Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика информационных правоотношений.
1. Понятие информационных правоотношений 16
2. Структура информационных правоотношений 54
3. Производство по делам об административных правонарушениях как сфера возникновения, развития и прекращения информационных правоотношений 78
ГЛАВА 2. Система информационных правоотношений в производстве по делам об административных правонарушениях .
1. Информационные правоотношения на стадии возбуждения дела об административном правонарушении 104
2. Информационные правоотношения на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении 127
3. Информационные правоотношения на стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях 152
4. Информационные правоотношения на стадии исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях 164
Заключение 174
Библиография 182
- Понятие информационных правоотношений
- Структура информационных правоотношений
- Информационные правоотношения на стадии возбуждения дела об административном правонарушении
- Информационные правоотношения на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность исследования основных закономерностей правового регулирования информационных правоотношений, как в целом, так и в производстве по делам об административных правонарушениях в частности, обусловливается возникновением качественно новых социальных явлений, связанных с информацией. Данные явления способствовали возникновению новой отрасли российского права - информационного права, и, соответственно, возросшим вниманием законодателя к упорядочению общественных отношений в области информации.
За последнее десятилетие было принято значительное число новых нормативно-правовых актов, направленных на регулирование отношений в сфере информации (в частности, Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», Федеральные законы «Об информации, информатизации и защите информации», «Об участии в международном информационном обмене», «О рекламе», и др.). Появились программные документы, которые хотя и не носят нормативно-правового характера, но служат при этом определенным ориентиром для государственной политики в информационной сфере. Среди подобных документов необходимо назвать Доктрину информационной безопасности и
Федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)». Особенно хочется отметить, что, несмотря на значительный объем новейшего законотворчества, оно не в должной мере учитывает современные реалии общества и не способствует организации эффективной деятельности уполномоченных органов.
1 Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утверждена Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895 // Российская газета. 2000. 28 сентября. : Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65 // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
4 Эксперты полагают, что выход в свет новых законов, а также многочисленные изменения, внесенные за последние годы в уголовное, уголовно-процессуальное, административное законодательство, не образовали единого правового поля, необходимого для эффективного внедрения и использования современных информационных технологий.
Особый интерес представляют информационные правоотношения в производстве по делам об административных правонарушениях. Исследование роли и назначения информационных правоотношений применительно к административному праву возможно лишь на основе системно-функционального подхода, суть которого заключается в том, что все процессуально-правовые явления необходимо исследовать в: а) системной связи; б) в функциональном наполнении системы. К настоящему времени в должной мере не отработан ни один из указанных элементов.
Все это обусловило возникновение научного интереса к проблемам правового регулирования отношений, возникающих в связи и по поводу информации. Актуальность проблемы правоотношений, как в информационной сфере, так и в области производства по делам об административных правонарушениях, заключается в необходимости определения эффективности сложившегося юридического инструментария, регулирующего информационно-правовые отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях.
Научная значимость исследования правоотношений данного типа обусловлена также и тем, что они возникают на стыке двух отраслей российской правовой системы - административного права и информационного права. В этой связи нуждается в уточнении их правовая природа и место в системе отношений, регламентируемых различными отраслями права. Формирование научного понятия правоотношений в производстве по делам об административных правонарушениях, которое бы заключалось не только в перечислении круга регулируемых отношений, но и в выявлении особых
5 признаков, позволяющих идентифицировать данные отношения как информационно-правовые. Углублению наших представлений о сущности правоотношений в информационной сфере способствует проведение их классификации по различным основаниям, а так же отграничение их от других видов правоотношений.
Степень научной разработанности проблемы. Правовое регулирование информационной сферы объективно нова^ поскольку соответствующим критерием обладает в целом и сама отрасль информационного права. Соответственно наука, которая объектом своего исследования воспринимает информационное право как отрасль права, находится на стадии становления и формирования не только концептуального компонента, но и положений, которые не входят в разрез стратегических вопросов.
