Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Аттестация гражданских служащих как самостоятельный элемент прохождения государственной гражданской службы с. 15
1.1. Прохождение государственной гражданской службы: теоретические и историко-правовые основы с. 15
1.2. Понятие и исторический анализ развития института аттестации гражданских служащих с. 41
1.3. Принципы и видовая классификация аттестации гражданских служащих с. 58
1.4. Процедура проведения аттестации гражданских служащих с. 78
Глава II. Совершенствование административно-правового регулирования аттестации в условиях проведения реформы государственной службы с. 102
2.1. Современное состояние и перспективы развития института аттестации как механизма реализации кадровой политики государственной гражданской службы с. 102
2.2. Понятие, критерии и методы оценки при проведении аттестации гражданских служащих с. 125
2.3. Правовые последствия аттестации гражданских служащих: механизм реализации решений аттестационных комиссий и порядок их обжалования с. 154
Заключение С. 172
Библиография С. 178
Приложения с. 203
- Прохождение государственной гражданской службы: теоретические и историко-правовые основы
- Процедура проведения аттестации гражданских служащих
- Современное состояние и перспективы развития института аттестации как механизма реализации кадровой политики государственной гражданской службы
- Правовые последствия аттестации гражданских служащих: механизм реализации решений аттестационных комиссий и порядок их обжалования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. После обновления в 2000 году политического руководства в России стали складываться условия для проведения масштабной административной реформы, призванной обеспечить модернизацию государства, повышение эффективности публичной власти всех уровней. Важным элементом административной реформы является совершенствование института государственной службы, который представляет собой основу механизма государственного управления.
Реформирование системы государственной службы проводится одновременно с оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов (прежде всего органов исполнительной власти), их аппаратов, упорядочением финансирования расходов на государственное управление, которое направлено на повышение эффективности и результативности деятельности этих органов. Надо признать, что одним из достижений реформы государственной службы стало организационно-правовое обособление государственной гражданской службы (далее также -гражданская служба) в качестве самостоятельного вида государственной службы. Необходимо дальнейшее совершенствование института гражданской службы, что позволит повысить ответственность и дисциплину в государственном аппарате.
Гражданская служба должна быть основана на профессионализме и высокой квалификации государственных гражданских служащих (далее также - гражданские служащие). Они, выполняя управленческие функции, выступают представителями публичной власти, действуют в интересах государства и общества. Как известно, хорошее управление - это прежде всего хорошие управляющие, т.е. кадры. Для их формирования требуется существенное изменение роли, функций и моральных качеств гражданских служащих, повышение предъявляемых к ним требований. От качества подготовки и компетентности государственных служащих, их
4 добросовестного отношения к должностным обязанностям во многом зависит профессионализм всей государственной службы, ее авторитет в обществе, в глазах каждого конкретного гражданина. При таком положении необходимо качественное обновление кадрового потенциала органов государственной власти, приток на гражданскую службу высококвалифицированных управленческих кадров.
В условиях модернизации государства в аппарате управления требуются люди, способные успешно решать новые задачи, возникающие перед страной, и лишь такие люди достойны должностного роста. В этой связи чрезвычайно важным является «осознание государственными служащими своих профессиональных задач, путей самообразования, мобилизации интеллекта на генерирование новых идей» .
В значительной степени этому может способствовать аттестация, но только при правильной ее организации. Опыт развитых демократических государств Европы и Северной Америки свидетельствует о том, что аттестация является действенным средством работы с кадрами, позволяющим осуществлять контроль за уровнем квалификации и профессионализмом гражданских служащих.
В настоящее время основными правовыми актами по вопросам проведения аттестации гражданских служащих являются Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о гражданской службе) и Указ Президента РФ от 01.02.2005 №110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» , которым утверждено Положение об аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации (далее - Положение о проведении аттестации гражданских служащих). Действие этих нормативных правовых актов напрямую распространяется не только на федеральных гражданских служащих, но и на служащих субъектов
' Матирко В.И. Проблемы формирования и совершенствования аппарата государственной власти и управления // Государственный служащий как человек и профессионал. 1996. № 2. С. 20.
2 СЗРФ. 2004. №31. Ст. 3215.
3 СЗРФ. 2005. №6. Ст. 437.
5 Российской Федерации, что, в свою очередь, способствует ликвидации многих ранее существовавших противоречий между региональным и федеральным законодательством.
Аттестация призвана влиять на развитие профессионализма гражданских служащих, способствуя тем самым процессу становления гражданской службы как профессиональной деятельности. Одновременно она должна стать правовым средством очищения государственного аппарата от малокомпетентных и низкопрофессиональных специалистов1. От эффективности и результативности аттестации во многом зависит успех реализации многих направлений работы с кадрами государственных органов (повышение квалификации, зачисление в кадровый резерв и т.д.).
