Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовые основы бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти на современном этапе административной и бюджетной реформы 15-80
1.1. Теоретические основы финансово-правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти 15-44
1.2. Правовое регулирование функций федеральных органов исполнительной власти, как субъектов бюджетно-надзорных отношений 45-73
и.Актуальные проблемы использования публично-правового 74-
договорного регулирования в системе ведомственного нормотворчества 80
ГЛАВА II. Публично-правовые основы нормативного и договорного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в процессе контроля и надзора за бюджетными расходами 81-158
2.1. Понятие, значение и юридические основания использования двусторонних соглашений в управленческой деятельности федеральных министерств, агентств, служб 81-93- 92
2.2. Проблемы разграничения функций бюджетного надзора, страхового надзора и финансового мониторинга в деятельности федеральных органов исполнительной власти 114
2.3.Oпыт зарубежных государств по заключению двусторонних соглашений между министерством и агентством/службой в процессе надзора эффективности бюджетных расходов
2.4.Публично-правовое содержание двусторонних соглашений в сфере бюджетного контроля и надзора за целевым использованием бюджетных средств (на примере Минсельхоза России)
2.5.Предложения и рекомендации по использованию российской 152 и зарубежной юридической практики в организации бюджетного надзора органами исполнительной власти
Заключение 159
Список использованной литературы 162
- Теоретические основы финансово-правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти
- Правовое регулирование функций федеральных органов исполнительной власти, как субъектов бюджетно-надзорных отношений
- Понятие, значение и юридические основания использования двусторонних соглашений в управленческой деятельности федеральных министерств, агентств, служб
- Проблемы разграничения функций бюджетного надзора, страхового надзора и финансового мониторинга в деятельности федеральных органов исполнительной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Основной задачей органов исполнительной власти является, в соответствии с закрепленным в статьях 10-11 Конституции Российской Федерации принципом разделения властей, осуществление государственного управления и обеспечение выполнения требований российского законодательства и, в первую очередь, бюджетного. Исполнительная власть представлена относительно самостоятельными системами органов, статус которых, с точки зрения бюджетного процесса, очень важен при установлении пределов взаимного контроля, определения баланса функций и равномерного распределения правомочий в бюджетной сфере.
Федеральные министерства, агентства, службы (Минфин России, Минэкономразвития России, Минсельхоз России, Минсвязи России, Минкультуры России, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.) как федеральные органы исполнительной власти выполняют функции по выработке политики, нормативно-правовому регулированию, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг, а также координации деятельности подведомственных органов.
С точки зрения распределения властных полномочий федеральное министерство является головным органом для подведомственных структур, агентств/служб и бюджетных организаций, с точки зрения бюджетного контроля и надзора, согласно Главе 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации, эта управленческая модель трансформируется в цепочку: 1)субъект бюджетного планирования 2)главный распорядитель бюджетных средств 3)распорядитель бюджетных средств 4) получатель бюджетных средств.
Следовательно, актуальность темы состоит в том, что Федеральное министерство и подведомственные ему органы (агентство/служба) в настоящее время нуждаются в осмыслении практической значимости внедрения договорных форм в их сотрудничество. Актуальность темы
проявляется в растущей массе правовых коллизий, конфликтов, пробелов, вызванных отсутствием «гибкого правового механизма конкретизации процедурных вопросов ведомственного надзора».
Эффективность реализации федеральными органами исполнительной власти своих полномочий непосредственно связана с их различным нормативно-правовым оформлением. Многоаспектный двусторонний характер функций федеральных органов исполнительной власти предопределяет существование также разнообразных подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих их административную деятельность. Разнообразие новых форм административной деятельности федеральных органов исполнительной власти, в свою очередь, предполагает существование процедуры подготовки, принятия и регистрации двусторонних соглашений и нормативных правовых актов во исполнение бюджетных обязательств перед государством. В последнее время Федеральные министерства Российской Федерации (Минфин РФ, Минэкономразвития РФ, Минсельхоз РФ и другие) как федеральные органы исполнительной власти, активизировали свое внимание к разработке концептуальных основ двусторонних межведомственных соглашений, которые направлены на реализацию функций этих государственных органов по нормативно-правовому регулированию, управлению государственными бюджетными средствами и оказанию государственных услуг, а также координации бюджетной деятельности подведомственных органов Федеральных Агентств и Федеральных Служб. Федеральная служба и Федеральное агентство рассматриваются как вторая, а бюджетные предприятия и учреждения - как третья ступень в исполнительной «вертикали» регулирования распределения бюджетного надзора за целевым использованием бюджетных расходов в бюджетном процессе России.
