Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов . 10
1. Понятие и содержание досудебного производства по фактам на рушений законодательства в области налогов и сборов . 10
2. Принципы досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов . 34
3. Правовое регулирование досудебного производства по фактам на рушений законодательства в области налогов и сборов. 55
ГЛАВА 2. Организация досудебного производства по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах . 80
1. Правовые процедуры досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов . 80
2. Информационное обеспечение доказывания по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов . 104
3. Совершенствование правового и организационного обеспечения досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов. 129
Заключение 155
Список использованных нормативно- правовых актов и научной литературы 161
Приложения 172
- Понятие и содержание досудебного производства по фактам на рушений законодательства в области налогов и сборов
- Принципы досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов
- Правовые процедуры досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов
- Информационное обеспечение доказывания по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В настоящее время в Российской Федерации продолжается процесс формирования налогового законодательства, которое является одной из самых динамично развивающихся отраслей права. За последние годы проведения налоговой реформы сделано многое на пути совершенствования налогового законодательства. Вместе с тем не стоит забывать о таком важном институте налогового права, как досудебное производство по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Представляется, что в налоговом законодательстве досудебное производство по делам о нарушениях законодательства в области налогов и сборов является действенным юридическом механизмом, которое обеспечивает работу налоговой системы. Не разработанность или неисполнимость данной налоговой процедуры может свести «на нет» контрольную, финансовую и юрисдикционную составляющую в деятельности органов исполнительной власти.
Прошел достаточно продолжительный период времени для того, чтобы применение на практике реформированного налогового законодательства позволило выявить некоторые проблемы.
В части первой Налогового кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных подзаконных актах законодателем урегулированы отдельные вопросы деликатных отношений между государством в лице налоговых органов и их должностных лиц и налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами, подлежащим ответственности за налоговые правонарушения. Вместе с тем, в научной литературе указывается на слабую развитость и неэффективность досудебного порядка разрешения споров1.
1 См.: Жильцов А.С. Проблема эффективности досудебного порядка разрешения налоговых споров// Финансовое право. Издательская группа «ЮРИСТ». М., 2005. С. 22- 26.
Актуальность данной проблемы обусловлена также процессом реформирования административного законодательства России за счет унификации административно- юрисдикционной деятельности по всем видам правонарушений, в том числе и налоговых. С учетом этого возникает проблема совершенствования правового регулирования процедур по производству налоговых правонарушений, которые требуют особых форм формирования доказательственной базы и доказывания вины налогоплательщиков. Степень научной разработанности проблемы. Анализ литературных источников свидетельствует о том, что досудебное производство по делам о правонарушениях в области налогов и сборов не было предметом монографического исследования. Преимущественно усилия ученых были направлены на исследование криминологических аспектов противоправного поведения в сфере налогообложения, а также уголовно- процессуальных и криминологических проблем расследования налоговых преступлений1.
Отдельные вопросы досудебного производства по делам об административных и налоговых правонарушениях рассматривались в диссертационных исследованиях А.П. Зрелова, А.В. Новикова, Т.Ю. Журавлевой, А.А. Козырева, Е.С. Ефремовой.
Однако комплексно правовые и организационные вопросы изучаемого явления не исследовались. В определенной мере это обусловлено сложностью его изучения, динамичным развитием административного и налогового законодательства, отсутствием достаточной и достоверной эмпирической информации.
С учетом изложенного, назрела потребность в разграничении досудебного производства и функций контрольно- проверочной работы; определения
1 См.: Кучеров И.И. Налоговая преступность: криминологические и уголовно- правовые проблемы: Авто-реф. дисс... докт. юрид наук. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генпрокуратуры РФ, 1999; Бембетов А.П. Предупреждение налоговых преступлений: Автореф. дисс... канд юрид. наук. М.: ВНИИ МВД РФ, 2000; Ларичев В.Д., Решетняк Н.С. Налоговые преступления и правонарушения. Кто и как их выявляет и предупреждает. M.: Учебно- консультационный цетр «ЮрИнфор», 1998; Сологуб Н.М. Налоговые преступления: методика и тактика расследования. М.: ИНФРА- М, 1998; Михайлов B.A. Уголовно-процессуальная деятельность федеральных органов налоговой полиции: Учебное пособие. Департамент налоговой полиции РФ, 1995.