Однако, несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие в результате реформирования государственной службы, в большинстве случаев аттестация страдает прежними недостатками (зачастую носит формальный характер, нередко служит инструментом избавления от «неугодных» служащих и т.д.), а потому не способствует достижению тех целей, ради которых проводится.
Формализм в проведении аттестации дополняется игнорированием во многих случаях руководителями ее результатов. Преобладающим оказывается усмотрение руководителя при принятии решения по итогам аттестации, а не реальные результаты оценки при проведении аттестации. К сожалению, такое положение дел затрудняет успешное внедрение аттестации в органах государственной власти, не способствует ее превращению в реальное средство обеспечения высокого уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих.
Необходимо внутриведомственную процедуру проведения аттестации гражданских служащих превратить в реально действующий публичный механизм кадровой работы в государственных органах. Следует изменить процедуру проведения аттестации, сформировать критерии и методы оценки,
См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации. М., 2003. С. 319.
а также повысить ответственность за ее организацию и проведение, обеспечить реализацию решений аттестационных комиссий.
Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы исследования и о необходимости изучения указанных вопросов.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемам государственной службы, государственной кадровой политики, государственного управления государственной службой уделено значительное внимание в юридической литературе. Соответствующие вопросы освещаются в работах ученых в области административного права (А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.А. Воробьева, А.А. Гришковца, А.Г. Гуриновича, А.А. Демина, В.А. Козбаненко, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, Ю.А. Розенбаума, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и др.), а также представителей науки трудового права (А.В. Гусева, С.А. Ивановой, Т.А. Нестеровой, Л.А. Чикановой и др.).
Вопросы, связанные с кадровым обеспечением государственной гражданской службы, являются предметом исследования также и представителей социологической, социально-психологической и исторической науки (К.В. Вострикова, В.Д. Граждана, В.П. Иванова, П.Н. Лебедева, Е.В. Охотского, СВ. Пирогова, А.Р. Роша, Н.С. Слепцова, В.В. Черепанова и др.).
К сожалению, проблеме административно-правового регулирования аттестации гражданских служащих достаточного внимания в трудах указанных авторов не уделялось. Отдельные вопросы аттестации кадров в России и за рубежом, ее цели и принципы освещаются в работах С.А. Анисимова, А.В. Беляева, Т.Ю. Базарова, В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, И.М. Гуськовой, А.А. Демина, С.А. Ивановой, В.И. Матирко, Л.И. Меньшикова, В.Н. Меньшовой, Т.А. Нестеровой, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова и других ученых.
Менее изученными являются правовые вопросы, касающиеся предмета оценки, формирования критериев, проблемы методов оценки и процедуры проведения аттестации гражданских служащих.
Приходится признать, что комплексных теоретических исследований института аттестации государственных гражданских служащих не проводилось.
Кроме того, абсолютное большинство специальных работ по проблемам аттестации кадров, в том числе и кандидатские диссертации1, было написано до 2004 г. и, таким образом, не учитывало результатов реформы государственной службы. Принятые в последнее время законы и другие нормативные правовые акты, касающиеся вопросов государственной гражданской службы в целом и аттестации в частности, учеными не анализировались. Есть основания полагать, что новое законодательство не улучшило правовое регулирование аттестационных отношений, а, напротив, создало новые проблемы, требующие как теоретического осмысления, так и проведения многих практических мероприятий.
В диссертации сделана попытка в новых правовых условиях рассмотреть содержание института аттестации гражданских служащих, обобщить и переосмыслить взгляды и научные представления о сущности данного института, предложить комплекс мер по совершенствованию действующей процедуры аттестации государственных гражданских служащих.
Цель исследования заключается в комплексном анализе теоретических основ и практики проведения аттестации гражданских служащих, в выявлении и разрешении проблем, связанных с правовым регулированием, организацией и проведением аттестации на государственной гражданской службе, а также в определении основных направлений совершенствования процедуры аттестации.
' См., напр.: Колесникова В.И. Административно-правовые основы аттестации государственных служащих: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственной службы, их аттестации, и повышения квалификации в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
8 Для достижения намеченной цели были поставлены и решались следующие задачи:
выявить основные элементы института прохождения государственной гражданской службы;
дать определение и характеристику понятию, сущности, содержанию и принципам аттестации как элемента института прохождения государственной гражданской службы;
проанализировать процедуры организации и проведения аттестации, выявить существующие недостатки ее правового регулирования;
определить место и роль аттестации в реализации кадровой политики на государственной гражданской службе;
выявить условия, обеспечивающие результативность организации и проведения аттестации;
выработать научно-практические рекомендации и предложения, направленные на совершенствование организационно-правового обеспечения института аттестации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при организации и проведении аттестации государственных гражданских служащих.