Теоретическая и практическая значимость. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основании федерального закона и содержат в себе нормы, которые способны ослабить
или усилить его предписания. Однако нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти не всегда обладают «полнотой регламентирующего воздействия» на субъекты межведомственных бюджетных связей. Поэтому необходимо, как показывает опыт стан ЕС, расширять, в целях контроля бюджетных расходов, значение «обязательственных процедурно-согласительных положений» двусторонних соглашений федеральных органов исполнительной власти. Они, хотя и обладают условно «меньшей юридической силой», чем закон или ведомственный нормативно-правовой акт, но включают конкретные юридические положения, согласованные публичными субъектами во исполнение ими своих функций.
Соглашения заключаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Таким образом, двустороннее соглашение с участием федерального органа исполнительной власти всегда имеет четко выраженную отраслевую направленность, производную от компетенции издавшего его органа или должностного лица.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для оптимизации выполнения федеральными органами исполнительной власти расходных обязательств и выработки рекомендаций по совершенствованию существующей системы межведомственных бюджетных отношений. Кроме того, работа важна для повышения эффективности административной реформы за счет разграничения полномочий и обязанностей министерств и подведомственных им органов. Теоретическая значимость работы подчеркивается не только её" целями, но и уровнем постановки научных проблем, привлечением зарубежного нормативного материала.
Степень разработанности темы исследования. Поставленная проблема является неисследованной в отечественной науке финансового права, хотя отдельные ее аспекты обсуждались в научной литературе.
Правовая наука в последнее время активизировала внимание к вопросам правового регулирования бюджетно-надзорных отношений. Так новые подходы к контрольно-надзорной деятельности государственных органов в сфере финансов рассмотрены в монографиях: Грачевой Е.Ю. «Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля» М.: Юриспруденция, 2000; Соколовой Э.Д. «Правовые основы финансовой системы России» М.: Юриспруденция, 2006; Горбуновой О.Н. «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России» М.:Изд. Профобразование.2003 и других. В то же время в науке финансового права практически не исследованы договорно-правовые аспекты совместного осуществления ведомствами бюджетно-надзорных функций. В целом анализ российской и зарубежной научной литературы позволяет утверждать, что контроль и надзор за бюджетными результатами имеют многоотраслевую теоретическую базу.
Объектом диссертационного исследования являются
правоотношения, возникающие в процессе реализации федеральными органами исполнительной власти различных форм бюджетного надзора на основании, как нормативно-правовых актов, так и двусторонних межведомственных соглашений.
Предметом диссертационного исследования являлось финансово-правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти; входящие в него публичные договорные нормы, правовые понятия и категории, влияющие на права и обязанности субъектов (участников) бюджетных отношений внутри федерального министерства, агентства, службы; правовые нормы бюджетного законодательства, правоприменительная практика.
Гипотеза исследования состоит в том, что правовое регулирование бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти, имеет свои особенности, в частности, все чаще заключаются межведомственные договоры о разграничении и осуществлении властных
бюджетно-надзорных полномочий в пределах одной отрасли, содержание которых должно отразиться в дальнейшем совершенствовании норм бюджетного права.
Цели и задачи настоящего исследования. Цели исследования заключаются в следующем: провести анализ существующих тенденций влияния бюджетной и административной реформы на статус и деятельность субъектов бюджетно-надзорной деятельности; оценить договорно-правовые возможности взаимодействия министерств и ведомств при выполнении обязательств по бюджетным расходам; разработать предложения по содержанию двусторонних соглашений по разграничению и конкретизации функций надзора за бюджетными средствами в целях оптимизации бюджетных расходов и четкой организации бюджетного процесса на ведомственном уровне.
