Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие и сущность админисгративно-юрисдикционного процесса и его место в системе админислративно- юрисдикционного 14
І. Праювая природа и сущность административной юрисдикции 14
2. Понятие административного процесса 42
3. Понятие и содержание адмшшстративно-юрисдикционного процесса 65
ГЛАВА 2. Прикладное значение админисгративно-юрисдикционного процесса 91
1. Сруктура административна 91
2. Субъекты административна- юрисдикционного процесса 108
3. Стадии административна- юрисдикционного процесса 140
Заключение 178
Библиография 183
- Праювая природа и сущность административной юрисдикции
- Понятие административного процесса
- Сруктура административна
- Субъекты административна- юрисдикционного процесса
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Ежегодный рост количества административных правонарушений, совершаемых в Российской Федерации, становится устойчивой тревожной тенденцией. По данным ГИАЦ МВД России, в 2007 г. только органами внутренних дел было зарегистрировано 71 846 479 административных правонарушений. Это на 2 630 484, или на 3,8% больше аналогичного показателя за 2006 г. и на 8 607 227 правонарушений больше, чем было совершено в 2005 г. (+ 13,6%). Обращает на себя внимание то, что наряду с увеличением количества совершенных административных правонарушений происходит увеличение доли наиболее опасных правонарушений в общей массе совершенных правонарушений. Так, в 2007 г. количество совершенных правонарушений в области безопасности дорожного движения по сравнению с показателем 2006 г. выросло на 8,6%. Количество зарегистрированных административных правонарушений в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции увеличилось на 9,7% по сравнению с 2006 г.; количество зарегистрированных случаев мелкого хулиганства - на 7,6%.
Ситуация усугубляется сложностью в оценке латентности административных правонарушений. По различным экспертным оценкам, за год в стране совершается более 100 млн. административных правонарушений. Отдельные виды административных правонарушений, своевременно не выявленные и не пресеченные, часто перерастают в преступления, приводят к причинению вреда окружающей природной среде и здоровью людей.
Обращает на себя внимание и то, что рост числа совершенных правонарушений не влечет изменения критериев оценки эффективности применения уполномоченными органами законодательства об административных правонарушениях. Одним из показателей, свидетельствующих об этом, является соотношение суммы взысканных административных штрафов и общей суммы штрафов, наложенных за совершение административных правонарушений. По данным ГИАЦ МВД России в 2007 г. было взыскано лишь 53,3% наложенных штрафов . Изложенное приводит к выводу о недостаточной эффективности действующего законодательства, регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях и исполнение постановлений о назначении административных наказаний.
Тенденция к росту числа административных правонарушений сохраняется, несмотря на непрерывное изменение административно-деликтного законодательства и ужесточение административных наказаний. После введения в действие в 2002 г. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) по состоянию на 1 августа 2008 г. было принято 97 федеральных законов, изменяющих или дополняющих его нормы. Значительная часть изменений, внесенных в КоАП РФ, была призвана устранить пробелы в действующем законодательстве. Большое количество внесенных изменений и дополнений создает дополнительные трудности в правоприменении.
Профессор В. Д. Сорокин отмечал, что до вступления в силу в 1985 г. КоАП РСФСР «материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регулирующие соответствующие стороны административной ответственности, представляли собой весьма хаотичную совокупность правил, содержащихся во множестве нормативных актов»2. Нельзя не отметить также, что утверждение известного ученого не потеряло актуальность и после введения в действие в 2002 г. КоАП РФ. До настоящего времени не реализовано правоустановление о единстве системы законодательства об административной ответственности, содержащееся в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ. Нормы права, устанавливающие административную ответственность, содержатся не только в КоАП РФ и соответствующих законах субъектов Российской Федерации, но и в Налоговом кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «Об исполнительном производстве» и других нормативных правовых актах.
