Введение к работе
Актуальность работы. Российская Федерация переживает в современный период сложнейший процесс социально-политических и государственно-правовых преобразований, нацеленный на становление подлинно эффективного федеративного устройства Это представляет собой весьма трудный многокомпонентный этап ее развития
В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (2000-2007 годов) определяются базовые принципы, без которых развитие Российского государства в новом веке немыслимо, а именно стабильная Конституция, подлинный федерализм, эффективный государственный аппарат, укрепление самоуправленческих начал, свободные демократические выборы, прочная законность, действенная независимая судебная власть
Исходя из этих фундаментальных ценностей, в настоящей работе речь идет о совершенствовании и дальнейшей институционализации важнейших устоев федерализма в рамках утверждения правовой государственности Это может быть достигнуто путем эффективной реализации как общих, так и региональных принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Анализируя предмет административного права, Ю М Козлов очень точно указал на то, что во всех видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной исполнительный орган, ибо только он в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовывать в исполнительном варианте государственную власть Проблема заключается в том, что реализуемые на федеральном уровне сдержки и противовесы посредством разделения властей по горизонтали, дополняются системой сдержек и противовесов властных полномочий по вертикали между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Важным объектом проводимой ныне административной реформы наряду
1 См Алехин А П , Кармолицкий А А, Козлов Ю М Административное право Российской Федерации -М ИКД«Зерцало-М»,2001 С 16
с федеральной исполнительной властью стали органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации1
Проблемы создания оптимального механизма функционирования отношений федерализма и эффективной разработки научной правовой теории и практической реализации общих принципов организации органов государственной исполнительной власти привлекали и привлекают пристальное внимание как отечественных, так и зарубежных ученых
Весьма важное значение с этой точки зрения имеет необходимость осознания в российской государственно-правовой науке значения формирования такой федеративной системы, которая бы учитывала отечественные традиции и не копировала некритично зарубежные образцы конституционных федераций Только федеративное устройство Российского государства позволит обеспечить реальное включение всех видов и уровней властеотношений в решение проблем, стоящих перед гражданским обществом Данный тезис опирается на понимание федерализма через призму гармоничного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти посредством четкого закрепления разделения властей на децентрализованной основе Причем под самоуправлением здесь мы разумеем его политико-административное значение в качестве системы организации государственной власти, находящейся под рациональным контролем индивидов с развитым самосознанием Закрепляемое Конституцией Российской Федерации разделение властей означает свободное волеизъявление граждан как главного субъекта трехуровневых и одновременно трехсторонних отношений в Российской Федерации, выражаемых триадой гражданин - субъект Федерации - Федерация (в целом)
Новые возможности гармонизации федеративных отношений и согласования механизмов административного управления как на общегосударственном уровне, так и в субъектах Федерации были созданы принятым в 1999 г Федеральным законом об общих принципах организации законо-
' Подробнее об этом см Административная реформа в России Научно-практическое пособие / Подред СЕ Нарышкина, ТЯ Хабриевой -М Юрид фирма «КОНТРАКТ», ИНФРА-М,2006
дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также последующими существенными дополнениями и изменениями, внесенными в указанный закон
Как справедливо отмечает Ж И Овсепян, в названном Федеральном законе «нуждается в совершенствовании регулирование организации исполнительной власти» на уровне субъектов Российской Федерации1
Крайне важно правильно определить место и роль руководителя высшего органа исполнительной власти республики как субъекта Федерации в общем механизме государственного управления2
Принимая во внимание вышеизложенное, в настоящей диссертации автор предпринял попытку комплексно рассмотреть теоретические и практические административно-правовые проблемы организации государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике
Состояние научной разработанности исследуемой темы Сложный системообразующий характер темы диссертации обусловил обращение к широкому спектру отраслей юридических знаний, а также к научным трудам в области политики, социологии, истории etc
Сформулированные в диссертации проблемы не могли быть разрешены без изучения и обобщения наиболее весомых достижений научной мысли, теоретических, методологических и прикладных источников госу-дарствоведения, теории и истории права и государства, конституционного права, административного права, государственного управления, финансового и информационного права в трудах таких российских ученых, как Р Г Абдулатипов, С А Авакьян, А С Автономов, Л В Акопов, А П Алехин, Э Б Алаев, Г В Атаманчук, М В Баглай, Ю Г Барсегов, Б А Бар-ганджия, И Н Барциц, Д Н Бахрах, И Л Бачило, А А Безуглов, А А Белкин, Н А Боброва, Н А Богданова, Л Ф Болтенкова, Н С Бондарь,
