Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Система миграционных органов в субъектах российской федерации 13
1. Управление миграционными процессами в субъектах Российской Федерации - объективная потребность общественного развития ... 13
2. Миграционные органы в субъектах Российской Федерации как субъекты миграционных отношений 40
ГЛАВА 2. Компетенция как элемент правового статуса миграционных органов в субъектах российской федерации 53
1. Понятие и особенности компетенции миграционных органов в субъектах Российской Федерации 53
2. Разграничение компетенции миграционных органов Российской Федерации и субъектов Федерации 83
ГЛАВА 3. Содержание компетенции миграционных органов в субъектах российской федерации 128
1. Компетенция территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в области управления миграцией 128
2. Компетенция органов управления миграцией населения, созданных в системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации 146
3. Вопросы совершенствования правовой регламентации компетенции миграционных органов, созданных в муниципальном образовании 155
Заключение 164
Список использованной литературы 167
- Управление миграционными процессами в субъектах Российской Федерации - объективная потребность общественного развития
- Миграционные органы в субъектах Российской Федерации как субъекты миграционных отношений
- Понятие и особенности компетенции миграционных органов в субъектах Российской Федерации
- Компетенция территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в области управления миграцией
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Миграция населения - глобальное явление, затрагивающее все без исключения страны и народы и оказывающее серьезное воздействие на разные стороны общественной жизни. Чтобы направить миграционные процессы в нормальное русло развития, необходимо управлять указанными социальными процессами. В силу социального характера миграционных процессов, реализующих естественное право человека на свободу передвижения, перед государством стоит важная цель - создать эффективный механизм государственного управления миграционными процессами, учитывающий и интересы мигрантов, и права коренного населения, проживающего на территории, подверженной миграции.
За последние десять лет развития российской государственности много сделано для формирования государственной миграционной политики, но длительное реформирование системы миграционных органов в Российской Федерации привело к осложнению миграционной ситуации в ряде субъектов Федерации (Приморском, Хабаровском, Краснодарском, Ставропольском краях, Амурской, Ростовской и Белгородской областях). Одна из причин сложившейся ситуации - неопределенность компетенции федеральных миграционных органов, их территориальных подразделений и миграционных органов, создаваемых в системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципального образования, отсутствие согласованности при ее формировании и разграничении между миграционными органами различного уровня.
Актуальность исследования вопроса компетенции миграционных органов субъектов Российской Федерации обусловлена обстоятельствами, к числу которых можно отнести:
- необходимость совершенствования государственного управления миграцией населения на территории субъекта Российской Федерации;
- потребность рассмотрения системы миграционных органов, дейст
вующих на территории субъекта Федерации, анализа их компетенции и тес
но связанных с ней целей, задач и функций государственного управления
миграцией населения для эффективной реализации прав и свобод граждан
Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;
значимость разграничения компетенции между миграционными органами различных уровней, действующих на территории субъекта Российской Федерации;
решение задач, касающихся определения компетенции миграционных органов, действующих на территории субъекта Федерации, и совершенствование в этой связи правового статуса рассматриваемых органов.
Суть исследования вопросов компетенции миграционных органов субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, состоит в определении прав и обязанностей указанных органов при реализации государственной миграционной политики и региональной ее составляющей, что многократно отмечалось в административно-правовой науке, но не нашло системного решения.
Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования. В нем предпринята попытка на основе системного анализа изучить компетенцию миграционных органов субъектов Российской Федерации, разработать предложения, направленные на совершенствование правового закрепления предметов ведения и полномочий указанных органов и повышение эффективности их деятельности по реализации целей и задач миграционной политики Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы. Развитие общественных отношений в Российской Федерации, либерализация процессов территориального перемещения населения по территории страны и за ее пределы, появление беженцев и вынужденных переселенцев, трудящихся мигрантов привели к формировании самостоятельной отрасли государственного управления -миграции населения. Вместе с тем административно-правовые аспекты го-
сударственного воздействия на миграцию населения в современной юридической науке начали изучаться лишь последние десять лет. Однако проблемы компетенции миграционных органов субъектов Российской Федерации административно-правовая наука системно на диссертационном уровне не рассматривала.
