Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие и структура административно-правовых актов 13
1. Понятие и признаки административно-правовых актов 13
2. Элементы административно-правового акта 37
ГЛАВА II. Действие и юридическая сила административно-правовых актов 57
1. Вступление в силу административно-правовых актов 57
2. Юридическая сила, исполнимая сила и обязательная сила административно-правовых актов: соотношение понятий 74
3. Действие административно-правовых актов: понятие, сфера, пределы 85
4. Обратная сила административно-правовых актов 90
ГЛАВА III. Прекращение действия административно-правовых актов 116
1. Прекращение действия административно-правовых актов: понятие и виды 116
2. Незаконность административно-правовых актов: основания и виды 126
3. Способы юридического прекращения действия административно-правовых актов 141
4. Проблемы прекращения действия административно-правовых актов в судебном порядке 161
Заключение 184
Библиография 196
- Понятие и признаки административно-правовых актов
- Вступление в силу административно-правовых актов
- Действие административно-правовых актов: понятие, сфера, пределы
- Прекращение действия административно-правовых актов: понятие и виды
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью углубленного теоретического исследования правовых форм деятельности органов исполнительной власти в условиях проведения в Российской Федерации административной и судебной реформ, одними из основных целей которых является формирование в нашей стране правового государства, гармонизация отечественного законодательства с европейскими стандартами. Эффективность таких реформ и совершенствование правовой базы регулирования исполнительно-распорядительной деятельности в немалой степени зависит от активного использования научных достижений, теоретических разработок в самых различных областях. В этом отношении наука административного права может внести максимально полезный вклад в создание необходимой для этого теоретической базы.
Одной из самых сложных теоретических и практических проблем, как в юридической науке, в целом, так и в административном праве, в частности, была и остается проблема действия правовых актов во времени. Традиционно в российском правоведении основное внимание уделялось и уделяется действию законодательных актов. Хотя основные правовые положения, касающиеся действия законов во времени, в значительной мере распространяются и на действие актов органов исполнительной власти, очевидно, что в силу подзаконного характера административно-правовых актов их действие во времени имеет определенную специфику. В этом плане одной из актуальных задач науки административного права, в предмет которой входит изучение правовых форм деятельности исполнительной власти, является специальное исследование и выявление особенностей действия административно-правовых актов.
4 Теоретические вопросы действия административно-правовых актов
самым тесным образом связаны с практической проблемой преодоления
негативных аспектов ведомственного нормотворчества в правовой системе
России. Данная проблема становится предметом внимания на самом высоком
уровне. В Ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ
прямо отмечается: «Ведомственное нормотворчество является одним из
главных тормозов в развитии предпринимательства. Чиновник привык
действовать сообразно инструкции, которая после вступления в силу того
или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при
этом годами не отменяется (выделено мною - Я.Ф.). Это уже отмечалось
сотни раз, но дело практически не движется. Правительство, министерства и
ведомства должны, наконец, принять радикальные меры в отношении
ведомственного нормотворчества - вплоть до полной отмены корпуса
ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы
прямого действия»1.
Разработка теоретических вопросов действия административно-правовых актов является весьма актуальной в контексте повышения значения судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Исследование правовых аспектов данного вида контроля, касающихся собственно вопросов незаконности и прекращения действия административно-правовых актов в судебном порядке, представляется весьма важным с практической точки зрения. Такие исследования становятся чрезвычайно необходимыми в связи с перспективами принятия закона о федеральных административных судах и кодекса административного судопроизводства.
Степень научной разработанности темы. Теоретические вопросы, касающиеся правовых актов органов исполнительной власти (государственного управления) постоянно находились в поле зрения дореволюционных российских авторов, ученых советского периода и
1 Российская юстиция. 2001. № 5. С. 2.
5 современных российских правоведов. Большое внимание в отечественной
литературе уделялось и проблемам действия правовых актов во времени.