форм досудебного производства по тем явлениям, которые определены в НК РФ как налоговые правонарушения и имеющие также признаки административных правонарушений.
Объектом научного исследования настоящей диссертационной работы являются общественные отношения, возникающие в результате взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками в процессе досудебного производства по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах.
Предмет исследования составляют материальные и процессуальные нормы налогового и административного права, определяющие методы, формы и порядок налогового контроля, а также досудебного производства по фактам правонарушений в области налогов и сборов.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования досудебного производства по делам о налоговых правонарушениях заключается в выработке концепции досудебного производства по фактам налоговых и административных правонарушений в области налогов и сборов, охватывающей правовые и организационно- структурные вопросы данного производства.
Цель и логика исследования предопределили необходимость решения следующих задач:
проанализировать основные признаки досудебного производства
по фактам налоговых и административно- налоговых правонарушений как
разновидности процессуальной деятельности, осуществляемой только нало
говыми органами;
изучить досудебное производство по фактам налоговых правонару
шений, исходя из системной совокупности определенных процессуальных
действий, последовательно осуществляемых во времени и в рамках конкрет
ных стадий;
выявить и охарактеризовать закономерности, которым подчиня
ется досудебное производство по фактам налоговых и административно- на
логовых правонарушений;
оценить состояние правового обеспечения досудебного производства по фактам налоговых и административно- налоговых правонарушений и выработать научно аргументированные предложения и рекомендации по выявлению разногласий между подходом к регламентации досудебного производства в НК РФ и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях;
изучить организационное обеспечение досудебного производства по фактам налоговых и административно- налоговых правонарушений, определить основные направления совершенствования досудебного производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах.
Методологическая основа и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения философии права, которые позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания общественных отношений на определенных этапах развития российского общества, вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и социальных явлений в единстве, целостности и системности, а с другой- воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность, определяя его курс на удовлетворение потребностей и запросов практики. '
Методологическая миссия философии права предполагает использование в ходе конкретных комплексных правовых исследований и нефилософских обще- и частнонаучных методов (формально- логический, сравнительное правоведение, статистический опрос, экспортные оценки).
В этой связи в процессе исследования по специально разработанной методике изучено мнение 1000 сотрудников налоговых органов. Автором опрошено в качестве экспертов 50 руководителей налоговых подразделений. Помимо этого диссертант обобщил 300 аналитических материалов по фактам применения финансовых санкций к налогоплательщикам- правонарушителям.
1 См.: Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2- е изд. М.: Аванта+, 2001. С. 79, 310- 311.
Исследование проводилось в течение 2003- 2005 гг. на территории Воронежской, Московской, Тульской областях, в г. Москве и Санкт- Петербурге.
Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на действующем налоговом и административном законодательстве, директивных документах Министерства финансов РФ, включая обобщение, критическую оценку результатов, предыдущих исследований пограничных проблем.
Учитывая междисциплинарный и сравнительно- правовой характер подхода к исследованию избранной проблематики ее общетеоретическую базу составили труды отечественных ученых правоведов, таких как: С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, Е.Ю. Грачева, Е.В. Додин, А.П. Коренев, И.И. Кучеров, В.Д. Ларичев, М.Я. Масленников, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.М. Сологуб, Ю.Н. Старилов, О.В. Панков, Г.В. Петрова, А.П. Шергин, АЛО. Якимов и др.
Достижению цели исследования и формулированию итоговых выводов способствовали и труды ученых, обращавшихся к вопросам досудебного производства по фактам налоговых правонарушений: В.Ф. Бердника, А.Б. Борисова, А.В. Брызгалина, А.Н. Головкина, А.Н. Миронина, С.Д. Шаталова, A.M. Эрделовского, А.П. Юдинкова.