Комплексный характер проблематики, исследуемой в диссертации, пре
допределяет необходимость обращения к работам ученых-правоведов. На
учно-теоретической основой диссертации стали труды российских ученых-
административистов по проблемам теории государственного управления;
вопросам компетенции органов государственного управления: А. Б. Агапова,
Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, Б. Н. Габричидзе, Д. А. Гав
риленко, А. Ф. Ноздрачева, В. М. Карабут, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина,
П. М. Курдюка, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, Н. К. Лугуевой, А. Е. Луне
ва, В. М. Манохина, В. С. Основина, М. И. Пискотина, Ю. Н. Стари-
лова, Ю. А. Тихомирова, К. Ф. Шеремета, В. А. Юсупова, Ц. А. Ямполь-
ской и других ученых.
Отдельные направления государственного управления миграционными процессами исследовались в трудах О. Д. Воробьевой, В. В. Вострикова, Е.В. Галуза, А.Н. Жеребцова, С. А. Прудниковой, О. Г. Смирновой, Н. Н. Тоцкого и др.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования — дать анализ компетенции миграционных органов субъектов Российской Федерации, определить пути ее совершенствования и разграничения между миграционными органами различных уровней. В соответствии с названной целью автор поставил следующие задачи:
1) обосновать необходимость государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации;
проанализировать существующую систему миграционных органов, действующих на территории субъектов Федерации и наметить пути ее совершенствования;
изучить понятие и содержание компетенции органов государственного управления и выделить особенности компетенции миграционных органов субъектов Федерации;
сделать попытку разграничить компетенцию миграционных органов различных уровней, созданных и действующих в Российской Федерации;
с позиции системного подхода сформулировать авторское видение компетенции территориальных миграционных органов федеральной исполнительной власти, миграционных органов, созданных в системе исполнительной власти субъектов Федерации, муниципальных миграционных органов.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе закрепления и реализации компетенции миграционных органов субъектов Федерации.
Предмет исследования — нормативно-правовое регулирование компетенции миграционных органов субъектов Федерации, связь компетенции указанных органов с целями, задачами и функциями государственного управления миграцией населения в Российской Федерации.
Методологическую базу исследования составляют общенаучные и ча-стнонаучные методы: диалектический, анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический и социологический, нормативно-логический, технико-юридический, сравнительно-правовой, проблемно-теоретический и системно-структурный.
В качестве теоретической основы исследования использованы научные труды в области теории государства и права, государственного управления, конституционного, административного, муниципального и других отраслей российского права, относящихся к проблематике диссертации.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней в числе первых на диссертационном уровне исследованы проблемы компетенции миграционных органов субъектов Российской Федерации, комплексно изучены проблемы построения системы миграционных органов, создаваемых на территории субъекта Федерации, цели, задачи и функции государственного управления миграцией населения на территории субъекта Федерации.
Компетенция миграционных органов субъектов Российской Федерации рассматривается на основе анализа действующего миграционного законодательства, закрепляющего компетенцию указанных органов, с учетом места миграционного органа субъекта Федерации в системе органов государственного управления и сформировавшейся миграционной политики Российской Федерации.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Необходимость государственного управления миграционными процессами вытекает из реально существующей потребности в правовом регулировании миграционных отношений как разновидности общественных отношений. Характеризуя механизм правового регулирования миграционных отношений, уместно определить понятие миграционного правоотношения, под которым следует понимать общественное отношение, складывающееся между специальными субъектами - миграционными органами и мигрантами в процессе осуществления органами государственной власти возложенных на них функций государственного управления с одной стороны, с другой — при реализации индивидуальными субъектами прав на свободу передвижения и выбора места жительства, урегулированное нормами российского миграционного законодательства, основанного на нормах и принципах международного права в этой области.
Административно-правовое регулирование миграционных процессов осуществляется в отношении весьма специфического круга объектов государственно-управленческого воздействия. Особое значение в этой связи
приобретает вопрос о системе объектов управления миграцией. Первичным объектом государственного управления миграцией населения в компонентно-структурном отношении выступает мигрант. Субъекты управления, используя правовую норму, воздействуют на сознание, поведение, деятельность мигрантов. Это воздействие дифференцируется в зависимости от видовой характеристики мигранта. Другой не менее важный уровень системы объекта управления миграцией населения - миграционный поток, т.е. определенная социальная общность мигрантов, объединенная едиными интересами, правовым статусом, целями, действиями и наступающими результатами.
