Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Правотворчество как элемент финансово-правового статуса центрального банка российской федерации
1. Конституционные основы финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации 24
2. Особенности публично-правового статуса Центрального банка Российской Федерации и его роль в финансовой деятельности государства 38
3. Правотворчество в системе функций Центрального банка Российской Федерации 88
ГЛАВА 2. Правовые акты как форма реализации компетенции центрального банка российской федерации
1. Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов Центрального банка Российской Федерации 112
2. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации в системе правовых актов органов государственной власти Российской Федерации 132
3. Цели и функции правовых актов Центрального банка Российской Федерации 158
4. Требования к правовым актам Центрального банка Российской Федерации 174
5. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации как источники финансового права 187
ГЛАВА 3. Виды правовых актов центрального банка российской федерации
1. Значение и критерии классификации правовых актов Центрального банка Российской Федерации 210
2. Понятие и виды нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации 220
3. Понятие и виды правоприменительных правовых актов Центрального банка Российской Федерации 241
4. Интерпретационные акты Центрального банка Российской Федерации 261
5. Договорные акты Центрального банка Российской Федерации 268
ГЛАВА 4. Правовые основы правотворческой и правоприменительной деятельности центрального банка российской федерации
1. Общая характеристика процесса правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации 304
2. Процедура допуска банков в систему страхования вкладов 326
3. Юрисдикционный процесс в Центральном банке Российской Федерации 336
ГЛАВА 5. Современные проблемы совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности центрального банка российской федерации
1. Основные направления совершенствования нормотворческой функции Центрального банка Российской Федерации в области денежно-кредитных от ношений 357
2. Функции Центрального банка Российской Федерации на современном этапе развития российского государства: основные проблемы установления и осуществления 380
Заключение 407
Приложение 422
Библиографический список использованных источников 426
- Конституционные основы финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации
- Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов Центрального банка Российской Федерации
- Значение и критерии классификации правовых актов Центрального банка Российской Федерации
- Общая характеристика процесса правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Банковская система представляет собой неотъемлемый элемент национальной экономики. Будучи связующим звеном рыночных отношений, она оказывает большое воздействие как на экономические процессы в стране, так и на жизнедеятельность общества в целом. Непременным условием устойчивого развития и нормального функционирования банковской системы является согласованная, объективно отражающая реальные процессы в экономике и обществе правовая база. В условиях рыночной экономики роль государства, устанавливающего правовые нормы экономической деятельности, включая финансовую, возрастает, усиливаются его регулирующие, надзорные и контрольные функции.
Современная двухуровневая банковская система отвечает требованиям рыночной экономики. Первый уровень представлен Центральным банком Российской Федерации как главным банком страны, государственным органом банковского регулирования и надзора за деятельностью коммерческих банков, оказывающих банковские услуги как самостоятельные юридические лица, представляющих второй уровень банковской системы.
Центральный банк Российской Федерации не отнесен законодательством ни к одной из ветвей государственной власти. Однако, будучи наделенным особым публично-правовым статусом, сочетающимся со статусом частноправовым, он является основным субъектом управления и правового регулирования финансовых отношений в банковской сфере, обладающим правом принимать правовые акты в целях выполнения своих функций.
Банковская сфера относится к числу наиболее регулируемых государством экономических отношений. На III Международном банковском форуме «Банки России - XXI век» было отмечено, что основные банковские законы уже написаны, теперь их нужно совершенствовать . Безусловно, этот процесс не может проходить без активного участия Центрального банка Российской Федерации. Важным дополнением к нему является реализация Банком России
Банковское дело. 2005. № 10. С. 10.
5 своей нормотворческой функции. Правовые акты Банка России стали значительной составной частью системы правовых актов Российской Федерации.
Основы нормотворческой функции Банка России имеют законодательное закрепление. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты (в форме указаний, положений, инструкций), обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно.
Одним из основных принципов формирования и функционирования банковской системы Российской Федерации является принцип адекватного правового обеспечения. Значительная роль в реализации данного принципа принадлежит нормотворческой деятельности Центрального банка Российской Федерации.
