Содержание к диссертации
Введение 3
Глава I. Материально-правовая характеристика инсти
тута аттестации государственных служащих 16
1. Правовая природа и назначение института аттестации
государственных служащих 16
2. Материально-правовые признаки института аттестации
государственных служащих 45
3. Содержание и методы аттестации в системе средств
реализации кадровой политики 72
Глава II. Процессуально-правовая характеристика ин
ститута аттестации государственных служащих 97
1. Процессуально-правовые нормы института аттестации
государственных служащих 97
2. Состояние и проблемы процессуально-правового регу
лирования института аттестации государственных служащих 110
3. Создание и реализация единого института аттестации
государственных служащих в системе правоохранительных орга
нов 130
Заключение 147
Библиографический список 154
Приложения 186
Введение к работе
Современная российская государственность характеризуется изменением старых и созданием новых социально-правовых и политических институтов. Широко известно представление о том, что «сущность государства состоит в том, чтобы обеспечивать с помощью аппарата политической власти целостность общества и его надлежащее функционирование»1.
Государство «живет», действует как особый политический организм, при этом реализуя, выполняя те или иные функции, т.е. определенную социально значимую, целенаправленную деятельность. Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, т.е. аппарата государственных учреждений, в которых государственные служащие обеспечивают выполнение основных и второстепенных функций государства. Основополагающая роль в данном процессе возлагается на кадры, обеспечивающие путем наиболее эффективного функционирования механизма государственного управления проведение в жизнь закрепленных в праве норм, направленных на реализацию наиболее позитивного сценария развития российского общества.
Последнее десятилетие характеризуется повышенным вниманием со стороны руководства страны как к выработке новой стратегии в отношении управления государством, деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, учреждений и организаций, так и к определению понятия и системы государственной службы, порядка и условий ее прохождения, а также статуса государственного служащего.
Начало этому процессу, который принято именовать административной реформой, было положено изданием Указа Президента Российской Федерации от 23 июля 2009 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» . В дальнейшем вопросы реформирования государственного управления и государственной службы были изложены в федеральной про- 1 Алексеев С. С. Государство и право. М. : Юридическая литература, 1993. С. 13. 2 Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 30, ст. 3046.
4 ..._.., грамме «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»3, которая продлевалась на 2006-2007 гг.4, и распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»5, которая подразумевала создание принципиально новой системы государственного управления и государственной службы.
Опыт осуществления мероприятий, предусмотренных данными документами, выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы и обозначил необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы, что и обусловило необходимость принятия федеральных законов от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 1 декабря 2007 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации»6 и 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 14 февраля 2010 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» .
В последующем в целях совершенствования системы государственной службы Российской Федерации и повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 была утверждена федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»8.
Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе,«Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 47, ст. 4664.
Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» была продлена на период 2006-2007 гг. Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы) на 2006-2007 годы»». 5 Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 46, ст. 4720. 6 Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. — № 22, ст. 2063. 7 Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 31, ст. 3215. 8 Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 (ред. от 12 января 2010 г.) «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государствен ной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»» // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 11, ст. 1277.
Несмотря на сложившуюся нормативную правовую базу, которая, несомненно, повлекла определенные преобразования и изменения в сфере государственного управления," нельзя не отметить наличие существенных противоречий между статутными правовыми: актами и тематическими законами-в части регулирования компетенции органов исполнительной власти и положения государственных служащих, что не может не отражаться на развитии экономики и социальной сферы, порождать коррупцию и бюрократизм в чиновничьей деятельности.
Характер и специфика исполнения своих функциональных обязанностей целым рядом категорий государственных служащих в нашей стране (например, сотрудников правоохранительных органов) требуют от них не только должного уровня образования и профессиональной подготовки, специфических знаний и навыков, но и готовности при необходимости сознательно подвергать опасности свою жизнь и здоровье, а также применять законодательно регламентированное насилие, меры процессуального принуждения. Несмотря на то, что Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» правоохранительную службу называет одним из видов федеральной государственной службы, правоохранительная служба имеет целый ряд особенностей, отличающих ее от иных видов государственной службы. Это в частности относится и к правовому регулированию прохождения правоохранительной службы: поступлению на службу, определению общих условий назначения на должности, основаниям для назначения, особенностям и видам перемещений по службе, увольнению со службы, присвоению специальных званий, проведению аттестации и др.
