренное указанной статьей правонарушение. Противоречивость и спорность данной правовой нормы объясняется тем, что вопрос об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и о прекращении производства по делу об административном правонарушении по данному основанию разрешается в условиях отсутствия ясности и полноты сведений о получении участниками данного соглашения прибыли и его негативном воздействии на потребителей. Ведь нарушение правовых условий по заключению соглашения, которое ограничивает конкуренцию, является оконченным с момента его заключения.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что её положения развивают и конкретизируют содержание производства по делам об административных правонарушениях,
совершаемых на потребительском рынке, а также позволяют выявить противоречия действующего законодательства об административных правонарушениях.
Практическая значимость исследования заключается в необходимости разработки методических рекомендаций по повышению эффективности производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке, а также по усилению мер превенции в данной сфере правоприменительной деятельности.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы: в процессе правотворчества, при разработке и совершенствовании законодательства по вопросам повышения эффективности деятельности органов, уполномоченных должностных лиц, судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершаемых на потребительском рынке; в процессе преподавания в высших учебных заведениях учебного курса «Административное право», специальных учебных курсов «Административная ответственность», «Административный процесс», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также в ходе подготовки учебников, учебно-методических пособий и практикумов.
Апробация результатов исследования. Основные положения данного исследования были проанализированы и обсуждены на заседаниях кафедры административного и муниципального права юридического факультета ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет», на организованных в Воронежской области совещаниях руководителей подразделений по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке, в работе «круглых столов», проводимых с участием представителей образовательных учреждений и органов исполнительной власти.
Разработанные на основе исследования организационно-методические рекомендации внедрены в практическую деятельность исполнительных органов, в полномочия которых входит производство по делам об административных правонарушениях на потребительском рынке, а также в учебный процесс образовательных учреждений системы МВД России.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы.