Реализация поставленных целей потребовала решения следующих основных задач:
-разработано базовое юридическое понятие бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти; -исследованы тенденции развития договорно-правовых норм в сфере надзора бюджетных расходов министерствами, службами, агентствами, показывающие их как устойчивую совокупность взаимосвязанных положений, регулирующих властные управленческие отношения; -определены виды субъектов бюджетно-надзорных отношений; исследованы актуальные теоретические проблемы разграничения бюджетно-надзорных прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти;
-выделены принципы взаимовыгодного взаимодействия в бюджетной сфере властных структур на примере органов исполнительной власти различных стран;
-установлены пределы договорно-правового регулирования отношений органов исполнительной власти (от министерств через агентства до получателей бюджетных средств на местах);
-разносторонне рассмотрены правовые нормы в сфере организации
бюджетного планирования и государственной бюджетно-надзорной
деятельности в европейских государствах.
Методологическая база и методы исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного правового анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании используются также экономические и специальные юридические теории, выработанные наукой и практикой финансово-правового и планово-бюджетного регулирования.
Использование сравнительно правового, исторического, системного методов исследования позволяет наиболее полно раскрыть содержание и значимость материала. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на Конституции Российской Федерации, нормах финансового, налогового административного, гражданского законодательства Российской Федерации, на изучении и обобщении практики бюджетной, плановой, надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Теоретическая база исследования. Научно-теоретические основы ведомственного нормотворчества исследовались в работах: С.С. Алексеева, А.В. Малько, А.В. Мицкевича, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, С.А. Иванова, А.Ф. Шебанова, А.С. Пиголкина.
На отраслевом уровне сущность нормативных правовых актов органов исполнительной власти исследовалась в работах: А.П. Алехина, Х.А, Андриашина, Д.Н. Бахраха, В.М. Безденежных, Б.В. Дрейшева, Н.П. Мышляева, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, С.Н. Жевакина, А.П. Коренева, Р.Ф. Васильева, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина, М.В. Костенникова, Ю.М. Козлова, В.В. Черникова, Н.Г. Салищевой, A.M. Целика, Е.С. Слесаревой, Ю.А. Тихомирова, Б.В. Российского, Ф.Ф. Яхина.
Теоретические аспекты правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти исследованы в
работах: Е.М. Ашмариной, О.Ю. Бакаевой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.В. Карасевой, Г.В. Петровой, Е.Н. Пастушенко, М.И. Пискотина, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других.
Теоретические аспекты договорно-правового регулирования властных отношений в сфере управления, бюджета и финансов исследованы в работах А.В. Алехина, В.К. Андреева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.М. Гурвича, СВ. Запольского, Ю.М. Козлова, Т.В. Конюховой, Б.М. Лазарева, Е.А. Ровинского, Б.В. Российского, И.А. Рукавишниковой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, В.А. Юсупова.
При написании диссертации автор опирается на теоретические исследования ученых в области бюджетного права: В.В. Бесчеревных, К.С. Вельского, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, ЕЛО. Грачевой, А.М. Гурвича, СВ. Запольского, Т.В. Конюховой, Н.А. Куфаковой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, В.М. Родионовой, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, СД. Цыпкина и других.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена: во-первых, необходимостью установления устойчивого и действенного правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности на ведомственном уровне; во-вторых, задачами совершенствования договорно-правовых основ организации надзора за бюджетными расходами на всех уровнях бюджетного процесса; в-третьих, потребностями использования правовых основ бюджетного планирования и бюджетирования (бюджетные расходы по результатам), эффективно действующих в зарубежных странах.
В рамках проведенного автором исследования проанализированы правовые нормы разных государств, регламентирующие бюджетные функции федеральных органов исполнительной власти как субъектов (участников) ведомственной бюджетной деятельности в рамках двусторонних соглашений.
В процессе научного анализа предопределена важность формирования
единого концептуального подхода к совершенствованию, наряду с
нормативными актами, договорно-правового регулирования
«скоординированных» властных функций федеральных органов
исполнительной власти, как формы бюджетно-надзорной деятельности государства на уровне министерств, агентств, служб, юридических лиц, получателей бюджетных средств. От эффективности применения правовых норм в этой области в значительной степени зависит обеспечение законности и правопорядка, предотвращение бюджетных злоупотреблений. В бюджетном законодательстве не урегулированы многие аспекты функционирования федеральных органов исполнительной власти, в частности, правовое регулирование взаимоотношений финансовых органов в процессе сбора, обмена, использования и предоставления информации о бюджетных расходах.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1.Сформулировано определение бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти, под которым автор подразумевает «направление бюджетной деятельности государства, связанное с обеспечением бюджетного ведомственного контроля и систематического надзора (наблюдения) за обоснованностью и соразмерностью бюджетных расходов производственным результатам, путем обмена и предоставления сведений в сфере бюджетных расходов, путем сравнения бюджетных показателей различными федеральными органами власти для формирования ежегодного бюджета, зашиты интересов бюджетов разного уровня и бюджетной системы в целом».