Особое значение для практической деятельности всех банков и кредитных организаций представляют правовые акты Центрального банка Российской Федерации, которые издаются им в силу его компетенции и в рамках целей защиты и обеспечения устойчивости рубля, а также развития и регулирования банковской системы РФ. Законодательство содержит ряд принципиальных требований в отношении этих актов, получивших на практике далеко не однозначное применение и развитие. Все это обусловило настоятельную необходимость определения понятия правовых актов Центрального банка Российской Федерации, которые составляют достаточно обширный перечень подзаконных правовых актов, регулирующих общественные отношения в банковской сфере.
Качественная законотворческая деятельность органов законодательной власти и нормотворческая деятельность Центрального банка Российской
Федерации стали актуальной задачей в аспекте реализации государственного регулирования в денежно-кредитной сфере Российской Федерации.
Наделение Банка России нормотворческими полномочиями является необходимой предпосылкой эффективного осуществления им своих функций и оперативного реагирования на изменения в условиях рыночной экономики. Вместе с тем, требования стабильности экономики и усиления гарантий защиты прав общества, граждан и государства делают необходимым повышение роли законодательных норм прямого действия в сфере денежно-кредитного регулирования. Совершенствование взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами законодательной власти должно происходить по пути оптимального соотношения между федеральными законами и нормативными актами Банка России. Залогом стабильности экономического развития страны является сочетание законодательного регулирования денежно-кредитной сферы и контроля со стороны представительных органов власти с независимостью Банка России в процессе проведения денежно-кредитной политики и принятия банком оперативных решений, требуемых быстро изменяющимися условиями рыночной экономики.
Правовое регулирование в области денежно-кредитных отношений нормативными актами Банка России осуществляется на основе и во исполнение федерального закона. Поэтому нормативные акты Банка России не должны подменять закон. Основополагающее значение в правовом регулировании денежно-кредитных отношений должен иметь закон. Вместе с тем представляется важным исследование правовых актов Банка России с системных позиций, выявление их места в системе правовых актов, что будет предпринято в настоящем исследовании.
Необходимо уточнить финансово-правовой статус Центрального банка Российской Федерации, который устанавливается Конституцией РФ, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другими федеральными законами. Однако в нем можно заметить
7 неопределенность, противоречия ряда норм Конституции РФ между собой и положениями Закона о Банке России. Принимая во внимание, что важной стороной правового положения Банка России является его финансово-правовая составляющая, представляется целесообразным рассмотреть правовое положение Банка России с позиций финансового права как органа, осуществляющего банковское регулирование, с учетом административно-правовых аспектов его управленческой деятельности в денежно-кредитной сфере. Особенностью правового статуса Банка России при осуществлении правотворческой деятельности является сочетание в одном лице и правоустанавливающих, и правоприменительных функций, хотя пределы его компетенции при издании правовых актов в части регулируемых отношений определены законодательством.
От принимаемых Банком России решений зачастую зависит судьба не только денежно-кредитной системы общества, но и экономики в целом, ее взаимодействие с мировой экономикой, расширяющееся в современных условиях глобализации. Большие полномочия, в том числе и правотворчество, предоставленные Банку России, - это юридическое основание для его ответственности перед государством за состояние денежно-кредитной системы.
Правовым актам Центрального банка Российской Федерации, которые являются одной из важнейших форм его деятельности, принадлежит важное место в правовой системе государства наряду с другими юридическими актами. Необходимость установления правовых норм непосредственно в процессе деятельности Банка России обусловлена тем, что законы содержат лишь общие нормы, которые не могут с должной полнотой регулировать все стороны общественной жизни, все отношения, возникающие в ходе реализации законов. Посредством правовых актов Банка России регулируются или непосредственно разрешаются наиболее важные вопросы текущей деятельности. Во многом это вызвано не только подвластностью банковской сферы, но и несовершенством российской законодательной базы и пробелами в законах, что «вынуждает» Банк России встать на путь нормотворческой активности. Отметим, что на
8 сегодняшний день практически все отношения по кредитованию, расчетам, бухгалтерскому учету в банках и даже вопросы ответственности в банковской системе в части, не предусмотренной законом, регулируются на уровне нормативных актов Центрального банка Российской Федерации.
В настоящее время правовая регламентация статуса нормативных правовых актов Центрального банка РФ нуждается в коренной переработке и приведению ее в соответствие с Конституцией РФ. Это необходимо для более четкого определения места его нормативных актов в правовой системе России, выработки оптимальных вариантов взаимосвязи актов Центрального банка Российской Федерации с иными правовыми актами Российской Федерации, конкретизации предметной сферы в издании нормативных актов Банка России.