Доказывается тезис о том, что в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ компетенцией в сфере государственного управления миграцией населения обладают не только федеральные органы государственной власти, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти обстоятельства требуют создания в системе органов исполнительной власти субъекта Федерации миграционных органов, реализующих цели и задачи региональной миграционной политики. Кроме того, необходимость создания миграционных органов субъектов Российской Федерации определяют следующие факторы: миграционная активность региона; особое геополитическое расположение субъекта Российской Федерации; экономическое благополучие региона, наличие рынка труда; привлекательные природно-климатические условия.
Административно-миграционные отношения возникают в процессе реализации исполнительно-распорядительными органами государственной власти функций государственного управления. Обязательным субъектом административно-миграционных отношений являются миграционные органы: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области миграции населения, и его территориальные и местные органы; миграционные органы, созданные в структуре органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации; миграционные органы, входящие в структуру исполнительного органа муниципального образования.
Система органов государственного управления миграцией населения складывается из двух основных подсистем: федеральной и региональной. В систему региональных миграционных органов входят три подсистемы: 1) регионально-федеральная подсистема — территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченные в сфере миграции населения, его местные органы, создаваемые на уровне муниципального образования; 2) регионально-субъектная подсистема — миграционные органы, создаваемые в структуре органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; 3) регионально-муниципальная (местная) подсистема — миграционные органы, входящие в структуру исполнительно-распорядительного органа муниципального образования.
Характер, содержание и виды предметов ведения и полномочий миграционных органов субъектов Федерации обуславливают следующие факторы: а) вид миграционного органа субъекта Российской Федерации; б) вид объекта государственного управления; в) цель и задачи государственного управления; г) функции государственного управления.
Компетенция территориальных миграционных органов федеральных органов исполнительной власти формируется с учетом целей, задач и функций государственного управления миграцией населения и предопределяется ими. Дифференциация компетенции территориальных миграционных органов с учетом предоставленных им функций позволяет наиболее полно сформулировать предметы ведения и полномочия указанных органов.
Компетенция миграционных органов субъекта Российской Федерации зависит от его миграционной политики, которая может иметь характер ужесточения в случае ограничения притока иностранных граждан на территорию субъекта Федерации и муниципального образования или либерализации миграционной ситуации.
9. Компетенция миграционных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных миграционных органов определяется не только целями, задачами и функциями государственного управления миграцией населения на территории субъекта Федерации, но и потребностью введения на территории приграничных субъектов Федерации особого административно-правового режима пребывания российских и иностранных граждан (лиц без гражданства). Наделение миграционных органов субъектов Федерации и муниципальных миграционных органов полномочиями по реализации указанного административно-правового режима позволит нормализовать миграционную обстановку в приграничных субъектах Федерации, активизировать участие органов государственной власти субъекта Федерации в управлении миграционными процессами на его территории.
Теоретическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы и предложения в определенной мере развивают и дополняют современную административно-правовую теорию государственного управления миграционными процессами в России. Это прежде всего касается нормативно-правовой базы, закрепляющей правовой статус миграционных органов субъектов Федерации. Материалы диссертации будут способствовать углублению научных исследований по проблемам государственного управления миграцией населения в Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в обосновании автором выводов и предложений по совершенствованию миграционного законодательства, и прежде всего нормативно-правовых актов, закрепляющих компетенцию миграционных органов субъектов Федерации, а также повышению качества работы миграционных органов субъектов Федерации: территориальных миграционных органов федеральных органов государственного управления, миграционных органов, созданных в системе органов исполни-
тельной власти субъекта Федерации, муниципальных миграционных органов.
Предложенные автором рекомендации могут быть использованы в ходе осуществляемой в настоящее время реформы миграционных органов субъектов Федерации, а также непосредственно сотрудниками миграционных органов субъектов Федерации.
Материалы диссертационного исследования могут способствовать укреплению законности в деятельности должностных лиц миграционных органов субъектов Российской Федерации, повышению эффективности работы указанных миграционных подразделений.
Апробация результатов исследования. Выводы и предложения, сделанные в диссертации, внедрены в учебный процесс Северо-Кавказского филиала ГОУ ВПО «Российской академии правосудия» при чтении курса «Административное право» (темы «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и «Управление в области внутренних дел»).
Основные теоретические положения диссертационного исследования были апробированы автором в ходе работы в Правовом управлении Законодательного Собрания Краснодарского края над проектом федерального закона «О миграции в Российской Федерации», внесенного впоследствии в качестве законодательной инициативы Государственным Советом — Хасэ Республики Адыгея и Законодательным Собранием Краснодарского края в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, а также иных предложений по изменению миграционного законодательства, направленных в адрес Федерального Собрания Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации.