2.0пределены особенности публично-правового содержания двусторонних соглашений в целях обеспечения межведомственной координации бюджетного надзора бюджетных расходов. На примере зарубежного опыта управления бюджетными расходами показано, что такие соглашения заключаются в целях обеспечения достоверности и полноты сведений об эффективности расходуемых министерством, агентством, службой и подведомственными им организациями бюджетных расходов.
З.Разработаны принципы подготовки, принятия и исполнения двусторонних соглашений федеральных органов исполнительной власти и определена их роль в ведомственном нормотворческом процессе по разграничению и координации бюджетных обязательств. К ним относятся:
1 конкретизация в двусторонних соглашениях, не всех функций министерства, агентства/службы, а только тех, которые требуют согласования условий реализации совместных действий сторон по контролю бюджетных расходов; 2)соразмерность прав и обязанностей сторон соглашения их публичным административно-правовым функциям в рамках законодательного акта (положения) об их деятельности; 3)соблюдение сторонами законности и публичного правопорядка в процессе согласования, разработки и подписания соглашений; Обязательность согласования условий взаимодействия ведомств с Минфином РФ при осуществлении контроля за ведомственными бюджетными расходами; 5)четкость определения в соглашениях содержания юридических понятий, терминов и процедур, используемых сторонами при исполнении соглашения; 6)ответственность сторон за нарушение положений договоров о договоренностях по контролю бюджетных расходов.
4.Предлагается внести в Главу 75 «Общие положения о расходах бюджетов» Бюджетного кодекса РФ новую статью 75.1 «Межведомственный контроль и надзор в сфере бюджетных расходов», определяющую следующее: «в целях повышения эффективности межведомственной координации контроля и надзора за бюджетными расходами, министерства, агентства, службы заключают между собой двусторонние соглашения для совместной реализации функций контроля и надзора бюджетных расходов путем проведения межведомственных и внутриведомственных плановых, перекрестных, системно-аналитических, тематических проверок целевого использования бюджетных средств, выделенных как для финансирования управленческой деятельности, так и под контракты подведомственным государственным и негосударственным организациям».
5.На основе изучения бюджетного процесса в ФРГ, Франции, Нидерландах, Великобритании и сопутствующих ему административных двусторонних соглашений, ориентированных на контроль бюджетных расходов {performance agreements), автор показывает, что они являются одним из наиболее успешных методов взаимодействия головных
министерств и подведомственных им структур (агентств и служб), пользующихся организационной и, в различной степени, финансовой независимостью. Автором показано, что основная задача двустороннего ведомственного соглашения касается бюджетного надзора за балансом ресурсов и показателей, с одной стороны, и эффективностью и качеством, с другой. Это особенно важно в современных условиях, когда система государственных финансов претерпевает существенные изменения почти во всех странах мира, а общая глобализация финансов, усиление конкуренции на международных рынках и другие факторы обуславливают рост давления на государственные финансы, требуют повышения ответственности госорганов за бюджетные расходы.
6.Выявлены пробелы бюджетного законодательства России. Так в соответствии с бюджетным законодательством России (пункт 4, ст. 158 БК РФ), главный распорядитель бюджетных средств осуществляет распределение бюджетных средств и определяет задания по предоставлению бюджетных ассигнований для получателей бюджетных средств. Кроме того, после утверждения бюджета получатель бюджетных средств не может изменять целевой направленности выделенных средств без риска применения административных санкций (ст. 22 БК РФ). Таким образом, отсутствуют два основных условия использования соглашений. Во-первых, определенная автономность получателя бюджетных средств при исполнении бюджета (без которой невозможна ответственность за результаты, поскольку он не может изменить свою деятельность в случае необходимости), во-вторых, действуют только административные рычаги воздействия главного получателя бюджетных средств на получателя бюджетных средств без механизма имущественной ответственности.