Научная новизна исследования обусловлена доктриальной и практической значимостью рассматриваемой проблемы, комплексным подходом к возможным путям их решения. Данная работа представляет собой одно из первых диссертационных исследований, посвященных досудебному производству по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Кроме того, научная новизна настоящей работы определяется тем, что в ней обосновывается теоретическая модель досудебного производства об административных правонарушениях в области налогов и сборов с учетом принятия новых КоАП РФ и НК РФ и анализа правоприменительной практики.
Новизну диссертационного исследования характеризуют также сформулированные и обоснованные в работе положения и выводы, которые выносятся на защиту:
Обоснование досудебного производства по фактам налоговых и административно- налоговых правонарушений в сфере налогов и сборов как особого вида государственно- правовой деятельности налоговых органов и характеристика его основных признаков.
Анализ производства по фактам налоговых и административно-налоговых правонарушений в разрезе системы стадий, охватывающих ряд взаимосвязанных между собой налогово- проверочных действий, обеспечивающих выявление и сбор информации о противоправных деяниях налогоплательщиков, их правовую оценку, принятие решений о привлечении виновных к ответственности и исполнении принятых решений.
Определение основных закономерностей, обусловливающих эффективное осуществление досудебного производства, и их характеристика.
Анализ состояния правового обеспечения досудебного производства и определение вариантов совершенствования налогового законодательства, регулирующего эти вопросы.
Обоснование особенностей доказывания по материалам о налоговых правонарушениях и предложения по совершенствованию налогового законодательства применительно к данной категории противоправных деяний.
Предложения по совершенствованию правового и организационного обеспечения досудебного производства по фактам налоговых и административно- налоговых правонарушений в области налогов и сборов.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что в ней представлен системный научный анализ положений и юридических категорий досудебного производства по материалам о налоговых правонарушениях, имеющих признаки административных правонарушений в области на-логов и сборов.
Сформулированные автором выводы, предложения являются вкладом в формирование отечественной теории налоговых расследований. Ряд теоретических положений диссертации могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании налогового законодательства в части производства по материалам о налоговых правонарушениях, правового и организационного обеспечения доказывания обстоятельств противоправного поведения налогоплательщиков.
Практическая значимость исследования заключается в разработке комплексных мероприятий по совершенствованию досудебного производства о правонарушениях в области налогов и сборов.
Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы при разработке предложений по совершенствованию деятельности налоговых органов; в учебном процессе и при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс ВГНА Минфина России при проведении лекционных, семинарских, практических занятий и деловых игр по специальным курсам «Налоговое расследование», «Организация и методика налоговых проверок», а также по учебным курсам «Административное право», «Налоговое право», «Административно- налоговая юрисдикция».
Структура и объем диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы, приложения.
Понятие и содержание досудебного производства по фактам на рушений законодательства в области налогов и сборов
Прежде чем перейти к раскрытию сущности досудебного производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, необходимо сделать ряд предварительных замечаний, имеющих на наш взгляд, методологическое значение к предмету нашего исследования. В философской литературе указывается, что «основание любого исследования предполагает наличие, по крайней мере, следующих взаимосвязанных компонентов, во- первых, объекта исследования во- вторых, проблемносте состояния объекта исследования; в- третьих, следование строго логически последовательному пути исследования объекта в его проблемном состоянии; в- четвертых, обоснованность и доказательность результатов исследования и, наконец, в- пятых, возможность непосредственного и опосредованного использования результатов исследовании на практике».1 Из изложенного можно, на наш взгляд, сделать следующие выводы: 1. не каждое явление нуждается в научном исследовании, поскольку знания о явлениях даны предшествующими исследователями; 2. необходимо на каждом этапе развития общества определять непознанные объекты, которые нуждаются в исследовании; 3. не всякий объект, даже еще не познанный, подлежит исследованию, поскольку его познание может быть осуществлено и без помощи науки, и лишь тот объект подлежит исследованию, который характеризуется проблемным состоянием, и решение по которому требует вмешательства науки. Исследование досудебного производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, по нашему мнению, окажется только в том случае эффективным, если: а) оно