Анализ научной литературы, свидетельствует о том, что информационно-правовые отношения, обусловленные производством по делам об административных правонарушениях, в качестве объекта научного поиска не рассматривались. Можно встретить труды ученых, в которых правоотношения изучаются в качестве самостоятельного субъекта с точки зрения теории права; с позиции одной из отраслей права (финансовые правоотношения, налоговые правоотношения и т.д.). Исследование же информационных правоотношений, в силу запоздалого внимания к ним со стороны законодателя малочисленны, не говоря уже об их анализе в режиме проецирования их на административно-процессуальную плоскость. (Основную часть в литературе составляют работы, посвященные отдельному аспекту: информационной безопасности и режимам ограниченного доступа к ней).
Рассмотрение обозначенной проблемы правоотношений не может не опираться на достижения общей теории права и отраслевых юридических наук. Это обусловило использование в диссертационном исследовании трудов, затрагивающих вопросы общей теории
правоотношений: Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, A.M. Васильева, Ю.Г. Гревцова, О.С. Иоффе, С.Ф. Кечекьяна, С.А. Комарова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, Ю.С. Решетова, В.М. Сырых, Ю.Г. Ткаченко, Ю.К. Толстого, И.А. Фаршатова, Ф.Н. Фаткуллина, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева, Л.С. Явича и др.
Различные виды административно-правовых отношений изучали: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, М.Д. Загряцков, И.Ш. Килясханов, Ю.М. Козлов, П.И Кононов, Д.В. Ломакин, Б.В. Российский, А.П. Сергеев, Е.А. Суханов, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин и др., работы которых восприняты в настоящем исследовании как научные источники.
Диссертантом использованы и труды представителей науки информационного права. В их числе: И.Л. Бачило, М.И. Брагинский, А.Б. Венгеров, О.А. Гаврилов, В.А. Дозорцев, В.Н. Лопатин, В.Н. Монахов, Л.А. Сергиенко, Л.К. Терещенко, И.Д. Тиновицкая, А.А. Фатьянов и другие. Объектом внимания указанных представителей науки информационного права являются как общие, так и некоторые специальные аспекты правового регулирования отношений в информационной сфере.
Однако проблема информационных правоотношений,
обусловленных производством по делам об административных правонарушениях, исследованию на настоящий момент не подвергалась.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования
выступают информационные правоотношения, обусловленные
производством по делам об административных правонарушениях.
Предмет исследования. Предметом являются нормы права, регулирующие информационные отношения, обусловленные производством по делам об административных правонарушениях, их правовая природа и
существенные признаки, элементы и структура, интересующего вида отношений.
Цель и задачи исследования. Цель заключается в теоретическом осмыслении информационных правоотношений, выявлении особенностей и специфических признаков, такого рода отношений, проведение их классификации, определение места и роли информационных правоотношений в производстве по делам об административных правонарушениях, исследование механизма возникновения, изменения и прекращения информационных правоотношений в производстве по делам об административных правонарушениях.
Для достижения поставленной цели возникла необходимость решить следующие задачи:
формулирование понятия информационных правоотношений возникающих в процессе производства по делам об административных правонарушениях;
изучение природы и характера правовых отношений в информационной сфере, выявление их существенных признаков и элементов;
анализ структуры информационных правоотношений;
осуществление классификации информационных правоотношений по различным основаниям;
рассмотрение системы информационных правовых отношений в производстве по делам об административных правонарушениях;
«инвентаризация» информационных правоотношений возникающих на различных стадиях производства по делам об административных правонарушениях;
рассмотрение системы правовых режимов информации, включая вопрос соотношения правовых режимов информации ограниченного доступа (тайн) на стадиях производства по делам об административных правонарушениях;
8 определение проблем, возникающих в информационных правоотношениях на стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
Источники, методы и методологическая основа исследования. В
основу исследования проблемы информационных правоотношений в
производстве по делам об административных правонарушениях и их
элементов в настоящей работе положены: российское федеральное
законодательство, отдельные источники международного права, подзаконные
акты, ненормативные программные документы, а также достижения наук
административного, административно-процессуального и
информационного права. Были использованы соответствующие разработки ведущих отечественных ученых по общей теории и отраслям российского права.
В качестве методологической основы настоящего исследования были использованы: основные принципы и категории диалектики; метод анализа и синтеза; логический метод, включая метод дедукции и индукции; метод моделирования; метод системно-структурного анализа; методы формально-юридического, грамматического и логического толкования права; метод сравнительного правоведения.
