Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовая основа информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти в области финансов . 17
1. Теоретические основы финансово-правового регулирования информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти . 17
2. Правовое регулирование функций федеральных органов исполнительной власти как субъектов финансово-информационных правоотношений . 49
ГЛАВА II. Организационно-правовые основы сбора, представления и использования финансовой информации федеральными органами исполнительной власти . 71
1. Организация финансово-информационных сетей в сфере финансовой деятельности федеральных органов исполнительной власти 71
2. Организационно-правовое обеспечение прав пользователей информационных систем с участием государства . 90
3. Правовое регулирование финансового контроля и надзора за сбором, представлением и использованием информации в бюджетных и налоговых отношениях. 115
4. Правовое регулирование финансового мониторинга за сбором, представлением и использованием финансовой информации в расчетных, кредитных отношениях, при обращении ценных бумаг и оказании финансовых услуг. 132
Заключение 159
Библиография 164
- Теоретические основы финансово-правового регулирования информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти
- Правовое регулирование функций федеральных органов исполнительной власти как субъектов финансово-информационных правоотношений
- Организация финансово-информационных сетей в сфере финансовой деятельности федеральных органов исполнительной власти
- Организационно-правовое обеспечение прав пользователей информационных систем с участием государства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Возрастающее влияние органов исполнительной власти в сфере финансов требует совершенствования финансово-правового регулирования информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти. На финансово-правовое регулирование информационных отношений стимулирующее влияние оказывает процесс развития правового регулирования информационных отношений в целом.
Имеющиеся факты ослабления государственного регулирования и
контроля в финансово-информационной сфере проявились в нарушениях
бюджетной, налоговой, кредитной, расчетной, валютной, ценовой и других
видов финансовой дисциплины. Неурегулированность правовыми нормами
отдельных финансовых отношений в сфере предоставления, распространения,
использования финансовой информации федеральными органами
исполнительной власти вызывает потребность в принятии новых нормативных положений финансового законодательства. Нецелевое и неэкономное расходование бюджетных средств, а также постоянный недобор налоговых платежей в бюджет часто обусловлены, кроме прочих причин, несовершенством финансово-информационных функций органов исполнительной власти. В такой ситуации направление государственной информационной и финансово-информационной политики на совершенствование системы регулирования и контроля за соблюдением норм финансового законодательства представляется вполне своевременным и оправданным. В этой связи приобретают актуальность вопросы совершенствования системы норм финансово-правового регулирования информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, наделенных комплексными полномочиями в сфере финансов. Однако на данный момент имеется определенная несогласованность положений финансового и информационного законодательства. Нормы различных отраслей российского права традиционно взаимосвязаны и состав любой
4 отрасли законодательства не исчерпывается только отраслевыми
нормативными правовыми актами.
Актуальность темы вытекает из необходимости полного и достоверного анализа различных юридических категорий, критериев, факторов и понятий, влияющих на процесс эффективного правового регулирования финансово-информационных правоотношений в целях улучшения бюджетного процесса, налогообложения, финансового мониторинга на рынке финансовых услуг и ценных бумаг.
Круг правовых вопросов исследуемой области касается совершенствования финансово-правовых норм в целях обеспечения гарантии достоверности и полноты финансовой информации для формирования ежегодного бюджета, защиты интересов бюджетов разного уровня бюджетной системы, обеспечения информацией налоговых и правоохранительных органов о собираемости налогов и сборов, защиты комплекса государственных информационных связей и данных, защиты прав пользователей финансово-информационных сетей, совершенствования информационных, контрольных, надзорных функций финансовых органов.
Степень разработанности темы исследования. Поставленная проблема является неисследованной в отечественной науке финансового права, хотя отдельные ее аспекты обсуждались в научной литературе. Правовая наука в последнее время активизировала внимание к вопросам правового регулирования информационных отношений. Некоторые теоретические аспекты правового регулирования информационных отношений исследованы в работах Г.В. Атаманчука, М.Ю. Афанасьева, И.Л. Бачило, В.М. Глушкова, В.Н. Иванова, ММ. Рассолова, А.Д. Урсула и других.
Основы финансово-правового регулирования информационных отношений в общем контексте вопросов финансового права исследованы в работах Андреева В.К, Бесчеревных В.В., Вельского К.С., Вороновой Л.К., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Гурвича A.M., Запольского СВ., Конюховой Т.В., Куфаковой Н.А., Пискотина М..И., Ровинского Е.А.,
5 Родионовой В.М., Соколовой Э.Д., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д. и других.
