Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Местные налоги и сборы как элемент финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации
1. Понятие местных налогов и сборов -. 15
2. История развития местных налогов и сборов 36
3. Система местных налогов и сборов , 56
Глава 2. Реализация органами государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации полномочий в области установления и взимания федеральных местных налогов
1. Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по установлению и взиманию земельного налога 71
2. Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по установлению и взиманию налогов
на имущество физических лиц 84
Глава 3. Реализация органами государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации полномочий в области установления и взимания местных налогов и сборов, вводимых по усмотрению органов местного самоуправления
1. Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по установлению и взиманию налога на рекламу 97
2. Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по установлению и взиманию местных лицензионных сборов 107
Глава 4. Совершенствование системы местного налогообложения в Российской Федерации 118
Заключение 141
Список использованных нормативных актов и литературы 149
- Понятие местных налогов и сборов
- История развития местных налогов и сборов
- Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по установлению и взиманию земельного налога
- Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по установлению и взиманию налога на рекламу
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление и развитие местного самоуправления в формах, отвечающих общедемократическим стандартам и принципам, признанным в цивилизованном мире, - одна из наиболее актуальных проблем для России. Насколько будет развито местное самоуправление, в том числе и в финансово-экономическом плане, настолько будет сильна российская государственность. От этого специфического уровня власти зависит успех всех реформ в стране, стабильность в обществе, будущее государства. «Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно, - утверждает Президент Российской Федерации В.В. Путин, - именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс контроля за властью»1.
Положение местного самоуправления в системе российской государственности и гражданского общества требует от государства законодательных гарантий и закрепления обязанности органов государственной власти обеспечить надлежащие условия его развития, что, в свою очередь, предполагает право муниципальных образований на достаточные собственные финансовые ресурсы. Наличие достойного финансового обеспечения является важнейшим практическим воплощением конституционных гарантий самостоятельности и независимости любых публично-правовых образований, в том числе и муниципальных. «Исторический опыт свидетельствует, что разговоры о независимости и суверенитете часто порождаются именно бюджетными диспропорциями. В большинстве случаев борцов за суверенитет вполне удовлетворил бы status quo при условии благоприятного для них решения проблемы местных бюджетов и финансов в целом» . Между тем практика показывает, что в настоящее время в результате проводимых в
Российской Федерации бюджетной и налоговой реформ финансовая основа местного самоуправления существенно ослаблена. Доходы значительной части муниципальных образований не обеспечивают покрытие минимально необходимых расходов. Так, в 1999 — 2002 гг. доля расходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете России составила 21 — 22%, а уровень расходных обязательств - не менее 32%1. Более 80% налоговых доходов местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов . Что касается собственно местных налогов, то после принятия первой части Налогового кодекса Российской Федерации их осталось только пять: земельный налог, налог на рекламу, на имущество физических лиц, на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы, которые, по оценкам специалистов, дадут не более 2-3% доходов муниципальных образований. Вместе с тем обеспечение реальной независимости местного самоуправления в качестве основного источника их доходов предполагает именно поступления от местных налогов и сборов, самостоятельно управляемых органами местного самоуправления. Существует проблема недостаточности собственных доходов на местном уровне.
Отсутствие в юридической науке теоретического фундамента для построения системы местных налогов и сборов негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание единой базы налогового регулирования органами государственной власти и местного самоуправления и реализацию ими на практике положений законов и подзаконных актов.
Теоретические основы местного обложения являются наиболее слабо отработанной областью налогового и финансового права поскольку анализ основных положений, касающихся общих вопросов налогообложения,
осуществляет применительно ко всей системе налогов и сборов без учета их правовой природы, особенностей установления и взимания.