Однако, несмотря на серьезные исследования в указанных областях, многие
вопросы действия административно-правовых актов во времени пока не
получили полного освещения. Изданные в последнее время отдельные
работы, затрагивающие данную проблематику, учебная литература по
административному праву не могут в достаточной степени удовлетворить
потребности в теоретической разработке этих вопросов. Наконец, особо
следует подчеркнуть, что в отечественном правоведении проблемы действия
административно-правовых актов во времени на монографическом уровне еще
не являлись предметом специального исследования.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном теоретическом анализе вопросов действия административно-правовых актов во времени, выявлении относящихся к данным вопросам проблем нормативного регулирования и юридической практики, а также в разработке и теоретическом обосновании практических рекомендаций и предложений, направленных на разрешение таких проблем. Выбор цели исследования обусловлен теоретической и практической значимостью изучения вопросов действия административно-правовых актов в условиях формирования в Российской Федерации правового государства и проведения административной и судебной реформ.
Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи:
- исследуются понятие, признаки и структура административно-
правового акта, выявляются его элементы;
- определяются понятия юридической силы и действия административно-
правовых актов, подробно исследуются пределы их действия во времени, в
частности, вопросы их вступления в силу и обратного действия (обратной
силы);
рассматриваются понятие и виды прекращения действия административно-правовых актов, исследуются основания прекращения действия и виды незаконных актов;
- выявляются юридические режимы отмены и отзыва административно-
правовых актов в административном порядке;
- исследуются актуальные теоретические и практические проблемы
российского права, касающиеся прекращения действия административно-
правовых актов в судебном порядке.
Объектом диссертационной работы являются общественные отношения, связанные с действием административно-правовых актов во времени.
Предметом диссертационного исследования выступают теоретические и нормативно-правовые основы регулирования действия административно-правовых актов во времени.
Методологическая база исследования. В диссертационной работе использовались как общенаучные методы и приемы, так и специальные научные методы, выработанные в правоведении. При проведении исследования особую роль сыграли сравнительно-правовой, исторический, системный, структурно-функциональный, формально-юридический и логический методы научного познания.
Теоретическую основу исследования составляют как достижения
отечественной теории права и отраслевых правовых наук, так и теоретические
положения юридической науки зарубежных стран, касающиеся действия
административно-правовых актов во времени. Важное теоретическое значение
для положений и выводов настоящей диссертации имели работы
отечественных административистов: А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха,
Р.Ф.Васильева, И.И.Веремеенко, А.А.Демина, А.Б.Зеленцова, К.С.Искаковой, Ю.М.Козлова, А.Н.Козырина, Н.М.Лавровой, Б.М.Лазарева, В.И.Новоселова, И.Н.Пахомова, Л.Л.Попова, В.И.Поповой, Б.В.Россинского, Ю.Н.Старилова, С.С.Студеникина, Ю.А.Тихомирова, О.В.Токарева, М.А.Штатиной,
7 В.А.Юсупова и др. Большую роль для исследования имели работы
специалистов в области общей теории права: Н.Г.Александрова,
С.С.Алексеева, А.А.Белкина, Н.А.Власенко, Ф.А.Григорьева, И.Я.Дюрягина,
М.А.Капустиной, Д.А.Керимова, А.В.Мицкевича, П.Е.Недбайло,
И.С.Самощенко, А.С.Пиголкина, А.А.Тилле, В.А.Туманова, Г.В.Швекова. При
освещении отдельных теоретических вопросов использовались работы
специалистов отраслевых юридических наук: М.Г.Авдюкова, Г.А.Жилина,
В.М.Жуйкова, Н.В.Зейдера, О.С.Иоффе, К.И.Комиссарова, Р.Н.Любимовой,
И.Б.Новицкого, М.С.Носенко, Д.И.Полумордвинова, Н.В.Рабиновича, а также
труды дореволюционных российских юристов: А.Градовского,
А.И.Елистратова, В.В.Ивановского, Н.М.Коркунова, Г.Ф.Шершеневича.