7.0тмечен законодательно закрепленный баланс (соотношение) функций и степени подотчетности агентств, служб в США. Это показывает, что предоставление агентствам и службам, находящимся в подчинении министерства, большей свободы действий в рамках выделенных бюджетных ассигнований, является необходимым условием повышения эффективности государственного управления бюджетного расходами. Вследствие этого,
1?
законодательство США предусматривает увеличение автономии деятельности федеральных агентств путем расширения крута, полномочий при распоряжении собственным бюджетом. При этом усиливаются меры бюджетной ответственности.
8.Бюджетно-правовое регулирование в станах ЕС показывает, что реформирование в сфере надзора бюджетных расходов отражает передовые методы управления государственными финансами, требующие проведения глубоких административных и бюджетных реформ. Эти методы сфокусированы на установлении четко сформулированных стратегических целей и достижении запланированных результатов на базе создания эффективно функционирующей системы ведомственного бюджетного надзора. Одним из основных направлений стало разделение управленческих правомочий на функции разработки, бюджетной политики, регулирования бюджетных расходов и предоставления бюджетных услуг. Предлагается включить в БК РФ новую главу о взаимодействии и надзоре федеральных органов исполнительной власти в сфере бюджетных расходов.
9.На основании анализа зарубежного нормативного материала
высказаны основные рекомендации по совершенствованию бюджетного
законодательства России: 1)внедрение норм бюджетного планирования в БК
РФ рассматривается большинством аналитиков в качестве центрального
элемента реформирования первой фазы бюджетного цикла (подготовки
бюджета), что предопределяется новыми формами бюджетного
взаимодействии между министерствами и подчиненными им
агентствами/службами; 2)двусторонние соглашения о надзоре бюджетных расходов позволяют детально определить отношения между министерствами и подчиненными агентствами/службами; 3)«стратегический» план, готовящийся агентством/службой, представляет собой поэтапный график ведомственных мероприятий по использованию бюджетных средств, контролируемый в рамках выполнения бюджетных обязательств.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты, проведенного исследования апробированы в выступлениях диссертанта на конференциях, научных совещаниях и семинарах ВГНА Минфина России. Апробирование осуществлено также путем опубликования научных положений, выносимых на защиту в научных периодических изданиях и сборниках, в том числе рекомендованных ВАК (статья Фадеева Л.А. «Соглашения, ориентированные на повышение эффективности бюджетных расходов в сфере реализации государственных услуг при взаимодействии органов исполнительной власти» в юридическом журнале «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2007. Вып.З.). Предложения и рекомендации автора по совершенствованию правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти внедрены и используются в учебном процессе Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России», в практической деятельности Правительства Российской Федерации и администрации Краснодарского края.
Структура диссертации. Диссертация состоит введения, двух глав, включающих 8 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Теоретические основы финансово-правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти
При исследовании новых форм и методов бюджетного контроля наука финансового права в последнее время стала чаще обращаться к теоретическим аспектам формирования понятий бюджетно-надзорной деятельности1. На финансово-правовое регулирование бюджетно-надзорных отношений стимулирующее влияние оказывает процесс нового осмысления правового регулирования управленческих отношений в целом. Однако следует отметить, что на данный момент имеется определенная несогласованность норм административного и бюджетного законодательства, что затрудняет процесс административной и бюджетной реформы, мешает гармонизации норм этих двух отраслей законодательства.
С точки зрения финансово-правового регулирования бюджетно-надзорные отношения ограничиваются публично-правовыми интересами государственных органов по реализации их управленческих и контрольных функций в сфере финансов. С точки зрения административного права сфера правового регулирования бюджетно-надзорных отношений направлена на определение правового режима организации разных типов надзора за бюджетными расходами в системе федеральных органов исполнительной власти. При этом ведомственные нормативно-правовые акты, управленческие ведомственные соглашения и их новые формы становятся все более «не типичными» и «неожиданными», ориентируясь часто на зарубежный опыт .
С принятием в 2005 году Концепции реформирования бюджетного процесса в России, направленной на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию использования бюджетных средств, необходимость четкого определения полномочий и ответственности всех участников ведомственного процесса получения и распределения бюджетных средств стала особенно настоятельной.
