Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика института служебной проверки в административном праве 17
1.1. Цели, задачи и функции института служебной проверки в административном праве 17
1.2. Институт служебной проверки в системе административно-юрисдикционных институтов 55
1.3. Правовая модель института служебной проверки в административном праве 76
Глава 2. Проблемы реализации административно-правового института служебной проверки 106
2.1. Нормы права как элемент механизма реализации института служебной проверки 106
2.2. Правоотношения, возникающие в процессе реализации института служебной проверки 127
2.3. Акты применения права в механизме реализации института служебной проверки 158
Заключение 180
Библиография 189
Приложение 208
- Цели, задачи и функции института служебной проверки в административном праве
- Институт служебной проверки в системе административно-юрисдикционных институтов
- Нормы права как элемент механизма реализации института служебной проверки
- Правоотношения, возникающие в процессе реализации института служебной проверки
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Публичная служба в Российской Федерации, представленная государственной и муниципальной составляющими, обретает объективно обусловленные позиции. Динамика изменений в экономической основе общества в решающей степени обусловлена новой структурой собственности в стране.
Следует обратить внимание на то, что в ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации говорится о равной защите частной, государственной, муниципальной и иной форм собственности. При этом частная форма собственности как объект государственной защиты названа первой.
Задачи защиты различных форм собственности, а также непосредственного управления собственностью государственной и муниципальной решаются в значительной степени государственными и муниципальными служащими.
На государство, соответственно на государственных и муниципальных служащих ст. 2 Конституции Российской Федерации возложено решение и другой стратегической задачи - признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, рассматриваемых высшей ценностью, которой располагает наше государство.
Решение обозначенных и множества других задач требует формирования эффективно функционирующих государственных и муниципальных механизмов, системы и структуры соответствующих органов, а также государственных и муниципальных служащих, обладающих необходимым набором профессиональных, человеческих и иных качеств.
Чтобы убедиться в актуальности высказанного тезиса, достаточно отметить, что необоснованные решения, принимаемые государственными и муниципальными служащими, порой оборачиваются для бюджетов разных уровней астрономическими потерями.
Государственные служащие получили право влиять на общественные
4 отношения, складывающиеся в сфере частного предпринимательства, на исход конкурентной борьбы. Все это требует коренного качественного улучшения работы государственных служащих и иных работников федеральных ор-
1 ганов государственной власти .
Выполнение обозначенной в Указе Президента Российской Федерации задачи вряд ли достижимо без обеспечения законности и дисциплины в деятельности государственных служащих. Надо отметить, что речь идет не только об обеспечении законности в деятельности государственных служащих, но и о реальной правовой защите самих государственных служащих.
Сегодня, к сожалению, приходится констатировать тот факт, что государственный аппарат малоэффективен, степень его коррумпированности высока, а уровень служебной и исполнительской дисциплины, напротив, низок. Эти негативно характеризующие государственный аппарат, соответственно и должностных лиц, его представляющих, обстоятельства, как отметил Президент РФ в одном из Посланий Федеральному Собранию РФ, сводит на
«нет» экономические и другие реформы .
«Коррупция, как ржавчина, поразила государственные структуры, стала надежным прикрытием организованной преступности; вымогательством взяток страдает практика приватизации, лицензирования предпринимательской деятельности, регулирования внешнеэкономических связей, распределения бюджетных средств, передачи в аренду недвижимости», - отме-
з чает Д. М. Овсянко .
В этой связи особую значимость приобретают эффективные правовые
механизмы обеспечения дисциплины в системе государственной службы.
і См.: Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «Об
утверждении Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)» // Российская газета 2002. 23 нояб.
См,: Российская газета 2003. 17 мая з См.: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. -М, 2005. С. 35 - 36.
5 Неслучайно вопросы служебной дисциплины всегда были и остаются в центре внимания Президента РФ и Правительства РФ. В частности, 4 апреля
1992 г. был издан Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе го-
1 сударственной службы» .
Те или иные аспекты обеспечения правомерного функционирования
государственного служащего поднимаются Президентом РФ во всех случаях,
когда прорабатываются вопросы оптимизации экономики, защиты прав и
свобод человека и гражданина, а также иные значимые для страны проблемы.
Принятыми и принимаемыми мерами не удалось обеспечить эффективную правовую регламентацию отношений, возникающих в процессе государственно-служебной и муниципально-служебной деятельности. При этом следует отметить, что речь идет не только о каких-то отдельных недоработках в этой сфере, но о проблемах системного характера.