Весьма важную роль для положений и выводов настоящей диссертации
сыграли работы зарубежных правоведов: Г.Брэбана, Ж.Веделя, М.Ж.Гедона,
П.Дельвольве, О.Дюпейру, Г.Дюпюи, Б.Жанно, Г.Жеза, М.Летурнера, М.Ориу,
Ж.-М.Оби, И.Пети, П.Рубье (Франция), П.Левалля (Бельгия), И.Рихтера,
Г.Ф.Шупперта (Германия), Д.Галлигана (Великобритания), С.Поповича
(Югославия), А.Ангелова, К.Лазарова, П.Стайнова, И.Дерменджиева
(Болгария), Е.Старосьцяка (Польша).
Нормативную базу исследования составили положения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, направленные на регулирование отдельных вопросов действия административно-правовых актов во времени. В работе использованы материалы практики Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, имеющие отношение к объекту исследования. В диссертации большое внимание уделялось анализу законодательного регулирования и судебной практики в отношении отдельных аспектов действия административно-правовых актов в таких странах как Бельгия, Франция, ФРГ.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является одной из первых в российском правоведении попыток комплексного
исследования вопросов действия административно-правовых актов во времени
на основе теоретических положений, сложившихся в отечественной юридической литературе и доктрине отдельных зарубежных стран, в контексте анализа проблем законодательного регулирования и юридической практики в данной области.
В работе впервые предпринимается попытка отразить специфику действия административно-правовых актов во времени. Существенным элементом научной новизны отличаются положения диссертации, относящиеся к определению соотношения понятий юридической силы, обязательной силы и действия административно-правового акта, а также теоретическому обоснованию правила отсутствия обратной силы административно-правовых актов.
Новизна также заключается в комплексном освещении вопросов прекращения действия административно-правовых актов и проблем их незаконности, позволившем отразить специфику отмены и отзыва актов в административном порядке.
Научная новизна диссертации проявляется также в том, что при освещении большинства актуальных и сложных вопросов действия административно-правовых актов использовался опыт их решения в зарубежном праве, что позволило сделать важные выводы теоретического и практического характера.
Реализуя поставленные в диссертации цели и задачи, автор разрабатывает и выносит на защиту следующие новые или содержащие элементы новизны положения и выводы:
определено понятие административно-правового акта как выраженного в процессе исполнительно-распорядительной деятельности подзаконного юридически-властного одностороннего волеизъявления полномочных субъектов исполнительной власти, закрепляемого в определенной объективированной форме и направленного на установление
(изменение, отмену) правовых норм или возникновение (изменение,
прекращение) конкретных правоотношений;
- проанализирована структура административно-правового акта,
обосновывается выделение таких его элементов как автор, адресат, предмет,
цель, место и время, фактические основания, содержание, форма, и
раскрывается содержание этих элементов;
- делается вывод о том, что соблюдение требований об опубликовании
административно-правовых актов, доведении их до сведения адресата
является необходимым условием вступления актов в силу, под которой
понимается их обязательная сила;
- дается определение юридической силы административно-правовых
актов как их свойства, выражающего способность актов действовать, властно
порождать определенные правовые последствия в виде предоставления прав
или возложения обязанностей на определенный или неопределенный круг
участников правоотношений. Обосновывается, что юридическая сила
представляет собой сложный юридический феномен, который проявляется в
виде: 1) потенциальной юридической силы, связанной с наличием
волеизъявления автора акта и существованием самого акта; 2) обязательной
силы акта, связанной с соблюдением процедур его опубликования или
доведения до сведения адресата; 3) юридической силы как выражения
соотношения акта с другими актами;
- проводится анализ соотношения понятий силы и действия
административно-правовых актов, и делается вывод о том, что действие
административно-правового акта отражает аспект динамики правового акта,
относящийся к определяемым государством пределам возможного его
осуществления в качестве обязательного предписания, и касается
распространения правового акта на отношения, возникшие в тех или иных
(временных, пространственных или субъективных) пределах;
- выявляются различия юридических режимов обратной силы законов
и административно-правовых актов, и обосновывается вывод о том, что
действующий в российском праве общеотраслевой принцип запрета обратной