Разработка теоретических основ функционирования системы местных налогов и сборов, их сущности и правовых особенностей, юридических оснований классификации и принципов организации системы местного налогообложения позволит выявить существующие недостатки в налоговом
законодательстве, а также в правовых актах других отраслей законодательства, содержащих нормы, применяемые к налоговым отношениям, и избежать возникновения юридических коллизий.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена также и тем, что государству только предстоит принять и ввести в действие положения второй части Налогового кодекса РФ, которые воплощают общие принципы налогообложения и сборов применительно к местному уровню налоговой системы. Данный этап развития правового регулирования местных налогов и сборов предполагает возможность уточнения норм второй части Налогового кодекса РФ во время правотворческого процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации.
Кроме того, введение в действие глав второй части Налогового Кодекса РФ, регулирующих местные налоги и сборы, неизбежно повлечет «ревизию» всего массива действующих правовых актов муниципальных образований с целью приведения их в соответствие с новыми правилами. При этом возможно принятие во внимание выявленных в настоящем исследовании проблем и рекомендаций по их устранению.
Все названное и обусловливает актуальность темы диссертационного исследования в теоретико-доктринальном, правотворческом и
правоприменительном аспектах.
Степень научной разработанности темы. Теоретической основой для исследования стали работы известных ученых в области общей теории государства и права, а также административного права - А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, А. А. Кармолицкого, В.Н.
Карташова, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, М.Ю. Ковалевской, СВ. Полениной, Г.И. Петрова, В.Н. Синюкова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева и др.
Значительный интерес представляют научные исследования в области конституционного и муниципального права. Среди них следует выделить работы таких ученых, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, И.Н. Барциц, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, В.Н. Лысенко, Н.В. Постовой, Н.Л. Пешин, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.
Особый вклад в развитие учения и местных налогах и сборах внесли такие ученые-правоведы XIX - начала XX веков, как М.М. Алексеенко, Д.П. Боголепов, Л.А. Велихов, П.П. Гензель, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, М. А. Сиринов, В.Н. Твердохлебов, Н.И. Тургенев, И.И. Янжул.
Развитие местного самоуправления в Российской Федерации и, как следствие, наличие самостоятельной финансовой компетенции муниципальных образований обусловили интерес к этим вопросам со стороны исследователей финансового права. Существенное влияние на формирование научной позиции автора диссертации оказали труды и публикации таких ученых, как М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, Н.И. Химичева.
Основу представленной диссертационной работы составляют фундаментальные финансово-правовые категории, особый вклад в разработку которых внесли К.С. Вельский, В.В. Бесчеревных, А.В. Брызгалин, Д.В. Винницкий, О.Н. Горбунова, И.В. Горский, Г.С. Гуревич, В.И. Гуреев, Е.Ю. Грачева, А.В. Демин, В.И. Дымченко, СВ. Запольский, А.Н. Козырин, М.И. Пискотин, Е.В. Покачалова, СГ. Пепеляев, Г.В. Петрова, Е.А. Ровинский, Э.Д. Соколова, СД. Цыпкин, Н.А. Шевелева и др.
Отдельные аспекты проблемы формирования эффективной системы местного налогообложения рассматривались в работах представителей экономической школы налогообложения и финансов: М.Ю. Березина, А.Г.
Гладышевой, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, В.И. Матеюка, B.C. Мокрого, А.Ф. Панайотова, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, В.М. Родионовой, Д.Г. Черника.
Автором диссертации были использованы научные публикации и обзоры, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов Н.В. Герасименко, Ю.В. Друговой, Г.А. Иванцовой, С.С. Кузнецова, М.А. Кузьмина, Н.Л. Пешина, Ю.Л. Смирниковой, В.В. Томарова и книги ряда зарубежных авторов, касающиеся различных правовых аспектов местного налогообложения.
Однако, несмотря на широкий спектр проведенных вышеуказанными, а также другими авторами исследований их предметом выступала либо целиком налоговая система Российской Федерации, либо вообще все финансы органов местного самоуправления, включая налоги и сборы как их составную часть. На сегодняшний день практически нет комплексных научных работ, посвященных юридической разработке правовых основ местного налогообложения, что оставляет место для специального комплексного анализа местных налогов и сборов и их системы, налоговой компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. К тому же за короткие промежутки времени меняется не только законодательство, но и социально-политические и экономические условия функционирования местного самоуправления.