Основные выводы и предложения сообщались в научных докладах и обсуждались на научно-практических конференциях, проводимых в Российской академии правосудия, Кубанском государственном университете, Краснодарском филиале Академии труда и социальных отношений, а также
нашли отражение в пяти опубликованных научных работах автора общим объемом 9,15 печатных листа.
Структура диссертационной работы определяется характером поставленной цели и задачами исследования, а также избранной автором логикой изложения научного материала. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Управление миграционными процессами в субъектах Российской Федерации - объективная потребность общественного развития
История развития человеческой цивилизации неразрывно связана с изменением численности населения, его воспроизводства и территориального перемещения. Мировые процессы народонаселения приобрели особую актуальность в конце XX - в начале XXI в. в связи с небывалым ростом населения, глубокими изменениями в рождаемости и смертности, в возрастной и семейной структурах, урбанизации и миграции населения, значительными региональными различиями1. Не менее важную роль в структуре народонаселения играют миграционные процессы. «В отличие от естественного движения, которое выступает внутренним источником изменения численности и структуры населения, миграция - внешний источник, результат взаимодействия данной совокупности людей с другими совокупностями» . На протяжении многих тысячелетий миграция выступает неотъемлемой частью жизни народов, способом существования в меняющей действительности, представляя собой один из видов социальной мобильности общества, причем мобильности горизонтальной. Миграционная подвижность населения оказывает важное влияние на экономические, политические, социальные и культурные отношения в обществе. Все это свидетельствует о насущной необходимости изучения указанных процессов, исходя из современных достижений научной мысли.
Проблемы миграции находятся в поле зрения различных наук - экономики, социологии, демографии, экономической географии, права. Интерес к проблеме обусловлен многогранностью миграционных процессов. Для экономической науки характерно рассмотрение миграционных процессов с позиции их влияния на распределение трудовых ресурсов, экономическое районирование и др. Социологию интересует влияние миграционных процессов на функционирование социальных систем, социальную мобильность и социальную структуру общества, связи миграции населения с другими социальными явлениями, как то социальная психология, социальная экология, конфликтология и др. Из самого предмета науки социологии видно, что она изучает «структуру общества, их элементы и условия существования, а также социальные процессы, протекающие в данных структурах»1. Наука география (в большей степени экономическая география) рассматривает вопросы миграции в контексте их влияния на расселение людей на территории государства, воздействие переселенческих процессов на экономическое районирование, распределение производительных сил и т.д. Не в меньшей степени изучение проблем миграции важно и для правовой науки. С 1990-х гг. юридическая наука весьма активно исследует различные аспекты миграции населения . В последнее время возрос интерес к проблемам административно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации1.
Проблема исследования административно-правовых (управленческих) аспектов миграции населения в Российской Федерации и ее субъектах представляет научную ценность и новизну. Изучение миграционных процессов с точки зрения государственного управления ими на уровне субъектов Федерации имеет важное практическое значение. Характеризуя государственное управление как сложное явление, ученые отмечают следующие его аспекты: политический, экономический, морально-этический, организационно-технический, информа-ционный и др. Рассматривая сущность управления, Ю. Н. Старилов, пишет: «Управление - это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты» . Вопрос об объекте государственного управления имеет важное методологическое значение, которое в конечном итоге выходит на практику государственного управления. В науке административного права объект управления чаще всего понимается как то, на что направленно управляющее воздействие субъекта управления4. Вместе с тем данное понимание рассматриваемого явления не раскрывает его существа, не дает полного представления о нем, что влечет за собой абстрактность познания процесса воздействия управляющей системы на управляемую.
Поскольку целью управления является достижение социально полезного результата, обусловленного потребностями, интересами, целями общества, постольку именно человек совершает волевые, осознанные, правомерные действия. В этой связи управляющее воздействие субъекта управления направлено на индивида, группу индивидов или общество в целом для того, чтобы организовать волю и сознание именно в требуемом направлении, т.е. «управляющие воздействия, осуществляемые каким бы то ни было государственным органом, должны непременно доходить до человека и вызывать необходимый отклик в его сознании, поведении и деятельности»1. Таким образом, как справедливо отмечал Г. В. Атамакчук, «в управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов: 1) человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей целостной социально-продуктивной активности; 2) коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности; 3) общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие об-щественной активности людей и их объединений» . Далее автор, исходя из человеческой сущности управляемых объектов, выделяет следующие их свойства: самоактивность, целенаправленность, адаптивность, способность к самоуправ-лению, зависимость от объективных условий и факторов .