В последние годы изучению проблем финансового, в том числе и налогового, права были посвящены работы Ашмариной Е.М., Артемова Н.М., Вельского К.С., Винницкого Д.В., Гаджиева Г.А., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Гуреева В.И., Захаровой Р.Ф., Ивлиевой М.Ф., Карасевой М.В., Конюховой Т.В., Крохиной Ю,А., Козырина А.Н, Кучерова И.И., Кучерявенко Н.П., Куфаковой Н.А., Орлова М.Ю., Пепеляева С.Г., Петровой Г.В. Толстопятенко Г.П., Тосуняна Г.А., Химичевой Н.И., Цыганкова Э.М. и других.
Необходимо отметить, что в науке информационного права были сформулированы некоторые предпосылки правового регулирования информационных отношений в области мониторинга и сетевых связей. Однако многие актуальные правовые проблемы финансово-информационных отношений остаются малоисследованными и требуют научного анализа.
В целом анализ российской и зарубежной научной литературы позволяет утверждать, что финансовые и управленческие аспекты информационных отношений имеют многоотраслевую теоретическую базу. Что же касается финансово-правового регулирования информационных отношений, то исследований на эту тему в российской науке финансового права практически нет.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения федеральными органами исполнительной власти в сфере финансов информационных потребностей субъектов (участников) финансовых правоотношений.
Предметом диссертационного исследования являлось финансово-правовое регулирование информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти; входящие в него финансово-правовые понятия и категории, влияющие на права и обязанности субъектов (участников) финансово-информационных правоотношений; правовые нормы финансового
и других отраслей законодательства, регулирующие информационные отношения в деятельности федеральных органов исполнительной власти; правоприменительная практика.
Гипотеза исследования состоит в том, что финансово-правовое регулирование информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, имеет свои особенности, выражение которых должно отразиться в дальнейшем совершенствовании норм финансового, налогового, бюджетного права об организации различными организационно-правовыми способами сбора, распространения и информационного обмена информацией между различными федеральными органами исполнительной власти в сфере финансов.
Цели и задачи настоящего исследования состоят в комплексном изучении и анализе особенностей правового регулирования информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансов и выработка предложений по правовой регламентации организации сбора, анализа, сетевого распространения, предоставления пользователям, использования для государственных потребностей финансовой информации федеральными. органами исполнительной власти в целях обеспечения информационных потребностей публичных и частных субъектов (участников) финансовых правоотношений и защиты государственных финансовых интересов.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих основных задач:
определить понятие и основные направления финансово-правового регулирования информационных отношений в деятельности федеральных органов исполнительной власти;
исследовать финансово-правовые нормы как устойчивую совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих публичные финансово-информационные отношения и проанализировать их особую
7 роль в упорядочении информационной деятельности частных субъектов
финансовых отношений;
охарактеризовать виды субъектов (пользователей) и объекты информационных (сетевых и несетевых) отношений в сфере финансов;
исследовать финансово-правовые проблемы установления прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти, их взаимодействие с другими государственными и муниципальными органами власти по предоставлению финансовой информации;
исследовать правовой статус пользователей информационных сетей финансовой, в том числе налоговой, информации;
осуществить анализ контрольных и надзорных функций федеральных органов исполнительной власти за представлением и использованием финансовой информации в бюджетных правоотношениях;
определить порядок представления и использования финансовой информации субъектами (участниками) налоговых правоотношений;
проанализировать основы финансового мониторинга федеральных органов исполнительной власти за представлением и использованием финансовой информации в расчетных, кредитных и иных правоотношениях с участием кредитных организаций;
- определить особенности финансово-правового регулирования
представления и использования финансовой информации участниками
рынка ценных бумаг и финансовых услуг.
Методологическая база и методы исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного правового анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании используются также информационные, экономические и специально юридические теории, выработанные наукой и практикой финансово-правового и информационно-правового регулирования.
8 Использование сравнительно правового, исторического, системного
методов исследования позволяет наиболее полно раскрыть содержание и
значимость материала. Положения и выводы диссертационного исследования
основываются на Конституции Российской Федерации, нормах финансового,
налогового информационного, административного, гражданского
законодательства Российской Федерации, на изучении и обобщении
практики информационной деятельности федеральных органов
исполнительной власти в сфере организации информационных сетей и
реализации функций по обеспечению пользователей информацией по
контролю и мониторингу за финансами, финансовыми рынками,
налогообложением, оборотом ценных бумаг, и т.д.