силы законов, ухудшающих положение граждан и их объединений, который в остальном разрешает издание законов, имеющих обратную силу, по усмотрению законодателя, применяется к законодателю, и не означает разрешения органам исполнительной власти издавать с обратной силой административно-правовые акты, не затрагивающие права и свободы граждан; дается определение понятия прекращения действия административно-правового акта, понимаемого как наступление временного предела, с которого утрачивается возможность его реализации в качестве обязательного регулятора поведения адресатов, а также выявляются различия между понятиями прекращения действия и утраты силы правовых актов;
проведена классификация оснований незаконности административно-правовых актов, и определены критерии разграничения ничтожных и оспоримых актов, как видов незаконных административно-правовых актов, установлены различия их юридических режимов;
проанализирована терминология, используемая в российском праве в отношении юридического прекращения действия административно-правовых актов, раскрывается содержание юридических режимов отмены и отзыва актов в административном порядке;
исследованы теоретические и практические проблемы, выявлены материально-правовые и процессуальные особенности прекращения действия административно-правовых актов в судебном порядке в Российской Федерации;
обосновывается необходимость установления в процессуальном законодательстве срока подачи заявлений о признании нормативных актов недействующими (недействительными) с момента их принятия, а также целесообразность закрепления законодательного положения о том, что в случае установления судом несоответствия оспариваемого ненормативного административно-правового акта закону или иному нормативному акту, такой акт признается недействительным с момента его издания.
Теоретическая и практическая значимость работы. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, способствуют формированию в отечественной науке административного права целостной теории административно-правового акта, более глубокому и комплексному пониманию проблем административного права и административной юстиции, относящихся к правовым формам исполнительно-распорядительной деятельности и контролю за их законностью. Отдельные теоретические выводы, сделанные в данной работе, также могут быть использованы при разработке некоторых проблем теории права, касающихся действия правовых актов во времени.
В практическом отношении значение исследования заключается в том, что научные положения, выводы могут быть применены в нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти по совершенствованию нормативно-правовой базы, касающейся вопросов действия, законности административно-правовых актов, а также при разработке законодательства, регулирующего вопросы административного судопроизводства и административных процедур.
Фактический материал и выводы, содержащиеся в диссертации, могут найти применение в научных исследованиях, при подготовке учебной литературы по соответствующей проблематике, а также при преподавании курсов административного права России, административного права зарубежных стран, а также спецкурсов «Административно-правовые акты», «Административная юстиция».
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного, административного и финансового права юридического факультета Российского университета дружбы народов и рекомендована к защите на кафедре административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России. Основные результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.
12 Положения, содержащиеся в работе, прошли практическую апробацию в
научных конференциях в г. Москве (март 2001, январь 2002 и январь 2003 гг.),
использовались автором при преподавании спецкурса «Правовые акты
управления» на юридическом факультете Российского университета дружбы
народов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав,
включающих десять параграфов, заключения и библиографии.
Понятие и признаки административно-правовых актов
Административно-правовой акт - это сложное и многогранное понятие. Общепринятого определения понятия административно-правовых актов в науке административного права России нет. Причина различий подходов к определению административно-правовых актов в российском административном праве связана, скорее всего, с недостаточной разработанностью ряда проблем теории государства и права, науки административного и конституционного права. В теории государства и права нет полного единства в решении таких вопросов, как определение форм деятельности государственных органов, форм реализации права, не выработаны общепринятые определения понятий «правовой акт», «правовой акт государственного органа», «нормативно-правовой акт», нет однозначного понимания в вопросах реализации права, отсутствует исчерпывающая разработка проблемы волевого свойства правовых актов. Все это, безусловно, оказывает непосредственное влияние на определение административно-правового акта.
В науке административного права до настоящего времени не решен вопрос о предмете административного права. В юридической литературе (в том числе учебной) нет общепринятого определения понятия исполнительно-распорядительной деятельности, единой характеристики ее функций, форм и субъектов, что имеет принципиальное значение в рассмотрении вопроса о понятии административно-правовых актов1.