Предметом исследования выступают теоретические положения и правовое регулирование института аттестации гражданских служащих как самостоятельного элемента прохождения государственной гражданской службы Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные методы познания (формально-догматический, сравнительно-исторический, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический). Определенный акцент сделан на использовании метода сравнительного правоведения, что дает возможность посмотреть на современный отечественный опыт более объемно и предметно.
Теоретическую основу исследования составили идеи и положения, раскрываемые в трудах вышеназванных отечественных ученых по вопросам государственной службы, кадровой политики, аттестации и оценки кадрового потенциала государственной службы.
Подготавливая работу, автор опирался на сочинения русских дореволюционных ученых-юристов, прежде всего административистов и государствоведов (А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.О. Куплеваского, М.А. Унковского, Б.Н. Чичерина и др.), а также изучил и использовал произведения таких известных зарубежных ученых в области административного права, как Г. Брэбан, Ж. Бурдон, Ж. Ведель, Е. Старосьцяк.
В работе проанализированы нормативные правовые акты, регламентирующие проведение аттестации государственных служащих, статистические данные, а также судебная практика по делам об аттестации.
Эмпирическую базу исследования составила практика проведения аттестации в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее -Минюст России), Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Министерстве финансов Российской Федерации, Федеральной регистрационной службе и других органах государственной власти.
При подготовке диссертации использовались также: материалы Всероссийской научно-практической конференции по вопросам государственной гражданской службы, проведенной в Российской академии государственной службы при Президенте РФ 26 октября 2004 г.; материалы заседания Координационного Совета руководителей аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации по проблемам и механизмам реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», проведенного 27-28 октября 2005 г.; стенограмма парламентских слушаний на тему: «О практике применения Федерального закона "О государственной
10 гражданской службе Российской Федерации" и перспективах развития законодательства о государственной гражданской службе».
Диссертантом проведено собственное социологическое исследование. На основании разработанной автором анкеты были опрошены государственные гражданские служащие (свыше 100 человек) различных органов исполнительной и законодательной власти, а также интервьюированы работники кадровых служб государственных органов (50 человек) и члены аттестационных комиссий (50 человек) по вопросам проведения аттестации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием правовых и организационных проблем проведения аттестации гражданских служащих, написанным в период реформирования государственной службы, после принятия Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1 (далее - Закон о системе государственной службы) и Закона о гражданской службе и получения определенных результатов практики их применения.
В ходе исследования отдельные вопросы были поставлены и проанализированы автором впервые, другие, традиционно выделяемые в специальной литературе - рассмотрены более глубоко и всесторонне, а третьи - исследованы по-новому, в условиях проведения реформы государственной службы. Диссертантом разработаны направления совершенствования как организации проведения аттестации гражданских служащих, так и непосредственно процедуры ее проведения, механизма реализации решений аттестационной комиссии, а также критериев и методов оценки при проведении аттестации.
Научную новизну характеризуют основные положения, выносимые на защиту:
1 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
Сформулировано определение понятия аттестации государственного гражданского служащего, под которой понимается административно-правовая форма периодической оценки его профессиональных и личностных качеств, процессов и результатов профессиональной служебной деятельности, проводимой в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы, выявления возможности замещения им вышестоящей должности, а также в целях повышения эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Необходимо закрепить данное определение в ч. 1 ст. 48 Закона о гражданской службе.
Обосновано положение о законодательном закреплении принципов аттестации, включив в их перечень дополнительно такие принципы, как: 1) принцип профессионализма и специальной компетенции участников аттестационной процедуры; 2) принцип активного участия самого гражданского служащего в аттестационной деятельности; 3) принцип контроля и подотчетности субъектов аттестации. Содержание названных принципов сформулировано в диссертации.
Доказана необходимость выделения наряду с такими уже существующими видами аттестации, как очередная и внеочередная, также промежуточной аттестации. В рамках внеочередной аттестации предлагается различать две ее разновидности: первая аттестация и разовая аттестация.
Аргументировано положение о закреплении трех основных этапов проведения аттестации (организационно-подготовительный, основной и заключительный) и одного дополнительного (этап обжалования результатов аттестации). В разд. III «Проведение аттестации» Положения о проведении аттестации гражданских служащих требуется предусмотреть следующий комплекс мероприятий, проводимый на основном этапе аттестации: самооценка гражданского служащего и оценка его профессиональной служебной деятельности непосредственным руководителем; аттестационное тестирование гражданского служащего; заседание аттестационной комиссии
12 и оценка гражданского служащего. Отдельно рассматривается заключительный этап процедуры аттестации (вынесение решения аттестационной комиссии и принятие окончательного решения представителем нанимателя по результатам аттестации).