При написании диссертации автор опирается на теоретические исследования ученых в области финансового права: Андреева В.К, Бесчеревных В.В., Вельского К.С., Вороновой Л.К., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Гурвича A.M., Запольского СВ., Конюховой Т.В., Куфаковой НА., Пискотина М..И., Ровинского Е.А., Родионовой В.М., Соколовой Э.Д., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д. и других.
Научная новизна диссертации обусловлена: во-первых, необходимостью установления устойчивого и действенного финансово-правового регулирования информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти; во-вторых, задачами совершенствования правовых основ организации информационных сетей финансовой информации как важного условия эффективной финансовой деятельности государства; в-третьих, потребностями формирования организационной структуры, обеспечивающей информационные права субъектов (участников) финансово-информационных правоотношений по представлению и использованию информации.
В рамках проведенного автором исследования проанализированы финансово-правовые нормы, регламентирующие информационные функции федеральных органов исполнительной власти как субъектов (участников)
9 информационной деятельности в сфере финансов, к которым относятся: 1)
субъекты (участники) бюджетных правоотношений в бюджетном процессе;
2) субъекты (участники) налоговых правоотношений по взиманию налогов и
сборов; 3) субъекты (участники) расчетных, кредитных и иных
правоотношений с участием кредитных организаций; 4) субъекты (участники)
правоотношений на рынке ценных бумаг и финансовых услуг.
Новизна темы диссертационного исследования предопределена важностью формирования единого концептуального подхода к совершенствованию правового регулирования организации финансово-информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, как важнейшей форме реализации финансовой деятельности государства. От эффективности применения правовых норм в этой области в значительной степени зависит обеспечение законности и правопорядка в стране. В финансовом законодательстве не урегулированы многие аспекты функционирования федеральных органов исполнительной власти, в частности, правовое регулирование взаимоотношений финансовых органов в процессе сбора, обмена, использования и предоставления информации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1.Сформулированы авторские определения: финансово-информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти - направление финансовой деятельности государства, связанное с информационным обеспечением, обменом и предоставлением сведений в процессе образования, распределения и использования фондов денежных средств, созданием и использованием финансовых ресурсов государства, государственным управлением финансовыми рынками и финансами организаций, в целях реализации фискальной, финансово-контрольной, информационно-аналитической функций государства для формирования доходной части бюджетов разного уровня, обеспечения денежными средствами государственных расходов, государственного контроля и мониторинга по предотвращению финансовых правонарушений.
10 финансово-правовое регулирование информационной деятельности;
федеральных органов исполнительной власти - регулирование нормами
финансового права деятельности федеральных органов государственной
власти в сфере финансов по сбору, использованию, анализу,
распространению информации, организации сетевых информационных систем, обеспечению обмена информационными данными между федеральными министерствами, агентствами, службами в целях обеспечения финансовой деятельности, финансового контроля и необходимой и достоверной финансовой информации
- финансово-информационные правоотношения - урегулированные нормами финансового права отношения между публичными и частными субъектами финансовых отношений по предоставлению (сбору), использованию, анализу, распространению информации, обеспечению прав пользователей информационных систем, обмену информационными ресурсами при осуществлении финансово- информационной деятельности государства.
финансово-информационная правовая норма - нормативное правило поведения обязательной юридической силы, регулирующее информационную деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере финансов, установленное правовым актом финансового законодательства и отражающее государственное волеизъявление по реализации мероприятий в области сбора, распространения, использования финансовой информации, организации информационных сетей, обеспечения информационной безопасности финансов, зашиты прав пользователей информационных сетей и развития новых телекоммуникационных технологий в целях организации финансового контроля и защиты интересов субъектов (участников) финансово-информационных правоотношений.