Мировая практика показывает растущее как нормативно-правовое, так и договорно-правовое регулирование процессов исполнения государственных функций и обязательств публичными субъектами в лице органов исполнительной власти. Двусторонние соглашения, не подменяя нормативно-правовое регулирование, становятся «связующим» звеном между государственными органами, конкретизируя методы и процедуры реализации ими государственного контроля, надзора и управления за эффективностью бюджетных расходов.
Концепция выявила проблемы, связанные с отсутствием в бюджетном процессе механизмов среднесрочного бюджетного планирования и гарантий результативности бюджетных расходов. Сущность Концепции заключается в том, что для перехода к эффективной системе регулирования процесса распределения бюджетных расходов, ориентированных на результат, к новому механизму бюджетирования и бюджетного планирования необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. В противном случае, финансовые (ослабление финансовой дисциплины, недостаточная прозрачность использования ассигнований) и административные (усложнение бюджетного управления, неадекватная подотчетность) риски могут свести результаты реформирования к минимуму.
Следует отметить, что термин «субъект бюджетного планирования» в Бюджетном Кодексе РФ не присутствует вообще, в отличие от понятия «главный распорядитель бюджетных средств», которое определяется статьей 158 БК РФ. Полномочия главного распорядителя бюджетных средств включают формулирование «заданий по предоставлению государственных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств» (пункт 4, ст. 158 БК РФ).
Согласно одной из административно-правовых концепций, контрольные функции органов исполнительной власти, регулируются административно-правовыми нормами, которые: 1) возникают в процессе государственного управления; 2) имеют в качестве публичного субъекта орган государственной власти; 3) являются отношениями власти и подчинения, характеризуются неравенством сторон. Другие административно-правовые концепции также схожи с вышеназванной.
Однако, как справедливо отмечает в своем исследовании Ю.Н. Старилов, «несмотря на некоторые различия в понимании сущности административно-правовых отношений, можно указать на общий недостаток, свойственный этим концепциям: в них ничего не говорится о таком важнейшем признаке этих отношений, как необходимость установления гарантии судебной защиты прав и интересов граждан по отношению к управлению»4.
Правовое регулирование функций федеральных органов исполнительной власти, как субъектов бюджетно-надзорных отношений
При характеристике правового регулирования бюджетно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти особая роль принадлежит Правительству Российской Федерации. Следует иметь ввиду, что к ведению Российской Федерации, в соответствии с пунктом «ж» и «з» статьи 71 Конституции Российской Федерации, относится установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; денежная эмиссия; основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы.
Согласно статье 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации осуществляет установленные этим законом виды финансовой деятельности: 1)обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; 2)разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; 3)представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
4)разрабатывает и реализует налоговую политику; 5)обеспечивает совершенствование бюджетной системы; 6)принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; 7)осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;
8)осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; 9)руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;
10)разрабатывает и осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации меры по проведению единой политики цен.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации проведение единой бюджетной политики является важнейшим конституционным полномочием Правительства Российской Федерации и реализация его обеспечивается организацией бюджетно-надзорной деятельности в сфере финансов. Министерство финансов Российской Федерации согласно ст. 114 Конституции России по поручению Правительства РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране.
Полномочия Министерства финансов установлены Указом Президента РФ от 09.03.2004г. № 314 (ред. 20.05.2004) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»40, Положением о Министерстве финансов (утвержденном Постановлением Правительства от 30.06.2004 № 329)41, в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российская Федерация, в федеральном законе от 01.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете».
Следует отметить, что согласно принципам построения новой системы федеральных органов исполнительной власти, установленной Указом Президента № 314, функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности осуществляют федеральные службы соответствующих министерств. Министерства в ведении которых находятся соответствующие федеральные службы не вправе осуществлять контрольные и надзорные функции. Тем не менее, в рамках рассмотрения вопроса о правовом обеспечении бюджетного надзора и контроля на первом месте стоит Министерство финансов Российской Федерации в структуре органов, осуществляющих функции по государственному финансовому контролю.
Министерство финансов (в отличие от федеральных служб, находящихся в его ведении) обладает полномочиями самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей и т.д. Бюджетно-надзорные функции Минфина России не реализуются им непосредственно, а осуществляются через комплекс полномочий, «подведомственных» ему федеральных служб, которые являются в то же время самостоятельными органами исполнительной власти.