Предложено внести изменения в процедуру формирования аттестационных комиссий, дополнив ч. 9 ст. 48 Закона о гражданской службе нормой, устанавливающей, что персональный состав аттестационной комиссии должен утверждаться актом государственного органа, в котором проводится аттестация по согласованию с органом по управлению государственной службой. В состав комиссии по группам высших и главных должностей гражданской службы должны входить не только независимые эксперты, но и независимый (внешний) председатель, делегированный органом по управлению государственной службой.
Выделено четыре основных предмета оценки при проведении аттестации: профессиональные качества; личностные качества гражданского служащего; результаты его деятельности и сама служебная деятельность, т.е. поведение аттестуемого в процессе осуществления должностных обязанностей. В диссертации представлены критерии и методы оценки, соответствующие ее основным предметам. Предлагается включить их в Положение о проведении аттестации гражданских служащих.
Выявлено, что одной из главных причин того, что аттестация зачастую проводится формально и не является реальным средством обеспечения высокого уровня профессионализма персонала государственных органов, является отсутствие в России независимого государственного органа по управлению государственной службой и, как следствие, механизмов защиты в кадровой политике принципа профессиональных качеств гражданских служащих. Обосновывается необходимость внесения изменений и дополнений в ст. 16 Закона о системе государственной службы, а также в разрабатываемый проект Указа Президента РФ «Вопросы федерального государственного органа по управлению государственной
13 службой» в части установления порядка создания такого органа, его статуса, места в системе государственных органов, а также необходимых процедур, связанных с координированием деятельности кадровых служб как важного субъекта реализации кадровой политики по вопросам аттестации и обеспечением единого подхода в организации аттестации и объективности ее проведения.
По результатам проведенного исследования предложен проект новой редакции Положения о проведении аттестации гражданских служащих, разработаны образцы и формы документов, необходимые при организации и проведении аттестации, а также авторский вариант аттестационного тестирования.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что сформулированные и обоснованные в диссертации выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования и организации аттестации государственных гражданских служащих расширяют и углубляют теоретическое осмысление данного института, его роли и значения в реализации кадровой политики на государственной гражданской службе. Выводы, положения и рекомендации могут быть использованы в ходе совершенствования административно-правового регулирования аттестации в условиях углубления реформы государственной службы.
Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе, а также при проведении научных исследований в области прохождения государственной гражданской службы, повышения уровня организации и проведения аттестации, эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.
Результаты исследования могут представлять интерес и для работников кадровых служб государственных органов, которые организуют и проводят аттестацию государственных гражданских служащих.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании сектора административного права Института государства и права
14 Российской академии наук. Результаты исследования отражены в научных публикациях автора.
Основные выводы диссертации были представлены диссертантом на Международной научно-практической конференции «Традиции и новации в Российском праве» (Московская государственная юридическая академия, март 2006 г.); Межвузовской конференции «Сократовские чтения - 2006» (Международный университет в Москве, апрель 2006 г.); Всероссийской конференции «Вторые Державинские чтения» (Российская правовая академия Минюста России, ноябрь 2006 г.), Всероссийской конференции «Третьи Державинские чтения» (Российская правовая академия Минюста России, декабрь 2007 г.).
Материалы исследования использовались автором в процессе преподавания административно-правовых дисциплин в Московском государственном индустриальном университете, Российской правовой академии Минюста России, в том числе на факультете повышения квалификации государственных гражданских служащих Минюста России и подведомственных ему федеральных служб.
Отдельные положения работы применялись диссертантом в процессе участия в работе аттестационных комиссий Минюста России в качестве независимого эксперта.
Структура диссертации. Цель и задачи исследования определили структуру диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Прохождение государственной гражданской службы: теоретические и историко-правовые основы
В условиях модернизации государственного управления в Российской Федерации особое внимание политическое руководство страны уделяет реформе государственной службы, возрастает ее роль как правового механизма, призванного обеспечить реализацию функций государства, от которого в решающей степени зависят рациональность и эффективность функционирования всех сфер жизни общества.
Государственная служба - важнейший институт государства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организованно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалистами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие процессы, видеть далеко вперед, обеспечивать организацию и проведение в жизнь принятых решений .
Изучение государственной службы необходимо начать с определения данного явления, а также с исторического анализа его правового оформления.
В рамках данного исследования не ставится задача полностью осветить исторические вопросы формирования и развития государственной службы. Вместе с тем целесообразно остановиться на наиболее важных моментах ее становления, для того чтобы выявить присущие данному институту закономерности, черты и особенности.