Однако до настоящего времени в нашей стране не существует единого института государственной правоохранительной службы. До сих пор не вступил в силу федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации». Более того, отмечаются определенные негативные тенденции в половозрастной структуре, уровне образования, квалификации и профессиональном развитии сотрудников правоохранительных органов. Остается достаточно ост- рой проблема некомплекта кадров для полноценного функционирования системы управления в правоохранительных структурах. Снижается количество служащих, имеющих достаточный опыт работы в замещаемых должностях. Уровень оплаты труда на правоохранительной службе, несмотря на принимаемые меры, продолжает сильно отставать от сложившегося среднего уровня в рыночном секторе экономики. Иные формы стимулирования носят ограниченный и недостаточный характер, а порой и отсутствуют вовсе. Прием граждан на должности в правоохранительную службу, их оценка и дальнейшая карьера зачастую не зависят от профессионального уровня и деловых качеств. Как следствие происходит снижение престижа государственной правоохранительной службы как вида профессиональной деятельности.
Достигнуть положительной динамики в решении возникающих в этой связи проблем можно только путем создания новой идеологии в области кадровой политики. Одним из инструментов решения задач, стоящих перед кадрами государственной службы, является институт аттестации, общие положения которого закреплены федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также указами Президента Российской Федерации «Вопросы прохождения военной службы»9, «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»10 и др.
Основные задачи института аттестации состоят в совершенствовании деятельности по формированию кадрового состава государственной службы, подборе и расстановке кадров, повышении профессионального уровня государственных служащих, создании резерва кадров для выдвижения и направления на учебу, а также определении соответствия государственного служащего квалификационным требованиям по замещаемой должности. В своих выводах аттестационные комиссии коллегиально принимают решения о необходимости 9 Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237 «Вопросы прохождения военной службы». 10 Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // Собр. за конодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 6, ст. 437.
7 повышения квалификации конкретных государственных служащих, с учетом профессионального уровня аттестуемого и требований, предъявляемым к замещаемой должности, определяются направления их дальнейшего обучения, принимаются решения,- влияющие на последующий карьерньш рост, установление материальных стимулов, присвоение соответствующего замещаемой группе должностей квалификационного разряда. Единый институт аттестации государственных служащих занимает важнейшее место в системе средств реализации кадровой политики в России. Только при условии должной эффективности формирующегося института аттестации, как важнейшего метода аудита персонала, объективности и качества полученных результатов возможен успех других направлений работы с кадрами. Аттестация как коллегиальный метод работы с кадрами не противоречит главенствующему в системе государственной службы методу единоначалия, опирающемуся на сбалансированную вертикаль власти. Вопросы единоначалия и коллегиальности на государственной службе остаются предметом широкой научной дискуссии. Например, С. С. Маилян в своей монографии ! отмечает, что «известны случаи, когда твердое руководство превращается в злоупотребления, а коллегиальность обсуждения становится «говорильней». Обезличенность коллегиальности создает ситуацию, когда каждый «относится к делу менее внимательно, чем если бы оно было предоставлено ему одному»12. Но при решении изначально трудных вопросов, в отношении которых всегда предъявляются претензии к тому, кто их решает, «безликость» коллегиального органа может иметь и положительное значение. В таких случаях она не только создает условия для принятия более объективного решения, но и облегчает взаимодействие членов коллегиального органа с внешней средой» . При условиях дальнейшего совершенствования и развития аттестация может стать институтом, наиболее гармонично реализовавшим в себе потенциал коллегиальности и единоначалия в системе государственной службы.
Маилян С. С. Единоначалие и коллегиальность в управлении органами внутренних дел : монография. М., 2002. С. 21. 12 Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. С. 17. 13 Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1973. С. 250.