' Овсепян Ж И О совершенствовании федерального законодательного регулирования общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ // Северо-Кавказский юридический вестник 2006 № 3 С 3
2 Игнатюк Н А Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации М, 1999
И А Василенко, Н В Витрук, ОН Волкова, ПА Высоцкий, Б Н Габри-чидзе, Г А Гаджиев, В В Гошуляк, И В Гранкин, Э П Григонис, В С Джатиев, Р М Дзидзоев, М С Джунусов, Ю А Дмитриев, Д Е Дымов, Б П Елисеев, В Р Енгибарян, Б Б Задарновский, Д Л Златопольский, В В Иванов, И А Ильин, П П Ильинский, В Г Каменская, Л М Карапе-тян, А А Кармолицкий, Е Р Кастель, А Н Ким, А В Киселева, М Г Кириченко, Д А Ковачев, Ю М Козлов, Б И Козлова, А Н Козырин, Ф Ф Ко-кошкин, А Н Кокотов, Н М Колосова, Б С Крылов, Ю А Крохина, В А Кряжков, О Е Кутафин, Б Н Лазарев, В И Лафитский, В М Лебедев, И Д Левин, А И Лепешкин, В О Лучин, Ш Б Магомедов, Г В Мальцев, М В Мархгейм, М А Митюков, Н А Михалева, А А Мишин, А А Мел-кумов, Ф X Мухаметшин, И В Мухачев, Г И Никеров, Ж И Овсепян, Л А Окуньков, А М Осавелюк, Г И Петров, М И Пискотин, В В Пусто-гаров, В А Ржевский, И В Рукавишникова, А П Солдатов, В Д Сорокин, И М Степанов, Ю Г Судницын, Б А Страшун, Г Т Тавадов, Ю А Тихомиров, Б Н Топорнин, Р А Тузмухамедов, В А Туманов, И А Умнова, Н А Ушаков, Т М Фадеева, Т Я Хабриева, Н Ю Хаманева, Г М Хачат-рян, АН Чертков, В.Е. Чиркин, О И Чистяков, ДЮ Шапсугов, С М Шахрай, Е В Шорина, Ю Л Шульженко, И Н Шумский, Б С Эбзеев, Э С Юсупов, А С Ященко и другие
Следует отметить особо труды, посвященные концептуальным вопросам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации
Это, в частности, работы Р Г Абдулатипова, А Б Агапова, С А Авакь-яна, К С Вельского, В И Васильева, В В Гошуляка, М С Джунусова, Н А Игнатюка, 3 М Казачковой, В В Иванова, Л М Карапетяна, Ю М Козлова, Д А Ковачева, В А Кряжкова, В А Лебедева, В Н Лысенко, В Н Медведева, Г X Нуриева, А В Павлушкина, А.Х Пихова, А Е Постникова, Ю А Старилова, Л А Тхабисимовой, И А Умновой, Н Ю Хаманевой, В Е Чиркина, Д Ю Шапсугова, 3 Л Шхагапсоева, Э С Юсупова и других
Для полноты научного анализа теоретических аспектов исследуемой проблемы привлекались к рассмотрению труды выдающихся российских и зарубежных ученых (юристов, историков, социологов, философов и других), творивших в прошлые эпохи Из числа современных иностранных авторов изучались работы таких мыслителей, как Елазар Д, Лейпхарт А Р , Остром Винсент, Солник Стивен, Сьюзен П, Уокер Э , Фридрих С , Хайек Ф и других
Несмотря на некоторую активизацию диссертационных исследований вопросов федеративного устройства России и организации государственной исполнительной власти в республиках-субъектах Федерации, осуществленных юристами в последние годы, все еще сохраняются существенные пробелы и коллизии в понимании, постулировании и доказывании доктринальных гипотез и тезисов правового института организации государственной власти республик как субъектов Российской Федерации1
См Бондаренко А А Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы (12 00 14) / Институт государства и права РАН М , 2006 (автореферат диссерт канд юрид наук), Махина С Н Административная децентрализация в Российской Федерации концепция и правовое содержание (12 00 14) / Воронежский госуниверситет Воронеж, 2006 (автореферат диссерт докт юрид наук), Мисрокова М 3 Конституционно-правовой статус Кабардино-Балкарской Республики в составе Российской Федерации (12 00 02) / Академия управления МВД России М , 2006 (автореферат диссерт канд юрид наук), Старовойтов А А Правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа (12 00 02 и 12 00 14) / Северо-Западная академия государственной службы СПб, 2006 (автореферат диссерт докт юрид наук), Филиппов Н К Конституционное развитие республик - субъектов Российской Федерации (Опыт сравнительно-правового исслед) (12 00 02) /РАГС при Президенте РФ/ М , 1999 (диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук), Гошуляк В В Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации (12 00 02) [Моек roc юрид академия] М, 2000 (автореферат диссерт доктора юридических наук), Енгибарян В Р Федерализм в современном мире правовой статус и основные черты (12 00 02) /РАГС при Президенте РФ/ М, 2000 (дисс канд юрид наук), Софрина З Ф Организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации (12 00 02) [Хабар гос техн ун-т] Хабаровск, 2000 (автореферат диссерт канд юрид наук), Елисеев А В Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов конституционно-правовое исследование (12 00 02) [РАГС при Президенте РФ] М , 2001 (автореферат диссерт канд юрид наук), Коновалов В А Совершенствование государственного аппарата в Российской Федерации конституционно-правовые аспекты (12 00 02) [РАГС при Президенте РФ] М, 2001 (автореферат диссерт канд юрид наук), Шарапов А А Конституционный принцип разделения властей и его реализация в республике-субъекте Российской Федерации (на материалах Чувашской Республики (12 00 02) [РАГС при Президенте РФ] М , 2001 (автореферат диссерт канд юрид наук), Безруков А В Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (12 00 02) [Урал гос юрид акад] Екатеринбург, 2001 (автореферат диссерт канд юрид наук),идр
Имеет место серьезный дефицит научных работ об организации системы государственной власти в Кабардино-Балкарской Республике и в особенности, исполнительной ее ветви