Чтобы убедиться в этом, достаточно отметить факт закрепления Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», принятого 27 мая 2003 г., системы государственной службы, состоящей из трех элементов: государственной гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы. На сегодняшний день принят только один Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Законодательное регулирование военной и правоохранительной служб еще предстоит. И нет никакой ясности относительно сроков принятия нужных законов. А ведь прошло ни много, ни мало три с половиной года с момента постановки перед законодателем соответствующей задачи.
Практика реализации законов, регулирующих государственно-служебные отношения, свидетельствует об имеющихся правовых проблемах. Вследствие этого многие вопросы решаются по усмотрению, а не на основе норм права.
См.; Ведомости РФ. 1992. № 17. Ст. 923.
Значительный объем правовых пробелов связан с дисциплинарной ответственностью государственных служащих. Достаточно отметить, что дисциплинарной ответственности посвящены всего лишь четыре законодательные статьи. При этом общий для всех видов государственной службы Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» не содержит ни одной статьи, которая регламентировала бы отношения дисциплинарной ответственности.
Наиболее ярко специфика дисциплинарной ответственности выражается в отсутствии конкретных составов дисциплинарных проступков, как это имеет место в случаях с административной и уголовной ответственностью. Есть все основания утверждать, что с обозначенной спецификой связана и ярко выраженная «бедность» процессуальных норм, регламентирующих порядок реализации дисциплинарной ответственности. Достаточно сказать, что в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» процессуальный компонент представлен всего лишь одной ст. 59, которая называется «Служебная проверка».
Упрощенное состояние материального и процессуального компонентов института дисциплинарной ответственности вовсе не свидетельствует об объективном долженствовании. Скорее, речь должна идти о недопустимо низком уровне развития института дисциплинарной ответственности, что предполагает принятие адекватных мер.
Не случайно еще в 1997 г. (почти 10 лет назад!) в Послании Президента России Федеральному Собранию РФ «Порядок во власти - порядок в
і стране» предлагалось ввести институт дисциплинарного разбирательства
(читай - институт служебной проверки - Е.Н.).
К решению данной задачи законодатель фактически не приступал, если не брать во внимание единственную статью вышеназванного Федерального закона.
См.: Российская газета 1997. 7 марта.
7 Попытка законодателя «втиснуть» в рамки одной статьи весь блок процессуальных норм, регламентирующих порядок реализации дисциплинарной ответственности, свидетельствует о недооценке важности рассматриваемого вопроса.
В результате без правовой регламентации остались не только вопросы возбуждения дисциплинарного производства, рассмотрения дел о дисциплинарных правонарушениях, исполнения принятых решений, процессуально-правового статуса участников дисциплинарного производства, но и сама процедура служебной проверки.
Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности обозначенной в названии диссертации проблемы, соответственно о необходимости серьезных правовых изысканий в данной области.
Степень разработанности темы. Проблемы административно-правового регулирование государственной службы, в которой институт служебной проверки представлен как один из ее компонентов, подвергались исследованию Ю. С. Адушкиным, И. Л. Бачило, В. А. Воробьевым, В. В. Касюлиным, И. Ш. Килясхановым, Б. М. Лазаревым, В. М. Манохиным, Д. М. Овсянко, И. Н. Пахомовым, Ю. Н. Стариловым, А. П. Шерги-ным, А. Ю. Якимовым, Ц. А. Ямпольской и другими учеными.
Непосредственно к проблемам дисциплинарной ответственности обращались Д. Н. Бахрах, Л. М. Ведерников, Д. А. Гавриленко, С. Г. Ильясов, Е.В. Климкина, Г. А. Нестерова, Г. М. Севостьянов, В. Н. Скобел-кин, В. Н. Ширяев и др.
В то же время проблемы института служебной проверки - центрального элемента дисциплинарного производства - в качестве объекта монографического исследования не выступали.
Можно уверенно констатировать, что нет ни концепции института, ни адекватного его правового наполнения. Соответственно имеет место значительный объем проблем реализации дисциплинарной ответственности. Названные обстоятельства предопределили выбор темы и направле-
8 ния настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с назначением и проведением служебной проверки в системе государственной службы Российской Федерации.
Предметом исследования являются административно-правовые нормы, регулирующие отношения служебной проверки, акты органов исполнительной и судебной власти, административно-правовая доктрина и дисциплинарная практика в системе государственной службы Российской Федерации.
Цель исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является разработка концепции института служебной проверки в административном праве и ее воплощение в проектах норм административно-процессуального права, регламентирующих общественные отношения, возникающие в процессе проведения служебной проверки.