2.Виды финансово- информационных правоотношений по критериям финансовой деятельности государства классифицируются на:
информационно-бюджетные правоотношения по предоставлению информации для бюджетного планирования, учета получателей бюджетных средств и распределителей бюджетных средств, обеспечению сбалансированности государственных доходов и расходов и т.д.;
информационно-налоговые правоотношения обмена документами и сведениями о доходах и расходах налогоплательщиков, из показателей и норм бухгалтерского, налогового учета, оперативных данных о выявленных неуплаченных налогах и сборах;
информационные правоотношения по анализу финансовой деятельности организаций государственными органами;
расчетные и кредитные правоотношения по предоставлению информации о субъектах финансового рынка;
информационно-статистические правоотношения финансового контроля, финансовой отчетности и учета;
информационно-банковские правоотношения по мониторингу платежеспособности субъектов банковской деятельности; информационно-страховые отношения в сфере обязательного страхования;
3. Финансово-правовые нормы, регулирующие информационную
деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере финансов,
представляют собой самостоятельную систему норм, объединенных общей
направленностью на информационное обеспечение государственного
управления и контроля в сфере финансов, защиту финансовой системы
страны, предотвращение бюджетных, налоговых и иных финансовых
правонарушений, регулирование организации современных
коммуникационных информационных связей, сетей, баз данных, систем
управления обеспечением информационной безопасности в сфере финансов.
4. Согласно авторской классификации субъекты (участники)
финансово-информационных правоотношений подразделяются на: 1)
12 федеральные органы исполнительной власти; 2) финансовые органы,
включающие Министерство финансов Российской Федерации, Федеральную
налоговую службу, федеральную службу казначейства, финансового
мониторинга, финансово-бюджетного надзора, страхового надзора и другие)
3) лица, содействующие информационному обмену сведениями об
исполнении бюджетных обязательств, должностные лица, от действий
которых зависит надлежащее исполнение обязанностей и реализация прав
федеральных органов исполнительной власти, лица, владеющие
информацией о субъектах (участниках) финансовых правоотношений
(налоговых, бюджетных, кредитных, расчетных); 4) иные субъекты
(участники) финансово-информационных отношений, такие как
организаторы сетей, пользователи сетей, участники.
5.Финансово-правовое регулирование информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансов устанавливает конкретные формы организации сбора информации, ее применения и предоставления конкретным участникам финансово-информационных правоотношений. Помимо целей информационного обеспечения финансового контроля, финансово-информационные правоотношения касаются сетевого обслуживания пользователей, разработки электронных версий форм финансовой отчетности, аттестации объектов информатизации, статуса пользователей информационных сетей, сводных баз данных и др.
6.Теоретические и практические основания формирования юридических финансово-информационных понятий определяются расширением предмета правового регулирования финансово-информационных функций органов исполнительной власти. К примеру, для повышения эффективности финансово-информационного регулирования деятельности ФНС России следует дополнить статью 30 Налогового кодекса Российской Федерации пунктом 5 следующего содержания: «налоговые органы разрабатывают и внедряют в свою деятельность
13 современные системы информационного обеспечения налоговых проверок в
целях повышения эффективности налогового контроля»
7. Правовое регулирование условий сбора финансовой информации федеральными органами исполнительной власти направлено на защиту законных прав и интересов налогоплательщиков, акционеров, инвесторов и иных участников финансово-информационных правоотношений. Статьи 313 и 314 Налогового кодекса Российской Федерации, регулируя сводные формы систематизации данных организациями, аналитические регистры налогового учета в электронной форме, разрешают налогоплательщикам самостоятельно выбирать системы учета и сбора достоверной информации для отчетности перед налоговыми органами. Однако, представляется целесообразным ввести право налоговых органов унифицировать формы сбора аналитической информации для целей налогообложения. Поэтому пункт 8 статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации можно дополнить словами: «налоговые органы создают информационные системы мониторинга за выполнением их требований по устранению и предотвращению правонарушений, выявленных в процессе налогового контроля».
8. Финансовый мониторинг может быть определен как финансово-правовая информационная процедуру наблюдения и экономико-правового анализа сбора, представления и использования финансовой информации в бюджетных, налоговых, расчетных, кредитных и иных отношениях с участием государственных финансовых органов, кредитных организаций, участников рынка ценных бумаг и финансовых услуг. Необходимо законодательно урегулировать вопросы получения из различных внутренних и внешних источников, информации, позволяющей выявить сферы возможных финансовых нарушений, включив в Положение о федеральной службе по финансовому и бюджетному надзору Минфина России (в пункт 5) дополнительное положение: «организация информационной деятельности по ведению межрегионального и международного реестра правонарушений осуществляется путем сетевого обслуживания пользователей и мониторинга
14 за финансовой деятельности организаций в субъектах Российской Федерации
и за рубежом».