В отечественной правовой доктрине до настоящего времени употребляются различные термины для обозначения одного и того же правового явления: «правовой акт управления», «правовой акт органа исполнительной власти», «административный акт», «административно-правовой акт органа исполнительной власти» и др. Правовые акты, издаваемые органами, осуществляющими исполнительно-распорядительную деятельность, в административно-правовой науке советского периода, как правило, обозначались понятием «правовые акты управления». Однако в законодательном порядке данное понятие закрепления не получило. Употребление такого термина в значительной степени следует связывать с тем, что советская доктрина административного права использовала для обозначения видового признака рассматриваемых актов слово «управление», которое являлось одной из основных категорий административно-правовой науки. В связи с этим использование понятия «правовой акт управления», на наш взгляд, было вполне обоснованным с учетом сформировавшегося в тот период понятийного аппарата.
В то же время понятию административного акта (наряду с ним употреблялись термины акты административного распорядительства, распорядительные акты), также встречавшемуся в литературе и законодательстве, придавалось различное значение1. Например, ст.4 Основ гражданского законодательства СССР называла административный акт в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей, таким образом имея в виду индивидуальный (правоприменительный) акт.
В постсоветский период, когда серьезно пересматривался понятийный аппарат административного права, в новых работах термин «административный акт» стал употребляться не только в отношении индивидуальных актов органов исполнительной власти, но и актов нормативного характера2.
Следует отметить, что анализ понятий «административный акт» и «правовой акт управления», используемых авторами в научной и учебной литературе, показывает, что они обозначают практически одно и то же правовое явление. Различия в понятиях связаны не с тем, что первому понятию придается одно значение, а второму - другое, а скорее, с тем, что авторы по-разному подходят к отбору признаков рассматриваемого понятия, и соответственно, к самому определению понятия. Даже семантический анализ демонстрирует, что указанные выше термины практически тождественны и взаимозаменяемы. Слово «административный» (происходит от латинского administrare), впрочем, как и слово «управление», в русском языке также имеет несколько значений. В частности, и такое как «относящийся к деятельности органов управления исполнительной власти, государственного аппарата»1. Очевидно, что в чисто семантическом контексте сложно сказать, какой из терминов более точно отражает суть рассматриваемого явления. В историческом плане термин «административный акт» широко употреблялся в дореволюционной и постреволюционной науке административного (полицейского) права России, испытавшей сильное влияние германской правовой доктрины. Однако данное понятие имело специфическое значение: под административными актами понимались только акты индивидуального характера2. Акты нормативного свойства охватывались самостоятельным понятием указа. В настоящее время термины «административный акт» и «правовой акт управления» одинаково употребляются в правовой литературе. Однако некоторые авторы более обоснованным считают употребление терминов «административный акт», «административно-правовой акт». В частности, Ю.А.Тихомиров отказ от термина «акт управления» обосновывает изменением предмета административного права и круга и характера регулируемых им отношений1. По нашему мнению, такое параллельное употребление указанных терминов вполне возможно в переходный период, когда в административном праве еще не устоялся понятийный аппарат. Многое зависит от того, как понимается тем или иным автором предмет административного права, и какие основные категории он при этом использует: государственное управление, исполнительно-распорядительная деятельность, административная деятельность и др. На наш взгляд, более предпочтительным является употребление термина «административный акт». Особенно это имеет значение в плане международного и сравнительно-правового опыта, поскольку данный термин более универсален, чем термин «правовой акт управления», и широко используется в административно-правовой доктрине зарубежных стран.
Вступление в силу административно-правовых актов
Как любая объективная реальность, административно-правовой акт существует во времени и пространстве, и как средство правового регулирования действует и по кругу лиц. Связь административно-правового акта с пространством и временем выражается, в частности, в том, что само его принятие является действием, совершаемом во времени и пространстве. Это занимает, как правило, некоторый период времени, однако появление акта в «свет», начало существования акта как такового происходит обязательно в точно определенный момент.