Дореволюционные юристы неоднократно пытались дать определение понятию государственной службы. Под государственной службой понималась в основном совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являются его служащими и проводят в жизнь волю государства.
К примеру, О. Эйхельман считал, что государственная служба есть «исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии»1.
По мнению А.Д. Градовского, основоположника государственного права как науки в России, «под именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности»2.
Видный государствовед Н.М. Коркунов под службой государству понимал всякую деятельность на пользу государству, а в узком смысле определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности3.
Если учесть, что Н.М. Коркунов рассматривал государственную службу в широком смысле слова как социальный институт, который представляет собой устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, «совершаемую от лица государства» и реализует функции государства, то становится очевидно, что государственная служба возникла с момента образования государства.
Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни. Как социально-правовой институт она появилась в IX-X в., когда образовалось Киевское княжество. Государственная служба, строящаяся на принципах вассалитета, была нераздельна с военной организацией.
Постепенно военная сила трансформировалась в политическую власть, в которой князь превращался в высшее должностное лицо, а его дружинники -в класс «служилых людей», осуществляющих функции государства. Дружинники служили князю опорой, им отводились наиболее почетные и ответственные должности: воевод, тысяцких, сотских и т. д.
В период образования Московского государства с XII по XV вв. государственная служба стала активно развиваться. В это время создается централизованный государственный аппарат, новые структуры власти.
В середине XVI в. развивается система приказов как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах создаются специальные аппараты управления. Развивается и законодательство о службе. Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские, а затем и царские указы1.
Царствование Петра I ознаменовалось оформлением правовой базы государственной службы, в состав которой входят: Указ от декабря 1718 г. «О должностях Сената», Генеральный регламент от февраля 1720 г., Указ от января 1722 г. «Об обязанностях сенатских членов», Указ от апреля 1722 г. «О должностях прокурора» и, наконец, знаменитая «Табель о рангах», которая была введена в действие 24 января 1722 г. Табель о рангах установила три основных вида государственной службы: воинскую, статскую (гражданскую) и придворную, ввела номенклатуру чинов, их иерархию. Это стало зарождением принципа подбора и продвижения государственных служащих по их профессиональным качествам. Табель о рангах подвела итог преобразованиям государственного аппарата, стала основой для возникновения профессионального чиновничества в России, и законодательно установила новый порядок прохождения государственной службы.
Процедура проведения аттестации гражданских служащих
Аттестация гражданских служащих влияет на формирование кадрового состава аппарата органов государственной власти, играет огромную роль в системе государственной службы.
Многие авторы (И.А. Базилевский, В.И. Колесникова, М.Г. Киржиманов, Ю.Н. Старилов) верно отмечают, что большое значение имеют не только результаты аттестации, но и ее процедура, индивидуальный подход, объективность, внимательное отношение не только к тому, что скажут коллеги по аттестационной комиссии, но и к тому, что скажет аттестуемый1.
Проведение аттестации должно быть основано на законе и праве. В свою очередь, право - важнейший компонент механизма аттестации, придающий ей государственно-правовую значимость, общеобязательность, устойчивость и эффективность . Как неотъемлемый элемент правового института гражданской службы аттестация содержит «систему правовых норм, регулирующих аттестационно-должностные отношения, складывающиеся при прохождении государственной службы в процессе осуществления деятельности по оценке деловых, личных, нравственных качеств, результатов их труда и действенному контролю за работой служащих в целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой должности .... В правовой институт аттестации служащих входят материальные нормы, регламентирующие основные моменты целевого, содержательного (необходимость подготовки аттестационного отзыва, сроки проведения аттестации, виды аттестационных оценок) характера, и процессуальные нормы, регулирующие саму процедуру аттестации»3. Анализ современного правового регулирования аттестации, которое является основой для создания необходимых условий организации аттестационной деятельности на основе принципов и с учетом целей и задач государственной кадровой политики, показывает, что законодатель установил много нового при прохождении аттестации (запрет заочной аттестации, обязательное участие независимых экспертов, четкие сроки проведения и т.д.). С одной стороны, эти нововведения направлены на улучшение процесса проведения аттестации, но, с другой - породили ряд новых проблем, требующих безотлагательного решения.
Закон о гражданской службе (ст. 48) и Положение о проведении аттестации гражданских служащих устанавливают основные правила организации и проведения аттестации гражданских служащих. В этих нормативных актах определяются сроки проведения аттестации, круг аттестуемых, совокупность мероприятий, предшествующих самой аттестации, процедура ее проведения, характеристика результатов и их использование.