Автором были подвергнуты анализу научные источники, осуществлено изучение дел об административных правонарушениях. При формулировании отдельных положений и выводов, были востребованы опыт практической деятельности соискателя и результаты опроса сотрудников правоохранительных органов.
Научная новизна исследования. До настоящего времени информационные правоотношения в производстве по делам об административных правонарушениях не воспринимались как объект научных изысканий, тем более в формате диссертационного исследования. Это связано в первую очередь с тем, что наука информационного права лишь
9 относительно недавно позиционирована в системе юридических наук. Объективно это обусловлено молодым возрастом данной отрасли. В современной литературе основу исследований составляют работы, затрагивающие отдельные аспекты регулирования информационных правоотношений, общей теории правоотношений в информационной сфере, а также режимы ограниченного доступа к информации. Если отталкиваться: от научных источников, то о существовании проблемы информационных правоотношений в производстве по делам об административных правонарушениях можно лишь догадываться. Только глубокий анализ правоотношений, возникающих в производстве по делам об административных правонарушениях, дает вполне аргументированное основание для выделения самостоятельного объекта исследования, сформулированного в качестве названия диссертации.
Соответственно, даже при наличии специальных работ по отдельным аспектам правового регулирования общественных отношений, складывающихся в информационной сфере, в отечественной науке до сих пор отсутствует теоретическое представление о природе правоотношений в производстве по делам об административных правонарушениях, их сущностных признаках и особенностях.
Нуждаются в разграничении объекты информационно-правовой и административно-процессуальной охраны. В диссертации предлагаются соответствующие критерии, позволяющие осуществить такое разграничение. Предложена научно обоснованная систематизация правовых режимов информации, а также ряд других вопросов. При рассмотрении правовых режимов информации сегодня недостаточно ограничиваться юридическими конструкциями, закрепленными в тексте нормативно-правовых актов. Серьезный недостаток соответствующего законодательства состоит в его бессистемности и фрагментарности относительно информации и правоотношений, возникающих в процессе ее создания, распространения, поиска и потребления. Это, в свою очередь, не
10 позволяет ограничиваться только лишь изложением нормативного подхода, а напротив, предрасполагает именно к теоретическому системному осмыслению данной проблематики.
Научной новизной отличаются и результаты осмысления природы правоотношений, возникающих в процессе производства по делам об административных правонарушениях. Данные отношения определяются как нормами административного, так и кормами информационного права.
Положения диссертационного исследования позволяют сформировать основы теории информационных правоотношений в производстве по делам об административных правонарушениях. Результаты проведенной работы дают возможность расширить область регулирования информационного права, упрочить теоретическую основу для совершенствования законодательства в области информации и устранения его недостатков.
Положения выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило вынести на защиту следующие положения:
1) Авторская концепция о двойственной природе определенной части
правоотношений, возникающих в процессе производства по делам об
административных правонарушениях. Данные правоотношения подпадают
под параллельную регламентацию двух отраслей права: административного и
информационного. При этом следует отметить, что так называемая базисная
регламентация осуществляется административно-процессуальным
законодательством и нормами административного материального права, нормами информационного права осуществляется так называемое «эстафетное» регулирование. Например, в соответствии со ст. 24.3 КоАП РФ установлен открытый порядок рассмотрения дела об административном правонарушении. Если открытое рассмотрение дела может привести к разглашению государственной, коммерческой или иной охраняемой тайны и при наличии иных обстоятельств, указанных в рассматриваемой статье, дело рассматривается в закрытом режиме. Правовой режим информации
устанавливается информационно-правовыми нормами. Таким образом, информационные нормы принимают эстафету, в связи с чем, уместно говорить о так называемом «эстафетном» регулировании.
Обоснование методологического вывода, в соответствии с которым поиск информационных правоотношений в производстве по делам об административных правонарушениях может осуществляться посредством использования статьи 1 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Наложение отмеченной статьи на производство по делам об административных правонарушениях позволяет осуществить идентификацию информационных правоотношений.