Объектом исследования выступают общественные отношения в области финансово-правового регулирования местных налогов и сборов, их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
Предмет исследования - нормативная база деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере местного налогообложения.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -провести комплексный анализ теоретических и практических правовых проблем функционирования местных налогов и сборов в Российской
Федерации и определить основные направлений совершенствования системы местного налогообложения. Для достижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:
- проанализировать действующую систему нормативно-правовых актов, регулирующих систему местного налогообложения как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;
- выявить особенности правовой природы местных налогов и сборов; -исследовать своеобразие и этапы становления и развития системы
местных налогов и сборов в Российской Федерации в ее историческом развитии;
-разработать классификацию местных налогов и сборов в качестве необходимой основы для формирования их системы;
-выделить основополагающие организационно-правовые принципы построения системы местных налогов и сборов;
-определить объем полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по установлению, введению и взиманию местных налогов и сборов;
-исследовать полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области установления, введения и взимания федеральных местных налогов;
-исследовать полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области установления, введения и взимания собственно местных налогов и сборов;
-выработать предложения и рекомендации по совершенствованию системы местного налогообложения, повышению эффективности ее функционирования.
Теоретико-методологическая и источниковедческая база
исследования.
Методология исследования предполагает использование достижений теории местного самоуправления, наук административного, конституционного,
финансового, налогового и муниципального права. Автором использованы общие методы научного познания, включая методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение и др.), а также методы, используемые как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне (анализ и синтез, моделирование, прогнозирование и др.). В работе применяются также частные методы научного познания, такие, как исторический, сравнительно-правовой и формально-юридический. Кроме того, в работе широко использован системный метод исследования.
Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции РФ, федеральных законодательных и иных нормативных актов, законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также публикации в периодической печати, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.
Научная новизна работы обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и тенденций в области местного налогообложения. Диссертация представляет собой первое комплексное юридическое исследование исторических, теоретических и прикладных аспектов функционирования системы местных налогов и сборов как финансовой основы местного самоуправления. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования направлены на совершенствование местного налогообложения.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения.
1. Местный налог - это устанавливаемый и вводимый в действие нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством, в целях финансового обеспечения деятельности муниципального образования, обязательный денежный платеж, имеющий односторонний характер, подлежащий взиманию на территории муниципального образования на началах
безвозмездности, безвозвратности и зачисляемый в бюджет или внебюджетный фонд муниципального образования.
2. Предлагается определение местного сбора как обязательного взноса устанавливаемого и вводимого в действие нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления, в соответствии с федеральным законодательством, подлежащего взиманию на территории муниципального образования с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщика сбора органами местного самоуправления юридически значимых действий, предоставления определенного права или выдачи специального разрешения (лицензии).
3. Определяется периодизация и выделяются этапы исторического развития системы местных налогов и сборов в Российской Федерации: первый этап - конец IX - XIII вв.; второй этап - XIV - XVII вв.; третий этап - XVIII - середина XIX вв.; четвертый этап - вторая половина XIX (1861г.) — начало XX вв. (до 1917 г.); пятый этап - 1918 - 1990 гг.; шестой этап - начало 90-х гг. — по настоящее время. Первый - четвертый этапы охватывают дореволюционный период, пятый этап - советский период, шестой этап - российский период развития системы местных налогов и сборов.
Становление и развитие системы местных налогов и сборов в России происходило неравномерно. Изначально всей полнотой полномочий в сфере налогообложения и сборов обладали общины. Однако с развитием государства центральная власть все более и более ограничивает налоговую автономию местных сообществ, используя в качестве правовых механизмов таких ограничений закрепление в актах центральной власти отдельных элементов юридического состава наиболее значимых налогов и сборов, установление исчерпывающего перечня местных налогов и сборов. Выделяются следующие тенденции в сфере правового регулирования местного налогообложения: постепенная узурпация центральной властью полномочий по регулированию местных налогов и сборов, изначально находившихся в исключительной компетенции конкретной общины; ослабление центральной власти по каким-либо причинам всегда влечет расширение полномочий органов местного самоуправления в сфере налогообложения и сборов, которое затем либо оформляется юридически, либо восстанавливается исходная ситуация; влияние на правовое регулирование местных налогов и сборов фискальных интересов постепенно ограничивается необходимостью развития экономики.