Потребность в государственном управлении миграционных процессов вытекает из реально существующей необходимости в правовом регулировании миграционных отношений как разновидности общественных (социальных) отношений. Анализ существующих научных подходов к определению понятия правового регулирования и его механизма позволяет выделить черты, свойственные указанной категории. Во-первых, правовое регулирование есть процесс, в результате которого очерчивается круг общественных отношений, подлежащих урегулированию правом, т.е. определяется предмет правового регулирования; во-вторых, правовое регулирование характеризуется наличием правовых средств, т.е. юридических инструментов, с помощью которых удовлетворяются интересы субъекта права; в-третьих, правовое регулирование предполагает определение целей, к которым необходимо стремиться для решения поставленной задачи; в-четвертых, правовое регулирование предусматривает реализацию субъективных прав и юридических обязанностей и контроль за их реализацией. Указанная позиция в определении правового регулирования и его структуры в настоящее время признана большинством российских ученых-правоведов1. Главной составляющей правового регулирования является правоотношение. Характеризуя механизм правового регулирования миграционных отношений, следует определить понятие миграционного правоотношения, под которым мы будем понимать общественное отношение, урегулированное нормами права.
Миграционные органы в субъектах Российской Федерации как субъекты миграционных отношений
Формирование органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации после 1991 г. было связано с формированием в независимом государстве системы государственной власти на основе принципа разделения властей. История развития системы органов исполнительной власти в субъектах Федерации достаточно подробно изучена в современной административно-правовой науке1. Органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации создаются в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . В соответствии с указанным Законом субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют систему органов исполнительной власти в субъектах Федерации. Вне зависимости от форм организации органов исполнительной власти субъектов Федерации, фактором, влияющим на формирование в системе органов исполнительной власти субъектов Федерации миграционных органов, является подверженность активным миграционным процессам соответствующего региона. История развития российского миграционного права как подотрасли административного права свидетельствует о том, что для России в 1990-х гг. были актуальны потоки вынужденной, внешней трудовой и незаконной миграции населения. Это серьезно повлияло на формирование в системе органов исполнительной власти субъектов Федерации миграционных органов. Так, по данным Е. К. Кирилова, далеко не все субъекты Федерации признавали незаконную миграцию в своем регионе. Он приводит сравнительную таблицу, дающую возможность оценить ситуацию с незаконной миграцией в субъектах Российской Федерации (табл. I)1. сложная социальная напряженность в регионе, связанная с разрушением инфраструктуры, высоким уровнем безработицы, низкими доходами населения, отдельными политиками, обуславливается притоком незаконных мигрантов в регион и их негативным влиянием на социальную ситуацию в субъекте Российской Федерации. Миграционная подвижность региона объясняется и благоприятными экономическими, природно-климатическими, национальными и другими факторами расселения. Этот фактор миграционной подверженности региона неоднократно указывался в демографической науке2.
Отмеченные факторы влияют на позицию властей при формировании в системе органов исполнительной власти миграционных органов. Однако необходимо отметить, что существуют объективные предпосылки такого процесса, исследуемые демографией, экономикой и географией. Согласно современной миграционной теории, региональный аспект миграции населения связан с территориальной общностью, т.е. населением, проживающим на территории определенного региона (субъекта Российской Федерации) и материальными формами, созданными людьми для проживания. Движущие же силы миграции на региональном уровне предопределены диспропорциями между частями страны, между поселениями, разбалансированностью отдельных сфер внутри городов и регионов. В современных условиях наиболее важной движущей силой — фактором миграции считается территориальная дифференциация уровня и качества жизни, занятости населения, демографических структур, социально-политической обстановки, безопасности человеческой жизни, в некоторых случаях экологической ситуации3.
Миграция населения представляет собой один из видов социального воспроизводства населения как необходимого условия его демографического развития. Это обосновывает необходимость государственного управления указанными процессами на региональном уровне, что, безусловно, входит в число задач и функций исполнительной власти субъекта Федерации.