Отмеченные выше факторы в решающей мере обусловили объект, предмет, основную цель и задачи диссертационного исследования
Основная цель диссертационной работы заключается в осуществлении системно-логического анализа общих принципов, постулатов и закономерностей формирования органов государственной исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики в их имманентной взаимосвязи с общими конституционными принципами, закрепленными в Основном Законе Российской Федерации и федеральном законодательстве с учетом специфической природы их генезиса и развития
Исходя из этой базовой цели, ставились следующие конкретные задачи (подцели) проанализировать соотношение общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации с конкретной моделью их воплощения в конституционном законодательстве Кабардино-Балкарской Республики, раскрыть суть изменений, происходящих в правовом статусе Президента КБР как главы республики и ее исполнительной власти, определить новый статут Правительства Республики в системе ее исполнительной власти и его административно-юрисдикционные полномочия, выявить административно-правовые проблемы эффективной реализации принципов осуществления республиканской исполнительной власти и предложить пути оптимизации форм взаимодействия органов исполнительной власти, а также рациональной организации их структуры
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения в сфере организации государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике как субъекте Российской Федерации
Предметом исследования являются законодательные и иные нормативно-правовые акты федерального и республиканского уровней, правотворчество органов исполнительной власти, показывающие степень соот-
ветствия организации государственной исполнительной власти КБР общефедеральным принципам организации как императивным началам механизма администрирования на современном этапе развития Кабардино-Балкарии
Теоретико-методологическую базу диссертационной работы представляют испытанные методы научного познания как обобщающего (всеобщего) характера (историко-логический, системно-аналитический, диалектический, социально-психологический, политико-правовой), так и специальные (компаративно-правовой, функциональный, нормативный, формально-логический, структурологический, дедуктивный и другие) Применение указанных универсальных и частных методов позволило реализовать в процессе достижения вышеупомянутых целей вполне определенную консолидацию разнообразных аспектов многозначных и противоречивых проявлений федеративных правоотношений под углом зрения их гармонизации и становления действенной стройной «архитектоники» организации государственной исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики на принципах российского федерализма
Источниковедческую базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации и официальные толкования содержащихся в ней норм (постановления Конституционного Суда Российской Федерации), Конституция Кабардино-Балкарской Республики и конституции иных республик-субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Федеративный и иные договоры (соглашения) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, послания и акты Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, законодательство Кабардино-Балкарской Республики и нормативные акты ее органов государственной власти
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в оригинальной концепции системного представления и обоснования правовых принципов организации испол-
нительной власти Кабардино-Балкарской Республики в условиях ее целостности и относительной самостоятельности как государства-субъекта Российской Федерации, внутренне (диалектически) противоречивого баланса центростремительных и центробежных, сил, а также в предложенных автором рекомендациях (моделях) решения ряда острых проблем осуществления исполнительной власти Дан анализ влияния положений федеральной и республиканской конституций и принятых в их развитие новелл федеральных и республиканских законов, направленных на обеспечение устойчивой, стабильной и эффективной деятельности ветвей государственной власти Республики Впервые в юридической литературе предпринята попытка предложить модель оптимизации принципов правового регулирования организации государственной исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики на базе совершенствования конституционного и административного законодательства Республики
В диссертации предложена авторская трактовка правовых принципов организации государственной исполнительной власти в Республике На основе разработанных отечественными и зарубежными учеными концепций организации государственной власти членов Федерации дано более четкое разграничение понятий предметов ведения федеративного государства, предметов совместного ведения и собственной компетенции субъектов Федерации
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми для российской административно-правовой науки, а именно
Сформулированы понятия и дана классификация как общефедеральных, так и республиканских правовых принципов организации исполнительной государственной власти России и Кабардино-Балкарской Республики, показано значение этих дефиниций посредством многоуровневого механизма их воплощения в указанной сфере правоотношений
Общие принципы организации государственной исполнительной власти субъектов Федерации, охватывающие как суверенные права