4. Обосновывается необходимость классификации местных налогов и сборов и вся совокупность местных налогов и сборов подразделяется на группы в соответствии с объективными классификационными признаками. Дается подробная классификация местных налогов и сборов. В качестве оснований предлагаются следующие классификационные признаки: порядок установления; способ изъятия; полнота прав пользования налоговыми поступлениями; субъекты налогообложения; объект обложения; порядок использования поступлений от местных налогов и сборов.
5. Органы местного самоуправления могут реализовать свои полномочия по установлению и взиманию местных лицензионных сборов лишь обладая полномочиями по лицензированию отдельных видов деятельности. Действующим законодательством органы местного самоуправления выведены из состава лицензирующих органов и лишены полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности. Делается вывод об отсутствии у органов местного самоуправления правовых оснований для установления и взимания местных лицензионных сборов на территории муниципального образования, так как отсутствие права осуществлять лицензирование отдельных видов деятельности делает взимание местных лицензионных сборов противозаконным.
Предлагается изменить состав системы местных налогов и сборов, заменив местные лицензионные сборы на местные целевые сборы.
6. Выделяются следующие направления совершенствования системы местного налогообложения: расширение «закрытого» перечня местных налогов и сборов; развитие концепции использования совместных налогов посредством
введения в рамках общих федеральных и региональных ставок местных надбавок к некоторым федеральным и региональным налогам; использование на местном уровне косвенного налогообложения.
7. Расширение «закрытого» перечня местных налогов и сборов должно происходить за счет: возврата в состав местных налогов налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; придания статуса местного федеральному налогу на доходы физических лиц; придания статуса местных региональному налогу на недвижимость и региональным налогам на совокупный доход (единому налогу на вмененный доход для определенных видов деятельности и единому налогу на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства, перешедших на упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности).
8. Реализация концепции использования совместных налогов должна осуществляться посредством введения местных надбавок к федеральным налогу на прибыль и налогу на добавленную стоимость.
9. Использование на местном уровне косвенного налогообложения может реализовываться путем установления специализированных местных налогов с продаж.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней выводы и положения расширяют и углубляют такой институт налогового права как понятие налога и сбора, местного налога и местного сбора; конкретизируют юридические требования, предъявляемые к установлению и взиманию местных налогов и сборов; раскрываю научно обоснованные правовые принципы построения налоговой системы на местном уровне.
Содержание диссертации, выводы и предложения, сделанные в результате исследования, сориентированы на укрепление системы местного налогообложения и соответственно на совершенствование действующего и разработку нового финансового законодательства.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем финансовой деятельности муниципальных образований, повышение доходной части местных бюджетов. Разработка и исследование проблем местного налогообложения могут представлять интерес для депутатов законодательных органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, работников финансовых органов.
Теоретические и практические выводы по проблемам местного налогообложения могут найти применение в научной и педагогической работе по курсу «Финансовое право», спецкурсу «Налоговое право», в процессе подготовки учебных программ, методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов.
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертации отдельные положения работы обсуждались на научно-практических конференциях, проводимых в Перми, Владивостоке, Санкт-Петербурге, на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета. В частности, проблемы совершенствования системы местного налогообложения освещались автором на научно-практической конференции «Финансовое право на рубеже веков», проходившей в Санкт-Петербургском государственном университете 15-17 мая 2002 г.
Важные теоретические и практические положения диссертационного исследования были отражены в докладах и публикациях автора.
Основные предложения, высказанные автором в диссертации, апробированы при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по финансовому и налоговому праву в Омском государственном университете.