Этот момент, когда административно-правовой акт становится объективной реальностью, можно было бы назвать моментом возникновения потенциальной возможности данного акта стать элементом правопорядка. По этой причине, для исследования вопросов юридической силы и действия как характеристик административно-правового акта важное значение имеет определение момента, когда акт начинает свое существование. Тем более, правила формальной логики обязывают, чтобы прежде всего была установлена отправная точка возникновения правового явления.
По общему правилу, административно-правовой акт можно признать существующим с момента, когда состоялось выражение соответствующим органом своей юридически-властной воли. Если речь идет об акте коллективного органа, то это - ясное и надлежаще проведенное голосование, посредством которого формулируется данная воля. Результат голосования должен быть в этих целях ясно выражен и, по общему правилу, зафиксирован в установленном порядке (объявление результатов голосования и занесение их в протокол). Если говорить об устном волеизъявлении, то последнее слово должно быть выражено таким образом, чтобы быть понятым, как юридически-обязательный приказ с ясным содержанием. Если же это письменное волеизъявление (наиболее частый случай), условием признания волеизъявления состоявшимся является наличие на соответствующем материале подготовленного текста акта и подписи. В том случае, когда акт принимается совместно несколькими органами исполнительной власти, выступающими в качестве его соавторов, представляется, что акт можно рассматривать существующим только в момент, когда проставлены все необходимые подписи1. С большими трудностями сопряжено определение факта существования, а также содержания и хронологических аспектов административно-правовых актов, не имеющих явно выраженного характера. К такого рода актам в первую очередь можно отнести подразумеваемые, или молчаливые акты . Они могут иметь место, если законом установлен определенный срок для прямого ответа на то или иное обращение по принятию соответствующего административного акта, и в этот установленный срок ответа не последовало. Никакого внешнего выражения воли административного органа относительно удовлетворения или отклонения просьбы и оформления этой воли в административном акте здесь не обнаруживается3. Действующее законодательство многих стран фиксирует специальные презумпции, которые приравнивают молчание (бездействие) органа отрицательному решению. Например, во Франции ст.1 закона от 1956 г. и ст.З декрета от 11 января 1965 г., по всем административным делам предписано руководствоваться правилом о том, что молчание компетентного органа в течение четырех месяцев равноценно подразумеваемому отказу1. В бельгийском административном праве существует аналогичное правило, которое устанавливает, что когда административный орган обязан принять решение, и до истечения срока в четыре месяца, исчисляемого с момента предъявления требования о принятии решения, подаваемого заинтересованным лицом, решение не состоялось, молчание органа считается решением об отказе, которое может быть оспорено. Данное положение применяется, если закон не устанавливает иной срок или иные последствия молчания административного органа2. На наш взгляд, представляется целесообразным установление аналогичной нормы и в российском законодательстве. В частности, в предлагаемые проекты Управленческого, Административно-процессуального кодексов, закона об административных процедурах и т.д., необходимо включить положения, аналогичные указанным выше нормам законодательства Бельгии. Однако необходимо оговориться, что было бы более целесообразным применение традиционного для нашего права термина «бездействие» и установление более короткого срока в три месяца с момента обращения соответствующего лица в административный орган, но истечении которого бездействие этого органа может быть оспорено как решение об отказе. Представляется, что весьма полезным как для преодоления волокиты в административной деятельности, так и для защиты прав частных лиц было бы установление норм следующего содержания: «1. В случае, когда административный орган, обязанный принять решение по заявлению заинтересованного лица, в течение трех месяцев с момента предъявления такого заявления, не принимает решения, по поводу которого обращалось данное лицо, бездействие органа считается решением об отказе, которое может быть оспорено. 2. Пункт 1 настоящей статьи применяется, если закон не устанавливает иной срок или иные последствия бездействия административного органа». С истечением этих сроков необходимо связывать и момент, когда начинают течь процессуальные сроки обращения с заявлениями об оспаривании бездействия органов и должностных лиц в суд и арбитражный суд, закрепленные соответственно в ст. 256 ГПК РФ и ст. 198 АПК РФ.