будет осуществляться в строгом соответствии с требованиями методологии, учитывающей специфику объекта, методы и способы его познания; б) иметь научный статус только при условии его обоснованности, аргументированности, доказанности, проверяемости истинности его результатов; в) предполагать ориентированность его результатов на практический выход. Таким образом, процесс познания явления, составляющего содержание досудебного производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, подчинен общим гносеологическим закономерностям. Рассмотрим изложенные теоретические положения применительно к предмету нашего исследования. В современных условиях проведения экономических и неразрывно связанных с ними правовых реформ, актуальное значение приобретает проблема определения места и роли юридического процесса в системе правового воздействия. Это обусловливается, прежде всего тем, что юридический процесс выступает одним из видов разнообразных социальных процессов (экономических, демографических, национальных, культурных и др.) Термин «процесс» имеет латинское происхождение и дословно переводится, как «продвижение». Кроме того, словарь иностранных слов раскрывает его значение в следующих вариантах: 1) ход какого- либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития; 2) совокупность последовательных действий для достижения какого либо результата; 3) осуществление деятельности следственных, административных и судебных органов. Аналогичное толкование термина «процесс» приводится и в словаре СИ. Ожегова.2 Указанные интерпретации могут быть применены и к общему термину юридического процесса, поскольку данное правовое явление имеет много общего: а) они строго регламентированы нормами права; б) это юридически значимые явления; в) данные действия осуществляются в строгой последовательности, то есть необходимым условием является соблюдение определен-ных этапов (стадий). Из изложенного следует, что практически для всех видов юридического процесса присуще его деление на определенные этапы (стадии). Вместе с тем, по мнению Ю.Г. Арзамасова, «выделение стадий и этапов юридического процесса имеет не однозначное, а двоякое значение: во- первых, разделение процесса на взаимосвязанные части определяет логическую последовательность процессуальных действий; во- вторых, обеспечивает легитимность процесса, как за счет осуществления предусмотренного порядка деятельности, так и за счет проверки правильности совершенных действий на каждом, определенном законодательством этапе». В юридической литературе указывается, что в любой науке, претендующей на индивидуальность, особое значение имеет классификация. Это утверждение следует применить и к юридическому процессу, поскольку формы (виды) юридического процесса традиционно в системе континентального права подразделяются по отраслевому принципу на гражданский, уголовный и административный процесс. Выделение среди видов юридического процесса административного, является, на наш взгляд, вполне обоснованным. Тем не менее в отечественной юридической науке до настоящего времени не сформировалось общего мнения по вопросу понятия и объема административного процесса. Одни авторы полагают, что он характерен для административной деликтологии и включает в себя рассмотрение дел об административных правонарушениях.1 Другие под административным процессом понимают только деятельность, связанную с решением индивидуальных дел по поводу споров и с применением мер административного принуждения. И, наконец, существует точка зрения, согласно которой, «административный процесс» включает в процесс принятия органом исполнительной власти нормативного и индивидуального акта.
Принципы досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов
В последние годы все более заметными стали усилия государственных и исполнительных органов Российской Федерации по активизации деятельности, связанной с соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. В демократическом правовом государстве, к построению которого стремится Россия, вопросы возможности реализация гражданами своих прав относится к числу первоочередных.
Между тем эмпирический опыт показывает, что такие важные сферы общественной жизни, как экономическая и, в частности, предпринимательская деятельность, не могут обходиться без контроля за правомерностью со стороны органов государственной и исполнительной власти. В силу объективных и субъективных причин негативные, «побочные» эффекты рынка проявляется в форме противоправных деяний и в большей степени в административных и налоговых правонарушениях, что является недопустимым в условиях построения правового государства.
Административная ответственность за указание правонарушения имеет цель защитить публичные интересы, усилить роль органов государственной и исполнительной власти, направленных на обеспечение правового порядка, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в области предпринимательской деятельности. Таким образом, административная ответственность юридических лиц, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей в современных условиях становится мощным рычагом государственного управления экономическими интересами, регулирования дея-тельности хозяйственных субъектов.
