Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы исполнительного производства по делам об административных правонарушениях 13
1.1. Историческое развитие института исполнительного производства в России 13
1.2. Понятие и виды исполнительного производства по делам об административных правонарушениях 29
1.3. Участники исполнительного производства 49
Глава 2. Особенности исполнительного производства по делам об административных правонарушениях 64
2.1. Применение исполнительного производства государственными органами и должностными лицами 64
2.2. Исполнительное производство, осуществляемое судебными приставами и другими государственными органами 116
Заключение 135
Библиографический
Список используемой литературы 140
- Историческое развитие института исполнительного производства в России
- Понятие и виды исполнительного производства по делам об административных правонарушениях
- Применение исполнительного производства государственными органами и должностными лицами
- Исполнительное производство, осуществляемое судебными приставами и другими государственными органами
Введение к работе
Теоретическое и практическое значения диссертационного
исследования обусловлены проблемами обеспечения
законности в государственном управлении. Принцип законности является одним из основополагающих принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации. В статье 15 закреплена обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию и законы.
Исполнительное производство является одной из важнейших гарантий законности и призвано обеспечить своевременную и точную реализацию решений, принимаемых судами, органами государственного управления по делам об административных правонарушениях.
Значимость исполнительного производства заключается в том, что оно является завершающей стадией производства по делам об административных правонарушениях. Его цель -обеспечить исполнение закона, защищающего права физических и юридических лиц, собственность, окружающую среду, общественную безопасность и нравственность, порядок осуществления государственной власти.
В рамках исполнительного производства исполняются решения не только судов общей юрисдикции, но и акты арбитражных судов, иных несудебных органов.
Исполнительное производство в административном праве представляет собой установленный законом порядок, при котором принудительно осуществляются права и обязанности,
подтвержденные решением суда, органа, должностного лица. Важную роль играет своевременное и правильное исполнение постановлений о назначении административных наказаний.
Значимость этой стадии административного процесса
заключается в том, что она завершает данный
вид административно-процессуальной деятельности.
Административное наказание не ставит цель - причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства, нанесение вреда деловой репутации юридического лица. Оно направлено на воспитание лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов, предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Для достижения этих целей недостаточно лишь вынесения обоснованного решения, а нужно его осуществление, т.е. исполнение.
Усиление борьбы с противоправными действиями, грубо
нарушающими общественный порядок и общественную
безопасность, с одной стороны, и гуманизация российского
законодательства с другой, вызвали необходимость в
расширении применения и увеличения размеров штрафов в уголовном и административном законодательстве. В настоящее время в действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях решен вопрос о сокращении применения такой меры наказания, как лишение свободы в административном порядке.
Поиск путей совершенствования действующего
законодательства, регламентирующего исполнительное
производство, его организационное обеспечение являются важной и актуальной исследовательской задачей.
Степень разработанности темы. Изучению вопроса исполнения актов правоприменения юрисдикционных органов правовая наука обращает все большее внимание. Наиболее исследованными являются проблемы исполнения судебных решений в гражданском праве.
Этому вопросу в своих работах уделяли внимание П.П. Гуреев, В. Лившиц, К. Малышев, П.Л. Скобликов, Н.А. Чечина, Д.М. Чечет и другие ученые.
Вопрос об исполнительном производстве по делам об
административных правонарушениях также неоднократно
поднимался и рассматривался учеными
административистами. Некоторые положения исполнения постановлений о наложении административных наказаний поднимались в работах Д.Н. Бахраха, Л.Л. Попова, А.П. Шергина, И.И. Веремеенко, А.П. Коренева, СИ. Котюргина, Ю.М. Козлова, М.В. Лещенко, М.Я. Масленникова, Н.Г. Салищевой, В.В. Селиванова, М.С. Студеникиной, В.Д. Сорокина, СМ. Штефана, М.Я. Савина, Н.Н. Титова и других авторов.
Однако исследования авторов посвящены
преимущественно анализу общих вопросов административно —
юрисдикционного процесса. К тому же большинство из них
проводились до обновления административного
законодательства.
Недостаточная научная разработка теоретических положений исполнительного производства по делам об
административных правонарушениях и предопределила выбор темы настоящего исследования.
Объектом исследования являются общественные
отношения, складывающиеся в сфере исполнения
административных наказаний, их возникновение, развитие и прекращение.