Несмотря на это, КоАП РФ в настоящее время является основным нормативным актом в системе законодательства Российской Федерации об административной ответственности. Нормы, регламентирующие административно-юрисдикционный процесс, прошли два этапа кодификации, что дает основания говорить об административно-юрисдикционном процессе как об уже сложившемся явлении правовой действительности. Но остается необходимость реформирования административно-юрисдикционного процесса с целью преодоления несоответствия между изменившимися общественными отношениями и старыми схемами правового регулирования общественных отношений в сфере административной юрисдикции. Кроме того, есть основания констатировать наличие социальных и правовых предпосылок для более совершенной системы административно-процессуальных норм.
Примечательным свидетельством прогресса современной административной науки является то, что от общих теоретических исследований ученые-административисты переходят к исследованиям прикладного характера. Это находит отражение в правотворческих предложениях, в том числе реализуемых в КоАП РФ, региональных законах об административной ответственности, в разработке учебных программ и учебной литературы по спецкурсам. Подготовлен и опубликован проект Российского административно-процессуального кодекса1.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловливается тем, что в настоящее время милиция является одним из -наиболее значимых органов административной юрисдикции в системе органов исполнительной власти. Именно от эффективности деятельности милиции по противодействию административным правонарушениям во многом зависит и общее состояние административной деликтности в Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы.
На основании результатов изучения юридической литературы можно сделать вывод об определенной разработанности в трудах отечественных ученых-административистов проблем институтов административной ответственности и административно-деликтного права (А. Б. Агапов, Ю. С. Адушкин, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, А. А. Демин, В. В. Денисенко, Е. В. Додин, А. С. Дугенец, А. Б. Зеленцов, Л. А. Калинина, С. Д. Князев, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, Г. А. Кузьмичева, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, М. Я. Масленников, И. В. Максимов, Н. П. Мышляев, Г. И. Петров, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, Ю. В. Степаненко, М. С. Студеникина, В. Г. Татарян, Ю. А. Тихомиров, С. Д. Хазанов, Н. Ю. Хаманева, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др.).
Но нельзя не отметить, что концепция административной юрисдикции, разработанная в 60-80-х годах прошлого века, показала свою недостаточную эффективность при разработке системы правового регулирования в условиях изменившегося характера общественных отношений. Многие исследования, посвященные проблемам административно-юрисдикционного процесса, проводились до введения в действие КоАП РФ.
В процессе подготовки диссертации использовались научные труды по гражданскому и уголовному процессу А. Т. Боннера, С. В. Курылева, М. С. Строговича, М. С. Шакарян, Д. М. Чечота и других авторов.
Результаты исследований названных специалистов показывают недостаточную комплексную разработанность теоретических, правовых и организационных проблем процессуальной деятельности.
Проводившиеся ранее исследования административно юрисдикционного процесса не всегда учитывали взаимосвязь административно-юрисдикционного процесса и других видов процессуальной деятельности, а также перспективы развития и совершенствования названных видов процессуальной деятельности.
Объектом диссертационного исследования является система правовых отношений, складывающихся в процессе осуществления государственными органами (их должностными лицами) административно-юрисдикционного процесса.
Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты административно-юрисдикционной деятельности; научный анализ административно-юрисдикционного процесса.
Целью диссертационного исследования является научный анализ сложившейся доктрины административно-юрисдикционного процесса и проблем правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях, а также выработка конкретных предложений по совершенствованию способов реализации функций уполномоченных органов и должностных лиц в сфере административно-юрисдикционного процесса.
Для достижения названной цели поставлены следующие задачи:
• классифицировать основные подходы к определению понятия «административная юрисдикция», сформулировать определение понятия административной юрисдикции, раскрыть ее сущность;
• проанализировать сложившиеся концепции административного процесса с целью определения места административно-юрисдикционного процесса в системе административно-процессуальной деятельности, дать определения понятий «административный процесс» и «административно-юрисдикционный процесс» и определить их соотношение;
• разработать и предложить классификацию административно-юрисдикционных производств и определить структуру административно-юрисдикционного процесса;
• выявить закономерности формирования системы субъектов административно-юрисдикционного процесса;
• классифицировать стадии административно-юрисдикционного процесса, отметить особенности стадий и проблемы их правовой регламентации;
• разработать предложения о систематизации административно-процессуальных норм, регламентирующих административно-юрисдикционный процесс.