Состояние и степень научной разработанности проблемы.
Проблемы правовых актов в финансовом праве в достаточной мере пока не изучены. Основы исследования составил богатый в содержательном смысле теоретический материал ученых, внесших существенный вклад в разработку проблем финансового права, в том числе касающейся банковской сферы: Е.М. Ашмариной, Н.М. Бородиной, А.Г. Братко, К.С. Вельского, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, Я.А. Гейвандова, С.А. Голубева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, А.Г. Гузнова, И.Г. Дашковой, СВ. Запольского, Л.Г. Ефимовой, Н.Ю. Ерпылевой, И.И. Игнатовской, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Д.А. Красикова, Ю.А. Крохиной, Я.М. Макаровой, В.М. Мандрица, А.В. Маслова, О.М. Олейник, Е.А. Павлодского, П.С. Пацуркивского, Г.В. Петровой, Е.В. Покачаловой, М. Б. Разгильдиевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, Г.Ф. Ручкиной, СВ. Рыбаковой, С.А. Саперова, Э.Д. Соколовой, В.М. Столяренко, Т.Г. Тимаковой, Г.А. Тосуняна, А.В. Турбанова, Н.И. Химичевой, Н.Д. Эриашвили и др.
Основополагающую базу настоящей работы составили выводы ученых-представителей общей теории права и государства: С.С Алексеева, М.И. Байтина, И.А. Галагана, В.М. Горшенева, Ф.А. Григорьева, СФ. Кечекьяна, Р.З.
9 Лившица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, Д.Е. Петрова, И.Н. Сенякина и др.
В ходе работы над диссертацией изучались труды дореволюционных ученых, посвященных теории правового акта управления: И.Е. Андреевского, И.Н. Белявского, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, М.К. Палибина, М.М. Сперанского.
В XX веке авторами работ, касающихся теории правовых актов управления, были Ю.С. Адушкин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Р.Ф. Васильев, С.Н. Жевакин, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, А.П. Коренев, В.В. Лазарев, К. Лазаров, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.Н. Николаев, И.В. Панова, Л.Л. Попов, В.Г. Розенфельд, Ю.А. Тихомиров, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Н.Ю. Хаманева. В последнее время свои работы в этой области публикуют Е.К. Глушко, И.Ф. Казьмин, А.Е. Козлов, М.В. Костенков, И.В. Котелевская, Б.М. Лазарев, Р.З. Лившиц, С.Н. Лопатина, С.Н. Махина, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Т.Н. Рахманина, С.Д. Хазанов.
Полезными для настоящего исследования были выводы, сделанные учеными-процессуалистами: В.Г. Даевым, П.Ф. Елисейкиным, Л.Д. Кокоревым, М.С. Строговичем, В.М. Шерстюком, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечотом, Ю.К. Якимовичем и др. Кроме того, в настоящей работе использованы положения, выработанные исследователями процессуальных норм в тех отраслях права, которые традиционно считаются материальными. Среди них: И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов, В.О. Лучин, В.Н. Протасов, В.Д. Сорокин.
Из зарубежных источников использованы работы германского ученого О. Майера, одного из первых, кто сделал удачную попытку создания общей теории административного акта, а также Е. Фостхоффа, У. Баттиса, Р. Хендлера, Б. Мюллера, Х-Д. Шпроля, X. Кнака, Р. Кенига, Х-Д. Хоппе, Д. Кобургера, П. Дерледера, К-О. Кнопса, Х-Г. Бамбергера, К. Юнкер и др.
10 Объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства, возникающие в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации, и, соответственно, категория «правовые акты Центрального банка Российской Федерации». При этом акцент делается на статических (материальных) и динамических (процессуальных) характеристиках указанной категории, которые выражают присущие только ей качества, особенности и внутреннюю организацию, а, следовательно, общественные отношения, складывающиеся по поводу подготовки, обсуждения, принятия, исполнения и отмены правовых актов Банка России как финансово-правовых актов.
Предмет настоящего исследования составляют теоретические и практические вопросы правотворчества Центрального банка Российской Федерации, разрешение которых позволило сформировать концепцию правовых актов Банка России, а также федеральные законы, правовые акты других органов государственной власти, а также правовые акты Банка России, принятые им по различным вопросам своей компетенции.