Основываясь на положении втором, выносимом на защиту, диссертант полагает, что информационными правоотношениями, возникающими в процессе производства по делам об административных правонарушениях, могут восприниматься: а) формирование и использование информационных ресурсов; б) защита информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации; в) создание и использование информационных технологий и средств их обеспечения.
Необходимо учитывать фактор множественности правоотношений, возникающих в ходе производства по дела об административных правонарушениях при реализации правовой охраны информации ограниченного доступа. Следует отличать содержательную характеристику вида охраняемой информации (например: персональные данные, сведения о факте усыновления (тайна усыновления), информация на рынке ценных бумаг и др.) от правовых режимов информации (скажем, режимы личной, служебной, профессиональной тайн и др.).
Содержание информации само по себе еще не является правовым режимом, поэтому во многих случаях охрана одной и той же по содержанию информации может одновременно осуществляться в различных правовых режимах. В частности, персональные данные
12 гражданина, не меняя своего информационного содержания, могут быть охраняемы одновременно в трех правовых режимах: в качестве личной тайны, банковской тайны (разновидность профессиональной), налоговой тайны (разновидность служебной).
Информация как явление, в естественно научном понимании нетождественна объекту правовых отношений в информационной сфере, обусловленной производством по делам об административных правонарушениях. Следует отличать правовые режимы собственно информации (например: тайны, массовой информации и др.) от правовых режимов других объектов, хотя и имеющих информационное содержание. Информация, оставаясь одним и тем же явлением, способна юридически выражать (обозначать) различные социальные ценности, в том числе и объекты, которые с правовой точки зрения информацией не являются (например, безналичные деньги, бездокументарные ценные бумаги и др.). С правовой точки зрения это становится возможным благодаря способности информации воспринимать различные правовые режимы: как собственно информации, так и режимы других объектов.
Информация в производстве по делам об административных правонарушениях должна быть закреплена на каком-либо материальном носителе, иначе она теряет свою значимость и юридическую силу. Материальные носители информации необходимы для создания информационных ресурсов. Такие ресурсы ориентированны на обслуживание задач производства по делам об административных правонарушениях и не только этих задач. Так, создание единого банка административных правонарушений и лиц, привлеченных к административной ответственности, необходимо для реализации обстоятельств, отягчающих административную ответственность.
Вывод о недостаточной эффективности правового механизма защиты прав граждан в рамках информационных правоотношений, возникающих в производстве по делам об административных
правонарушениях. За последние годы в результате научно-технического прогресса существенно возрос потенциал каналов получения информации, появились различные формы аккумуляции персональных данных. Очевидно, что имеющиеся возможности органов внутренних дел в информационной сфере должны реализовываться на основе строгого уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, основываться на конституционных принципах законности. В связи с чем, в ситуации, сложившейся к настоящему моменту, представляется возможным ограничить круг распространяемой в СМИ информации о ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях. Особенно этот вопрос актуален относительно персональных данных.
Конструкция правоотношений в информационной сфере имеет существенное значение для целей систематизации правовых режимов информации. Классификацию системы правовых режимов информации ограниченного доступа предлагается строить с учетом основных параметров правоотношений, которые возникают по поводу соответствующей информации. Следует учитывать различие частных и публичных, а также абсолютных и относительных правоотношений в информационной сфере. На основании этого предлагается выделять правовые режимы тайн публично-правового характера (государственная тайна, служебная тайна) и правовые режимы тайн частноправового характера (личная, семейная, коммерческая, профессиональная тайна). При этом следует различать юридические конструкции тайн-объектов и тайн-обязанностей.
В КоАП РФ не установлены требования, предъявляемые к структуре, содержанию и оформлению такого процессуального документа, как определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. В ст. 29.12 Кодекса установлены требования для определений, которые могут быть вынесены только по результатам рассмотрения дела. Однако данные требования не могут распространяться на
14 определение об отказе в возбуждении дела, поскольку они установлены именно для определений, которые выносятся по результатам рассмотрения дела. В связи с этим статью 28.1 Кодекса предлагаем дополнить следующим текстом: «п. 6. В определении об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении указываются: 1) дата, время и место его вынесения; 2) кем оно вынесено; 3) повод и основание для отказа в возбуждении дела; 4) порядок обжалования данного определения, п. 7. Копия определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в течение 24 часов с момента его вынесения направляется заинтересованным лицам.