Методологическую основу исследования составляют фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских и российских ученых-административистов, а также специалистов в смежных отраслях права.
При работе над диссертацией использовались методы формальной логики, сравнительного правоведения, классификации, системного и структурно-функционального анализа.
Нормативной правовой базой диссертационного исследования является Конституция Российской Федерации, международные договоры, ратифицированные Российской Федерацией, федеральные конституционные и федеральные законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составляют данные ГИАЦ МВД России об административной практике органов внутренних дел за 2002-2007 гг., а также данные судебной практики по делам об административных правонарушениях.
Изучено свыше 1500 дел об административных правонарушениях в г. Москве, Московской, Калужской, Курской, Новгородской и Саратовской областях, 35 представлений органов прокуратуры по фактам выявленных нарушений требований действующего законодательства об административных правонарушениях.
При сборе и анализе эмпирического материала применялись наблюдение, анкетирование и интервьюирование, экспертные оценки.
Научная новизна диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в проведении комплексного анализа правовой природы и содержания административно-юрисдикционного процесса как законодательно оформившегося правового явления, а также реалий современной деликтности.
В диссертации определено понятие административно-юрисдикционного процесса и его соотношение с административным процессом; проведен анализ административно-юрисдикционного процесса в его взаимодействии с другими видами процессуальной деятельности; конкретизированы структура и стадии административно-юрисдикционного процесса; определено понятие субъекта административно-юрисдикционного процесса, раскрыты особенности и проблемы административно-процессуального регулирования правового статуса субъектов административно-юрисдикционного процесса в условиях действия норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. и региональных законов об административной ответственности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторская оценка доктринальных разработок понятия, содержания, структуры административного процесса и вывод о необоснованности «тиражирования» видов юридических процессов без учета их нормативной основы и связи с обслуживаемыми материальными нормами. Критериями конструирования самостоятельного вида юридического процесса являются: 1) совокупность процессуальных норм, регулирующих порядок реализации определенного вида юридической ответственности; 2) особый правовой статус субъектов и участников процесса; 3) определенная законом последовательность (стадийность) процессуальных действий; 4) исчерпывающий перечень используемых в процессе доказательств и определенный порядок их применения; 5) наличие обособленной нормативной базы. Такими признаками в административном праве, по мнению диссертанта, обладает только административно-юрисдикционный процесс. Совокупности процессуальных норм, регулирующих порядок осуществления различных управленческих действий, образуют иную правовую категорию -административные (управленческие) процедуры.
2. В концептуальном плане административно-юрисдикционный процесс - это производная правовая категория, являющаяся формой реализации административной ответственности. Как самостоятельный вид юридического процесса административно-юрисдикционный процесс представляет единство административно-процессуальных норм и регламентированными ими содержания, порядка и последовательности юридически значимых действий по возбуждению, рассмотрению дел об административных правонарушениях, принятию решения по ним и исполнению принятых решений.
3. В структурно-содержательном плане административно-юрисдикционный процесс представляет сложную правовую конструкцию. В зависимости от характера решаемых задач, следует выделять составляющие его административные производства. Процессуальные нормы, отражающие последовательность правоприменительных действий, образуют стадии административно-юрисдикционного процесса: 1) возбуждение дела об административном правонарушении; 2) рассмотрение дела об административном правонарушении; 3) пересмотр постановлений и решений по делам об административном правонарушении; 4) исполнение постановлений и решений по делам об административном правонарушении. При таком подходе исполнение постановлений и решений по делам об административном правонарушении рассматривается как неотъемлемая часть единого административно-юрисдикционного процесса. По мнению автора, данная стадия необоснованно обособлена в нормативном плане отдельно от производства по делам об административном правонарушении.
4. Авторский анализ норм административно-юрисдикционного процесса и практики их применения, обоснование предложений по их совершенствованию, в том числе:
• реализация идеи о раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности;
• о закреплении в административно-юрисдикционном процессуальном кодексе Российской Федерации функций административно-юрисдикционного процесса: функции административного преследования и функции защиты;
• об исключении из АПК РФ норм, определяющих порядок рассмотрения судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях;
• о выделении в системе субъектов административной юрисдикции подсистем первой и второй инстанций.