Объективные потребности социального развития и естественное свойство человека к территориальному перемещению как необходимому условию его социального бытия позволяют говорить о существовании миграционных отношений, т.е. отношений между людьми и социальными общностями, возникающих в процессе миграции. Очевидно, не все территориальные перемещения регламентируются правом, а только наиболее значимые для человека, социальных групп, общества и государства. Например, для права безразличен такой вид миграции, как «маятниковая», т.е. ежедневное непродолжительное перемещение населения (например, с пригорода в город за покупками, на работу и т.д.). Вместе с тем внутренняя (социально-экономическая) миграция, связанная с изменением на более или менее продолжительное время места пребывания или вообще с изменением места жительства, не может оставаться вне поля зрения права и государства. Подобная ситуация имеет место и с иными миграционными потоками, признаваемыми нами объектами государственного управления: с внешней, внешней трудовой, вынужденной и незаконной миграцией населения.
Понятие и особенности компетенции миграционных органов в субъектах Российской Федерации
Вопрос о компетенции региональных миграционных органов в Российской Федерации практически не исследовался в современной административно-правовой науке. Так, в диссертациях Н. Н. Тоцкого «Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации», В. В. Вострикова «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации» и С. А. Прудниковой «Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации», посвященных проблемам государственного регулирования миграции населения, рассматривались преимущественно административно-правовые формы и методы такого регулирования и практически не затрагивались вопросы компетенции федеральных и региональных миграционных органов. Однако исследование проблем компетенции региональных органов имеет важное практическое значение, так как это помогает решить вопрос о сфере их действия на определенной территории, избежать дублирования прав и обязанностей, ликвидировать пробелы в определении круга вопросов, которые должен решать орган управления, предотвратить возникновение управленческих коллизий1 в сфере государственного управления миграции населения.
В отечественной административно-правовой науке достаточно много уделялось внимания проблеме понятия и содержания компетенции1.
По справедливому замечанию Б. М. Лазарева, компетенция органа государственного управления реализуется в рамках административно-правовых отношений, «отсюда и необходимость согласованности правовых норм о компетенции различных органов государственного управления с нормами, определяющими правовой статус граждан, предприятий, учреждений и организаций. Все эти нормы являются частями правового механизма единой системы управления, включающей в себя субъекты и объекты управления» . Кроме того, компетенция органа государственного управления является важным элементом его правового статуса. Д. Н. Бахрах в административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов выделяет «три главных блока: целевой; структурно-организационный; компетенционный (компетенцию)» . По мнению ученого, «компетенция является третьей и основной частью правового статуса государственных коллективных субъектов права и состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает обязанности и права, связанные с осуществлением власти, участием во властных отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции — подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия»1. Характеризуя компетенцию органа государственного управления, Ю. А. Тихомиров выделяет несколько элементов структуры компетенции: предмет ведения, властные полномочия, систему обеспечения компетенции2. В. А. Юсупов под компетенцией органа исполнительной власти понимает «четко ограниченный круг задач (дел), отведенный органу в соответствии с направлением его деятельности, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия исполнительно-распорядительного и нормоустановительного характера»3. Н. В. Павлов, определяя компетенцию исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, отмечает, что необходимо согласиться с подходом, «определяющим данный феномен как четко ограниченный круг задач (дел), отведенный органу в соответствии с направлением его деятельности, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия исполнительно-распорядительного и нормоустановительного характера»4. Рассматривая структуру компетенции, Б. М. Лазарев считает важным элементом компетенции органа «право издавать акт по соответствующему вопросу»5. По его словам, «компетенция органа — не сумма ее элементов, а их система, причем каждый элемент имеет относительную самостоятельность и в то же время зависит от остальных» . Вряд ли можно согласиться с утверждением отдельных ученых о том, что самостоятельным элементом компетенции, помимо предметов ведения и полномочий, необходимо признать обязанности органа государственного управления2. В юридической науке существует общепризнанное мнение, что «"полномочие" как элемент содержания понятия "компетенция" обозначает совокупность прав и обязанностей органа управления». Отмеченное положение в полной мере относится и к позиции о том, что элементом компетенции является право органа управления издавать акт по соответствующему вопросу.
В административно-правовой литературе высказывается мнение, что «компетенция органа исполнительной власти, определяемая законодательным или иным нормативным актом, включает: задачи органа, его функции, обязанности и права, ответственность, формы и методы деятельности, а также структуру органа»4. По словам Н. М. Конина, «компетенция любого органа исполнительной власти (как, впрочем, и любого другого субъекта управления) как достаточно сложное организационно-юридическое понятие включает в себя четыре обязательных элемента: цели и задачи деятельности органа; обеспечивающие решение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций; организационные и правовые формы и методы деятельности».