Несмотря на наметившийся прогресс в развитии аттестации, многие вопросы данного института до настоящего времени остаются неизученными. Недостаточно проработанная нормативная правовая база, регламентирующая порядок и прохождение государственной службы, затрудняет реализацию заложенных в системе аттестации возможностей, не используется научный потенциал, выработанный отечественными и зарубежными специалистами в области аудита и оценки персонала, управления кадрами в современных условиях. Нерешенность материально-правовых и процессуально-правовых проблем, стоящих перед аттестацией, зачастую порождает формальный характер данного института. Актуальность рассмотрения процесса аттестации государственных служащих как института административного права и сопровождающих данный процесс проблем определяется большой социальной значимостью всей системы государственной службы в России.
Состояние изученности проблемы. Существующая система аттестации сложилась в результате многолетней деятельности государственных органов, решавших поставленные задачи, исходя из тех средств, административно-правовых и организационных возможностей, которые у них имелись. За все время существования государственной системы, так и не сформировалось единого научного подхода к данной проблеме. Следовательно, и не было выработано единого, четкого представления о роли института аттестации в системе государственной службы.
Вопросы, в той или иной мере касающиеся темы диссертационного исследования, освещались многими учеными - теоретиками права и учеными-административистами. Отдельные общетеоретические вопросы, связанные с проблематикой проводимого исследования, нашли свое отражение в работах таких ученых, как С. С. Алексеев, А. Б. Венгеров, А. П. Коренев, С. С. Маилян, Н. П. Мышляев, Н; Г. Салищева, В. Д. Сорокин, В. Н. Хропанюк и др.
Ряд принципиальных для проводимого исследования вопросов нашел свое отражение в работах, посвященных государственной службе, в частности в трудах Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, А. А. Гришковца, A. Ф. Ноздрачева, В. М. Манохина, В. Мг. Курицына, Д. М. Овсянко,
Ю. Н. Старилова, Ю. Н. Тихомирова и др. Однако, в их работах вопросы, связанные с аттестацией государственных служащих, не являются предметом непосредственного изучения.
Вопросы проведения аттестации государственных служащих получили широкое освещение в работах, Т. Ю. Базарова, И. В. Бизюковой, Ф. П. Величко, И. М. Гуськовой, А. Л. Журавлева, Ю. Д. Красовского, В. И. Матирко, Е. В. Магницкой, Л. И. Меньшикова, А. С. Пашкова, Л. И. Поспеловой, П. П. Сергуна и др.
Существенный вклад в изучение института аттестации внесли B. И. Курилов, Е. А. Борисова, А. В. Беляев, С. А. Калачева, Г. В. Щекин и др.
В работах названных авторов раскрываются вопросы становления института аттестации, его основные этапы, цели и задачи, даются рекомендации по построению системы аттестации государственных служащих. Следует отметить, что подходы к исследованию указанных вопросов имеют определенную традицию. В этом есть определенные плюсы, но есть и минусы, потому что целый ряд вопросов до сих пор остается без внимания в силу сложившейся традиции подходов к изучению проблем аттестации.
Несмотря на свою актуальность, проблема аттестации в современном российском праве относится к числу наименее разработанных. Так, понятие «аттестация», как было отмечено выше, упоминается часто, но законодательно закрепленного определения аттестации до сих пор не выработано. Мало изучены вопросы, касающиеся критериев оценки государственного служащего, а также административно-процессуального обеспечения процесса аттестации. До настоящего времени не усовершенствована система государственных гарантий служащим, успешно прошедшим аттестацию, в.части продвижения по службе, зачисления в кадровый резерв, направления на учебу, не определена ответственность за организацию и проведение аттестации, реализацию решений аттестационных комиссий и т.д.
Объектом диссертационного исследования является институт административного права, регулирующий процедуру аттестации государственных служащих Российской Федерации.
Предметом исследования являются теоретические, правовые и организационные проблемы, связанные с аттестацией государственных служащих Российской Федерации; нормативные правовые акты, составляющие содержание института аттестации государственных служащих, а также эмпирические данные, характеризующие практику применения данного института.