Результаты диссертационного исследования использовались автором в практической работе в ООО «Аудиторская консультационная фирма «Стандар-Аудит» при представлении интересов клиентов в арбитражном суде Омской области, Федеральном арбитражном суде Западно-Сибирского округа, судах общей юрисдикции.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Понятие местных налогов и сборов
Центральное место среди финансово-экономических методов государственного регулирования рыночных отношений занимают налоги, представляющие собой одно из средств выравнивания доходов населения, воздействия на накопление, производство и потребление.
С целью включения налогов в структуру общественных отношений, основанных на действии закона стоимости, и придания рынку цивилизованного характера Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (в редакции от 31 декабря 2001 года)1 и частью первой Налогового кодекса Российской Федерации2 была введена трехуровневая система налогообложения, используемая практически во всех странах мира: федеральные (общегосударственные), региональные и местные (муниципальные) налоги и сборы.
Таким образом, в налоговой системе Российской Федерации выделяется группа платежей, именуемая местными налогами.
Институт местных налогов, как и налогов вообще, имеет длительную историю развития. Налоги появились вместе с государством и использовались им в качестве основного источника для финансового обеспечения его функций и задач. Функции и задачи государства со временем принимали новые черты,
но главное предназначение налогов - источник бюджетных средств государства и муниципальных образований - осталось. На исключительное значение налогов для государства обращал внимание К. Маркс: «Налог - это материнская грудь, кормящая правительство. Налог — это пятый бог рядом с собственностью, семьей, порядком и религией. ...В налогах воплощено экономически выраженное существование государства»1.
Налог есть категория комплексная, имеющая как экономическое, так и юридическое значение. Сложность понимания природы налога обусловлена тем, что налог - это одновременно экономическое, хозяйственное и политическое явление реальной жизни. Русский экономист М.М. Алексеенко еще в XIX в. отметил эту особенность «С одной стороны, налог - один из элементов распределения, одна из составных частей цены, с анализа которой (т.е. цены) собственно и началась экономическая наука. С другой -установление, распределение, взимание и употребление налогов составляет одну из функций государства»2.
Относительно понятия «налог» единства мнения в науке не существует. Более того, до настоящего времени понятия «налог» и «местный налог» не получили достаточной четкости ни в литературе, ни в законодательстве. Между тем ключевой проблемой, имеющей значение для разрешения целого комплекса вопросов налогообложения, является проблема определения понятия «налог».
Это связано с тем, что «точное уяснение содержания категории «налог» способствует правильному и единообразному применению норм законодательства, ограничивающего право частной собственности плательщика» , позволяет установить объем полномочий субъектов налогообложения. Кроме того, необходимость законодательного определения налога продиктована и тем, что без него невозможно правильное решение проблем ответственности за неуплату налогов.
Так что же такое налог вообще и местный налог в частности? Для того чтобы дать правильное определение любому понятию, необходимо прежде всего сообразоваться с требованиями логики. Определением, или дефиницией, называется полное указание существенных признаков, образующих содержание определяемого понятия. Всякое определение должно содержать в себе два элемента1: 1) указание на ближайший род, то есть на ту общую группу, к которой принадлежит определяемое явление вместе с другими наиболее сходными с ним явлениями; 2) указание на специфические отличия определяемого явления, то есть на видовые признаки, отличающие его от других явлений того же рода.
С точки зрения изложенного логического правила понятие «местный налог» необходимо рассматривать исходя из теоретического анализа финансово-правовой категории «налог». Это позволит, во-первых, выделить признаки, свойственные категории налога в целом, то есть характеризующие и местные налоги. Во-вторых, - выявить дополнительные (специфические) признаки, позволяющие отграничивать местные налоги от иных видов налогов (федеральных, региональных).
В литературе (зарубежной, российской, как дореволюционной, так и современной) имеется много разнообразных определений понятия «налог», содержащих важнейшие признаки данной категории.
Так, Вобан, Монтескье, Мирабо рассматривают налог как плату, вносимую каждым гражданином за охрану его личной и имущественной безопасности, за защиту государства и другие услуги. Монтескье определял налог как "часть, которую каждый гражданин дает из своего имущества для того, чтобы получить охрану остальной части или пользоваться ею с большим удовольствием" . Мирабо писал, что «налог есть предварительная уплата за предоставление защиты общественного порядка».