Для достижения указанной цели в работе предлагается решение следующих задач;
определение теоретических основ института служебной проверки в административном праве, выявление и формулирование целей, задач и функций данного института;
установление места института служебной проверки в российском административном праве, определение соотношения с институтами государственной службы, дисциплинарной и материальной ответственности, с дисциплинарным производством, производством по реализации материальной ответственности государственного служащего;
конструирование правовой модели института служебной проверки в административном праве, выявление его принципов, требований, предъявляемых к его содержанию;
характеристика каждого элемента механизма реализации института служебной проверки;
разработка предложений и рекомендаций по оптимизации содер-
9 жания института служебной проверки и практики его реализации.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют диалектический метод научного познания и системный анализ. Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих трудах отечественных ученых в области права.
Учитывая сложность рассматриваемой проблемы, в диссертационном исследовании использовались различные специальные методы исследования: системно-функциональный анализ; статистический - при изучении количественных данных, характеризующих эффективность дисциплинарной практики; социологические экспертные оценки. Изучена практика деятельности федеральных органов исполнительной власти и специальная литература по теории права и государства, административному и уголовному праву, а также иным отраслям российского права.
Научная новизна исследования. Диссертация является первой монографической работой, в которой целью исследования является разработка концепции института служебной проверки в административном праве и подготовка предложений по ее трансформации в нормативно-правовую действительность.
Признаками новизны отличаются результаты, полученные соискателем в ходе анализа теоретических основ института служебной проверки в административном праве, сложившегося нормативно-правового контура рассматриваемого института, динамики развития правоотношений, возникающих в ходе служебной проверки, сопоставления объекта диссертационного исследования со смежными институтами (например, производством по делу об административных правонарушениях) и ряд других.
В диссертации сформулированы выявленные в ходе исследования принципы института служебной проверки, дана характеристика феномена «злоупотребление правом», проявляемого в рамках института служебной проверки; сформулированы требования к содержанию и формам актов
10 применения права, принимаемых в процессе реализации института служебной проверки; определены стадии проведения служебной проверки.
Отмеченные элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит реальный вклад в развитие теории института служебной проверки в административном праве. На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Положение о необходимости введения в Трудовой кодекс Рос
сийской Федерации и в законы о государственной и муниципальной
службе коллизионной нормы, разграничивающей объект регулирования
двух отраслей российского права. Такая норма могла бы иметь следую
щее содержание: «Отношения, складывающиеся в связи с осуществлением
государственной и муниципальной службы, регулируются законодательст
вом Российской Федерации о труде в части, не урегулированной законами о
государственной и муниципальной службе».
Такой подход к проведению «демаркационной линии» между административным законодательством и законодательством о труде имеет методологическое значение. Он позволяет аналогичным образом осуществить разделение предметов ведения указанных отраслей права в вопросе о дисциплинарной ответственности и, как следствие этого, в вопросе осуществления служебной проверки.
Таким образом, институт служебной проверки, допуская регулирование трудовым законодательством, в первую очередь ориентирован на административно-правовое регулирование. И в этом смысле должен признаваться институтом административного права.
2. Признаки служебной дисциплины, установленные соискателем.
Во-первых, служебная дисциплина обладает публично-правовой природой, представленной государственным и муниципальными компонентами. В этой связи она заслуживает специальной административно-правовой регламентации.
Во-вторых, служебная дисциплина является разновидностью трудовой
дисциплины, что объясняет обоснованность и аргументированность востребования норм трудового законодательства для регулирования дисциплинарных отношений в государственной и муниципальной службе.
В-третьих, служебная дисциплина может рассматриваться только как внутрисистемное явление- Ее пределы устанавливаются внутренними (служебный распорядок государственного органа, должностной регламент и др.) нормативными и индивидуальными (служебный контракт) правовыми актами.
3. Авторское определение понятия «дисциплинарное правонарушение». Дисциплинарным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического лица, обусловленное выполнением должностных обязанностей внутрисистемного характера, или иное деяние (действия или бездействие), совершенное на рабочем месте, за которое законодательством о дисциплинарных правонарушениях предусмотрено дисциплинарное наказание.
4. Вывод о том, что основаниями для назначения служебной проверки являются совершение дисциплинарного правонарушения либо деяния, повлекшего материальный ущерб, а также наступление событий и происшествий, требующих юридической оценки.
6. Авторское определение понятия «дисциплинарное производство». Дисциплинарное производство представляет собой вид процессуальной деятельности, в ходе которого обеспечивается всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дисциплинарного правонарушения, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших его совершению.
7. Вывод о том, что единая административно-правовая природа процессуально-правовых механизмов реализации административной, дисциплинарной и материальной видов юридической ответственности, а также их единая административно-юрисдикционная сущность предполагает конструирование
каждого из процессуально-правовых механизмов с соблюдением общих требований относительно их содержания, структуры и элементов.