Достижение данного баланса, на наш взгляд, возможно с помощью реализации соответствующих принципов права.
Прежде чем перейти к исследованию этих принципов применительно к предмету нашего исследования, рассмотрим, что следует понимать под принципом вообще.
В философском смысле принцип есть теоретическое обобщение типичного, что констатирует и выражает закономерность, положенную в основу познания вообще и в основу какой- либо отрасли знания. Применительно к практической деятельности принцип означает одно из основных, общих требований, которому должна отвечать данная деятельность.1
В толковом словаре В.И. Даля приводится следующее определение принципа- «научное или нравственное начало, основание, правило, основа, от которой не отступают».2 В этой связи нельзя не согласиться с мнением А.Ф. Ноздрачева о том, что «принципы- центральное понятие, руководящая идея, основание системы, представляющее обобщение и распространение какого- либо положения на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован».
Закрепленные в Конституции РФ, КоАП РФ и НК РФ положения представляют собой основные идеи административного и налогового права, определяющие социальную сущность и направленность деятельности по рассмотрению и разрешению жалоб и административно- правовых споров, дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов.
Таким образом, принципы, применительно к исследуемой нами темы-это положения, органически связанные и взаимно обусловливающие друг друга, а система этих принципов- единая цепь одинаково значимых положений, нарушение одного из них неизбежно влечет нарушение и ряда других принципов. Здесь, на наш взгляд, прослеживается диалектическая обратная взаимосвязь.
Применительно к досудебному производству по фактам нарушений законодательства о налогах и сборах можно вести речь о системе определенных правовых принципов, которые лежат в его основе, складываясь из четырех основных компонентов. Во-первых, досудебное производство, как государственно-правовой вид деятельности и процессуальная функция уполномоченных на то органов исполнительной власти, должно опираться на общеправовые принципы, ведущее место среди которых принадлежит конституционно-правовым началам.1
Во- вторых, досудебное производство по фактам налоговых правонарушений- одна из разновидностей процесса, осуществляемого по фактам противоправных деяний.
При этом данный процесс имеет определенную специфику в силу того, что рассматриваемые деяния не являются преступлениями, а это особый вид правонарушений, имеющий в своей основе общественно опасный характер, и они посягают на финансовые интересы государства, подрывая его экономику. Поэтому рассматриваемый вид досудебного производства должен основываться на системе правовых аксиом, которые в течение длительного времени известны теории и практике различных видов расследований, в том числе и налоговых.
В- третьих, досудебное производство- процессуальная функция специально уполномоченных на то органов исполнительной власти, осуществляющих управление налоговой деятельностью. Поэтому досудебное производство должно осуществляться и с учетом закономерностей его организационно-структурного аспекта.
Необходимо подчеркнуть, что проблема принципов права постоянно привлекает к себе внимание специалистов в области права, в том числе и тех, кто исследует вопросы производства по делам о нарушениях законодательства о налогах и сборах.
В- четвертых, возможна и дифференциация принципов, исходя из их особенностей, предопределенных характером административно-процессуальной деятельности. Так, отмечается, что отдельные из них свойственны государственно-управленческой деятельности в целом, другие близки принципам правосудия, а третьи отражают специфику административной юрисдикции. Безусловно, возможен их анализ и в таком ключе.
Правовые процедуры досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов
Прежде чем перейти к непосредственному освещению проблемы, обозначенной в настоящем разделе, обратимся к краткому анализу административной юрисдикции. Такой методический подход, по нашему мнению, является оправданным, поскольку досудебное производство хотя и является самостоятельным видом, вместе с тем оно содержит и элементы административной юрисдикции общего характера.
В юридической литературе отмечается, что в зависимости от правовой охраны, характера правонарушений или правовых споров, вида юрисдикци-онных органов, рассматривающих дела о правонарушениях и применяющих санкции (исполнительные или судебные); вида и характера разрешаемых дел (преступления, правонарушения, проступки); территориальной их принадлежности (рассмотрение уголовного дела судом по месту совершения преступления, гражданского дела- по месту жительства ответчика); участвующих в деле лиц (подсудность военнослужащих военным судам), юрисдикция подразделяется на отдельные виды: уголовно- правовую, дисциплинарно-правовую, гражданско- правовую, административно- правовую, конституционно- правовую.