5. Обоснование необходимости реформирования системы субъектов административно-юрисдикционного процесса в части значительного сокращения количества органов исполнительной власти, наделенных юрисдикционными полномочиями, и создания специализированных судебных органов, уполномоченных осуществлять функции административной юрисдикции и административной юстиции.
Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, обобщают знания в сфере административно-процессуального регулирования производства по делам об административных правонарушениях. В работе представлен авторский подход к исследованию деятельности государственных органов и должностных лиц в сфере реализации административной ответственности.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в правоприменительной практике органов административной юрисдикции; правотворческими органами при разработке предложений по совершенствованию правовой регламентации административно-юрисдикционного процесса; при проведении служебных занятий с личным составом органов внутренних дел (милиции) на всех уровнях системы МВД России; в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право» и «Административная юрисдикция», а также при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена во Всероссийском научно-исследовательском институте Министерства внутренних дел Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации отражены в выходных документах, подготовленных в соответствии с Планом НИР-2007 ВНИИ МВД России; научных публикациях и в выступлениях на научных конференциях.
Отдельные положения диссертации использовались при подготовке методических рекомендаций «Особенности выявления и документирования органами внутренних дел административных правонарушений, предусмотренных ст. ст. 6.10; 14.16; 20.20; 20.22 КоАП РФ» (п. 6.1.7. Плана НИР-2007 ВНИИ МВД России), а также аналитического обзора с предложениями по совершенствованию деятельности «Практика организации и функционирования общественных формирований правоохранительной направленности» (п. 10.1.3. Плана НИР-2007 ВНИИ МВД России), что подтверждается соответствующими справками. Названные документы получили положительную оценку руководства МВД России и рекомендованы к использованию в практической деятельности.
Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения диссертанта изложены в 11 научных статьях, 3 из которых опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии.
Положения диссертационного исследования используются в учебном процессе юридических факультетов Белгородского государственного университета и Современной гуманитарной академии (г. Москва) при проведении лекционных и семинарских занятий по курсу «Административное право», а также в системе служебной подготовки сотрудников ГУВД по Красноярскому краю, ГУВД по Саратовской области и УВД по Курской области.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Праювая природа и сущность административной юрисдикции
Проведение административной реформы в Российской Федерации предполагает необходимость пристального внимания вопросам повышения социальной эффективности деятельности органов государственной власти. Большая часть функций органов государственной власти по реализации своих полномочий носит юридический характер и связана с реализацией норм права. Таким образом, общая эффективность деятельности органов государственной власти напрямую определяется тем, насколько эффективно органы государственной власти способны заниматься реализацией права.
В ряду существующих способов реализации права особое место принадлежит правоприменению. Вопросам применения норм права было посвящено немало научных исследований1. Несмотря на различия в позициях ученых-правоведов по отдельным аспектам этого способа реализации права, все они сходятся во мнении, что правоприменительная деятельность составляет содержательную основу деятельности органов государственной власти и должностных лиц. Правоприменение является основным содержанием деятельности органов государственной власти и их должностных лиц. Именно эти обстоятельства делают очень актуальными любые исследования в сфере правоприменения.
Под правоприменением понимаются действия компетентного органа власти (лица, занимающего соответствующую должность) по принятию государственно-властного решения по конкретному факту в соответствии с правовой нормой . Применение права - это властная организующая деятельность компетентных органов и уполномоченных должностных лиц, состоящая в разрешении конкретных жизненных дел и случаев, имеющая своей целью обеспечить адресатам правовых норм реализацию принадлежащих им прав и обязанностей, а также гарантировать контроль за данным процессом2.
Из этого определения следует, что наиболее полно правоприменение реализуется в деятельности органов и должностных лиц органов исполнительной власти. В правоприменительной деятельности проявляется активная позиция государства в претворении в жизнь принятых и вступивших в силу нормативных актов. В результате правоприменения создаются необходимые условия для реализации установленных Конституцией России прав и свобод человека и гражданина.