Таким образом, Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств. Минфину РФ также подведомственно Федеральное казначейство.
Понятие, значение и юридические основания использования двусторонних соглашений в управленческой деятельности федеральных министерств, агентств, служб
Административная реформа заложила много «неопределенности» в соподчинении властных структур, вызвав к жизни новые формы обеспечения реализации функций управления, в том числе через контроль эффективности осуществления бюджетных расходов. Таким образом усиление действенности бюджетного контроля (бюджетирование по результатам, информационные системы надзора за бюджетными расходами, оценка эффективности бюджетной обеспеченности отрасли и др.) может поставить нормативно-правовые акты и двусторонние соглашения федеральных органов исполнительной власти на центральное место в механизме реализации предписаний федеральных бюджетных норм, законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и др. В этой связи публично-правовая природа двусторонних соглашений органов исполнительной власти на протяжении многих лет привлекает внимание ученых и специалистов-практиков именно, как одна из организационно-правовых форм выражения механизма реализации бюджетно-надзорной функции федеральных органов исполнительной властибЗ. Известный специалист в области административного права, профессор Бахрах Д.Н., называя такие договоры организационно-управленческими, подчеркивает, что «административный договор - это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (или более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, акт устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников». Бахрах Д.Н., Старилов Ю.Н., Грачева Е.Ю. и другие подчеркивают возрастающее нормативно-правового значение двусторонних соглашений в конкретизации обязательственных публичных функций органов исполнительной власти.
Ежегодно в нашей стране принимается только на федеральном уровне около двух тысяч нормативных правовых актов, каждый из которых занимает свое место в системе законодательства, обладает соответствующей юридической силой и, регулируя конкретную группу бюджетных отношений, сопровождается необходимостью обеспечить эффективность бюджетных расходов. Процессы совершенствования государственного управления создали условия для существования различных согласительных процедур реализации функций и бюджетно-правовых форм надзора за целевым и эффективным использованием бюджетных средств. К таким согласительным процедурам можно отнести взаимные обмены ведомственной информацией при составлении проектов бюджетов, порядок заключения двусторонних соглашений (когда с кем и на каких условиях заключается административный публичный договор), порядок подготовки проектов публичных договоров и их утверждение. Среди субъектов публичных договоров о разграничении и реализации функций управления особое место принадлежит федеральным органам исполнительной власти, поскольку соглашения с участием органов исполнительной власти не исчерпываются общим понятием «исполнение», а включают вспомогательный механизм планирования бюджетных расходов в соответствии с бюджетной классификацией.
В правовой системе Российской Федерации в настоящее время идет становление административно-бюджетных согласительных договорных процедур, где главная роль принадлежит нормативным правовым актам бюджетного ведомственного планирования, которые принимаются в пределах своей компетенции федеральными органами исполнительной власти. В отличие от общих согласительных процедур, названных выше, административно-бюджетные согласительные процедуры, направленные на контроль бюджетных расходов, могут включать следующие мероприятия в сфере управления бюджетными расходами: Согласование компетенции в рамках контроля бюджетных расходов субъектов, сторон соглашения; 2)условия контроля за использованием бюджетных средств, выделенных под контракты, заключаемые подведомственными государственными и негосударственными предприятиями; 3)основания выделения ведомством дополнительных бюджетных средств на инвестиционные и другие цели по государственным программам; 4)ведомственный текущий надзор соразмерности уплаченных организациями налогов полученным доходам; 5)условия внутреннего контроля управления подведомственной собственностью; 6)реализация совместных направлений оперативно-распорядительной деятельности; 7)внедрение новых форм внутреннего учета эффективности бюджетных расходов; 8)порядок разрешения субъектами двусторонних договоров управленческих споров в сфере контроля бюджетных расходов и в других сферах; 9)применение мер дисциплинарной ответственности за нарушение внутриведомственной бюджетной дисциплины.
Проблемы разграничения функций бюджетного надзора, страхового надзора и финансового мониторинга в деятельности федеральных органов исполнительной власти
Характерной чертой реформ, проводившихся в США в 60-70-ее годы прошлого века, являлось отсутствие положений об изменении статуса агентств или характера их взаимоотношений с министерствами, тогда как содержание отчетности подведомственных органов и практики планирования деятельности на краткосрочную и среднесрочную перспективу пересматривалось довольно радикально.