Успешному проведению аттестации во многом способствует уровень ее организации и подготовленности. Надо признать, что здесь в российской аттестационной практике возникает много проблем. Аттестация в большинстве случаев проводится формально и не является реальным средством обеспечения высокого уровня профессионализма кадров гражданской службы.
Одной из главных причин такой ситуации является отсутствие в нашей стране механизмов защиты в кадровой политике принципа профессиональных качеств гражданских служащих. До сих пор в России не существует постоянно действующего специального органа, который обеспечивал бы правовое регулирование государственной службы, контроль за соблюдением законодательства о государственной службе в государственных органах, формирование резерва государственных служащих, а также объективную оценку их компетентности. По-другому обстоит дело в развитых демократических государствах. Например, в Японии управление государственной службой почти на всех уровнях, включая набор, продвижение, повышение, санкции и пенсии, поручен органу, не зависящему от правительства, — Национальному управлению по кадрам . Соответствующие структуры имеются и в других странах. В основном они концентрируются в системе органов исполнительной власти. Так, в Германии вопросами государственной службы ведает Министерство внутренних дел. В Испании создано Министерство государственного управления. Во Франции среди государственных органов, занимающихся проблемами государственной службы, выделяется Министерство государственной службы с входящим в его состав Главным Управлением администрации и государственной службы2.
В соответствии с законодательством и сложившейся практикой процедура проведения аттестации гражданских служащих состоит из двух этапов:
1) Организационно-подготовительного этапа (формирование аттестационной комиссии (утверждение ее количественного и персонального состава); утверждение графика проведения аттестации; составление списков аттестуемых гражданских служащих; подготовка необходимых документов на аттестуемых служащих для дальнейшего представления их в аттестационную комиссию (это отзыв непосредственного руководителя, дополнительные сведения о выполнении гражданским служащим служебных обязанностей, при необходимости - пояснительная записка гражданского служащего на отзыв).
2) Основного этапа аттестации (заседание и вынесение решения аттестационной комиссии и принятие (или непринятие) окончательного решения представителем нанимателя). Заметим, что основное значение при такой аттестации придается отзыву непосредственного руководителя, который, надо сказать, по ряду причин зачастую бывает необъективным. Это утверждение может быть подтверждено данными анкетного опроса, проведенного диссертантом в 2007 году. Больше половины респондентов (56,7 %) считают, что отзыв непосредственного руководителя не всегда является объективным и обоснованным, а 71,6 % служащих полагают, что индивидуальное собеседование аттестуемого служащего с его непосредственным руководителем до проведения аттестации может положительно повлиять на составление объективного отзыва.
Представляется, что целесообразнее говорить о трех основных этапах проведения аттестации (организационно-подготовительный, основной и заключительный этап) и об одном дополнительном (этап обжалования результатов аттестации).
Современное состояние и перспективы развития института аттестации как механизма реализации кадровой политики государственной гражданской службы
Мировая практика свидетельствует, что кадровая политика в сфере государственной службы (государственной гражданской службы) играет значительную роль в укреплении государства, достижении стабильного, устойчивого и динамичного развития общества.
Под кадровой политикой в советское время понималось «генеральное направление в кадровой работе, определяемое совокупностью наиболее важных, принципиальных положений, выраженных в решениях партии и правительства на длительную перспективу или отдельный период»1. Это «главная линия в деле подготовки кадров, основанная на объективной необходимости» . По мнению Н.А. Куртикова, кадровая политика - это основные направления, цели и методы (стиль) работы с кадрами .
Ю.А. Розенбаум считал, что «осуществление кадровой политики связано с решением ряда задач, основными из которых, на наш взгляд, являются разработка и проведение в жизнь программ (направлений), принципов и методов работы государственных органов в области кадровой политики, анализ состояния и перспектив конкретных органов и организаций, прогнозирование на этой основе потребностей в кадрах, планирование и организация системы работы с кадрами (подготовка, подбор, расстановка), а также осуществление других мероприятий, составляющих содержание кадровой политики»1.
Многие десятилетия кадровая политика рассматривалась как односторонний, идущий сверху вниз процесс с явно завышенным влиянием единственного в тот период полноправного субъекта кадровой политики -КПСС. Права и возможности других субъектов кадровой работы (в том числе и государственных институтов) были значительно ограничены.
После распада СССР кадровая ситуация в суверенной России принципиально изменилась. Значительные перемены произошли в середине 90-х годов XX в. в высших эшелонах исполнительной власти. Как отмечал тогдашний руководитель Администрации Президента РФ С.А. Филатов, «здесь кадровый состав только за последние два года обновился почти на две трети» . Надо признать, что большинство служащих, попавших в этот период в органы государственной власти, не имели необходимой квалификации, а уровень их профессионализма воспринимался всего лишь как дополнение к иным критериям оценки кандидатов при назначении их на должности, которые зачастую не совпадали с государственными интересами.