Таким образом, административная юрисдикция по объему разрешаемых дел, широте и многообразию затрагиваемых интересов личности, общества и государства, количеству осуществляющих ее субъектов, является одной из самых значительных. Она обладает всеми признаками юрисдикции в целом, но, вместе с тем, это самостоятельный вид правоприменительной, правоохранительной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти (исполнительных, судебных), обладающих особенностями.
В российском правоведении вопрос о сущности и содержании административной юрисдикции является одним из самых дискуссионных. Неоднозначность научных подходов при исследовании вопроса о понятии административной юрисдикции влечет необходимость в общих чертах рассмотреть данное явление как системное образование. Это позволяет, на наш взгляд, выделить и исследовать затем особенности досудебного производства по фактам нарушения законодательства в области налогов и сборов.
В одной из первых фундаментальных работ по данной тематике А.П. Шергин обстоятельно рассматривает данную правовую категорию и дает ей определение. По его мнению, административная юрисдикция- это «самостоятельный вид государственной, подзаконной, правоприменительной деятельности для разрешения правового спора». При этом, в работе неоднократно указывается на то, что юрисдикция, как государственно- властная деятельность состоит в применении закона именно в юридическом конфликте.
Большинство ученых- административистов сходится во мнении, что административная юрисдикция- это урегулированная законом правоприменительная, правоохранительная деятельность уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица. 2 В этой связи, внимания заслуживает мнение Ю.М. Козлова, который отмечает «назревшую необходимость более широкого взгляда на административно-юрисдикционную деятельность» и определяет ее как «административно-процессуальную деятельность, осуществляемую во внесудебном либо судебном порядке».3 Поэтому, на наш взгляд, можно расширить определение, предлагаемое А.П. Шергиным: административная юрисдикция- это урегулированная законом правоприменительная деятельность уполномоченного органа исполнительной власти, органа местного самоуправления (их должностных лиц), осуществляемая во внесудебном либо судебном порядке.
Целью данной деятельности выступает «рассмотрение и разрешение индивидуальных юридических споров (правовых конфликтов)»1 или рассмотрение дел, «связанных с административно- правовыми отношениями гражданина либо государственной организации с государственным (как правило, исполнительным) органом или органом местного самоуправления (их должностным лицом) при реализации этими органами властных полномочий».2
Административная юрисдикция обладает всеми признаками, присущими юрисдикции, как виду государственно- управленческой деятельности в целом. Но, вместе с тем, обладает присущими только ей особенностями.
В своей работе, посвященной административной юрисдикции, в качестве обязательных А.П. Шергиным были выделены такие ее признаки как: «состязательность процедуры разрешения дела; издание юрисдикционного акта в установленной законом форме и наличие правового спора (правонарушения)».3
Изложенное, в определенной мере, относится и к проблеме досудебного производства по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов. Вместе с тем, оно позволяет выделить и специфические признаки исследуемого феномена. В их числе, на наш взгляд, можно назвать следующие:
1. Административно- правовые споры, которые являются одним из источников, регулируемых административно- правовыми нормами. В процессе разрешения таких споров осуществляется правовая оценка поведения (действий) участников налоговых правоотношений (налогоплательщиков). Эти споры могут возникнуть как по инициативе управляющей стороны (налогового органа при выявлении правонарушения в процессе контрольно- проверочной процедуры), так и между различными субъектами управления. В качестве основания административно- налоговых споров могут выступать жалобы налогоплательщиков и иных участников отношений в области налогов и сборов, а также протесты прокуроров.
Информационное обеспечение доказывания по фактам нарушений законодательства в области налогов и сборов
Одним из важнейших условий эффективного осуществления досудебного производства по делам о правонарушениях в области налогов и сборов является его информационное обеспечение.