В 90-е годы Правительство США также неоднократно выступало с инициативами, связанными с внедрением системы управления, ориентированной на результаты деятельности, и наиболее значительная из них получила законодательное оформление в Федеральном законе 1993 года «О Системе управления бюджетными средствами, ориентированной на результаты деятельности (СУОРД)». В соответствии с положениями Закона о СУОРД 1993г., федеральные агентства обязаны самостоятельно определять долгосрочные приоритеты и оперативные задачи своей деятельности, систематизировать сбор данных о полученных результатах и обосновывать, таким образом, свои бюджетные запросы.
Основными бюджетно-надзорными мерами, введенными Законом о СУОРД 1993г., являются: Стратегический план деятельности (Strategic Performance Plan), Ежегодный план работы (Annual Performance Plan) и Ежегодный отчет о результатах деятельности (Annual Performance and Accountability Report). Кроме того, от агентств и министерств требовалось предоставление квартальной отчетности о результатах деятельности и использовании бюджетных ассигнований (Quarterly Reporting). Все эти документы продолжают активно использоваться органами исполнительной власти США, как для текущего контроля деятельности агентств, так и для корректировки планов деятельности на будущее.
Однако эффект от реализации Закона 1993 года в США оказался не столь значительным, как ожидалось его разработчиками. Введение отчетности за результаты деятельности не привело к существенному улучшению бюджетного администрирования. Планы деятельности агентств оказались переполнены бессмысленными, чересчур общими и формальными показателями, которые зачастую составляются людьми, не имеющими никакого отношения к бюджетному планированию. На сегодняшний день федеральные агентства ежегодно производят 13 000 страниц планов деятельности, которые в основном игнорируются в ходе бюджетного процесса. Основной проблемой, связанной с внедрением реально функционирующей СУОРД, являлась слабость институтов контроля выполнения федеральных программ. Вследствие этого, в 2002 году администрацией Президента США была предложена новая инициатива, направленная на усиление и совершенствование контроля над эффективностью использования бюджетных ассигнований. В рамках этой инициативы предусмотрена систематическая оценка программ на основе Теста эффективности. Тест состоит из 25 вопросов общего характера, касающихся важности и необходимости финансирования программы, достигнутых результатов, практики объективной оценки показателей деятельности, наличия стратегического плана, качества финансового менеджмента. По результатам Теста формируется общая оценка эффективности, а также составляется План совершенствования качества выполнения программы. Совместная ответственность за подготовку Плана лежит на Министерстве финансов США и соответствующем ведомстве, а за выполнение - исключительно на ведомстве (министерстве либо агентстве)
В случае обнаружения нецелесообразности дальнейшего финансирования программы (если программа выполнила свое предназначение, если существуют аналогичные - причем более успешные -программы, если отсутствует объективная необходимость в осуществлении), предложение о прекращении её финансирования вносится в Конгресс США, который принимает окончательное решение по этому вопросу.
С 2002 по 2006 год Министерство финансов США, совместно с федеральными министерствами и агентствами, оценило более 80 % действующих программ, реализуемых исполнительными органами. Ожидается, что оценка эффективности остальных программ будет завершена к концу 2006 года. По результатам проведенной проверки 4% федеральных программ, с совокупным годовым бюджетом за 2006 год более 17 млрд. долларов, было признано неэффективными. Часть этих программ или уже ликвидирована, или планируется к прекращению в самом ближайшем будущем.
Эффективность выполнения еще 24% оцененных программ установить не удалось, что вызвано либо отсутствием у программы четких целевых показателей результатов деятельности, либо недостаточностью данных, позволяющих объективно оценить значение этих показателей. Подобные программы также являются потенциальными кандидатами на ликвидацию.
Последняя реформа взаимоотношений и деятельности системы органов госуправления в США, инициированная в 2005 году, предполагает наделение Президента страны полномочиями по созыву специальной Комиссии по оценке качества выполнения федеральных программ и/или работы министерств и ведомств. Согласно принятому в 2005 году Акту о бюджетировании Президент США имеет право выдвинуть предложение о созыве такой Комиссии для проверки результатов выполнения программ, эффективности расходования бюджетных ассигнований, минимизации числа дублирующих функций исполнителей программ, а также прекращения недействующих программ.