Отсутствие оптимальных критериев подбора кандидатов на ту или иную должность государственной службы и надежной системы их предварительной проверки, поспешность в формировании управленческих структур, их громоздкость, а в ряде случаев и дублирование полномочий породили такое опасное явление, как проникновение в органы государственной власти людей, склонных к совершению противоправных поступков, обладающих низкими моральными качествами, способных пойти на прямое нарушение закона и совершить действия, противоречащие национальным интересам и безопасности России .
Анализ кадровой ситуации в России в тот период, по словам Ю.Н. Старилова, свидетельствует и «о наличии других негативных тенденций, препятствующих развитию государственной службы: это и бессистемность в обучении кадров, и снижение, а порой и отсутствие интереса к повышению квалификации со стороны самих государственных служащих, и рост правового нигилизма и гражданской инфантильности, и политическая ангажированность ряда работников органов государственной власти»1.
Несмотря на позитивные сдвиги последних лет, государственная гражданская служба все же не отвечает современным потребностям общества и государства. В системе государственной гражданской службы наблюдается снижение качества кадрового состава и кадрового потенциала, что с одной стороны приводит к снижению в обществе престижа гражданской службы и авторитета гражданских служащих, а с другой -стимулирует корыстную мотивацию поступления на государственную службу. Качество и стиль работы служащих стали хуже даже по сравнению с советским периодом. Данную тенденцию можно проследить и по ответам самих гражданских служащих. На вопрос «Как Вы считаете, у государственных служащих отношение к своей работе в советское время было лучше или хуже, чем сейчас?» 57,3 % респондентов ответили, что «лучше»; 44,5 % опрошенных служащих затруднились ответить; и только 1,8 % служащих считают, что «хуже» .
Подтверждает это и тот факт, что, по словам бывшего министра экономического развития и торговли РФ Г.О. Грефа, более половины российских школьников, согласно опросам общественного мнения, хотят быть либо чиновниками, либо сотрудниками правоохранительных органов . Казалось бы, прогресс на лицо: престиж государственной службы растет, однако для Г.О. Грефа такая статистика является «печальной» . Видимо, министр не без основания полагает, что старшеклассниками движут исключительно корыстные, меркантильные цели и уверенность в их реализации.
Существующее положение требует принятия кардинальных мер, направленных на формирование принципиально новой кадровой политики. Следует выработать на государственном уровне такую совокупность теоретических положений и практических требований к гражданским служащим, которая будет способна обеспечить дееспособность кадрового корпуса государственных органов в условиях динамичного развития социально-экономических процессов в современной России.
В большинстве зарубежных стран требования к кадровой политике вырабатываются на государственном уровне. Они фиксируются в законодательных актах по вопросам государственной службы. К важнейшим концептуальным основам кадровой политики обычно относят: определение целей, функций, общих принципов ее осуществления; выработку подхода к решению проблем прогнозирования и планирования работы с кадрами, их профессионального развития, повышения квалификации, правовой и социальной защищенности.
Правовые последствия аттестации гражданских служащих: механизм реализации решений аттестационных комиссий и порядок их обжалования
Результаты аттестации имеют важное значение для гражданского служащего, так как могут оказать существенное влияние на его профессиональную деятельность и должностной рост.
Решение аттестационной комиссии является юридическим фактом, на основании которого могут измениться или прекратить свое действие соответствующие служебные правоотношения, а также могут возникнуть новые служебные правоотношения.
Поэтому решение аттестационной комиссии по итогам аттестации должно быть фактически и юридически обоснованным. Иначе аттестация не даст желаемых результатов. Между тем на практике известны случаи, когда представители нанимателя частично или полностью игнорируют решения аттестационных комиссий. Это превращает аттестацию в формальную процедуру, которая, к сожалению, не становится реальным средством обеспечения высокого уровня профессионализма кадров гражданской службы.
Решение аттестационной комиссии является итогом комплекса юридически значимых действий. В нем в концентрированном виде отражаются результаты аттестации. В связи с этим целесообразно предусмотреть норму, согласно которой если по объективным причинам представитель нанимателя не согласен с решением аттестационной комиссии, то он пишет мотивированное заключение, на основании которого направляет аттестуемого служащего на повторное заседание аттестационной комиссии. Повторное заседание аттестационной комиссии осуществляется в рамках первоначальной процедуры аттестации, является ее продолжением и завершением. На повторном заседании члены аттестационной комиссии еще раз с учетом мотивированного заключения рассматривают все материалы аттестации и выносят окончательное решение, которое должно быть утверждено представителем нанимателя.