Целью исследования выступает разработка основных финансово-правовых теоретических вопросов правовых актов Центрального банка Российской Федерации, исследование проблем их практической реализации, выявление пробелов современного регулирования, выработка практических рекомендаций и предложений о повышении эффективности нормотворческой, правоприменительной, интерпретационной, договорной деятельности Банка России, а также разработка финансово-правовых аспектов современной теоретической концепции правового режима действия правовых актов Центрального банка Российской Федерации.
Для достижения поставленных целей диссертационного исследования представляется необходимым решение следующих основных задач:
на основе конституционных норм выявить особенности публично-правового статуса Банка России как органа государственной власти и его роль в финансовой деятельности государства;
раскрыть основные черты финансово-правового статуса Банка России применительно к его нормотворческой, правоприменительной, интерпретационной и договорной деятельности;
проанализировать функции Банка России и выявить особенности его правотворческой функции; определить пределы подзаконного регулирования вопросов банковской деятельности;
установить правовую категориально-понятийную природу, параметры определения и значения правовых актов Банка России в современной правовой системе; обосновать их классификацию;
5) обосновать признаки нормативных актов Центрального банка
Российской Федерации как источников финансового права, рассмотреть их
роль в финансовой деятельности государства;
проанализировать процессуальные особенности деятельности Банка России по изданию правовых актов;
проанализировать основные проблемы установления и осуществления функций Центрального банка Российской Федерации, в том числе нормотворческой функции;
8) выработать научные рекомендации по совершенствованию
правотворческой функции Банка России и практики ее реализации.
Методологическая основа. Для правильного, объективного и полного разрешения изложенных выше задач автор использует комплекс современных методов познания, разработанных философской наукой и применяемых юридическими науками: всеобщий (материалистическая диалектика), общенаучные (анализ (структурный), синтез, системный и функциональный подходы), частно-научные (исторический подход, статистический, логический) и частноправовые (специально-юридический подход, формально-юридический и сравнительно-правовой) методы.
Анализируемая в диссертации проблематика правовых актов Банка России освещается с учетом достижений таких юридических наук, как финансовое право, теория государства и права, конституционное, административное, гражданское, международное право и др.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон «О банках и банковской деятельности», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Центрального банка Российской Федерации). Для решения отдельных задач исследования потребовался также анализ важнейших международно-правовых документов в сфере банковской деятельности: Базельское соглашение по капиталу (Базель II), Международные стандарты финансовой отчетности.
Широкий спектр исследований проводился автором и в сфере правоприменительной деятельности Банка России и в судебной практике. Анализ правового статуса Центрального банка Российской Федерации и места его правовых актов предпринят с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Научная новизна. Диссертация представляет собой первое в юридической науке России, включая финансово-правовую, монографическое исследование, специально посвященное правовым актам Центрального банка Российской Федерации в аспекте их роли в качестве источников финансового права. В настоящее время это единственное исследование, посвященное комплексному анализу особенностей правовых актов Центрального банка Российской Федерации, обусловленных его публично-правовым статусом в сфере денежно-кредитных отношений, а также рассмотрению материально-правового и процессуально-правового аспектов названных правовых актов.
На защиту выносятся следующие основные положения.
1. Обосновываются конституционные основы финансово-правового
статуса Центрального банка Российской Федерации как юридически
концентрированные, обладающие высшей степенью нормативной
обобщенности и носящие универсальный характер положения, которые
определяют функцию Центрального банка Российской Федерации по
обеспечению устойчивости и защиты национальной валюты и его
независимость в осуществлении указанной функции от органов
государственной власти.
2. Банк России определяется автором как орган государственной власти
особого рода, не принадлежащий ни к одной из обозначенных в Конституции
РФ ветвей власти, наделенный специальной компетенцией по осуществлению
государственного управления, банковского регулирования и банковского
надзора за функционированием денежно-кредитной системы. Обосновывается
органичное сочетание в деятельности Банка России функций определения
финансово-правовой политики в сфере денежно-кредитных отношений,
нормотворческих полномочий по правовому регулированию в сфере денежно-
кредитных отношений, осуществления контрольно-надзорных полномочий в
банковской системе Российской Федерации, управления государственным
имуществом и определенного оказания государственных услуг. Такое
сочетание указанных функций проявляется в направленности их на реализацию
конституционной функции и законодательно закрепленной цели деятельности
Центрального банка Российской Федерации как уполномоченного
государством органа по осуществлению финансовой деятельности - защиты и
обеспечения устойчивости рубля.