Поскольку наибольшее развитие получил процессуально-правовой механизм реализации административной ответственности, воплощенный в Ко-АП РФ, именно он может быть востребован в качестве образца такого механизма при обеспечении развития процессуальной основы реализации дисциплинарной и материальной ответственности.
8. Институт служебной проверки занимает в системе административ
ного права положение, сходное с положением института «выяснения обстоя
тельств по делу об административном правонарушении» или института «ад
министративного расследования» в производстве по делам об администра
тивных правонарушениях. Данный вывод позволяет рассматривать админи
стративно-правовой институт служебной проверки в ряду административно-
юрисдикционных институтов.
Не случайно еще с 1984 г. реализация материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству, осуществляется посредством использования в качестве одного из элементов административно-процессуального механизма «административного расследования».
В то же время институт служебных проверок обладает своей спецификой, отличающей его от аналогичных институтов в производстве по делам об административных правонарушениях. Она обусловлена, с одной стороны, особым правовым статусом государственного служащего, с другой - линейной подчиненностью лица, совершившего дисциплинарный проступок, и субъекта юрисдикции.
9. Институт служебной проверки в административном праве должен
включать следующие группы материальных и процессуальных норм админи
стративного права:
принципы проведения служебной проверки;
нормы, устанавливающие предмет доказывания, бремя доказывания и требования к доказательствам;
статусные нормы;
нормы о процессуальных сроках;
нормы, определяющие меры обеспечения служебной проверки;
нормы, закрепляющие процедуру проведения служебной проверки.
10. Положение о том, что отсутствие административно-
процессуальной нормы, необходимой для реализации материальной нормы,
приводит к тому, что материальная норма либо не реализуется, либо реализу
ется вне правового поля, что недопустимо в любых случаях, когда реализа
ция материальной нормы права сопряжена с ограничением прав и свобод че
ловека и гражданина, с применением мер административного принуждения.
«Процессуальная экспансия» в область управления, негативно оцениваемая Н. Г. Салищевой, по мнению диссертанта, необходима, когда речь идет о правовом регулировании отношений власти и частных лиц, а также любых вертикальных правоотношений внутри исполнительной власти. Только четкое процессуальное регламентирование применения норм материального права, или так называемая «процессуальная экспансия», может гарантировать обеспечение прав невластного субъекта административного правоотношения.
11. Авторская модель проекта структуры Кодекса Российской Фе
дерации о дисциплинарных правонарушениях.
По нашему мнению, при разработке Кодекса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях должна быть учтена структура Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
12. Нормативные предписания, образующие в совокупности институт
служебной проверки в административном праве, представляют первый эле
мент механизма правового регулирования общественных отношений, скла
дывающихся в связи с проведением служебных проверок в системе государ
ственной службы.
Содержание рассматриваемого института представляют следующие виды норм; общие, декларативные, дефиниции, коллизионные, обязываю-
14 щие, дозволительные, запретительные, регулятивные, охранительные, материальные и процессуальные.
13. Служебная проверка возбуждается приказом государственного
служащего, уполномоченного применять дисциплинарное принуждение, о
назначении служебной проверки. Такой акт принимается при наличии осно
ваний и поводов для назначения служебной проверки.
14. Классификация оснований для назначения служебной проверки на
фактические и правовые.
Фактические основания - события правонарушения (дисциплинарного, нанесения материального ущерба), наступление события, наличие происшествия, требующие осуществления юридической оценки.
Правовые основания - нормы права, предусматривающие дисциплинарное правонарушение, устанавливающие материальную ответственность, предписывающие осуществление юридической оценки события или происшествия.
Поводами для назначения служебной проверки должны признаваться:
непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным назначить служебную проверку, достаточных данных, указывающих на наличие события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки;
поступившие из других государственных органов и общественных объединений материалы, свидетельствующие о наличии события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки;
сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события правонарушения, события или происшествия, требующих юридической оценки;
заявление государственного служащего о проведении служебной проверки.
15. Авторская редакция проекта раздела IV «Служебная проверка» Ко-
15 декса Российской Федерации о дисциплинарных правонарушениях, представленная в приложении к диссертации.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют теорию производства по делам о правонарушениях в целом, и дисциплинарного производства в частности. В ней предложены теоретические основы гармонизации дисциплинарного производства и производства по делам об административных правонарушениях.
Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемому кругу вопросов, критического анализа правовой материи, а также практики реализации соответствующей группы правовых норм.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования административно-правовой деятельности государственных служащих. Результаты исследования также могут быть востребованы непосредственно в работе руководителей органов внутренних дел и их подразделений на всех уровнях системы МВД России.
Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений МВД России и дальнейших исследований данной проблемы.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в трех научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Теоретические положения диссертации получили апробацию в выступлениях диссертанта на международных и всероссийских научно-
практических конференциях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Цели, задачи и функции института служебной проверки в административном праве
Прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению юридического содержания института служебной проверки в административном праве представляется необходимым определиться с категориями более общего порядка: «государственная служба», «служебная дисциплина», «дисциплинарный проступок» «дисциплинарная ответственность», «материальная ответственность», «дисциплинарное производство».
Но в начале необходимо определить место предмета нашего исследования в отраслевой систематизации правовой материи. Дело в том, что дисциплинарная ответственность существует как в административном, так и в трудовом праве. Причем, в трудовом праве нормы о дисциплинарной и материальной ответственности сконцентрированы в кодифицированном акте.
Так, виды дисциплинарных взысканий, порядок их применения и снятия регламентируется статьями гл. 30 («Дисциплина труда») Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.
В административном праве единого законодательного акта, регламентирующего данные виды ответственности, не существует.
Регламентированность дисциплинарной ответственности нормами двух отраслей права, предполагает осуществление разграничения предметов ведения административного и трудового права по данному вопросу.
Конкуренция специального административного законодательства в сфере государственной службы и трудового законодательства вызывает озабоченность у современных ученых.
По мнению А. А. Гришковца, это существенно осложняет деятельность кадровых служб государственных органов, а также судов, рассматривающих споры, возникающие из государственно-служебных отношений .
Как следует из текста ст. 1 Трудового кодекса РФ, предметом регулирования трудового законодательства являются трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения по организации труда и управлению трудом; трудоустройству у данного работодателя; профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников непосредственно у данного работодателя; социальному партнерству, ведению коллективных переговоров, заключению коллективных договоров и соглашений; участию работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства в предусмотренных законом случаях; материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда; надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) за соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда); разрешению трудовых споров.
Согласно ст. 11 Трудового кодекса РФ, нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на всех работодателей, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Кроме того, нормы трудового права распространяются и на трудовые отношения, возникающие на основе гражданско-правовых договоров.
В названной статье содержится также специальное указание, в соответствии с которым «На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе».
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает ряд статей (56-59), в которых регулируются вопросы дисциплины и дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего. Это означает, что приоритетными при решении вопроса о реализации дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего являются положения указанных статей. К трудовому законодательству в связи с реализацией дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего, как нам представляется, можно обратиться только в том случае, если трудовое законодательство закрепило дополнительные гарантии правомерной реализации дисциплинарной ответственности.
Несколько иначе обстоит ситуация с вопросом о дисциплинарной ответственности муниципального служащего. Дело в том, что Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 7 июля 2002 года вопрос о дисциплинарной ответственности муниципального служащего практически оставил открытым. В нем содержится всего лишь одна 14-ая статья «Дисциплинарная ответственность муниципального служащего», которая, по существу, носит декларативный характер и состоит всего лишь из одного абзаца. Кроме того, она является бланкетной нормой, в которой осуществлена адресация к муниципальным, федеральным нормативным актам и нормативным актам субъектов Российской Федерации, с учетом которых должна осуществляться реализация дисциплинарной ответственности муниципального служащего.
Таким образом, применительно к дисциплинарной ответственности муниципального служащего нормы трудового законодательства могут быть востребованы в более развернутом варианте. Для определения объема норм трудового законодательства, используемого при решении вопроса о дисциплинарной ответственности муниципального служащего, необходимо провести инвентаризацию нормативных актов муниципального образования, конкретного субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено муниципальное образование, а также федеральных нормативных актов, в которых могут содержаться конкретные решения по вопросам дисциплинарной ответственности муниципального служащего. С учетом полученных результатов «инвентаризации» необходимо недостающую часть норм востребовать из трудового законодательства.
Ст. 11 Трудового кодекса РФ содержит еще одно, очень важное для определения сферы влияния трудового законодательства положение. В соответствии с ним «Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на следующих лиц (если в установленном настоящим Кодексом порядке они одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей): военнослужащие при исполнении ими обязанностей военной службы; другие лица, если это установлено федеральным законом».
Институт служебной проверки в системе административно-юрисдикционных институтов
Административное право регулирует широкую сферу общественных отношений, что предполагает систематизацию административно-правовых норм в различные институты. Н. Ю. Хаманева считает, что проблемы развития административно-правовой науки связаны с совершенствованием раз личных институтов административного права . С. С. Алексеев объясняет структурность права, наличие структурных подразделений с особенностями регулятивных свойств права, приемов воздействия на общественные отношения. В структуре права он различает четыре основных ее уровня: структура отдельного нормативного предписания; структура правового института; структура отрасли права; структура права в целом .