Практическая значимость исследования. Практическая значимость заключается в том, что ряд положений настоящего диссертационного исследования может быть использован при совершенствовании норм информационного и административного права.
Материалы диссертации могут использоваться в учебном процессе при преподавании курсов административного права и информационного права.
Результаты исследования также могут найти свое применение в юридической практике, в том числе в правоприменительной деятельности государственных органов.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Настоящая диссертация прошла обсуждение на кафедре административного права и административной деятельности ОВД Московского университета МВД РФ. Основные положения исследования отражены в опубликованных статьях. Кроме того, результаты диссертационного исследования апробированы в ходе участия в Международной научно-практической конференции прошедшей в Московском университете МВД РФ (Москва 2003 год). /
Структура работы. Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя введение; две главы, подразделяемые на параграфы (I глава включает 3 параграфа, II глава
15 4 параграфа); заключение; библиографический список использованных нормативно-правовых источников, судебной практики и литературы.
Понятие информационных правоотношений
Информационные правоотношения представляют собой категорию информационного права. Формирование новой отрасли права - достаточно сложный процесс, в связи с чем, в российской системе права информационное право выделилось в отдельную отрасль совсем недавно (лишь в конце 90-х годов XX века). На сегодняшний день в правовой доктрине пока еще нет единого мнения о том, что обозначать понятием «информационное право», и правомерно ли вообще использование этой категории1. Именно это и является одной из причины существования пробелов и неразрешенных вопросов в российском законодательстве, в частности и в области информации и информационных правоотношений.
Однако процедуре формирования информационного права предшествовало множество процессов. Так, начиная с 70-х годов XX века, постепенно накапливались научные аргументы для решения проблемы выделения информационных отношений как самостоятельной сферы правового регулирования. В тот период дискуссии по этой проблематике главным образом были вызваны использованием автоматизированных систем управления (АСУ). Компьютерное право, коммуникационный менеджмент, информационное законодательство, а главное - развитие реалий в области информации, информатизации, информационной безопасности -вот аргументы за выделение отрасли информационного права в системе российского права.
Общее правило таково, что правоотношение не создается вновь правом, а возникает в результате правового регулирования существующих общественных отношений, поскольку право регулирует не правовые отношения, а уже реально существующие общественные, которые становятся правовыми именно в силу их регулирования законом.1 Информационные отношения, существуя в правовой форме, отражают при этом соответствующие отношения в информационной сфере. Появление значительного круга общественных отношений, которые могут выступать исключительно как правовые, связывается в науке с расширением сферы правового регулирования в обществе. Информационная сфера (среда) определяется как сфера деятельности, связанная с созданием, распространением, преобразованием и потреблением информации (ст. 2 Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене»). Она представляет собой совокупность субъектов права, осуществляющих такую деятельность, объектов права, по отношению к которым или в связи с которыми эта деятельность осуществляется, и социальных отношений, регулируемых правом или подлежащих правовому регулированию.
В связи с тем, что основным объектом правоотношений в информационной сфере является информация (в переводе с латинского -ознакомление, разъяснение, изложение), для более полного и всестороннего раскрытия вопроса данного параграфа диссертационного исследования, по нашему мнению, целесообразно начать с рассмотрения понятия информации, как в целом, так и в историческом аспекте. Такой подход к изучению сущности информационных правовых отношений поможет обогатить наше представление о содержании данного явления, наиболее полно его охарактеризовать и, исходя из полученных знаний, определить их место в системе механизма правового регулирования информационной сферы. Правоотношения в информационной сфере не характеризуются каким-либо еще признаком, кроме того, что они возникают в связи и по поводу информации. Основной категорией в правовом регулировании отношений, которые возникают в информационной сфере, безусловно, будет являться категория «информация».
Информация и связанные с ней отношения по её распространению, использованию и обмену играли на протяжении всей истории развития человечества большое значение. Она издревле циркулировала в обществе как средство общения, овладения новыми знаниями, образования и воспитания, сопровождения движения товаров и услуг, подтверждения событий и фактов и т.п. Однако необходимо отметить тот немаловажный факт, что информация не тождественна знанию, лишь аккумулированная и переработанная человеком информация становится знанием.