Российской Федерации, так и относительную самостоятельность (собственную компетенцию) Республики как субъекта Федерации представляют собой институт административного права
3 Кабардино-Балкарская Республика имеет собственную модель
реализации государственной исполнительной власти, базирующуюся на
общефедеральных правовых принципах организации и деятельности орга
нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
В Конституцию Кабардино-Балкарской Республики и ее законодательство о системе исполнительных органов государственной власти внесены адекватные изменения, вытекающие из новой редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ В то же время говорить о полном соответствии республиканского законодательства федеральному в указанной сфере правоотношений можно лишь при условии включения в систему исполнительной власти Республики Президента Кабардино-Балкарии в качестве высшего исполнительного органа государственной власти Таким образом, Кабардино-Балкария относится к той группе республик (Башкортостан, Татарстан, Калмыкия), в которых правительство находится в непосредственном подчинении главы Республики
Система республиканских органов исполнительной власти возглавляется Президентом Кабардино-Балкарской Республики
Республиканские министерства совмещают полномочия, которые на уровне Федерации в целом распределены, как правило, между федеральными министерствами, службами и агентствами
В процессе осуществления координации и обеспечения взаимодействия республиканских органов исполнительной власти с федеральной исполнительной властью Президент Кабардино-Балкарской Республики как глава исполнительной власти субъекта Федерации и его высшее должностное лицо вправе действовать самостоятельно, вне рамок функционирования коллегиального органа исполнительной власти Республики (Правительства КБР) Вместе с тем в ходе реализации согласованных решений основная нагрузка и ответственность возлагаются на Правительство
Кабардино-Балкарской Республики как высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации Наряду с этим на Правительстве Кабардино-Балкарии лежит обязанность подготовки предложений от республиканских отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти для Президента Республики, в том числе и по вопросам взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти
8 В законодательстве КБР необходимо закрепить определение
структуры республиканских органов исполнительной власти в качестве
перечня конкретных государственных органов (Правительство КБР, мини
стерства и иные органы исполнительной власти), формируемых и учреж
даемых в соответствии с установленными правовыми принципами и сис
темой исполнительной власти, призванных обеспечивать реализацию Пре
зидентом и Правительством Кабардино-Балкарии их задач и полномочий в
сфере исполнительной власти
9 Определены и сформулированы юридические гарантии соблюде
ния и воплощения на деле правовых принципов организации государст
венной исполнительной власти Кабардино-Балкарии Это призвано спо
собствовать созданию режима наибольшего благоприятствования и в облас
ти реализации государственно-властных полномочий, и по всему спектру
разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными ор
ганами государственной власти и государственными органами Республики
Научно-теоретическое и практическое значение диссертационной работы определяется ее нацеленностью на решение актуальных проблем осуществления на практике правовых принципов организации государственной исполнительной власти, повышение ее эффективности при непременном обеспечении всей полноты общепризнанных прав и свобод человека и гражданина на всем пространстве Российской Федерации Исходя из этого, ряд положений, концептуальных выводов и тезисов, а также рекомендаций и предложений автора диссертации вполне могут быть использованы в законотворчестве, представительной и исполнительной дея-
тельности органов государственной власти как федерального масштаба, так и на уровне государственных органов власти Кабардино-Балкарии
Полученные в диссертации результаты имеют, на наш взгляд, важное значение и для повышения эффективности организационно-правовых форм деятельности государственной исполнительной власти, равно как и обеспечения действенного контроля реализаций правовых принципов организации исполнительной государственной власти Кабардино-Балкарии
Материалы диссертации могут быть применены в учебном процессе, а также использованы в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих Они представляют интерес и для развития исследований в сфере конституционного и административного права, федерализма, государство-ведения, а также для оптимизации федерального и республиканского законодательства об органах государственной исполнительной власти
Апробация результатов диссертации осуществлялась в непосредственной деятельности автора и его службе в Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики, посредством их внедрения в практику преподавания автором юридических дисциплин, выступлений с докладами и сообщениями на научно-теоретических симпозиумах и научно-практических конференциях, «круглых столах», на совещаниях различных уровней, были опубликованы научные статьи и тезисы в сборниках материалов научных конференций
По проблематике диссертационного исследования автором опубликованы 1 монография и 4 статьи общим объемом 9,5 п л
Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы, а также приложения Общий объем работы - 145 страниц текста Список литературы включает 334 источника