В теории права правовым институтом понимают совокупность норм права, регулирующих определенную группу взаимосвязанных общественных отношений . Высказываются и более аморфные представления об институте права, как группе норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах и отраслях управления , либо совокупность норм права, которая обеспечивает достаточную полноту и согласованность регулирования наиболее устойчивых и функционально однородных отношений в системе права .
Будучи структурной единицей отрасли права, пишет И. Л. Бачило, категория «институт» как совокупность норм в системе права также представляет собой организационно-структурную категорию, которой присущи такие признаки, как устойчивость и однородность отношений, которые подлежат
6 урегулированию; согласованность и достаточная полнота правовых средств , і содержание института пронизано общими юридическими началами, идеями .
С. С. Алексеев отмечает, что большинство правовых институтов закрепляется в виде самостоятельных структурных подразделений кодифицированного нормативного акта - главы или раздела .
По нашему мнению, в современной развитой структуре права, включающей нормативные правовые акты различной юридической силы, можно говорить об относительно сложной вертикальной структуре правового института, на вершине которого располагается правовая норма или небольшая группа норм, возможно, содержащаяся в одной статье закона. На следующих уровнях (ярусах) своеобразной пирамиды располагаются нормы, детализирующие законны,: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы федеральных органов исполнительной власти. Самый нижний уровень занимают нормативные правовые акты территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.
Во многих случаях структура правового института существенно усложняется, разветвляется путем дополнения его нормами субъектов Российской Федерации. В таких случаях, вероятно, следует говорить об образовании специальных институтов, регулирующих соответствующие общественные отношения, складывающиеся на территории отдельных субъектов Российской Федерации.
Применительно к теме нашего диссертационного исследования в научных трудах обращается внимание на то обстоятельство, что субъекты Российской Федерации не имеют по закону права самостоятельно регулировать дисциплинарные отношения на государственной службе. Это едва ли не единственный случай, когда регулирование одного из важнейших аспектов государственной службы в субъектах Российской Федерации осуществляется исключительно федеральным законодательством .
Представляет интерес процесс формирования института служебных проверок в административном праве России.
С. С. Алексеев называет два пути формирования правовых институтов: 1) непосредственно «конструкторская» деятельность правотворческих органов; 2) непосредственное влияние на развитие законодательства юридической (судебной) практики .
Представляется, что на формирование любого института права оказывает влияние юридическая практика как средство, позволяющее выявить коллизии и пробелы нормотворчества, требующее внесения изменений и дополнений в институт права.
В целях более полного исследования института служебных проверок в административном праве необходимо определить его соотношение с другими институтами отрасли. Прежде всего, заметим, что в теории права различают два основных вида правовых институтов - регулятивные и правоохранительные, предметные и функциональные, процедурно-процессуальные, общезакрепительные и основные .
По нашему мнению, институт служебных проверок следует отнести к процедурно-процессуальным регулятивным институтам, посредством которого закрепляются процедуры совершения тех или иных действий.
С другой стороны, в теории административного права существуют устоявшиеся представления об институтах. В частности, в структуре административного права выделяют институты Общей части (административной ответственности, государственной службы, административного надзора и т.д.) и Особенной части (управления в сфере экономики, в социально-культурной сфере и в административно-политической сфере).
Так, по мнению Д. Н. Бахраха, правовой институт государственной службы состоит из норм административного права, устанавливающих только правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих .
Правомерно ли в этом смысле говорить об институте служебных проверок, представляющего собой органическую часть института государственной службы? По нашему мнению, это вполне допустимо, поскольку институт права не имеет четко очерченных границ. Он не выделяется в нормативных правовых актах, а является лишь неким идеальным объектом, создаваемым путем логического объединения норм права, порой содержащихся в различных нормативных правовых актах как одного уровня, так и представляющих различные уровни организации правовой материи.
Исходя от противного, если мы объявим существующим институт государственной службы, мы отказываем в возможности рассмотрения в качестве правовых институтов совокупности норм права, регламентирующих Различные ее аспекты. Например, военную службу, правоохранительную службу, дисциплинарную ответственность государственных служащих, порядок проведения аттестации и др.
Кроме того, существуют институты, независимые от института государственной службы, такие как институт ответственности, институт контроля, которые в определенной части регулируют государственно-служебные отношения.