Предметом исследования являются правовые и
организационные основы, составляющие теоретические
понятия, сущности нормативного регулирования и практика
применения исполнительного производства в
административном праве.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе положений юридической науки и анализа практики сформулировать теоретическую концепцию исполнительного производства в административном праве, раскрыть содержание и специфику исполнительного производства как самостоятельного вида производства в административном праве, выявить проблемы, требующие своего законодательного разрешения.
Для достижения этих целей автор поставил перед собой следующие задачи:
раскрыть сущность и содержание исполнительного производства;
исследовать место и роль исполнительного производства в механизме реализации материальных правовых норм об административных правонарушениях;
исследовать правовые отношения в исполнительном производстве;
проанализировать место и роль правового статуса участников исполнительного производства в реализации административных наказаний;
выявить особенности по приведению в исполнение постановлений о наложении административных наказаний органами внутренних дел;
выявить особенности по приведению в исполнение постановлений о наложении административных наказаний иными государственными органами;
разработать предложения и рекомендации по совершенствованию административного законодательства по исполнению административных наказаний.
Методологическую основу исследования составили
концептуальные положения диалектико-материалистического метода познания, общенаучные методы - системный, функциональный, метод анализа, синтеза. В ходе исследования применялись также частно-научные методы: формально-логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, структурно-юридический, а также метод конкретно-социологического исследования.
Нормативно-правовой базой диссертации послужили Конституция РФ, отраслевые кодексы: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Граждансі ли процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации, иные федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, международно-правовые акты по правам человека.
Научная новизна исследования определяется
комплексным подходом к постановке и решению проблем
исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
В результате исследования формируются авторские
определения процессуальных мер наказания, выдвинуты и
обоснованы некоторые теоретические положения, касающиеся
сущности исполнительного производства по делам об
административных правонарушениях как средства реализации
материальных норм административного права. Предпринята
попытка обосновать необходимость выделения
исполнительного производства в самостоятельный вид производства в административно-процессуальном праве.
Основные положения, выносимые на защиту:
1.Исполнительное производство представляет собой
установленный законом порядок исполнения постановления (решения) суда, уполномоченного органа или его должностного лица, связанного с назначением деликвенту административного наказания. В процессе исполнения постановления (решения) наказуемое лицо претерпевает соответствующие лишения и ограничения личного, морального или материального характера.
По своей природе - это односторонне властная, строго упорядоченная юридическая деятельность, цель которой состоит в достижении предусмотренного законом юридического результата -наказания виновного. Сущность исполнительного производства заключается в обеспечении точной, своевременной реализации материальной нормы административного права и оформленной в виде постановления (решения) суда, органа государственного управления или его должностного лица по конкретному делу.
2. Существуя в рамках производства по делам об административных правонарушениях, являясь одной из ее стадий, исполнительное производство формируется в тесной связи со своей материальной основой — административной ответственностью, одновременно отражая в своем развитии проблемы административного процесса, как юридической формы реализации единой исполнительной власти. Введение в КоАП РФ составов, рассматриваемых арбитражными судами, еще ярче выявило потребность в кодификации административного процесса, особенно его юрисдикционной составляющей, к которой относится и исполнительное производство
3.Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях следует отличать от исполнительного производства, осуществляемого в уголовном и гражданском праве по материальным и процессуальным основаниям. В уголовном и гражданском праве исполнительное производство осуществляется на основании решения суда, исполняющего норму материального уголовного или гражданского права. Соответственно, процедуры исполнения судебных решений охватываются нормами уголовно-процессуального, либо гражданско-процессуального права.
Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях, преследуя цель реализации материальной нормы административного права, осуществляется в рамках административно-процессуального права и одного из составляющих его производств -производства по делам об административном правонарушении.
Данный вид производства осуществляется не только на основании решения суда, но и во внесудебном порядке в соответствии с решением органа или должностного лица, которым законодательство об административных правонарушениях предоставило данное право.
^Исполнительное производство в административном праве характеризуется самостоятельным кругом участников, которые наделяются определенным кругом прав и обязанностей. Данные права и обязанности строго регламентируются действующим законодательством. Между участниками исполнительного производства складываются специфические отношения, характерные только для данного вида деятельности (например, отношения между судебным приставом-исполнителем и ответчиком),
По своему содержанию исполнительное производство по делам об административных правонарушениях представляет ряд логически последовательных действий: а) направление постановления для исполнения компетентному органу; б) непосредственное исполнение постановления; в) разрешение вопросов, связанных с исполнением (например, отсрочка, рассрочка исполнения и т.д.); г) осуществление контроля за исполнением постановления. Каждая из указанных стадий с разной степенью детальности урегулирована действующим законодательством. Совокупность задач, связанных с закреплением качественных параметров исполнения принятого постановления (решения), с научной точки зрения, представляет собой проблемную ситуацию, требующую исследования на теоретико-гносеологическом и предметно-практическом уровнях.