Теоретическая и практическая значимость результатов
исследования. Данное исследование финансово-информационных
отношений основываются на системном подходе, обусловленном
комплексным характером регулируемых отношений. Теоретическая
значимость связана с анализом и разработкой основных понятий финансово-
правового регулирования информационной деятельности федеральных
органов исполнительной власти и уточнением научных подходов к структуре
финансово-информационных правоотношений. Анализируя общую систему
федеральных органов исполнительной власти в сфере финансов, диссертант
сконцентрировал исследование на финансово-информационных полномочиях
органов бюджетного и налогового контроля, банковского надзора и
финансового мониторинга, валютного регулирования и контроля, рассмотрев
изменение их финансово-информационных функций в процессе
административной реформы. В ходе исследования было выявлено, что эти федеральные органы исполнительной власти обладают возможностью наиболее результативно осуществлять разные виды финансово-информационной деятельности.
Практическая значимость связана с организацией государственных
информационных сетей финансовой информации, обеспечением
представления финансовой информации федеральными органами исполнительной власти участникам финансовых правоотношений, организацией сбора финансовой информации от публичных и частных субъектов (участников) финансовых правоотношений, использованием финансовой информации для государственных целей. При этом отмечено, что возможности повышения эффективности финансово-информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти не исчерпаны. В этой связи исследование проблем совершенствования финансово-правового регулирования информационной деятельности федеральных органов
15 исполнительной власти представляет не только научный, но и практический
интерес.
Достоверность и научная обоснованность результатов
исследования обеспечивается его комплексным характером, широким использованием научных источников по праву, экономике, информатике, сравнительно-правовым подходом к анализу российских и зарубежных теорий в сфере правового регулирования финансово-информационной деятельности, всесторонним изучением нормативных правовых актов, практики деятельности финансовых, налоговых органов, органов внутренних дел.
В исследовании представлены опубликованные в печати данные ФНС России, Минфина России об организации сетевых баз данных открытого характера, обеспечивающих информационные потребности широкого круга налогоплательщиков, владельцев ценных бумаг, получателей бюджетных средств и других участников финансово-информационных правоотношений.
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты, проведенного исследования апробированы в выступлениях диссертанта на конференциях: Международная научно-практическая конференция МГУ им. М.В.Ломоносова, (секция финансовое право) г. Москва. 2005г.; Межвузовская научно-практическая конференция «Проблемы экономического и финансово-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел в условиях реформирования бюджетных и налоговых отношений».М. Академия управления МВД России. 2005г. Апробирование осуществлено также путем опубликования трех статей в научных периодических изданиях и сборниках, учебном пособие, подготовленном во Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России (г.Москва). Предложения и рекомендации автора по совершенствованию финансово-правового регулирования информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти внедрены и используются в учебном процессе высших учебных заведений: Академии МВД России (г.Москва),
Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России (г.Москва)., в практической деятельности ФНС России.
Структура диссертации. Диссертация состоит введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Теоретические основы финансово-правового регулирования информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти
Информационные правоотношения в обществе, как отмечается в литературе, регулируются нормами финансового, информационного и административного законодательства об условиях сбора, представления, оформления, хранения, использования, сетевой передачи информации. Определенные информационные отношения не только непосредственно связаны с финансовой деятельностью государственных органов, юридических и физических лиц в процессе информационного обмена, но и составляют ее неотъемлемую часть. Большинство финансово-правовых норм, регулирующих процесс информационного обмена в финансовой деятельности государства, содержатся в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации, в Положениях о государственных органах, выполняющих функции финансового надзора и контроля, в нормативных правовых актах банковского, валютного, страхового законодательства, в законодательстве о рынке финансовых услуг и ценных бумаг, законодательстве о бухгалтерском учете.
При исследовании новых форм и методов финансового контроля наука финансового права в последнее время стала чаще обращаться к теоретическим аспектам формирования понятий финансово-информационной деятельности1. На финансово-правовое регулирование информационных отношений стимулирующее влияние оказывает процесс развития правового регулирования информационных отношений в целом. Однако следует отметить, что на данный момент имеется определенная несогласованность норм финансового и информационного законодательства, что затрудняет процесс согласования норм этих двух отраслей законодательства по следующих причинам. С точки зрения финансово-правового регулирования информационные отношения ограничиваются публично-правовыми интересами государственных органов по реализации их управленческих и контрольных функций в сфере финансов. С точки зрения информационного права сфера правового регулирования информационных отношений направлена на определение правового режима разных типов информации в правовой системе, регулирование оснований ее производства, преобразования, применения, организации информационных процессов и возникающих при их исполнении информационных отношений. Понятие информационной деятельности в информационном праве раскрыто как сфера деятельности субъектов, связанная с. созданием, преобразованием и потреблением информации .
В информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансов возникают общественные отношения, подлежащие правовому регулированию при создании информационных процессов и реализации информационных функций государственных органов.
Финансово-правовое регулирование информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти -регулирование нормами финансового права деятельности федеральных органов государственной власти в сфере финансов по сбору, использованию, анализу, распространению информации, организации сетевых информационных систем, обеспечению обмена информационными данными между федеральными министерствами, агентствами, службами в целях обеспечения финансовой деятельности, финансового контроля в необходимой и достоверной финансовой информации.
Финансово-информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти представляет собой направление финансовой деятельности государства, связанное с информационным обеспечением, обменом и предоставлением сведений в процессе образования, распределения и использования фондов денежных средств, созданием и использованием финансовых ресурсов государства, государственного управления финансовыми рынками и финансами организаций. Она направлена на реализацию фискальной, финансово-контрольной, информационно-аналитической функций государства в целях формирования доходной части бюджетов разного уровня, бюджетной системы, обеспечения денежными средствами государственных расходов, государственного контроля и мониторинга по предотвращению финансовых правонарушений.
Финансово-информационные правоотношения - это урегулированные нормами финансового права отношения между публичными и частными субъектами финансовых отношений по предоставлению (сбору), использованию, анализу, распространению информации, обеспечению прав пользователей информационных систем, обмену информационными ресурсами при осуществлении финансово- информационной деятельности государства.
Нормы различных отраслей российского права традиционно взаимосвязаны, взаимообусловлены и состав любой отрасли законодательства не исчерпывается только отраслевыми нормативными правовыми актами. Поэтому исследование финансово- информационных отношений основываются на системном подходе, обусловленном комплексным характером регулируемых отношений. Российская научная доктрина государства и права исходит из того, что действие отдельных отраслей права взаимно связано с действиями других отраслей права, что порождает необходимость межотраслевого взаимодействия. Финансово информационные отношения регулируются различными правовыми актами. Так, НК РФ регламентирует информационные отношения, связанные с предоставлением, обработкой, учетом, обменом, анализом информации между органами власти и другими участниками налоговых правоотношений, возникающих в процессе проведения налогового учета, предоставления налоговой декларации и иных данных по исполнению налоговых обязанностей. Бюджетный кодекс РФ определяет порядок предоставления при составлении проектов бюджетов и отчетов об их исполнении в государственные органы различного типа информационных данных. Структура финансово-информационных правоотношений показывает, что они складываются из комплекса различных правоотношений. По видам финансовой деятельности их можно классифицировать на: 1) информационно-бюджетные правоотношения, возникающие при предоставлении информации для бюджетного планирования, учета получателей бюджетных средств, главных распорядителей бюджетных средств, обеспечению сбалансированности государственных доходов и расходов; 2) информационно-налоговые правоотношения обмена документами и сведениями о доходах и расходах налогоплательщиков, из налогового учета, из оперативных сведений по выявлению неуплаченных налогов и сборов; 3) финансово-информационные правоотношения по анализу финансовой отчетности организаций государственными органами; 4)информационно-статистические правоотношения финансового контроля, финансовой отчетности и учета; 5) информационно-банковские правоотношения по мониторингу платежеспособности субъектов банковской деятельности; 6)информационно-страховые правоотношения в сфере обязательного страхования; 7) бухгалтерско-учетные правоотношения и финансово-правовые расчеты по уплате определенного налога или сбора. Финансово-информационные правоотношения развиваются в различных правовых системах под влиянием концептуального подхода к определению их юридического содержания и места в государственной финансово-информационной деятельности.
Правовое регулирование функций федеральных органов исполнительной власти как субъектов финансово-информационных правоотношений
При характеристике финансово-правового регулирования информационной деятельности Правительства РФ следует иметь ввиду, что к ведению Российской Федерации в соответствии со ст.71, пункт "ж" и "з" Конституция Российской Федерации) относится установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; денежная эмиссия; основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы.
Согласно статье 15 Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации осуществляет установленные этим законом виды финансовой деятельности: обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации меры по проведению единой политики цен.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации проведение единой финансовой политики является важнейшим конституционным полномочием Правительства Российской Федерации и реализация его обеспечивается организацией информационной деятельности в сфере финансов.