Нормы права как элемент механизма реализации института служебной проверки
«Реализация права, - пишет С. С. Алексеев, - это претворение права в жизнь, реальное воплощение содержания юридических норм в фактическом поведении субъекта» . В зависимости от видов юридических норм различаются четыре формы реализации: использование - такая форма реализации права, при которой субъект использует возможности, предоставляемые ему юридической нормой, то есть осуществляет свои права; соблюдение права - такая форма реализации права, при которой субъект следует установленным запретам: не совершает тех действий, которые ему не дозволены; исполнение - такая форма реализации права, при которой субъект совершает активные действия во исполнение возложенной на него юридической обязанности; применение права - это властно-организующая деятельность компетентных органов и лиц, обеспечивающих в конкретных жизненных случаях
реализацию юридических норм .
Необходимо отметить, что С. С. Алексеев применение права не относит к формам его реализации. По мнению ученого, применение права позволяет обеспечить его реализацию. Другие ученые, в том числе А, Б. Венгеров, считают применение права особой формой его реализации. По нашему мнению, применение права должно рассматриваться отдельно от трех форм реализации права, поскольку, применяя право, властный субъект совершает активные действия во исполнение возложенной на него юридической обязанности, использует предоставленные нормой права возможности и соблюдает установленные запреты.
С. С. Алексеев утверждает, что применение права необходимо: во-первых, когда закон должен действовать с учетом конкретных обстоятельств, требующих контроля; во-вторых, в случаях, когда есть спор о праве, правах и обязанностях; в-третьих, в случаях, когда не исполняются обязанности, имеются пре- пятствия в осуществлении прав и совершаются иные правонарушения .
Во всех этих случаях требуется установление и анализ конкретных обстоятельств и такое понимание и применение закона, когда нередко приходится рассматривать непростые, порой запутанные жизненные обстоятельства и решать сложные юридические вопросы, а главное - вынесение право-судного решения, когда совершается «суд по праву» .
Право реализуется в правоотношениях, под которыми понимаются общественные отношения, урегулированные нормами права. А, значит, для того, чтобы появилась возможность в любой форме реализовать право либо чтобы властный субъект мог применить право, он должен вступить в право- отношение, для чего необходимы сами нормы права. В рамках правоотношений принимаются индивидуальные акты, которые воплощают в себе итог правового регулирования. Таким образом, механизм административно-правового регулирования следует представлять как совокупность трех элементов: норм права, правоотношений и актов применения права. Реализация права в системе элементов правового регулирования рассматривается в теории права как третье звено механизма правового регулирования, которому предшествуют юридические нормы и правовые отношения .
Механизм или система элементов административно-правового регулирования представляет собой совокупность элементов и правовых средств, взаимосвязанных и взаимозависимых и образующих информационно-правовое единство в целях упорядочивающего воздействия и устойчивого развития управленческих отношений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, администраций органов местного самоуправления, уполномоченных должностных лиц и иных, регулируемых административными правовыми нормами управленческих отношений, возникающих в государстве и обществе .
Другими словами, - это взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения . Применительно к механизму административно-правового регулирования - совокупность административно-правовых средств, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений, которые возникают по поводу реализации исполнительной власти .
В. Д. Сорокин писал, что механизм правового регулирования общественных отношений представляет собой сложное системное образование, главными элементами которого являются: 1) единый предмет правового регулирования; 2) единый метод правового регулирования, проявляющийся в трех типах правового регулирования - гражданско-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом; 3) наличие процессуальных форм реализации метода правового регулирования; его осуществление происходит с помощью соответствующих видов юридического процесса - гражданского, уголовного и административного2.
К процессу правового регулирования на заключительной его стадии (а в ряде случаев и при возникновении правоотношений) могут присоединяться индивидуальные предписания, акты применения права. То есть мы вновь обращаемся к четвертой форме реализации права - к применению его властным субъектом.
В этом отношении представляет интерес высказывание А. В. Малько на страницах журнала «Правоведение»: «Всякое управление ориентировано на упорядочение определенной системы, что достигается, как правило, в процессе преодоления стоящих на этом пути препятствий. Правовое регулирование, выступая инструментом социального управления, также призвано упорядочивать определенную систему - общественные отношения, обеспечивая реализацию позитивных интересов субъектов, и также на пути этого процесса встают разнообразные и многочисленные препятствия. И если их своевременно не устранить, то они снижают эффект правового регулирования.
Правоотношения, возникающие в процессе реализации института служебной проверки
Правоотношения, возникающие на основе правовых норм, представляют собой второй элемент механизма правового регулирования.
«Если начальным звеном действия права являются юридические нормы, то следующее звено в юридическом регулировании - субъективное право и юридическая обязанность или, если рассматривать их вместе, в связи, - правовое отношение (правоотношение)» - пишет С. С. Алексеев .