История развития местных налогов и сборов
Российская система налогообложения складывалась, развивалась и претерпевала те или иные изменения вместе с изменениями в политическом устройстве России.
Степень централизации государственной власти в исторической ретроспективе - основной критерий периодизации развития местных налогов и сборов.
Первый этап развития местных налогов и сборов охватывает конец IX — XIII вв. В период объединения древнерусских племен и земель (с конца IX в.) начинает складываться финансовая система Древней Руси. Основной формой налогообложения того периода времени выступали поборы в княжескую казну, именуемые данью, которая носила нерегулярный характер и взималась в виде контрибуций с побежденных-народов. Судя по летописям, дань уплачивалась с плуга («рала») и со двора («дыма»). Со временем дань стала прямым налогом, который уплачивался деньгами, продуктами питания и изделиями ремесла. Косвенные налоги взимались в форме торговых и судебных пошлин. Особо распространен в тот период времени был так называемый «мыт» — пошлина, взимаемая при провозе товаров через заставы у городов и поселений.
Со временем киевским князьям пришлось убедиться, что сбор дани не может идти «по произволу» - необходимо упорядочить дело взимания дани и установить определенные организационные формы обложения населения. Так, княгиней Ольгой были установлены «уставы и уроки», «оброки и дани», то есть определены размеры налогов, сроки их уплаты и места, где они должны были собираться с населения. При этом юридического закрепления «уставов и уроков», «оброков и дани» не было.
Первое упоминание о налогах в российских юридических актах — грамотах относится к XIII в. и касается Великого Новгорода2. Указанные акты регулировали отношения по распределению собираемых на новгородских землях налогов между казной города как самостоятельного публичного союза и казной князя как главы города, призванного на основании договора между князем и городом управлять последним. В грамотах юридически закреплялись отношения в сфере распределения налогов и сборов. Сами налоги и сборы при этом взимались на основании обычаев.
В XIV — XV вв. начинается процесс преодоления экономической и политической раздробленности страны, создания централизованного государства. В Московском государстве старейшими формами регулирования налогов и сборов также являлись обычаи. Установленные ими правила постепенно начали закрепляться в жалованных грамотах, где могли указываться виды налогов и сборов, объекты обложения, ставки налогов и сборов, а также направления распределения полученных таким образом доходов1. При этом ставки налогов и сборов, указанные верховным правителем (Великим князем) могли варьироваться в зависимости от местности, а также от отношения Великого князя к наместнику - феодалу. Кроме того, отношения в сфере налогообложения регулировались также тарханными грамотами, в которых юридически закреплялось право конкретного феодала не платить все взимавшиеся на основе обычая, государственные налоги и сборы либо некоторые из них. В это. период времени был введен подушный налог, взимаемый в основном с крестьян и посадских людей. Особое значение приобрели целевые налоговые сборы, за счет которых финансировалось становление молодого Московского государства.
Отдельные упоминания о налогах и сборах, поступающих в доходы органов местного управления, встречаются в исторической литературе, описывающей быт Московского государства в XVII в . Для этого периода характерно большое разнообразие налогов в зависимости от местности. Такому положению способствовала и центральная власть, разрешавшая в случае возникновения потребности местным органам устанавливать отдельный налог в данной местности для удовлетворения конкретной потребности, причем в других местностях такой налог не взимался. Сказанное позволяет сделать вывод об отсутствии в России в XVI - XVII вв. какой-либо единой системы местных налогов и сборов и наличии у местного органа права по своему усмотрению установить любой налог или сбор при возникновении необходимости.
В XVII в. остатки прежней феодальной раздробленности были ликвидированы, централизованное Русское государство укреплялось. Была упорядочена система налогообложения. Специально созданный орган -Счетная палата - осуществлял контроль за фискальной деятельностью приказов. Появляются специальные акты органов центральной государственной власти, посвященные регулированию исключительно налоговых отношений и устанавливающие новые правила налогообложения, не основанные на обычаях. Так, 7 февраля 1646 г. был издан царский указ, предусматривающий замену множества прямых налогов одним косвенным - налогом на соль.