Министерство финансов Российской Федерации согласно ст. 114 Конституции России по поручению Правительства РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране.
Полномочия Министерства финансов установлены Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. 20.05.2004) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1, Положением о Министерстве финансов (утвержденном Постановлением Правительства от 30.06.2004 № 329) , в Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российская Федерация, в федеральном законе от 01.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»3.
Следует отметить, что согласно принципам построения новой системы федеральных органов исполнительной власти, установленной Указом Президента № 314, функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности осуществляют федеральные службы соответствующих министерств. Министерства в ведении которых находятся соответствующие федеральные службы не вправе осуществлять контрольные и надзорные функции.
Тем не менее, в рамках рассмотрения вопроса о правовом обеспечении финансового контроля необходимо учитывать Министерство финансов Российской Федерации в структуре органов, осуществляющих функции по государственному финансовому контролю.
Министерство финансов (в отличие от федеральных служб, находящихся в его ведении) обладает полномочиями самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности.
Министерство финансов Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей и т.д.
Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств. Минфину РФ также подведомственно Федеральное казначейство.
Организация финансово-информационных сетей в сфере финансовой деятельности федеральных органов исполнительной власти
В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 9 сентября 2000 г. под информационной безопасностью понимается состояние защищенности национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства.
В контексте этой Доктрины обеспечение прав налогоплательщиков, инвесторов, пользователей информационных сетей в информационной сфере заключается в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, в том числе к финансовой, для защиты его имущественных и неимущественных прав, для использования информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития.
Обеспечение интересов федеральных органов исполнительной власти в информационной сфере заключается в создании условий для гармоничного развития российской финансовой системы, рыночной экономики, информационной и социальной инфраструктуры для обеспечения суверенитета и территориальной целостности России, политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и правопорядка, развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.
Для становления организационно-правовых основ сбора, представления и использования финансовой информации федеральными органами исполнительной власти при проведении финансового контроля, мониторинга и надзора в Доктрине важно проанализировать национальные приоритеты в информационной сфере. Один из важнейших приоритетов - это организация сетевого информационного обеспечение государственной финансовой политики Российской Федерации, развитие современных информационных технологий, отечественной индустрии информации, защита информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности информационных ителекоммуникационных систем.
В Доктрине отмечается, что противоречивость и неразвитость правового регулирования общественных отношений в информационной сфере приводят к серьезным негативным последствиям. Несовершенное нормативное правовое регулирование отношений в области использования федеральных и международных информационных сетей затрудняет формирование на территории Российской Федерации конкурентоспособных российских информационных сетевых государственных и частных агентств. Необеспеченность прав граждан на доступ к сетевой информации, манипулирование и сокрытие финансовой информации налогоплательщикам и инвесторам вызывают негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведет к дестабилизации социально-политической обстановки в обществе.
Общие меры организации информационных сетей и обеспечения информационной безопасности Российской Федерации в сфере управления финансами разделяются на правовые, организационно-технические и экономические.
К правовым мерам относится разработка нормативных правовых актов, регламентирующих отношения по созданию информационных систем и сетей сбора, обработки и распространения финансовой информации, обеспечивающих функционирование государственных органов и разработка нормативных методических документов по вопросам обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
К организационно-техническим мерам относится создание сетевых информационных структур на базе новейших информационных технологий, используемых в системе федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ в пределах своих полномочий и с учетом сформулированных в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию приоритетных направлений в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также при формировании в установленном порядке проектов федерального бюджета на соответствующие годы предусматривает выделение средств, необходимых для реализации федеральных программ в этой области.
Совет Безопасности Российской Федерации проводит работу по выявлению и оценке угроз информационной безопасности Российской Федерации, оперативно подготавливает проекты решений Президента РФ по предотвращению таких угроз, разрабатывает предложения в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. Координирует деятельность органов и сил по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации, контролирует реализацию федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решений Президента РФ в этой области.
Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации, решений Президента и Правительства РФ в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации; в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в этой области и представляют их в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.