В рамках исполнительного производства исполняются решения не только судов общей юрисдикции, но и акты арбитражных судов, иных несудебных органов. Данное положение предоставляет возможность высказать мнение о необходимости выделения исполнительного производства в самостоятельный вид производства в административно-процессуальном праве.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость работы состоит в комплексном исследовании исполнительного производства в административном праве. В диссертации содержатся теоретические положения и выводы об исполнительном производстве, о характере и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина при применении норм исполнительного производства. Теоретическое осмысление указанных аспектов рассматриваемой проблемы обогащает науку административного права.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что в нем содержатся выводы, предложения по совершенствованию исполнительного производства в административном праве, которые могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государства. Результаты исследования также окажутся полезными при подготовке учебной, методической, научной литературы по теории и истории государства и права, административному праву, чтении курсов и спецкурсов по соответствующим отраслям права.
Апробация результатов исследования. Диссертация одобрена на кафедре административного и уголовного права Северо-Западной академии государственной службы, где прошла научное обсуждение.
Основные результаты исследования получили отражение в выступлениях и докладах автора на научно-практических конференциях:
1.Правовой статус субъектов исполнительного
производства в административном праве.//Кадровая и
воспитательная работа в правоохранительных органах:
состояние, проблемы и перспективы: Материалы
межведомственной научной конференции. СПб., 2001 г. - под ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский ун-тет МВД России, 2001 г., 0,3 п.л.;
2.Применение исполнительного производства
уполномоченными органами и должностными лицами в административном праве.//Общество и право: сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 17. ч.2.- 2003 г. -под ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский ун-тет МВД России, 2003 г., 0,3 п.л.
3.Исполнительное производство, осуществляемое
органами внутренних дел.//Уголовно- процессуальная реформа. УПК РФ год спустя. Актуальные проблемы применения: материалы всероссийской научно-практической конференции. СПб., 2003 г. - под ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский ун-тет МВД России, 2003 г., 0,3 п.л.
4.Правовой статус субъектов исполнительного
производства.//Общество и право: сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 12., ч.1.- 2004 г.- под ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский ун-тет МВД России, 2004г., 0,4 п.л.
Основные идеи и положения исследования внедрены в
учебный процесс в Северо-Западной академии
государственной службы.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Историческое развитие института исполнительного производства в России
Исполнительное производство, как и административная ответственность, зародилось и получило свое развитие еще в античном праве. При этом имущественные взыскания производились на основе гражданского законодательства. По мнению автора, для правильной оценки действующего законодательства по исполнению принятых решений в административном праве необходимо рассмотреть исторический период становления и развития данного института, как в законодательстве зарубежных стран, так и российском законодательстве.
В древнем Риме, для осуществления управленческих функций были созданы магистратуры. Лица, входившие в них, имели право наложения взыскания в виде штрафа или ареста. В связи с тем, что часто происходили войны, как за пределами государства, так и внутри его, и члены магистратур должны были выполнять другие функции, то законодательством было установлено, что должен быть избран претор, получивший название «городского», который не покидал своей должности и выносил решения внутри города. Исполнение наложенных наказаний осуществляли сами магистратуры, при которых существовал magistri eguitum - начальник конницы
Законодательство средневековой Англии предусматривало исполнение наложенных наказаний должностными лицами, которые его налагали. В некоторых случаях его исполняли другие должностные лица по их поручению. Так, согласно Кларендонской конституции 1164 года, в случае, если лицо не является по приглашению архидиакона или епископа по поводу какого-либо проступка, о котором должен будет дать им ответ, то он доставлялся главным слугой государя-короля этого поселения2. Данное положение нашло свое отражение в статье 27.15 КоАП РФ. Другим примером может служить статья 9 «Лесной ассизы» изданной в 1184 г., согласно которой должностным лицам, осуществляющим охрану заповедных лесов, предоставлялось право осуществлять задержание правонарушителей и подвергать аресту . В действующем административном законодательстве закрепляется право должностным лицам органов исполнительной власти при осуществлении возложенных на них функций по контролю и надзору, при выявлении правонарушений осуществлять задержание правонарушителя (Ст.27.3 КоАП РФ).