Правовой основой информационного обеспечения исследуемого вида деятельности налоговых органов является Федеральный закон Российской Федерации «Об информации, информатизации и защиты информации».
Проведенное исследование показало, что в налоговых органах проводится соответствующая работа по сбору, обработке, анализу и использованию информации, обеспечивающая в основном проведения выездных налоговых проверок. Информационное обеспечение деятельности налоговых органов направлено на своевременное выявление негативных процессов в области налогов и сборов. На основании подобной информации возможно в определенной мере осуществлять комплексную оценку состояния деликтологи-ческой ситуации в сфере налогообложения на конкретной территории.
Вместе с тем, действующая в ФНС Минфина России и ее территориальных службах информационная система на в полной мере обеспечивает информационные потребности по выявлению, сбору, обобщению, оценке и использованию информации в целях эффективного проведения контрольно-надзорной деятельности налоговых органов.
Анализ практики позволяет выделить основные недостатки действующей системы информационного обеспечения. 1. Отсутствие единого центра по координации информационного обеспечения деятельности налоговых органов. 2. Параллелизм и дублирование информационного обеспечения деятельности налоговых органов. 3. Отсутствие единой системы учета налоговых правонарушений и критериев оценки налоговых органов. 4. Недостаточное ресурсное обеспечение по сбору, обработке и выдаче информации, необходимой для эффективного осуществления контрольно- надзорной деятельности налоговых органов.
Такое положение, на наш взгляд, объясняется следующими обстоятельствами. Из смысла ст. ст. 100 и 100.1 НК РФ следует, что камеральные налоговые проверки, проводимые должностными лицами уполномоченных органов, по методам и формам существенно отличаются от выездных налоговых проверок. Возможности должностного лица, при проведении камеральной проверки, существенно ограничены, так как основным источником информации, в соответствие со ст. 88 НК РФ, являются документы налоговой и бухгалтерской отчетности, полученные налоговым органом самостоятельно от других органов исполнительной власти и граждан, в том числе путем проведения встречных проверок, а также истребовании документов у налогоплательщиков.
При этом «налоговый орган не вправе истребовать документы, находящиеся в распоряжении налогоплательщика или налогового агента и необходимые ему для ведения финансово-хозяйственной деятельности, в том числе первичные учетные документы, на основании которых ведется бухгалтерский учет, регистры бухгалтерского учета, договоры, правоустанавливающие документы» Истребование и изучение первичных документов должно осуществляться только в рамках выездной налоговой проверки. Действующее налоговое законодательство не определяет момент начала производства по делу о налоговом правонарушении, выявленном в ходе проведения камеральной налоговой проверки, так как вообще не предусматривает порядок фиксации факта правонарушения налогового законодательства, выявленного в ходе камеральной проверки.
В ряде последних научных исследований и в учебной литературе высказывается точка зрения, что «по смыслу ст. 100 НК РФ составление акта налоговой проверки является обязательным», так как «наличие акта камеральной проверки является обязательным условием привлечения к ответственности за налоговые правонарушения, выявленные в ходе ее проведения». Безусловно, данный пробел в НК РФ должен быть устранен. По нашему мнению, при выявлении факта налогового правонарушения в ходе камеральной проверки целесообразно составлять протокол об административном правонарушении и рассматривать дело об административном правонарушении одновременно с дальнейшим контрольно-надзорным производством, а по окончанию камеральной налоговой проверки составлять акт.
Информацию, полученную из внешних источников можно разделить на два вида: 1) поступающую из различных источников добровольно, по их собственному усмотрению; 2) поступающую из государственных и негосударственных органов, организаций, налоговых агентов в соответствии с возложенной на них законом обязанностью по своевременному и полному представлению сообщений и материалов, необходимых для осуществления налогового контроля и учета налогоплательщиков.
Из внешних источников получения информации о правонарушениях в налоговой сфере следует выделить: 1. Сообщения и материалы, поступившие из органов исполнительной власти, содержащие данные, указывающие на наличие административного правонарушения в налоговой сфере. Это могут быть материалы проверок, поступившие из правоохранительных органов. В частности - из органов внутренних дел.