Цель исследования - определить теоретико-понятийную базу института аттестации в административном праве, выявить и изучить причины, условия и факторы, препятствующие его эффективному функционированию и разработка предложений по совершенствованию административно-правового и организационного обеспечения данного института.
Исходя из цели исследования, в работе решаются следующие задачи: изучение существующих научных подходов к проблемам аттестации государственных служащих как самостоятельному правовому институту; исследование на основе исторического анализа этапов развития государственной службы и системы аттестации государственных служащих, а также выявление доминирующих в различные периоды времени научных подходов относительно сущности этой процедуры; определение на основе изучения действующего административного законодательства понятия «аттестация» и ее места в системе средств реализации кадровой политики; анализ отечественной и зарубежной практики проведения аттестации и разработка предложений по ее совершенствованию; вскрытие пробелов и «узких мест» в действующей юридической базе, а также в теоретических представлениях о правовых регламентах, регулирующих процесс аттестации; подготовка предложения по унификации процессуального порядка аттестации государственных служащих в системе правоохранительных органов; - обоснование необходимости концептуального подхода к осуществлению правовых и организационных преобразований института аттестации государственных служащих.
Методика и методология исследования: Решение поставленных выше задач осуществляется в работе посредством использования общенаучных философских методов диалектического анализа реальной действительности, а также частных методов познания: логического (анализ, дедукция, индукция, аналогия и др.), исторического, социологического, сравнительно-правового, формальнологического и др. Анализу и систематизации подверглись существующие научные подходы к пониманию института аттестации в административном праве, а также достаточно большой нормативно-правовой массив, действующий в данной сфере. Использование указанных методов позволило всесторонне подойти к исследованию означенной темы.
Теоретической базой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых и практиков в области аттестации, специальная литература по теории государства и права, административному праву и иным отраслям российского права. В диссертации проанализированы федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие проведение аттестации государственных служащих. Изучена практика проведения аттестации в органах внутренних дел, Федеральной таможенной службе Российской Федерации, Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации.
Эмпирическую основу исследования составили действующие в настоящее время в России федеральные законы и подзаконные нормативные акты (которые, кстати, могут расцениваться как чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества), а также нормативные акты некоторых субъектов РФ, регулирующие порядок проведения аттестации государственных служащих. В частности, в диссертации осуществлен анализ ведомственных нормативных правовых актов, устанавливающих процессуальные особенности прохождения аттестации служащих этих ведомств, регламентов работы аттестационных комиссий. Изучено
12 более 400 аттестационных дел сотрудников органов внутренних дел и более 340 - государственных гражданских служащих.
Кроме того, в работе нашли отражение статистические и фактографические сведения о результатах работы аттестационных комиссий в органах внутренних дел, Федеральной таможенной службе Российской Федерации, Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации определяется, прежде всего, тем, что в ней произведен комплексный анализ института аттестации государственных служащих как части административного законодательства. Проведенные ранее исследования осуществлялись с позиций анализа проблем аттестации как института трудового права.
Единство правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода не только к организации государственной службы, но и к ее основным институтам. Соответственно реализация этих институтов должна обеспечиваться федеральными законами о видах государственной службы. Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливается несколько видов государственной службы, а Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № ПО «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» урегулированы только вопросы аттестации государственных гражданских служащих. Процедура аттестации служащих военной и правоохранительной службы до настоящего времени законодательно не закреплена, что вызывает определенные трудности и проблемы при ее проведении. Поэтому в диссертации на основе анализа и переосмысления теоретических и организационных проблем аттестации предлагается подготовить унифицированный нормативный правовой акт, закрепляющий общие основания и новый единый процессуальный порядок аттестации служащих всех видов государственной службы. Разработка
13 единого нормативного акта, помимо четкого, обязательного для всех ведомств закрепления сложившихся процессуальных норм в области аттестации, может повлечь за собой появление целого ряда новелл, направленных на обеспечение практической реализации аттестационных мероприятий.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Обоснован тезис о принадлежности института аттестации к институтам административного права. В российском праве феномен аттестации имеет меж отраслевой характер. Нормы института аттестации включены в несколько отрас лей права. Прежде всего, это трудовое и административное право, т.е. те отрасли, которые в предмет правового регулирования включают отношения, связанные с регулированием труда работников. В российской практике сложились три типа аттестации: аттестация государственного служащего, аттестация научных и на учно-педагогических работников, аттестация персонала организаций, процедура которой в настоящее время регулируется сложившейся децентрализованной, сложной, многоуровневой системой актов.
