Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обеспечение правовой защищенности личности представляет собой важнейшую задачу современного государства, определяющую одно из ключевых направлений политико-правовых преобразований в России. В плоскости административной реформы это находит свое выражение в создании правового механизма административного производства, обеспечивающего неотвратимость наказания правонарушителей и соблюдение прав и законных интересов участников процесса. Необходимым элементом административно-процессуальной формы является институт пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении, который, опосредуя функцию проверки законности и обоснованности юрисдикционных актов, представляет собой важнейшую гарантию эффективной реализации установленного Конституцией Российской Федерации права каждого на судебную защиту и обеспечения режима законности в правоприменительной деятельности органов административной юрисдикции. Обязанность государства обеспечить справедливую, компетентную и эффективную судебную защиту вытекает из общепризнанных принципов и норм международного права ; отсутствие возможности пересмотреть ошибочный юрисдик-ционный акт умаляет и ограничивает право на судебную защиту, что недопустимо, поэтому законодатель, устанавливая порядок рассмотрения юридических дел, обязан предусмотреть механизм исправления таких ошибок.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях последовательно расширяет поле обеспечения и соблюдения гарантий законности на стадии производства по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях. По данным статистической отчетности, количество административных дел, рассмотренных в 2011 г. порядке надзора судами уровня субъекта Российской Федерации в сравнении с 2010 г. увеличилось на 28,6 %.; аналогичное число для апелляционного производства в районных судах составляет 20,7 %. При этом судами уровня субъекта Российской Федерации было удовлетворено 45,3 % жалоб и протестов на не вступившие в законную силу постановления и определения по делам об административных правонарушениях; районными судами в 2011 году отмене-
См.: Ст. 8, 29 Всеобщей декларации прав человека. Принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН // Российская газета. 1995. 5 апреля; п. 2 и подп. «а» п. 3 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
но 53,6 тыс. постановлений о наложении административного наказания, вынесенных государственными органами, что составляет 48,9 % от числа обжалованных актов.
Количество дел, в отношении которых была устранена судебная ошибка посредством пересмотра, красноречиво говорят о значении этого института в административно-процессуальном праве. Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, далеко не все проблемы получили свое разрешение; правовая регламентация процессуальных форм пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях далеко не во всем отвечает современным реалиям. Дефекты процессуального механизма реализации «ревизионных» составляющих приводят к нарушениям прав и законных интересов граждан и организаций в ходе производства по делам из административных правонарушений. В частности, серьезной проблемой является дифференциация процессуальных режимов обжалования административно-юрисдикционных актов в зависимости от того, каким органом - судом общей юрисдикции, органом исполнительной власти, должностным лицом или арбитражным судом - рассматривалось дело об административном правонарушении, что приводит к нарушению конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. При этом, устанавливая единые правила производства в судах общей юрисдикции и несудебных органах, законодатель не учел всех особенностей процессуальной деятельности судей, требующих специальной правовой регламентации. В результате пробелы правового регулирования вынуждены восполнять судебные органы (как на уровне рассмотрения конкретных дел - путем применения аналогии закона и права, так и на уровне актов высших судебных органов), зачастую выходя за рамки собственно правоприменительной функции, что чревато нарушением принципа разделения властей. Кроме того, подобный способ, ориентированный на решение конкретных проблем, выявленных правоприменительной практикой, путем коррекции отдельных элементов процессуального режима пересмотра, далеко не всегда учитывает внутрисистемные связи последних. Между тем, производство по делам об административных правонарушениях является сложнейшим правовым комплексом, для успешной работы которого необходимо, чтобы его конструкция имела внутреннюю логику, каждый элемент выполнял определенную функцию, направленную на реализацию основной задачи. В этих условиях остро стоит задача системного разрешения существующих проблем в рамках единой концепции правовой, судебной и административной реформ.
Сказанное свидетельствует об актуальности избранной темы. На основе современного законодательства, правоприменительной практики, зарубежного опыта, доктринальных позиций ученых различных правовых школ необходимо исследовать процессуальный механизм пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, разработать ряд теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства о производстве по делам об административных правонарушениях.