Информация как предмет внимания и обихода человека существует так же долго, как и сам человек, сопровождает все его действия и отношения.2 Это своего рода особая среда существования человека, не менее важная, чем воздух, земля. Информация служила основой для принятия решений на всех уровнях и этапах развития общества и государства.
Можно выделить несколько основных функций, которые информация выполняет в различных обществах: 1) интегративную - сплочения членов общества и социальных групп в единое целое; 2) коммуникативную — общения и взаимопонимания между членами общества; 3) инструментальную - участия населения в организации производства и управлении; 4) познавательную - служит средством отражения объективной реальности в передачи данных.
Структура информационных правоотношений
Рассматривая вопрос данного параграфа, отметим тот факт, что в структуре информационных правоотношений присутствуют основные элементы правоотношений, которые характерны и для других отраслей Российского права:
1) субъекты (участники); 2) объекты (то, по поводу чего возникли отношения); 3) содержание правоотношения (права и обязанности сторон). (В качестве дополнительного элемента некоторые авторы выделяют юридические факты).
Применительно к сказанному выше можно привести мнение И.Л. Бачило, которая отмечает, что при изучении правоотношений в информационной сфере необходимо исследовать все элементы правоотношения: объект, содержание правоотношения, правовое положение (статус) субъектов.
Однако некоторые ученые предлагают и несколько иные подходы. Так профессор В.А. Копылов подразделяет основные элементы информационных правоотношений на: а) субъекты; б) поведение субъектов (действие либо бездействие); в) объекты; г) право, обязанность и ответственность.
Ряд авторов в содержании информационного правоотношения различают только две составные части (не выделяя в них дополнительные элементы): материальную (поведение субъектов) и юридическую (субъективные юридические права и обязанности).
Субъект является важным элементом любого отношения, определяющим их специфику; поэтому необходимо четко отграничивать субъекта информационных правоотношений, от иных лиц, участвующих в правоотношении. Чтобы стать субъектом правоотношения, необходимо иметь качества субъекта права, т.е. иметь потенциальную возможность участвовать в правоотношении. Иногда в литературе термины «субъект права» и «субъект правоотношения» используются как идентичные категории, но, на наш взгляд, это не совсем так. С.Ф. Кечекьян утверждал, что достаточно одного термина «субъект права» для обозначения как лица, способного стать носителем прав и обязанностей (что фактически сливается с понятием правоспособности), так и лица, уже участвующего в правоотношении.1 P.O. Халфина вместо термина «субъект правоотношения» использует понятие «участник правоотношения» для характеристики реального бытия субъекта права, это позволяет избежать использования сходных терминов, затрудняющих разделение реальных и потенциальных участников правоотношений. По мнению автора, термин «участники информационных правоотношений» более широкое и емкое, нежели понятие «субъекты информационного правоотношения». Данный термин позволяет очертить более широкий круг лиц непосредственно участвующих в отношениях. Однако до настоящего времени вопрос соотношения терминов «участник», «субъект» и «сторона информационного правоотношения» до конца еще не разрешен.
По нашему мнению, использование данных терминов зависит от ситуации, так как они не идентичны друг другу по своему значению. Представляется возможным расположить их от узкого понятия к более широкому в следующем порядке: 1) субъект, 2) участник, 3) сторона.
Субъектом информационно-правового отношения называется лицо, которое наделено информационными правами и обязанностями. Субъект информационного правоотношения - это физическое или юридическое лицо (организации, муниципальные предприятия и т.д.), в том числе и государство, которому в соответствии с действующим информационным законодательством государство предоставило возможность или способность быть носителями прав и обязанностей в информационной сфере деятельности и вступать в конкретные информационно-правовые отношения. Физические лица могут иметь статус частного, должностного лица или статус лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
Но иногда понятие субъекта информационного права в практической информационно-правовой деятельности расчленяется на две категории -субъект права и субъект обязанностей в информационной сфере. Однако такое разделение не всегда обоснованно вследствие неразрывной связи информационных прав и обязанностей вообще.1 Ведь на любого участника информационных правоотношений кроме возможности осуществлять свои права возлагаются и определенные обязанности.