Организационно-правовое обеспечение прав пользователей информационных систем с участием государства
Одной из основных целей правового регулирования финансово-информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере финансов является регламентация прав и обязанностей пользователей информационных сетей. Данная цель достигается, по нашему мнению реализацией таких функций как: 1 )регулятивные по осуществлению государственного мониторинга и корректированию финансово-информационной деятельности для достижения публичного правового и экономического порядка в сфере финансов; 2) охранительные по обеспечению внешней и внутренней безопасности финансовой информации, обеспечению стабильности финансово-кредитной (банковской) и налоговой систем государства; 3) социальные по созданию некоммерческих (в том числе бесплатных) информационных ресурсов общего пользования, электронных учреждений социальной помощи, систем поиска и защиты информации . Финансовая информация становится «товаром», «формой управления», «системой финансового мониторинга», стимулирующей рост нового сегмента финансовой деятельности - финансово-информационных услуг.
Финансовая информация является мощным и эффективным средством управления экономикой . В связи с этим необходимо выделить те свойства финансовой информации, которые определяют специфику правового регулирования финансовых информационных правоотношений.
Можно сделать вывод, что среди основных признаков информации, в том числе финансовой, принципиальных для правового регулирования отношений по поводу информации, выделяются следующие. 1.Право начинает опосредовать финансовую информацию лишь тогда, когда она может быть однозначно зафиксирована на материальном носителе. Юридическое свойство, вытекающее из этой особенности заключается во взаимодействии информации и материального носителя, на котором эта информация закрепляется. 2. Несмотря на то, что носитель информации является вещью, информация в правовом смысле не может рассматриваться как вещь. Это связано с тем, что когда передается вещь, при этом передается весь объем прав (владения, пользования и распоряжения). Но когда передается зафиксированная на материальном носителе информация, в правовом смысле передается сам носитель и сумма каких-то прав по распоряжению содержащейся на нем информации (например, право ее дальнейшего распространения). 3. Финансово-правовые отношения отражают общественную значимость информации для конкретного субъекта, поскольку для различных субъектов, частных и публичных, она имеет различную ценность. Ценность финансовой информации выражается прежде всего в характеристиках тех действий, которые следуют за получением информации (например, информация о объемах денежных обязательств, дебиторской задолженности, неуплате налогов, факт разглашения сведений, составляющих государственную тайну и др.) 4. При правовом регулировании важную роль играет связь финансовой информации с целью, для которой она была получена. Например, факт противоправного доступа к сведениям, составляющим государственную тайну (например, о закрытых статьях бюджета), может иметь одни правовые последствия, а действие, с целью их последующей продажи, иные последствия.
Организационно-правовые условия обеспечения прав пользователей информационных систем с участием государства обладают рядом свойств, выделяющих ее среди других объектов правового регулирования.
Поскольку к финансовой информации относятся прежде всего правовые акты, а также вся информация, которая связана с финансовым правом (материалы подготовки законопроектов и других нормативных правовых актов, материалы их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых норм, материалы изучения практики применения этих норм), к пользователям относится широкий круг лиц, заинтересованных в финансовой информации. Как правило, это официальная финансово - правовая информация, котороая подразделяется на нормативную правовую информацию и иную официальную правовую информацию.
Официальная нормативно-правовая информация составляет ядро всей правовой информации и представляет собой совокупность нормативных правовых актов. Характерной чертой системы официальных правовых актов является ее иерархическое строение, в соответствии с которым каждый акт занимает свое место и находится в соподчиненности с другими актами.
Неофициальную финансовую правовую информацию можно подразделить на следующие группы: - материалы подготовки, обсуждения и принятия законов и иных нормативных правовых актов; - материалы бухгалтерского учета и систематизации законодательства (картотеки учета нормативных правовых актов, предварительные материалы подготовки собраний и сводов законов, неофициальные сборники нормативных правовых актов и т.д.); - материалы статистики по правовым вопросам (статистические данные о состоянии преступности, правонарушениях и т.д.); - образцы деловых бумаг; - комментарии законодательства; научные, научно - популярные, учебные и иные труды по вопросам законодательства.
Неофициальная финансовая правовая информация, не являясь нормативной и порождающей правовые последствия, имеет тем не менее важное значение для эффективной реализации норм финансового права. Так, мнения известных ученых, комментирующих, разъясняющих законодательство, представляют интерес как для специалистов, так и для широких кругов населения и используются при реализации (применении) правовых норм.
Важное значение играет классификация финансовой информации по уровню доступа. Всю информацию, циркулирующую в правовой сфере, можно разделить на открытую информацию и информацию ограниченного доступа (конфиденциальную).
Согласно Закону об информации конфиденциальная информация - это документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