Степень разработанности проблемы исследования. Проблематика административного процесса в настоящее время активно разрабатывается в науке административного права. В ходе продолжающейся уже полвека дискуссии об административном процессе был наработан богатейший материал, представленный в трудах Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.В. Денисенко, А.А. Дёмина, А.С. Дугенца, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, Б.М. Лазарева, С.Н. Махиной, В.И. Новоселова, В.В. Полянского, В.Н. Протасова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и др. Отдельные вопросы пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях рассматриваются в трудах таких ученых как С. Баранов, М.Я. Масленников, О.В. Панкова, С.Д. Хазанов, А.А. Шагабутдинов, Г.А. Шевчук и др., однако, системных исследований, направленных на разработку указанной проблематики на концептуальном уровне, в науке административного права на сегодняшний день нет.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является разработка основ правовой концепции процессуального режима пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях и выработка предложений по ее легальному воплощению. Достижение этой цели осуществляется путем решения следующих задач:
исследование проверки законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях через призму категории стадии административного процесса как отдельного, относительно обособленного этапа юрисдикционной деятельности, направленного на достижение ближайшей процессуальной цели;
выявление процессуальных режимов проверки законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях и оценка обоснованности их дифференциации;
уточнение круга субъектов права на обжалование и опротестование постановлений по делам об административных правонарушениях;
систематизация видов объектов проверки законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях как элемента соответствующей процессуальной формы;
формирование правовой модели процессуального механизма осуществления права на обжалование (опротестование) постановлений по делам об административных правонарушениях;
определение направлений совершенствования процессуального порядка проверки законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу;
обоснование подходов к решению проблем правовой регламентации отношений, опосредующих проверку законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях, вступивших в законную силу;
систематизация оснований для отмены постановлений по делам об административных правонарушениях через призму требований к админи-стративно-юрисдикционным актам с учетом функционального назначения опосредующих проверку их законности и обоснованности процессуальных форм;
разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения, связанных с проверкой законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, опосредующих проверку законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях. Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с проверкой законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях, а также тенденции и перспективы развития данного правового института в современных политико-правовых условиях.
Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).
Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.А. Галаган, В.В. Денисенко, А.А. Кармо-лицкий, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Е.В. Ламонов, В.А. Лория, М.Я. Масленников, С.Н. Махина, В.А. Мельников, А.В. Новиков, О.В. Панкова, И.В. Панова, Б.В. Российский, П.А. Петухов, Н.Г. Сали-щева, В.Д. Сорокин, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилов, А.С. Телегин, А.П. Шер-гин, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по общей теории права, уголовному процессу, гражданскому процессу, арбитражному процессу, таких как М.Г. Авдюков, С.С. Алексеев, И.В. Бенедик, Е.А. Борисова, А.Б. Венгеров, А.А. Добровольский, М.И. Кле-андров, СВ. Курылев, Н.И. Матузов, А.В. Малько, Г.Л. Осокина и др.
Эмпирическую базу составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения КоАП РФ, обзоры судебной практики, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации и ФАС Северо-Кавказского округа, опубликованные статистические данные. В качестве информационной базы исследования были использованы международные правовые акты, нормативно-правовые акты Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в теоретической разработке основ правового института проверки законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях, основанного на идеях единства процессуального режима административно-юрисдикционной деятельности и функциональной дифференциации процессуальных форм пересмотра юрисдикционных правоприменительных актов. Разработанная концепция определяет институциональные и функциональные параметры процессуально-правового режима проверки законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях, легальное закрепление которого будет способствовать формированию процесса, обеспечивающего адекватный стандартам правового государства уровень правовой защищенности личности и единообразие практики применения административных норм как важнейшее условие реализации общеправовых принципов стабильности и определенности правового регулирования. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту.
-
Сущностной предпосылкой выделения двух стадий проверки законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях является их функциональная дифференциация, обусловленная свойствами пересматриваемого административно-юрисдикционного акта. Сущность пересмотра постановлений, не вступивших в законную силу, состоит в проверке законности и обоснованности постановления путем повторного рассмотрения дела по существу; сущность пересмотра постановлений, вступивших в законную силу, состоит в проверке законности и обоснованности постановления с точки зрения единообразия правоприменительной практики, общепризнанных принципов и норм международного права, а также публичных интересов. Сущность каждой из стадий определяет содержание каждого из элементов соответствующего процессуального режима: порядок возбуждения производства, круг субъектов, пределы пересмотра, основания для отмены постановлений.
-
Расширение круга субъектов права на обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, вступивших в законную силу, до границ понятия «лица, участвующие в деле об административном правонарушении» в совокупности с существующим процессуальным механизмом возбуждения надзорного производства не отвечает функциональному назначению данной стадии производства по делам об административных правонарушениях, заключающемуся в оценке законности и обоснованности постановления, прежде всего, с точки публичных интересов.
-
Дифференциация процессуального статуса прокурора, проявляющаяся в плоскости права инициации пересмотра постановления по делу об административном правонарушении, в зависимости от вида органа, рассматривающего дело об административном правонарушении (суд общей юрисдикции, орган, должностное лицо, с одной стороны, арбитражный суд - с другой), не имеет под собой объективных предпосылок, ибо содержание функций прокуратуры не зависит от вида органа административной юрисдикции. Процессуальный статус прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях должен быть единым независимо от указанного фактора; системное решение этой задачи предполагает унификацию процессуального режима административного производства.