В зависимости от сложности и характера информационного правоотношения число субъектов может быть различно, но не менее двух, так как любое правоотношение — это отношения между конкретными лицами, работающими с информацией, соответственно здесь, как минимум, должны быть две стороны, которые осуществляют свои права и обязанности в информационной сфере.
В подтверждение сказанного можно привести слова И.Л. Бачило которая отмечает, что правоотношениями: «...для каждой отрасли права являются отношения двух или нескольких субъектов, связанных определенным интересом относительно конкретного предмета в рассматриваемой сфере, или поведение субъекта права, которое оценивается с точки зрения интереса всего общества, государства или других субъектов»."
Информационные правоотношения на стадии возбуждения дела об административном правонарушении
Возбуждение административного дела является первоначальной стадией административного производства. Началу данной стадии предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки нарушения, то есть наличие повода (процессуального основания), ибо не обнаруженное (латентное) нарушение не вызывает административно-процессуальных отношений и, соответственно, информационных правовых отношений в производстве по делам об административных правонарушениях.
Момент возникновения информационных правоотношений в деле об административном правонарушении представляет собой спорный вопрос. Ряд авторов начинает отчет с момента составления протокола об административном правонарушении. Другая группа считает данную позицию не всегда приемлемой.
Прежде всего, это связано с тем, что в действующем КоАП РФ отсутствует законодательное закрепление оснований применения конкретных мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, ограничивающих физическую свободу граждан, таких как доставление, административное задержание и привод. Так, в некоторых ситуациях доставление осуществляется в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на места выявления административного правонарушения, если составление протокола обязательно. Административное задержание как самостоятельная мера административно-процессуального обеспечения производится, как правило, для пресечения противоправного поведения, а также для получения информации о личности совершившего противоправное деяние, информации о личности совершившего административное правонарушение. Тем более на практике срок задержания исчисляется зачастую не с момента доставления, а с момента составления протокола задержания.
Доставление и административное задержание осуществляются в принудительном порядке, в связи с совершением административного правонарушения, и предусматривают соответствующее процессуальное оформление, т.е. составление административного протокола.
Необходимо отметить, что должностное лицо, которое осуществляло административное задержание, обязано уведомить родственников, знакомых, защитника, о его задержании. Лицу, привлекаемому к административной ответственности, если в отношении его применено административное задержание, должно быть предоставлено право информирования о месте своего нахождения тех лиц, которые, по его мнению, должны быть в курсе событий. Возможность непосредственной реализации права на информирование о своем задержании в КоАП РФ не определена, что, на наш взгляд, допускает совершение нарушений со стороны должностных лиц. Отсутствие информации о задержании создает условия для произвола со стороны работников правоохранительных органов. Последствия лишения родственников информации о факте задержания, иными словами, о судьбе человека, зачастую гораздо трагичнее, чем для самого задержанного.
Право административно задержанного на информирование близких родственников о факте задержания, на наш взгляд, должно быть самым тесным образом увязано с правом этих родственников получить такую информацию. Замораживание движения информации о задержании приводит к ущемлению прав не только задержанного. На практике же информирование даже родственников и администрации по месту работы или учебы задержанного является не обязанностью, а правом лиц, осуществивших административное задержание.1
Наведение порядка в деле регистрации и учета административных задержаний создаст реальные предпосылки укрепления законности в деятельности милиции и других органов, полномочных осуществлять административное задержание.
Протокол об административном задержании целесообразно снабдить отдельной графой, где задержанный за административное правонарушение собственноручно мог бы указать лиц, информирование которых он считает необходимым. В этой же графе должны быть отражены результаты принятых мер по информированию о задержании, (содержаться данные о должностном лице, которым осуществлена передача информации о задержании, а также времени передачи сообщения о применении указанной меры пресечения). Информацию в этой графе целесообразно подтверждать подписями задержанного и конкретных исполнителей требования закона об обязательном информировании о факте задержания. На должностных лиц, осуществивших задержание, необходимо возложить обязанность оказывать содействие задержанным в информировании об этом факте других лиц. Задержанным должно быть разрешено пользование телефоном, следует обязать должностных лиц давать телеграммы по просьбе задержанных (в случае признания вины задержанного и привлечения его к ответственности расходы по информированию о задержании могут быть возложены на виновного в совершении административного проступка).