Действие административно-правовых актов: понятие, сфера, пределы
В литературе очень часто смешивают понятия юридической силы и действия актов, порой даже практически отождествляя их1. Тем не менее, многие авторы указывали на различие понятий обладания силой и действия актов1. Например, А.А.Белкин обладание силой сводит к сохранению однажды выраженного в установленном порядке волеизъявления компетентного субъекта правотворчества по поводу изданного им акта2. В отличие от обладания силой действие акта он связывает не с таким волеизъявлением, а с поведением адресатов акта. Соответственно, вступление акта в действие, по мнению А.А.Белкина, означает начало возникновения (изменения, прекращения) правоотношений, предусмотренных данным актом. Причем соответствующие правоотношения могут как ограничиваться во времени точно установленным моментом, следующим за принятием акта, так и простираться (в том числе на неопределенный срок) на предшествующее правотворческому волеизъявлению время (обратное действие акта, его ретроактивность). На наш взгляд, такой подход к разграничению указанных понятий заслуживает внимания. Однако при этом большое значение имеет различение понятий юридической силы акта и ее проявления - обязательной силы.
Суть и смысл обязательной силы административно-правового акта заключается в том воздействии, который он оказывает на волю адресата. В этом отношении само действие акта, обусловленное воздействием на соответствующего адресата, связывается именно с обязательной силой, а не потенциальной юридической силой или исполнимой силой. Акт, принятый волеизъявлением соответствующего органа и обладающий юридической силой, но который еще официально не опубликован, или в установленном порядке не доведен до сведения адресатов, не обладает для них обязательной силой, и соответственно, не сможет оказать никакого действия на поведение адресатов. Очевидно, что такой акт не может каким бы то ни было образом распространить свое действие на будущие отношения или на отношения, предшествовавшие моменту приобретения им обязательной силы. По нашему мнению, именно с появлением у акта обязательной силы, он начинает оказывать необходимое обязывающее воздействие на поведение, права и обязанности адресата. Только при наличии у акта обязательной силы можно говорить о том, что акт действует. Однако сказанное не означает, что действие акта сводится к его обязательной силе. Понятие действия акта выражает несколько иной аспект динамики правового акта, хотя и связанный с его обязательной силой.
В этом плане, говоря о понятии действия правового акта, следует согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что действие акта есть определяемые государством пределы возможного его осуществления в качестве обязательного предписания1. Речь идет, по существу, о том, распространяется ли правовой акт на отношения, возникшие в тех или иных (временных, пространственных или субъективных) пределах . Совокупность этих пределов отражает, по сути, сферу действия правовых актов.
В праве принято говорить о пределах действия в следующих основных «измерениях»: во времени, в пространстве, по лицам3. К этому можно еще добавить, что правовые акты еще имеют и предметное действие4.
Действие административно-правовых актов в пространстве охватывает территорию, на которую это действие распространяется. Определение пространственных (территориальных) пределов действия административно-правовых актов имеет главным образом значение для установления действия актов по лицам. Адресатом правовых актов является не сама территория, а находящиеся на ней лица. По общему правилу, нормативные акты распространяют свое действие на всех лиц в пределах пространственной сферы их действия, а индивидуальные акты, как правило, действуют в отношении определенного круга лиц. В зависимости от предмета регулирования нормативные акты могут распространять свое действие на соответствующий круг субъектов (студенты, аспиранты, отдельные виды юридических лиц и т.д.), который определяется самим актом. Говоря о предметном действии акта, следует иметь в виду, что его предписания регулируют всегда человеческое поведение: только оно поддается регулированию, а явления, отличные от человеческого поведения могут быть предметом регулирования только в связи с человеческим поведением. Административно-правовые акты могут регулировать различные по своему характеру отношения, и в одном нормативно-правовом акте могут содержаться нормы различных отраслей, имеющих разные предметы правового регулирования. Определение предмета, на который распространяет действие соответствующий акт, может иметь принципиальное значение для действия акта в той или иной ситуации. Например, в соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, и в случае противоречия между ними действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданных по предметам ведения субъекта федерации, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
Прекращение действия административно-правовых актов: понятие и виды
Вступив в силу, административно-правовые акты начинают действовать и порождают предусмотренные ими правовые последствия, влекут возникновение (изменение или прекращение) правоотношений, прав и обязанностей. Причем в любом случае на административные акты распространяется презумпция их действительности (законности, правильности). Административно-правовой акт, принятый в рамках соответствующих нормативно установленных процедур, считается действительным и вступает в силу в силу в установленном порядке; он должен применяться на практике и исполняться всеми, кому он адресован. Любой административный акт изначально должен признаваться действительным, законным и обоснованным, ибо его подготовку и принятие осуществляют уполномоченные органы и должностные лица, которые обязаны законно осуществлять функции управления, применять только эффективные административно-правовые формы, обеспечивать публичные интересы, гарантировать и защищать права, свободы и законные интересы граждан, лиц без гражданства, иностранцев, а также юридических лиц1.