Уточнено понятие правового института аттестации государственных служащих, под которым следует понимать систему правовых норм, регулирующих аттестационно-должностные отношения, складывающиеся при прохождении государственной службы; по оценке деловых, личных и нравственных качеств служащих, результатов их труда; действенному контролю за их деятельностью; определению уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего занимаемой должности; решению вопросов стимулирования и присвоения соответствующей квалификации, возможных перспектив карьерного роста, в целях повышения эффективности управления государством, в рамках реализации позитивного сценария развития общества.
Обосновано предложение о необходимости изданш^унифицированного нормативного правового акта, закрепляющего новый единый процессуальный порядок аттестации служащих всех видов государственной службы. Разработана структура нормативного правового акта, определяющего общие основания про-
14 ведения-аттестации, общие принципы аттестации, механизм аттестации, порядок проведения аттестации.
Выдвинуто предложение по закреплению в нормативных правовых актах, регулирующих прохождение государственной службы, механизма рассмотрения на заседаниях аттестационной комиссии фактов совершения- государственными служащими административных правонарушений в целях выявления причин, способствующих их совершению, и принятия мер организационного характера, препятствующих их совершению впредь.
Сформулировано предложение о необходимости привлечения к ответственности представителей кадровых служб за нарушение преимущественного права служащего, зачисленного в резерв руководящих кадров по результатам аттестации, на карьерный рост и продвижение по службе.
6. Сформулировано предложение о применении кадрового аудита для оценки деятельности государственных служащих и использования его результа тов при проведении аттестации, учитывая весь спектр методов оценки, позво ляющих при проведении аттестации осуществлять выбор метода и способа полу чения информации об аттестуемом. Приводится авторская классификация и предложения по совершенствованию критериев оценки государственных слу жащих, необходимых для объективного проведения аттестации и определения соответствия аттестуемого занимаемой должности и выполняемой работе.
Теоретическая и практическая значимость работы.
Теоретическая значимость результатов исследования предопределяется их направленностью на совершенствование административно-правового регулирования аттестации государственных служащих. Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения позиций ученых по исследуемому кругу вопросов.
Практическая значимость работы определяется тем, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в деятельности кадровых подразделений государственных органов, а также служить основой научно-методической базы при подготовке проектов нормативных правовых и локаль-
15 ных актов, направленных на регулирование общественных отношений складывающихся в процессе подготовки, проведения аттестации государственных служащих Российской Федерации.
Внедрение и апробация результатов исследования осуществлены в ходе участия диссертанта в мероприятиях, проводимых заинтересованными федеральными органами государственной власти Российской Федерации, при разработке ими предложений по совершенствованию российского законодательства в рамках реализации отдельных положений, предусмотренных федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» (программа продлена до 2007 г.), «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Также результаты докладывались на научно-практических конференциях в Московском университете МВД России, Академии экономической безопасности МВД Росси, Академии управления МВД России, Санкт-Петербургском университете МВД России в 2005 - 2010 гг.
Диссертация была подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре административного права Московского университета МВД России. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в 7 публикациях автора, тезисах докладов на международных научно-практических конференциях.
Материалы диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность отдельных подразделений ГУВД по г. Москве, ГУВД по Московской области, Управления ФСКН России по Костромской области, Федеральной таможенной службы Российской Федерации, а также научно-исследовательскую деятельность Московского университета МВД России.
Структура работы. Цель и задачи диссертационного исследования определили ее структуру. Диссертация включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, библиографический список и приложение.