В период деятельности Петра I (1689-1725) продолжается централизация государственной власти, учреждается абсолютизм. В этот период времени местное самоуправление утратило свою финансовую основу, так как все денежные средства, собираемые на местах, шли на покрытие стремительно возрастающих расходов центральной государственной власти: ведение войн, строительство новых городов. В 1724 г. взамен подворного обложения был введен подушный налог (составлявший около 50% всех доходов в бюджете государства) которым облагалось все мужское население податных сословий
Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по установлению и взиманию земельного налога
Земельный налог - самый типичный местный налог, взимаемый еще в древности с десятины земельного надела.
В настоящее время земельный налог является источником бюджетных доходов и представляет собой одну из форм платы за землю. Исходные правила платежей за землю установлены Законом РФ от 11 октября 1991 года № 1738-1 «О плате за землю»1 и состоят в следующем:
- закреплен общий принцип платности пользования землей;
- определены формы платы за землю (земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли);
- обозначены цели введения земельного налога и арендной платы за землю (стимулирование рационального использования земель, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, финансирование землеустроительных работ всех видов, а также инженерного и социального развития территории), нормативной цены земли (использование при операциях передачи земли в собственность, наследования, дарения, залога);
- установлена зависимость ставок земельного налога от внешних условий и независимость от конкретных результатов хозяйствования на земельном участке;
- разделены земли сельских населенных пунктов и городские (поселковые) земли как принципиально разные объекты платежей за землю;
-выстроена схема формирования платежей за городские земли (экономическая оценка территорий - генеральные планы - коэффициенты ценности территорий по зонам различной градостроительной ценности -нормативная цена земли - дифференцированные ставки земельного налога);
- введена дифференциация средних ставок земельного налога в городах и других населенных пунктах в зависимости от экономического района, численности населения, наличия исторической застройки, различного статуса города и развития социально-культурного потенциала;
- сложилась практика установления конкретных ставок земельного налога и нормативной цены земли методом кратных увеличений исходных (базовых) ставок.
В Налоговом кодексе РФ (части первой) земельный налог сохранен и по-прежнему включен в группу местных налогов. Однако в случае введения субъектами Федерации на своей территории налога на недвижимость, его взимание должно прекратиться одновременно с прекращением действия налога на имущество физических лиц и предприятий.
Земельный налог является федеральным местным налогом: он включен в группу местных налогов, устанавливаемых законодательством РФ, и подлежит введению на всей территории РФ без необходимости подтверждения со стороны органов местного самоуправления.
Взиманию с налогоплательщика любого налога, в том числе и земельного, обязательно предшествуют две последовательные и взаимосвязанные процедуры - установление налога и его введение, посредством которых обусловливается юридическая возможность обложения лица налогом. Поэтому раскрытие понятий «установление» и «введение» налога имеет не только теоретическое, но и практическое значение для исследования полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в отношении как «федеральных» местных, так и собственно местных налогов и сборов.
В Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ст. И) и в Налоговом кодексе РФ (ст. 17) определено, что под установлением налога понимается определение налогоплательщиков и основных элементов налогообложения. К таким основным элементам относятся: объект налога, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. При этом хотелось бы обратить внимание на мнение ряда авторов1, полагающих, что содержание вопроса об общих условиях (элементах) установления налогов гораздо шире, чем это предусмотрено в ст. 17 Налогового кодекса РФ и не ограничиваются теми составляющими, которые перечислены в этой статье.
Установление налога, по . мнению А.В. Брызгалина, своего рода законодательное провозглашение, юридическое «создание» налога как обязательного платежа, непосредственно предусматривающего возможность введения налога на соответствующей территории в рамках всей страны либо отдельной территории.