Обращая внимание на то, что понятие правоотношения является «понятием, охватывающим реализацию правовой нормы, ее воплощение в реальных жизненных отношениях», Р. О. Халфина справедливо отмечает: «Научная ценность понятия правоотношения, одна из главных его функций -раскрыть эффективность права в его неразрывной связи с регулируемым им общественным отношением»1. Поэтому исследованию правовых отношений всегда уделялось повышенное внимание ученых . Однако в последние годы интерес к проблеме ослаб. Причем в административно-правовой науке начало обосновываться мнение о том, что вторым элементом механизма правового регулирования является юридический факт или фактический состав, необ з ходимые для возникновения правоотношения .
В частности, В. Б. Исаков считает, что категория «механизм правового регулирования» охватывает следующую систему юридических средств: норму права, юридический факт (состав), акт применения права, правоотношение, акты реализации прав и обязанностей4.
По его мнению, самостоятельность юридических фактов в механизме правового регулирования предопределяется тем, что они связаны не только с правоотношениями, но и с иными элементами механизма. «Правильное закрепление юридических фактов в гипотезах юридических норм - одна из задач, стоящих пред правотворческими органами при разработке нормативно-правовых актов. Полное, точное и достоверное установление юридических фактов - необходимая предпосылка для применения правовых норм»5.
Того же мнения придерживается А. В. Малько. Он пишет, что второй стадией механизма правового регулирования является определение специальных условий, при наступлении которых «включается» действие общих программ и которые позволяют перейти от общих правил к более детальным. Речь уже идет об условиях, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Элементом, обозначающим данную стадию, является юридический факт, используемый в качестве «спускового крючка» для движения конкретных интересов по юридическому «каналу».
Однако зачастую для этого необходима целая система юридических фактов (фактический состав); один из них должен быть обязательно решающим. Как раз такого факта подчас и не хватает субъекту для дальнейшего движения интереса к ценности, способной его удовлетворить. Отсутствие решающего юридического факта выступает в роли препятствия.
Такое препятствие необходимо рассматривать с двух точек зрения: с содержательной (социальной, материальной) и формальной (правовой). С точки зрения содержания препятствием будут выступать неудовлетворение собственных интересов субъектом, а также общественных интересов. В формально же правовом смысле препятствие выражается в отсутствии решающего юридического факта, причем преодолевается данное препятствие только на уровне правоприменительной деятельности в результате принятия соот 1 ветствующего акта применения права .
Трудно возразить утверждению Ю. Ю. Томиловой о том, что задача юридических фактов как элемента механизма правового регулирования, заключается в том, чтобы «включить» юридический механизм, привести в действие правовую программу, заложенную в юридической норме. Причем они выступают в качестве связующего звена не только между нормой права и субъективными правами (обязанностями) конкретного субъекта, но и между 1 этими последними и реальными фактическими отношениями .
Мы не можем согласиться с ее выводом о том, что юридический факт или совокупность юридических фактов - фактический состав могут быть элементом механизма правового регулирования. Более убедительным представляется позиция Ю. И. Гревцова, в соответствии с которой «Сам по себе юридический факт является жизненным обстоятельством, с которым норма права связывает возникновение, изменение, прекращение правоотношения. Следовательно, юридический факт - это необходимая предпосылка правово-го отношения и не больше» .
А. П. Шергин также отмечает, что возникновение, изменение или прекращение правоотношений связано с наличием юридических фактов, предусмотренных административно-правовыми нормами. Эти фактические обстоятельства (действия, события) являются импульсом для возникновения административных правоотношений. Уважаемый ученый правильно замечает, что роль юридических фактов не сводится к поводу (толчку) возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. Вид (действия или события), характер (правомерные или неправомерные действия) в значительной мере предопределяют содержание самих правоотношений. Так, неправомерные действия (административные или дисциплинарные правонарушения) влекут возникновение юрисдикционных отношений .
Аргумент о том, что установление и нормативное закрепление юридических фактов конкретного вида по сути представляет собой правовое регулирование, по нашему мнению, несостоятелен, поскольку нормативное закрепление осуществляется на первой стадии правового регулирования и представляет собой первый его элемент - нормы права. Не могут юридические факты быть признаны и элементом самого правоотношения. По нашему мнению, они расположены вне правового регулирования, равно как и еще один правовой элемент, упоминаемый, как правило, в связи с юрисдикцион-ными процедурами, - поводы к возбуждению юрисдикционного дела.
Поводы к возбуждению дела об административном правонарушении нашли свое нормативное закрепление в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, в которой установлено, что таковыми признаются:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