Компетенция территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в области управления миграцией
Закрепление компетенции органов государственного управления и определение их правового статуса играет важную роль при формировании устойчивых институтов государственного управления миграционными процессами. В процессе реформирования системы миграционных органов Российской Федерации имеют место не только положительные, но и негативные тенденции. Как справедливо пишет Ю. А. Тихомиров, «обнаружились и устойчивые отрицательные явления, когда небрежность в способах правового регулирования компетенции снижала качество управления и взаимодействия органов. Особенно тревожным фактором является неумение или нежелание правильно и в полном объеме осуществлять компетенцию»1. Теоретическое и практическое решение проблем распределения компетенции миграционных органов Российской Федерации позволит повысить качество государственно-управленческого воздействия на миграционные процессы в стране.
Система компетенции территориальных миграционных органов федеральных органов исполнительной власти строится с учетом объектов государственного управления миграционными процессами. Однако данный функциональный подход к построению системы компетенции рассматриваемых органов не может быть признан единственным. Для осуществления государственного управления миграционными процессами и формирования правового статуса территориального миграционного органа при определении компетенции указанных органов необходимо использовать системный подход . Рассматривая элементы компетенции, Ю. А. Тихомиров выделяет следующие ее элементы: «а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий»2. Указанные элементы раскрывают структурный (внутренний) компонент компетенции, о котором мы говорили ранее. Кроме указанного компонента Ю. А. Тихомиров выделяет такие системные элементы обеспечения компетенции, как «1) стабильность власти и ее институтов, 2) обоснованный выбор формы и структуры органов, 3) правильное регулирование компетенции, 4) высокая компетентность руководителей, должностных лиц и служащих, 5) достаточные материально-финансовые ресурсы, 6) защита компетенции».
Другим не менее значимым компонентом компетенции является фактор внешнего ее проявления. Внешний компонент компетенции с точки зрения системного подхода характеризует проявление управленческого воздействия на объект управления. Внешний компонент системы компетенции территориального миграционного органа складывается из трех подсистемных элементов: функционального, отраслевого (предметного) и территориального, позволяющего полноценно закрепить рассматриваемый элемент правового статуса миграционного органа. Раскрыв содержание указанных элементов, можно решить ряд практических задач. Во-первых, провести разграничение компетенции между миграционными органами различного уровня. Во-вторых, расширить компетенцию до размеров, необходимых для решения целей и задач управления миграцией населения. В-третьих, полноценно охватить компетенционным воздействием все объекты государственного управления миграцией населения. В-четвертых, обеспечить компетенцию как важное условие ее эффективности.
Функциональный элемент компетенции характеризуется предоставлением органу государственного управления прав и возложением обязанностей, необходимых для реализации функций государственного управления миграцией населения. Сами же функции и их виды предопределяются целями, задачами и объектами государственного управления, так как функция управления - это конкретное направление управляющего воздействия государственного управления миграцией населения на миграционные потоки. По мнению Ю. Н. Старилова, компетенция направлена на решение «государственных функций и... государственных задач»1. Функциональный элемент компетенции — наиболее важный стержневой элемент системы компетенции миграционного органа, предопределяющий два других системных элемента.
Отраслевой (предметный) элемент компетенции позволяет формировать систему полномочий миграционного органа, основанную на единстве объекта государственного управления, т.е. учитывается внутренняя (социально-экономическая), внешняя, внешняя трудовая, вынужденная и незаконная (скрытая) миграции населения. Рассматриваемый элемент системы компетенции позволяет учитывать не только указанные объекты управления, но и составляющие его подсистемы. Например, внешняя миграция делится на эмиграцию, иммиграция и транзитную миграцию; внешняя трудовая миграция - въезд трудящихся-мигрантов для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации и выезд российских граждан для работы за границей. Первичным же объектом государственного управления миграцией является мигрант. Субъект управления воздействует на его сознание, поведение, деятельность в связи с перемещением в определенных пространственных пределах. Это воздействие дифференцируется в зависимости от видовой характеристики мигранта. Так, различие государственно-властного воздействия очевидно в отношении вынужденного мигранта, связанного с процедурой приобретения им определенного российским правом статуса, и незаконного мигранта, где государственное воздействие связанно с принуждением в отношении указанного индивида с целью его депортации за пределы территории Российской Федерации.