Законодательство Франции 1810 года к полицейским наказаниям относило тюрьму (emprisonnement) от 1 до 5 дней, денежное взыскание от 1 до 15 франков и конфискацию
отдельных предметов. Отбытие наказания осуществлялось главным образом в форме заключения в департаментскую тюрьму (maisons departementales)4.
Не меньшей жестокостью при исполнении решений было и гражданское законодательство. Принудительное осуществление кредитором своих претензий проводилось силами и средствами самого кредитора, причем сначала даже без какого- бы то ни было предварительного разбирательства и подтверждения правомерности самой претензии, а затем с введением предварительного, чаще всего судебного признания прав кредитора и ограничения пределов допустимого самоосуществления права, т.е. самоуправства со стороны кредитора.
Так, согласно древнему источнику римского права -«Законам XII таблиц», - со стороны кредитора по отношению к должнику допускалась продажа последнего в рабство, принудительная отработка, захват имущества безо всякого участия публичных органов, содержание в домашней темнице с наложением оков и даже убийство должника с целью овладения его имуществом.
Позднее, государство, предоставляя кредитору возможность самому произвести взыскание, уже ограничивает его свободу требованием представить претензии на предварительное расследование, и, только признавая их подлежащими удовлетворению, оно сохраняет за кредитором возможность самому управиться с должником, при этом запрещая некоторые способы взыскания.
Понятие и виды исполнительного производства по делам об административных правонарушениях
Структурно административный процесс состоит из нескольких чередующихся одна за другой стадий, каждая из которых имеет свое процессуальное значение. В настоящее время в науке административного права нет единого мнения об их количественном составе. По мнению Ю.М. Козлова таких стадий четыре : возбуждение дела, его рассмотрение и разрешение, исполнение принятого решения, обжалование и опротестование.
Такой же точки зрения придерживаются другие авторы , включая в административный процесс только первые четыре из выше названных стадии.
В основу классификации административных производств положен спор об объеме и содержании административного процесса . Понятие исполнения постановлений о наложении административный наказаний обусловлено такими категориями, как административный процесс и производство. Поэтому и вопрос об исполнении постановлений о наложении административных наказаний учеными рассматривается по-разному.
В настоящее время в научной юридич?ской литературе можно выделить три основные направления изучения исполнения санкций административно-правовых норм. Исполнительное производство рассматривается применительно как к форме реализации права, административному процессу и производству по делам об административных правонарушениях.
До настоящего времени остается спорным вопрос о том, входит ли исполнение в административный процесс и является ли его стадией. Одни авторы считают, что исполнение является стадией правоприменения0. Противоположного мнения придерживаются С.С. Алексеев, И.Я. Дюрягин, В.В. Лазарев, Л.Л. Попов, В.А. Юсупов и другие36. В теории права появилась концепция о необходимости исследования стадийности исполнительного производства с двух методологических позиций: общелогической характеристики совершения всех процедурно-процессуальных действий и рассмотрения функционального проявления всей процессуальной деятельности, т.е. учета таких этапов, которые представляют собой последовательный процесс комплекса действий, закрепленных в разнообразных процессуальных актах и имеющих целью достижение необходимого результата, предусмотренной нормой соответствующего материального права. Сторонниками данной точки зрения рассматриваются два основных уровня стадий юридического процесса: стадия логической последовательности и стадия функционального назначения . При исследовании стадии как логической последовательности совершения определенных действий при реализации норм права в форме их применения точка зрения авторов, придерживающихся второй концепции, представляется более логичной и требует тщательной разработки. «Вряд ли оправданно относить к стадиям совершение фактических действий по реализации изданного акта, а также проверку и контроль за его исполнением. Ведь компетентный орган государства и должностное лицо, издав акт, доводит его до сведения заинтересованных лиц, и правоприменительная деятельность его на этом в абсолютном большинстве случаев заканчивается. Фактические же действия по реализации принятого решения чаще всего входят в компетенцию других органов и должностных лиц» .
Не выработано единого мнения и в споре об отнесении исполнения постановлений о наложении административных наказаний к стадии функционального назначения. С точки зрения теории права сущность стадии функционального назначения определяется природой и содержанием функциональной деятельности, определяемой специальными субъектами, которые занимают в процессе лидирующее положение, и специфическим характером принимаемых ими решений39.
По мнению одних авторов, исполнение является заключительной стадией административного процесса40.
Применение исполнительного производства государственными органами и должностными лицами
Большое значение в обеспечении общественного порядка приобретают применяемые органами государственной власти административно-правовые меры. Их роль и значение возрастают при сокращении применения уголовного принуждения.