Неоднородность общества, сложная система правового регулирования общественных отношений, а также разнообразная по содержанию деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти по регулированию общественных отношений обусловливают существование «особого вида правоприменительной деятельности, содержанием которой является рассмотрение дела о правонарушении, правовом споре по существу и принятие решения по нему»3. Данный вид правоприменительной деятельности по рассмотрению правовых споров называется юрисдикционной деятельностью. Административная юрисдикция - часть сложного системного образования. Поэтому наиболее полное раскрытие сущности административной юрисдикции возможно в результате ее рассмотрения как элемента более широкого правового явления — юрисдикции.
Юрисдикция - термин, не имеющий однозначного толкования. Слово «юрисдикция» латинского происхождения. В латинском языке термин «юрисдикция» (jurisdictio) обозначает подсудность, право отправлять правосудие, решать правовые вопросы. Кроме того, юрисдикцией называется сфера полномочий органа (в том числе и территориальные границы, в пределах которых действовали эти полномочия), власть и компетенция этого органа1. Однако само слово jurisdictio является составным из слов juris - право и dico - я говорю. Из того следует, что в дословном переводе словосочетание juris diction означает «правоговорение». Данная трактовка термина юрисдикция нашла свое отражение не только в современной юридической литературе, но и в правовой практике множества государств. Так, в странах англосаксонской правовой семьи «правоговорение», т. е. создание права в процессе рассмотрения конкретных дел - важнейшая функция судебных органов.
Понятие административного процесса
Особое значение для нашего исследования имеет указание на процессуальный характер административной юрисдикции. Административная юрисдикция, как и любой другой вид юрисдикции, характеризуется наличием строгой процессуальной формы. Административно-юрисдикционный процесс - явление, также напрямую связанное с административным процессом. Однако отождествление административного процесса, административной юрисдикции и административно-юрисдикционного процесса является серьезной ошибкой. В этой связи представляется очень важным для раскрытия характерных черт административно-юрисдикционного процесса дать определение понятия «административный процесс» и показать соотношение между этим понятием и понятиями «административно-юрисдикционный процесс» и «административная юрисдикция».
Разрешение проблемы правильной реализации правовых норм, содержащихся в законах, возможно только при наличии четкого и непротиворечивого процесса применения норм права. Данный правоприменительный процесс является одним из инструментов, с помощью которых осуществляется государственное управление. Процесс -специфический правовой способ осуществления государственной власти. Неразрывная связь с государством - важнейшее свойство любого процесса.
Термин «процесс» многогранен и неоднозначен. Словарь русского языка определяет значение слова «процесс» как «ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь.... порядок разбирательства судебных и административных дел»1. В словарях иностранных слов под процессом обычно понимается совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата, порядок осуществления деятельности следственных, судебных
и административных органов, порядок рассмотрения дел в суде . Нельзя не отметить наличие общих черт в различных определениях термина «процесс». Прежде всего, следует указать на строгую последовательность действий, из которой состоит любая деятельность, называемая процессом. Кроме того, любой процесс всегда целерационален, то есть, направлен на достижение конкретной цели при минимальной затрате ресурсов. Из различных определений процесса следует, что цель процесса может быть признана достигнутой только в случае неукоснительного соблюдения установленной последовательности действий для ее достижения.
Административный процесс, как и любой другой правоприменительный процесс, является разновидностью юридического процесса. Любой юридический процесс, в свою очередь, является разновидностью социальных процессов. При этом представляются вполне обоснованными слова А. А. Демина, что «процесс как социальный термин юриспруденции отличается от процесса в философском смысле» . По мнению Д. Н. Бахраха, от социальных процессов процессы юридические отличают следующие особенности: процесс - это сознательная и целенаправленная деятельность; процесс связан с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти; процесс направлен на разрешение юридических дел и запрограммирован на достижение определенного юридического результата; промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах; процесс обычно предполагает полную регламентацию деятельности правовыми процессуальными нормами3.