Информационные правоотношения на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении
Рассмотрение дела - центральная стадия в производстве по делам об административных правонарушениях. Для информационных правовых отношений она интересна тем, что здесь принимается акт, в котором компетентный орган официально признает наличие нарушения, наличие вины лица либо ее отсутствие, и определяет меры взыскания.
Процедура рассмотрения дела начинается с подготовительных действий. Наиболее важным моментом является вызов нарушителя, свидетелей и иных лиц, показания которых необходимы для правильного разрешения дела. Потерпевший, если он имеется, может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля.
С момента рассмотрения дела об административном правонарушении возникают процессуальные правоотношения, в состав которых входят и правовые отношения в сфере информации.
В КоАП РФ закреплены виды решений, которые могут быть приняты в ходе подготовки дела к рассмотрению: о назначении времени и места рассмотрения дела; о вызове и приводе лиц, принимающих участие в рассмотрении дела; об истребовании необходимых дополнительных материалов; о назначении экспертизы; об отложении рассмотрения дела; о возвращении протокола; о передаче протокола по подведомственности; о прекращении производства по делу.
По факту ознакомления с поступившими материалами орган (должностное лицо) разрешает следующие вопросы: 1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; 2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; 3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, а также правильно ли оформлены иные материалы дела; 4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; 5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; 6) имеются ли ходатайства и отводы. 7) извещены ли лица о времени рассмотрения дела; 8) истребованы ли дополнительные материалы; 9) имеются ли ходатайства участников производства.
Как видно из перечисленного, последние три пункта можно квалифицировать и как отношения, возникающие по поводу передачи определенного рода информации, что дает право назвать их информационными (пусть даже и не такими «стандартными», какими они существуют в области информационного права).
Изучение материалов необходимо для оценки обстоятельств правонарушения, исследования нормативного материала, для осуществления правильной квалификации действий обвиняемого, установления связи между правонарушением и лицом, привлекаемым к ответственности, и как результат - принятия решения по делу.
Дела об административных нарушениях рассматриваются открыто (за исключением случаев, когда открытое дело может привести к разглашению государственной, коммерческой или иной охраняемой тайны). Слушание начинается с объявления состава коллегиального органа или представления должностного лица, рассматривающего данное дело. Поскольку постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении признается в качестве основания рассмотрения дела, то в ходе рассмотрения дела оглашению подлежит либо протокол об административном правонарушении, либо постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.1
Как справедливо заметил Л.В. Коваль, никакие другие документы -заявления, справки, рапорты, докладные записки и другие документы не могут являться основанием для рассмотрения дела по существу.2
После оглашения протокола об административном правонарушении заслушиваются лица, участвующие в рассмотрении дела, исследуются доказательства и разрешаются ходатайства, если в деле участвует прокурор, заслушивается его заключение. Для принятия наиболее объективного решения по делу необходимо, чтобы участники состязания располагали одинаковыми возможностями, иными словами, одинаковыми полномочиями для отстаивания своей правоты.
Так нормы КоАП РСФСР определяли обязательность присутствия на рассмотрении дела потерпевшего и лица, привлекаемого к административной ответственности, да и то по ряду некоторых составов нарушении (ч. 2 ст. 247). Необходимость извещения иных лиц (свидетели, эксперты, понятые, и т.д.) определялось по личному усмотрению сотрудника милиции, рассматривающего материалы административного дела. Поэтому в практике ОВД были нередки случаи, когда сотрудники милиции, руководствуясь перечнем составов административных правонарушений ч. 2 ст. 247 КоАП РСФСР, по которым присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности являлось обязательным, в случае рассмотрения иных правонарушений, не входящих в указанный перечень, вообще не извещали стороны процесса о времени и месте рассмотрения дела. Подобное заочное разрешение дел сотрудниками милиции нарушало права лиц, привлекаемых к административной ответственности, на защиту своих интересов в установленном законом порядке.