Презумпция действительности (законности) административно-правовых актов, дает основание, и даже предусматривает обязанность, предполагать, что акт издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для всех лиц, которым он адресован. Противоположное предположение - незаконность (противоречие требованиям законности) административного акта должна быть подтверждена в рамках нормативно установленной процедуры решениями органов публичного управления или судебными решениями. Такой принцип просто необходим для стабильности в механизме правового регулирования и для эффективного функционирования исполнительной власти. По словам А.И.Елистратова, «устойчивости правового порядка грозила бы большая опасность, если бы каждому учреждению и гражданину была предоставлена возможность считать ничтожным, как бы несуществующим, любой акт, в действительности, беспорочности которого у них может возникнуть то или иное другое сомнение»1. Отсюда вытекает вывод: акт законно действует до тех пор, пока не создастся такое положение, при котором (согласно закону) он перестает порождать правовые последствия, то есть его действие прекращается. Под прекращением действия административно-правового акта предлагается понимать наступление временного предела, начиная с которого утрачивается возможность его реализации (использование, соблюдение, исполнение, применение) в качестве обязательного регулятора поведения адресатов. В целом, «прекращение» - это общий термин, употребляемый для обозначения того, что изданный административный акт при наступлении определенных условий или обстоятельств утрачивает свое действие и перестает порождать правовые последствия.
Важное значение для установления юридического значения прекращения действия акта имеет вопрос о его соотношении с понятием «утрата силы». Как правило, в литературе прекращение действия и утрата силы рассматриваются как явления тождественные. Например, А.В.Мицкевич пишет: «Прекращение действия (утрата силы) или иное ограничение пределов действия правовых актов означает, что за указанными законом пределами предписания данного акта применяться не могут»2. А.А.Тилле указывает: «Действие закона во времени...прекращается в момент утраты им силы»3 и «Утрата законом силы означает, что с этого момента он не может применяться...»1.
В одной из последних работ по теории права С.С.Алексеев отмечает, что прекращение действия закона означает и утрату им юридической силы . Однако при этом ранее им делалось такое примечание: «От утраты нормативным актом юридической силы следует отличать фактическое прекращение действия нормативного акта. Возможно прекращение (фактическое неприменение) закона, сохраняющего юридическую силу. В то же время в некоторых случаях не исключено и действие закона, утратившего силу»3.
Другие авторы, исходя из различения понятий обладания силой и действия акта, наоборот не отождествляют, а скорее, противопоставляют понятия прекращения действия и утраты силы с точки зрения их юридического значения и последствий. Например, А.А.Белкин выражает следующую позицию: «Прекращение действия акта - это официально заявленное окончание случаев возникновения (изменения, прекращения) предусмотренных актом правоотношений, причем эти случаи за точно установленный момент прекращения переходить не могут, но действие акта как соответствующее ему поведение адресатов продолжается и за этот момент в неопределенное будущее. Прекращение действия (в противоречии с буквальным смыслом термина) означает, следовательно, скорее, недопущение новых случаев, в то время как ранее возникшие права и обязанности сохраняют (возможно, в другом режиме, но сохраняют) свое юридическое значение.