С. Н. Махина к необходимым признакам юридического процесса добавляет обязательное наличие правовой формы в деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, а также необходимость использования в юридическом процессе методов и средств юридической техники1.
По мнению И. В. Пановой, юридическому процессу как разновидности социальных процессов также обязательно свойственно его осуществление в публичных интересах2.
В научной литературе также высказывается мнение, согласно которому, любой юридический процесс складывается при взаимодействии двух элементов: деятельности компетентных органов и правоотношений, возникающих между взаимодействующими органами, а также между органами и другими субъектами .
Ранее изложенные мнения позволяют нам выделить интегральные свойства процесса как комплексного правового явления. Во-первых, процесс в целом - выражение государственно-властной деятельности, особая форма осуществления государственной власти, которая всегда носит публичный характер. Любой процесс предполагает генетическую связь с государством, как с источником процесса. Во-вторых, процессом является исключительно правовая форма деятельности, т. е. деятельность, осуществляемая в строгой процессуальной форме, имеющая определенные юридически значимые цели и порождающая определенные правовые последствия. Процесс - всегда правовое выражение властной деятельности государства.
Сруктура административна
Проблемы производства по делам об административных правонарушениях исследуются уже не одно десятилетие, а законодательная основа административно-юрисдикционного процесса -Кодекс об административных правонарушениях - выдержал уже два этапа кодификации. Несмотря на эти обстоятельства, однозначный ответ на вопрос, какие производства входят в структуру административно-юрисдикционного процесса, все еще отсутствует в отечественной юридической литературе. Причиной этого, по нашему мнению, является недостаточная четкость в определении понятий «административная юрисдикция», «административный процесс», «административно-юрисдикционный процесс» и «административно-юрисдикционное производство» в отечественной науке административного права.
В российском административном праве производство рассматривается как «главный элемент юридического процесса, представляющий собой системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: а) образуют определенную совокупность процессуальных правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; б) вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юридического дела; в) обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах-документах» . Как мы видим, в данном случае производство рассматривается как определенная совокупность процессуальных действий.
Существует и другой подход к рассмотрению производства. Согласно данному подходу производство выступает как правовой институт и под ним понимается «система административно-процессуальных норм, регулирующих общественные отношения, порядок, формы и методы деятельности соответствующих государственных органов, их должностных лиц и представителей общественности по возбуждению и рассмотрению дел об административных проступках, применению к виновным справедливых мер административной ответственности и их исполнению»". По нашему мнению, эти два подхода не противоречат друг другу и могут использоваться во взаимодействии для лучшего понимания содержания производства и его места в системе процессуальной деятельности.
Главным фактором, определяющим точку зрения того или иного ученого на структуру административно-юрисдикционного процесса, является позиция этого ученого в вопросе об объеме и содержании административной юрисдикции в целом. Поэтому в научном сообществе сложились две точки зрения на вопрос о структуре административно-юрисдикционного процесса. Сторонники «узкого» понимания административной юрисдикции фактически отождествляли ее с производством по делам об административных правонарушениях. Ученые, являющиеся сторонниками «широкого» подхода включали в структуру административно-юрисдикционного процесса, помимо производства по делам об административных правонарушениях, еще и другие производства по разрешению правовых споров, такие как производство по жалобам, дисциплинарное производство и так далее.
Достаточно противоречивы позиции отечественных административистов и в вопросе о критериях классификации производств, входящих в структуру административно-юрисдикционного процесса. До настоящего времени в науке административного права отсутствует устоявшаяся точка зрения на классификацию производств административно-юрисдикционного процесса. В научной литературе высказываются различные мнения. В качестве оснований классификации административно-юрисдикционных производств различными авторами предлагались следующие: характер рассматриваемых в рамках производства индивидуально-конкретных дел1, общий результат осуществляемого производства", принадлежность общественных отношений к определенной сфере государственного управления , функция того или иного производства в рамках юридического процесса в целом4. Некоторые авторы высказывали предположение, что основанием классификации юрисдикционных производств должны являться разновидности совершенных административных проступков в зависимости от объекта посягательства5. Подобная классификация представляется нам не вполне обоснованной, в силу ее каузального характера. При ее использовании, по нашему мнению, административно-юрисдикционныи процесс теряет свой процессуальный характер, перестает быть комплексным образованием, системой, универсальным порядком рассмотрения правовых споров.
