Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из задач проводимой в России административной реформы является совершенствование правовых форм и методов деятельности органов исполнительной власти. При решении этой задачи невозможно обойти вниманием основную правовую форму осуществления исполнительной власти – издание (принятие) органами исполнительной власти правовых актов управления (административно-правовых актов).
Особое значение в системе индивидуальных правовых актов управления имеют правоохранительные акты, посредством которых осуществляется административное ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц, привлечение их к административной и к иным видам публично-правовой ответственности. От того, насколько полно и точно в действующем федеральном законодательстве урегулирования вопросы издания (принятия) названных актов, зависит уровень законности деятельности органов исполнительной власти, степень правовой защищенности физических и юридических лиц, в отношении которых данными органами издаются (принимаются) эти акты.
С сожалением приходится констатировать, что действующее федеральное административное законодательство вообще не определяет понятие и виды правовых актов управления (административно-правовых актов), не устанавливает общие требования к порядку их издания (принятия) и действия. В результате каждый федеральный орган исполнительной власти издает (принимает) индивидуальные правовые акты управления в соответствии с им же самим установленными ведомственными правилами. Такое положение представляется недопустимым.
Обращает на себя внимание и то, что ни в советской, ни в постсоветской науке административного права теория индивидуальных правоохранительных актов управления (административно-правовых) актов не разработана. В частности, до настоящего времени не сформулировано четкое понятие индивидуального правоохранительного административно-правового акта, не осуществлена развернутая классификация таких актов, не исследованы особенности их отдельных видов. Очевидно, что без проведения комплексных системных исследований юридической природы и видов индивидуальных правоохранительных административно-правовых актов невозможно сформировать и нормативно закрепить общие правовые основы механизма их издания (принятия) и действия.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы диссертации, определили объект, предмет и внутреннюю логику исследования, его цели и задачи.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в ходе издания (принятия) федеральными органами исполнительной власти, иными административными органами и действующими от их имени должностными лицами индивидуальных правоохранительных административно-правовых актов (индивидуальных административно-охранительных актов).
Предметом исследования в рамках данной диссертации являются федеральные законы, федеральные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие основания и порядок издания (принятия) индивидуальных административно-охранительных актов различных видов, практика их применения, в том числе судебная.
Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является формирование концептуальных основ научного понимания юридической природы и видов индивидуальных административно-охранительных актов в интересах обоснования путей совершенствования федерального законодательства в части правового регулирования оснований и порядка их издания (принятия) и действия.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
осуществить комплексный системный анализ действующих в настоящее время основных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок издания (принятия) и действия индивидуальных административно-охранительных актов;
изучить практику применения положений названных федеральных нормативных правовых актов соответствующими административными органами и арбитражными судами;
обосновать общее понятие, сущность и основные признаки индивидуального административно-охранительного акта как одного из видов административно-правовых актов;
осуществить теоретическую классификацию индивидуальных административно-охранительных актов по различным критериям;
изучить особенности юридической природы отдельных видов индивидуальных административно-охранительных актов, механизм их издания (принятия) и действия;
выявить пробелы и противоречия в федеральных нормативных правовых актах, регулирующих основания и порядок издания (принятия) индивидуальных административно-охранительных актов;
разработать предложения по совершенствованию положений указанных федеральных нормативных правовых актов.
Методологическую основу исследования составляют формально-логический и формально-юридический методы, метод системно-структурного анализа, использованные автором в ходе изучения и систематизации научных источников, нормативного материала, правоприменительной, в том числе судебной практики.
Теоретическую основу исследования составляют научные труды, учебники и учебные пособия по теории права, административному праву и административной деятельности органов внутренних дел таких ученых, как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, В.М.Безденежных, К.С. Бельский, Р.Ф. Васильев, В.А. Власов, М.М. Волков, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, А.В. Малько, Н.И. Матузов, И.М. Машаров, Л.М. Розин, Б.В. Россинский, И.С. Самощенко, Е.С. Слесарева, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, О.В. Токарев, Н.Ю. Хаманева, В.В. Черников, В.А. Юсупов, Ф.Ф. Яхин а также других ученых.
Нормативную и эмпирическую основу исследования образуют федеральные законы и федеральные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие основания и порядок издания (принятия) административными органами индивидуальных административно-охранительных актов, конкретные индивидуальные административно-охранительные акты, изданные (принятые) различными административными органами, а также акты Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и федеральных арбитражных судов округов за период с 2000 по 2007 годы.
Всего диссертантом в ходе подготовки данного исследования было изучено свыше 70 федеральных нормативных правовых актов, свыше 200 индивидуальных административно-охранительных актов: приказов, распоряжений, решений, постановлений, требований, предписаний, изданных (принятых) Центральным банком Российской Федерации, территориальными органами федеральных служб, в частности, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы, территориальных органов государственного пожарного надзора, внутренних дел, Пенсионного Фонда Российской Федерации, функционирующих на территории Кировской, Костромской и Ярославской областей, Республики Коми (по материалам судебных дел, рассмотренных Вторым арбитражным апелляционным судом), около 50 постановлений федеральных арбитражных судов округов.
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что автор на основе системного анализа новейшего административного законодательства Российской Федерации и практики его применения впервые в современной отечественной административно-правовой науке раскрыл юридическую сущность индивидуальных административно-охранительных актов, осуществил их развернутую классификацию и выявил особенности отдельных видов таких актов.