Ю.Л. Смирникова трактует термин «установление налогов» в двух аспектах: как первичное (базовое) установление налогов и как вторичное (производное) установление налогов3. Первичное установление налогов осуществляется на федеральном уровне и подразумевает перечисление федеральным законом (Налоговым кодексом РФ) исчерпывающего перечня налогов федеральных, региональных и местных, а также описание всех элементов налогообложения. Вторичное (производное) установление налогов осуществляется соответственно на региональном либо местном уровне органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления самостоятельно в определенных федеральным законом пределах.
Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по установлению и взиманию налога на рекламу
Налог на рекламу определен статьей 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и частью первой Налогового кодекса РФ как местный налог, устанавливаемый и взимаемый на территории муниципального образования по усмотрению органов местного самоуправления. Иначе говоря, налог на рекламу является собственно местным налогом.
Данное обстоятельство делает необходимым выделение некоторых особенностей установления и взимания собственно местных налогов, заключающихся в следующем: - органы местного самоуправления имеют право устанавливать только те налоги, которые закреплены в федеральном законе в качестве местных; -органы местного самоуправления самостоятельно определяют конкретный вид местного налога, подлежащего взиманию на территории муниципального образования из перечня, утвержденного федеральным законом; - установление собственно местного налога оформляется нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления;
-нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления об установлении собственно местного налога должен содержать все необходимые элементы налогообложения;
-представительный орган местного самоуправления самостоятельно осуществляет непосредственное введение собственно местного налога в законодательном порядке, поскольку согласно Налоговому кодексу РФ местные налоги и сборы вводятся в действие нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Таким образом, установление собственно местных налогов осуществляется в два этапа. На первом этапе имеет место первичное (базовое) установление собственно местных налогов, которое осуществляется на федеральном уровне и подразумевает перечисление федеральным законом исчерпывающего перечня местных налогов и сборов, а также описание всех элементов налогообложения. Второй этап представляет собой вторичное (производное) установление собственно местных налогов и сборов органом местного самоуправления самостоятельно в определенных федеральным законом пределах.
Исходя из изложенного представляется возможным выделить следующие полномочия органов государственной власти РФ в отношении налога на рекламу: 1) установление федеральным законом (Налоговым кодексом РФ) исчерпывающего перечня местных налогов и сборов, в число которых входит и налог на рекламу; 2) определение в общих чертах в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» круга плательщиков и предельных размеров ставки налога на рекламу. При этом не затрагиваются вопросы предоставления льгот, которые в необходимых случаях могут быть предоставлены органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления в отношении налога на рекламу наделены следующими полномочиями: 1) самостоятельно принимают решение об установлении, введении и взимании налога на рекламу на территории муниципального образования; 2) определяют основные элементы налогообложения налога на рекламу; 3) вносят изменения в действующий механизм взимания налога на рекламу или прекращают его действие; 4) в полном объеме зачисляют поступления от налога на рекламу в местные бюджеты.
Анализ действующего законодательства позволяет констатировать, что органы местного самоуправления достаточно широко используют предоставленные им полномочия в отношении налога на рекламу. Так, налог на рекламу установлен и введен в городе Омске1, в Нововаршавском, Нижнеомском, Знаменском, Называевском районах Омской области , в городе Томске , в городе Пскове , на территории Новосибирской области налог на рекламу введен в девяти районах и городах, а именно: Венгеровском, Купинском, Новосибирском, Ордынском, Северном, Тогучинском районах, городах Бердске, Куйбышеве, Оби, Новосибирске и многих других муниципальных образованиях.
Установление и введение налога на рекламу на территории муниципального образования осуществляется путем принятия представительным органом местного самоуправления нормативного правового акта - решения, которым утверждается либо положение о местных налогах и сборах, взимаемых на территории муниципального образования, в число которых входит и налог на рекламу (например, решением Омского городского Совета от 5 июля 1995 г. № 70 утверждено Положение о местных налогах и сборах на территории г. Омска), либо самостоятельное положение о налоге на рекламу (так, решением Новосибирского городского Совета от 17 марта 1999 г. № 217 утверждено Положение «О порядке исчисления и уплаты налога на рекламу»).