Как уже отмечалось, по итогам аттестации аттестационная комиссия может принять одно из четырех видов решений, предусмотренных в ст. 48 Закона о гражданской службе.
На основании заключения аттестационной комиссии, в течение одного месяца, издается соответствующий акт государственного органа о решении вопроса о возможности изменения содержания служебного правоотношения гражданского служащего и государственного органа.
Представляется, что работа по подведению итогов аттестации, принятие соответствующего решения представителем нанимателя на основании аттестационного решения, а также обязательность его выполнения является залогом достижения целей аттестации гражданских служащих. Важно добиваться, чтобы результаты аттестации реально сказывались на должностном положении служащих. Для этого необходимо четкое правовое обоснование принятия решений по результатам аттестации, а также важно разработать механизм использования результатов аттестации, прежде всего для продвижения гражданского служащего по службе, а также его обучения по программам повышения квалификации и профессиональной подготовки.
Следует законодательно предусмотреть в качестве дополнительного решения аттестационной комиссии возможность выплаты гражданскому служащему премии за эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности (учитывая при этом результаты промежуточных аттестаций), ибо аттестация должна стимулировать служащего к повышению эффективности и результативности своей служебной деятельности1. Для этого необходимо внести дополнения в ч. 5 ст. 50 Закона о гражданской службе, где наряду с премией за выполнение особо важных и сложных заданий предусмотреть и премию за эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности.
Выводы аттестационной комиссии в семидневный срок после проведения аттестации сообщаются представителю нанимателя, который принимает окончательное решение по результатам аттестации. В соответствии с п. 23 Положения о проведении аттестации гражданских служащих, в течение одного месяца после дня проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа или принимается решение представителя нанимателя о дальнейшей служебной деятельности гражданского служащего.
Однако далее в п. 24 Положения о проведении аттестации гражданских служащих добавлено, что по истечении одного месяца после проведения аттестации перевод гражданского служащего на другую должность либо его увольнение по результатам данной аттестации не допускается. В результате остается непонятно: принятие окончательного решения представителем нанимателя и издание правового акта государственным органом является их обязанностью или правом?
Очевидно, что по результатам аттестации должны совершаться конкретные действия, направленные на улучшение кадрового потенциала соответствующего государственного органа: очищение государственного аппарата от малокомпетентных и низкопрофессиональных специалистов ; создание информационной базы наиболее квалифицированных и компетентных кадров государственного аппарата; формирование резерва на выдвижение; совершенствование системы профессиональной подготовки и переподготовки кадров. Однако формулировка указанных норм дает возможность представителю нанимателя вполне законно не принимать решение о переводе служащего на другую должность или о его увольнении по результатам аттестации.
Следует нормативно установить обязательность решения аттестационной комиссии для представителя нанимателя как в случае включения гражданского служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста, направления его на профессиональную переподготовку или повышения квалификации, так и в случае перевода его на нижестоящую должность. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в ч. 16 и ч. 17 ст. 48 Закона о гражданской службе и п.п. 23, 24 Положения о проведении аттестации гражданских служащих, а также предусмотреть дисциплинарную ответственность представителя нанимателя (вплоть до увольнения) за неисполнение данной обязанности.
Соглашаясь с Ю.Н. Стариловым, отметим, что аттестация не обеспечит своего главенствующего положения в системе работы с персоналом, если ее результаты не будут подтверждаться и развиваться стимулирующими мероприятиями1.
Если гражданский служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы, то для продолжения гражданской службы (сохранения должности) не требуется издание специального правового акта.
Если аттестационная комиссия рекомендовала включить гражданского служащего в кадровый резерв для повышения в должности, то издается правовой акт (приказ либо распоряжение) о включении служащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста в соответствии со статьей 64 Закона о гражданской службе.
Необходимо обратить внимание на то, что ранее в соответствии с Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденным Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353, руководитель государственного органа мог принять решение о непосредственном повышении служащего в должности. В настоящее время представитель нанимателя лишен права непосредственно повысить гражданского служащего в должности по результатам аттестации, его правомочия ограничиваются принятием решения о включении служащего в кадровый резерв для повышения в должности. Данное положение позволяет рассматривать институт аттестации как организационно-правовой способ формирования кадрового резерва на гражданской службе, а сам кадровый резерв - как публично-правовой подинститут гражданской службы, позволяющий реализовать конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе. Однако следует учитывать то обстоятельство, что данная норма не имеет для представителя нанимателя императивного характера. Он может и не принять окончательное решение даже при наличии соответствующего решения аттестационной комиссии. При таком положении влияние аттестации на формирование кадрового резерва будет весьма условным, что фактически является ущемлением конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.