Наиболее значимыми результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну, в частности, являются:
уточнение понятия «индивидуальный административно-правовой акт»;
уточнение понятия «индивидуальный административно-охранительный акт»;
выделение признаков (особенностей) индивидуального административно-охранительного акта;
осуществление развернутой классификации индивидуальных административно-охранительных актов по различным критериям;
выявление юридической сущности и особенностей отдельных групп индивидуальных административно-охранительных актов, выделенных в зависимости от их содержания и целей издания (принятия), и классификация актов внутри каждой из названных групп;
разработка предложений по совершенствованию федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих основания и порядок издания (принятия) и действия индивидуальных административно-охранительных актов.
На защиту выносятся следующие обладающие научной новизной основные положения диссертационного исследования:
1. Теоретическое обоснование сущности и содержания индивидуального административно-охранительного акта, как одного из видов индивидуальных административно-правовых актов.
Под индивидуальным административно-охранительным актом предлагается понимать обладающий определенными реквизитами официальный документ, исходящий от компетентного административного органа, выполняющего правоохранительные функции, или должностного лица, действующего от имени этого органа, содержащий одностороннее властное решение данного органа или должностного лица, принимаемое в отношении индивидуально определенного физического или юридического лица (нескольких таких лиц), обеспечивающее: выявление и пресечение нарушений действующего законодательства, в том числе административных и иных публичных правонарушений (бюджетных, налоговых, таможенных, страховых, банковских, исполнительских); привлечение лиц, совершивших административные и иные названные публичные правонарушения, к административной ответственности в ее широком понимании; государственную, общественную и личную безопасность, охрану и защиту публичного правопорядка.
2. Авторская многоуровневая классификация индивидуальных административно-охранительных актов в зависимости от содержания и целей их издания (принятия):
1) Акты, обеспечивающие выявление и пресечение правонарушений и привлечение лиц, их совершивших, к административной ответственности: а) акты административного контроля (надзора); б) акты административного пресечения; в) акты административного наказания; г) акты административно-процессуального обеспечения.
2) Акты, обеспечивающие общественную безопасность, охрану и защиту прав и законных интересов государства, физических и юридических лиц: а) акты административно-правовой охраны; б) акты административно-правового арбитрирования; в) акты административно-принудительного исполнения.
3. Комплексная характеристика системы содержательных и технико-юридических факторов, порождающих противоречивость действующих индивидуальных административно-охранительных актов, пробельность правового регулирования, возможность злоупотребления правом со стороны должностных лиц административных органов, выполняющих правоохранительные функции, и вытекающее из этой характеристики обоснование правовых средств, направленных на:
– более полную правовую регламентацию оснований и пределов проведения административными органами контрольно-надзорных мероприятий;
– установление единых требований к издаваемым различными лицензирующими органами административно-правовым актам о приостановлении действия выданных физическим и юридическим лицам лицензий;
– конкретизацию содержания постановления о назначении административного наказания;
– конкретизацию требований, предъявляемых к постановлению судебного пристава-исполнителя о применении мер ответственности к должникам;
– более полное правовое регулирование вопросов, связанных с вынесением определения о возбуждении дела об административном правонарушении;
– уточнение порядка изменения постановления по делу об административном правонарушении органом (должностным лицом), рассматривающим жалобу на это постановление.
4. Обоснование комплекса предложений de lega ferenda, направленных на совершенствование правореализационной деятельности должностных лиц административных органов, выполняющих правоохранительные функции, охватывающих изменения, дополнения и уточнения правовых предписаний, содержащихся в:
– ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» № 134-ФЗ от 08.08.2001 г.;
– части 1 ст. 13 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ от 08.08.2001 г.;
– части 1 ст. 29.10. Кодекса РФ об административных правонарушениях; ст.14 Федерального закона «Об исполнительном производстве» от 02.10.2007 г. № 229-ФЗ;
– части 1 ст. 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях; – ст.11 Закона РФ «О милиции».
Теоретическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы о понятии, признаках и классификации индивидуальных административно-охранительных актов могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований проблем теории административно-правовых актов. Принципиальное значение для науки административного права имеют обозначенные диссертантом отличительные признаки индивидуальных административно-охранительных актов, проведенный им общий анализ юридической сущности и особенностей видов таких актов, выделенных с учетом их содержания и целей издания (принятия).
Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации теоретические положения, выводы и предложения могут быть использованы в процессе совершенствования федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих основания и порядок издания (принятии) и действия индивидуальных административно-охранительных актов. В частности, использование федеральным законодателем сформулированных диссертантом предложений позволит более полно и четко регламентировать основания, содержание и порядок издания (принятия) соответствующих административно-правовых актов, предусмотренных Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральными законами «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «Об исполнительном производстве», «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Изложенные в диссертации теоретические положения могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по курсам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел», а также в ходе подготовки учебников, учебных пособий и учебно-методических материалов по названным учебным дисциплинам.
Апробация и внедрение результатов исследования. Рукопись диссертации прошла обсуждение и одобрена на заседании кафедры управления, административного права и административной деятельности органов внутренних дел Белгородского юридического института МВД России.
Результаты исследования получили апробацию в семи опубликованных автором статьях общим объемом 2,9 п.л.
Отдельные выводы и предложения, сформулированные диссертантом, докладывались им на Четвертой международной научно-практической конференции « Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 15.10.2005 г.) и на Третьей межрегиональной научно-практической конференции «Российской право: история, современность и перспективы» ( г. Киров, 14.04.2006 г.).
Сформулированные диссертантом предложения по внесению дополнений в статьи 28.7, 29.10 и 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях были одобрены Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и используются им в законотворческой деятельности.
Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплинам «административное право» и «административная деятельность органов внутренних дел» в Белгородском юридическом институте МВД России и в Белгородском государственном университете.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения и библиографического списка источников.