В укреплении правопорядка особое место отводится правоохранительным органам. Именно они в тесном контакте и взаимодействии с иными государственными органами и различными общественными организациями ведут большую работу по предупреждению и пресечению нарушений общественного порядка, выявлению и привлечению к ответственности правонарушителей и исполнению вынесенных постановлений.
Одной из основных задач правоохранительных органов является исполнение административных наказаний. На них возлагается организация и исполнение ряда административных наказаний - предупреждение, штраф, изъятие и конфискация оружия и боевых припасов, лишение права управления транспортным средством, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Согласно статье 23.3 КоАП РФ органы внутренних дел рассматривают дела о нарушении общественного порядка, предусмотренные статьями 20.1, 20.20, 20.21, 20.22 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Среди них наиболее распространенными правонарушениями, посягающими на общественный порядок, являются мелкое хулиганство, распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах; появление в общественных местах в состоянии опьянения (см. об этом таблицу № 1) .
Выносимые органами милиции постановления она сама же должна приводить в исполнение. То же можно сказать и о других органах, имеющих право осуществлять исполнительное производство. В то же время необходимо заметить, что без реального исполнения административного наказания постановка вопроса о достижении целей, стоящих перед ним, невозможна, к тому же при этом серьезный ущерб наносится авторитету закона и милици.
Характерные особенности административного исполнительного производства, применяемого государственными и иными органами, состоят в следующем.
1. Задачей исполнительного производства является обеспечение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, принудительного исполнения постановлений государственных органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан или организации обязанности по передаче в соответствующие бюджеты денежных средств, иного имущества в пользу других граждан и организаций, либо совершать иные действия в их пользу.
Исполнение решения признается одним из важнейших этапов управленческого цикла, выделяется своей специфической юридической значимостью, поскольку процессуально завершает данный вид административно-процессуальной деятельности
Исполнительное производство, осуществляемое судебными приставами и другими государственными органами
Административное производство по исполнению принятого решения, осуществляемое судебным приставом-исполнителем и другими государственными органами и должностными лицами, характеризуется следующими особенностями: а) наличием самостоятельной правовой базы; б) спецификой задач, стоящих перед государственными служащими; в) составом участников исполнительного производства; г) наличием самостоятельных прав и обязанностей у судебных приставов при исполнении должностных обязанностей; д) нормативно закрепленным порядком осуществления исполнительного производства, его приостановления и прекращения; е) государственной защитой лиц, принимающих участие в исполнительном производстве; ж) ответственностью должностных лиц за неправомерные действия при осуществлении исполнительного производства.
Среди других органов, осуществляющих исполнение принятого решения судов и некоторых решений административных органов, свое место занимает Федеральная служба исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации.
Деятельность судебных приставов по исполнению решений судов регламентируется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах»111, Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве»112 (с изменениями от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ), статьями 428-446 Гражданского процессуального кодекса РФ.
Нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ также являются источниками исполнительного производства: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», инструкции по организации деятельности, положения об исполнительном производстве и др. Ранее эти нормативные акты носили ведомственный характер. Так, поддержание общественного порядка во время судебного заседания, в том числе предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений, осуществляли органы внутренних дел.
Данными нормативными актами определен круг задач, которые возложены на эту государственную службу. Среди них можно выделить следующие: -обеспечение установленного порядка деятельности судов; -исполнение судебных актов (решений, определений, постановлений, приговоров судов); -исполнение актов других органов, которым действующим законодательством предоставлено право наложения имущественного взыскания. К таким органам относятся те, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать па граждан, организации и бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества, либо совершение в их пользу определенных действий или воздержания от совершения этих действий (ст.1 ФЗ «Об исполнительном производстве»). Исполнительное производство характеризуется широким кругом его участников, среди которых особое место занимают судебные приставы. Организация деятельности данной службы регламентируется Федеральным законом от 21 июля 1997 года «О судебных приставах». Законом выделены две группы должностных лиц - судебные приставы и судебные приставы исполнители. Судебные приставы являются основными организаторами деятельности данной службы в судах, и на них возложены обязанности по обеспечению установленного порядка деятельности судов. Непосредственными участниками исполнительного производства являются приставы исполнители.
Федеральная служба судебных приставов выполняет функции Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению выполнения решений судов и других органов. Она следит за установленным порядком деятельности судов.
Судебный пристав - это должностное лицо органов государственной власти, выполняющее функции по исполнению принятых решений и постановлений судами или иными государственными органами в строго установленном законом порядке.