-
Обоснована необходимость включения в круг объектов пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях определений, которые затрагивают не только материальные, но и процессуальные
права участников административного производства. Для реализации этого предложения необходимо изложить часть четвертую ст. 30.1 КоАП РФ в следующей редакции:
«4. Определение суда, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, может быть обжаловано (опротестовано) отдельно от постановления по делу об административном правонарушении в соответствии с правилами, установленными настоящей главой в случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом предусмотрено обжалование этого определения, а также если это определение препятствует дальнейшему движению дела».
5. Оценка административно-юрисдикционных актов через призму условий
их правомерности, позволила сформулировать принципиальный подход к систе
ме оснований отмены постановлений по делу об административном правонару-
щении на стадии апелляционного пересмотра: незаконность, необоснованность,
несправедливость. Обоснована необходимость легального закрепления без
условных оснований отмены постановления по делу об административном пра
вонарушении, к которым относятся следующие нарушения норм процессуально
го права: рассмотрение дела неправомочным субъектом (судьей, органом, долж
ностным лицом), включая рассмотрение дела в незаконном составе при коллеги
альном рассмотрении; рассмотрение дела в отсутствие лица, в отношении кото
рого ведется производство по делу об административном правонарушении, не
извещенного о времени и месте рассмотрения дела; рассмотрение дела об адми
нистративном правонарушении с нарушением права лица, в отношении которого
ведется производство по делу об административном правонарушении, пользо
ваться помощью защитника; нарушение правил о языке, на котором ведется про
изводство по делу об административном правонарушении; отсутствие на поста
новлении по делу об административном правонарушении подписи судьи, долж
ностного лица, которые рассматривали дело; отсутствие протокола о рассмотре
нии дела об административном правонарушении.
Для реализации указанных положений предложено дополнить КоАП РФ статьей 30.7і в авторской редакции.
6. Необходимо разграничивать условия, образующие в совокупности
юридическое основание права на обжалование (опротестование) постановле
ния по делу об административном правонарушении, и условия, образующие
процессуальный порядок осуществления этого права. К первым относится:
наличие у заявителя административно-процессуальной правоспособности;
заявитель входит в круг лиц, наделенных правом на обжалование (опротесто-
вание); обжалуемый административно-юрисдикционный акт включен в круг объектов обжалования. Вторая группа условий включает в себя: соблюдение правил о компетенции (подведомственности и подсудности); соблюдение процессуального срока обжалования (опротестования); использование предусмотренного законом способа обращения с жалобой (протестом); соответствие жалобы (протеста) требованиям, установленным законом.
-
Разработан процессуальный механизм возбуждения производства по пересмотру постановления по делу об административном правонарушении, который не только препятствует движению порочных с процессуальной точки зрения жалоб (протестов), но и дифференцирует последствия по критерию природы порока. В основе такого механизма лежат три процессуальные формы завершения возбуждения производства по пересмотру постановления по делу об административном правонарушении: возбуждение, отказ в принятии жалобы (протеста), возвращение жалобы (протеста). Основаниями для отказа в принятии жалобы (протеста) являются обстоятельства, свидетельствующие об отсутствии у заявителя права на обжалование (опротестование) админи-стративно-юрисдикционного акта; данная процессуальная форма должна исключать возможность повторного обращения с тождественной жалобой (протестом). Основания для возвращения жалобы (протеста) находятся в плоскости нарушения порядка ее предъявления, в силу чего возвращение жалобы (протеста) не препятствует повторному обращению при условии устранения допущенных недостатков.
-
Рассмотрение стадии надзорного производства через призму его функционального назначения позволило сформулировать следующие основания для отмены постановлений по делам об административных правонарушениях, вступивших в законную силу: нарушение юрисдикционным органом при вынесении постановления по делу единообразия в толковании и применении норм права; нарушение прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации; нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. Данные основания должны получить непосредственное закрепление в КоАП РФ.
Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.
Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование проблем проверки законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики административно-процессуального права. Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о производстве по делам об административных правонарушениях; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права и специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в 6 научных статьях, общим объемом 3 п.л., из которых 2 опубликованы в журнале, входящем в перечень научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Результаты научного исследования апробированы автором на V Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 840 октября 2010 года); на заседании Всероссийского круглого стола «Административная юрисдикция и админи-стративно-юрисдикционная деятельность: теория и практика» (Москва, ВГНА май 2012 года).
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