Субъекты административна- юрисдикционного процесса
Говоря об административно-юрисдикционном процессе нельзя не указать на государственно-властный, правоохранительный характер этого вида процессуальной деятельности1. Одним из аспектов административно-юрисдикционного процесса является решение вопроса о применении мер административного наказания к лицу, виновному в совершении административного правонарушения, что влечет за собой ограничение прав и свобод человека. Названное обстоятельство вызывает необходимость в детальной правовой регламентации состава и полномочий субъектов административно-юрисдикционного процесса. Особое внимание, по нашему мнению, следует обратить на вопросы правовой регламентации правового статуса субъектов административно-юрисдикционного процесса, в обязанности которых входит рассмотрение дел об административных правонарушениях, принятие и исполнение решений по ним.
О важности и роли субъектов административно-юрисдикционного процесса в регулировании общественных отношений говорят мнения некоторых ученых, предлагавших принять специальный федеральный закон «О субъектах, уполномоченных от имени государства применять меры административно-правового принуждения», в котором статус субъектов административно-юрисдикционного процесса получил бы детальное и последовательное правовое закрепление".
Понятие «субъект административно-юрисдикционного процесса» является видовым по отношению к родовым понятиям «субъект административного права» и «субъект права». Согласно точке зрения Д. Н. Бахраха «субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения»1. Приведенное определение хорошо иллюстрирует преобладающую в отечественной правовой науке точку зрения, что субъект права - это реальный (а не абстрактный) носитель объективного права (а равно и обязанности) .
Существует и другая точка зрения, согласно которой субъект права -это не реальное лицо-участник общественных отношений, а юридическая конструкция («юридическое отношение», как писал Н. М. Коркунов или «юридическое воплощение конкретного правомочия личности» по Р. Иерингу4), институт, являющийся следствием развития права. Примечательно, что сторонники первой точки зрения, говоря о субъекте как о лице-носителе прав и обязанностей, впоследствии приходили к классификации субъектов права, то есть к рассмотрению их как правовой абстракции6.
Д. Н. Бахрах отметил, что «различие между отраслями права можно видеть и в том, кого они признают своими субъектами»7. На наш взгляд это является очень важным замечанием, имеющим большое значение для всей нашей работы в целом. Установленный правовыми нормами статус субъекта права в том или ином правоотношении позволяет раскрыть фактическое содержание этого правоотношения.
Специфическая особенность административно-юрисдикционного процесса заключается в том, что применение норм права по одному и тому же делу об административном правонарушении может осуществляться несколькими различными органами (должностными лицами), каждый из которых совершает определенные процессуальные действия. Вместе с тем среди правоприменительных органов, вовлеченных в административно-юрисдикционный процесс, ученые обоснованно выделяют те органы, на которые законом возложена обязанность разрешения дел об административных правонарушениях .
Очень важным в рамках настоящего исследования является вопрос о соотношении понятий «субъект административной юрисдикции» и «субъект административно-юрисдикционного процесса». По нашему мнению понятие «субъект административно-юрисдикционного процесса» шире понятия «субъект административной юрисдикции». Субъектами административной юрисдикции являются органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с законодательством рассматривать дела об административных правонарушениях, принимать по ним решения и исполнять принятые решения. Иными словами, субъект административной юрисдикции - орган или должностное лицо, наделенное властными полномочиями по разрешению конкретных дел в сфере исполнительной власти. Административно-юрисдикционный процесс - это установленный нормами права порядок осуществления административной юрисдикции. В процессе осуществления административной юрисдикции необходимо наличие правовых гарантий всех участников этого процесса. Среди субъектов административно-юрисдикционного процесса есть множество таких, у которых отсутствуют какие-либо властные полномочия. При этом процессуальный характер деятельности по рассмотрению дел об административных правонарушениях требует юридического закрепления обязанностей и прав этих субъектов.