Сделан вывод о том, что надзор и иные рычаги Банка России составляют единую систему мер по обеспечению стабильности национальной валюты, и поэтому выделение части из единого целого без ущерба для качества целостной категории невозможно. В диссертации приведены аргументы о нецелесообразности и в определенной степени антиконституционности выведения надзора из компетенции Банка России, предлагаемого некоторыми
14 авторами, учитывая положения о банковском надзоре в аспекте государственного финансового контроля, осуществляемом Банком России как публичным органом в финансовой сфере.
3. Правотворчество Центрального банка Российской Федерации
представляет собой форму его деятельности, проявляющуюся в официальном
выражении и закреплении правовых норм, которые составляют
самостоятельную группу источников права, в большей степени являющихся
источниками финансового права. Автор обосновывает необходимость усиления
нормотворческих полномочий Центрального банка Российской Федерации и
наделения его правом законодательной инициативы в целях эффективной их
реализации.
Центральный банк Российской Федерации играет большую роль в финансовой деятельности государства. Им принимаются правовые акты в области банковского кредита, денежного обращения и расчетов, валютного регулирования и валютного контроля, обслуживания счетов бюджетов и внебюджетных фондов и по другим вопросам законодательно установленной компетенции в области финансовой деятельности как финансово-кредитным органом. Правовые акты Банка России являются финансово-правовыми актами.
Правовой акт Центрального банка Российской Федерации - это документарное в определенных формах волеизъявление Банка России по вопросам его законодательно определенной компетенции в области регулирования денежно-кредитных отношений. Правовые акты Центрального банка Российской Федерации составляют важнейшую правовую форму реализации компетенции Банка России по достижению его целей и задач в финансовой сфере. Они являются элементом правовой формы государственного регулирования денежно-кредитных отношений, средством финансово-правовой политики в этой области, основной формой проявления правовой жизни в банковской системе Российской Федерации.
В зависимости от их природы (содержания) правовые акты-документы Банка России подразделяются на следующие виды: нормативные акты; правоприменительные акты; интерпретационные акты; договорные акты.
6. Функции правовых актов Центрального банка Российской Федерации выражают их сущность, характер воздействия на общественные отношения в денежно-кредитной сфере и направлены на достижение целей правовых актов Банка России как финансово-правовых актов.
Регулятивная функция правовых актов Банка России заключается в регулировании общественных отношений в денежно-кредитной сфере как с помощью правовых норм (применительно к нормативным актам Банка России), так и вспомогательных правил, которые позволяют применить норму права к конкретным правоотношениям (правоприменительные акты Банка России), понять правильный смысл правовой нормы (интерпретационные акты Банка России), сформулировать волю участников конкретных правоотношений в денежно-кредитной сфере (договорные акты Банка России).
Информационная функция правовых актов Банка России проявляется в том, что правовые акты Банка России информируют субъектов правоотношений о правилах поведения в области денежно-кредитных отношений, об их правах и обязанностях, запретах (применительно к нормативным актам Банка России), о применении нормы права к конкретным правоотношениям, например о выдаче и отзыве лицензии у кредитной организации (в отношении правоприменительных актов Банка России), о действительном смысле правовой нормы (применительно к интерпретационным актам Банка России), о воле автономных участников правоотношений (договорные акты Банка России).
Воспитательно-идеологическая функция заключается в том, что, воздействуя на участников правоотношений, правовые акты Банка России способствуют формированию правомерного поведения в области денежно-кредитных отношений, развивают конкуренцию в банковской среде и
расширяют виды банковских услуг, тем самым содействуют достижению социально-экономических целей развития общества.
Нормативным актам Банка России в сфере финансовой деятельности присущи следующие функции: регулятивная функция, охранительная функция, функция государственной ориентации участника общественной жизни в социальной действительности, функция государственной оценки разнообразных вариантов поведения субъектов права, целевая функция.
Правоприменительные акты Банка России в сфере финансовой деятельности наделяются следующими функциями: правообеспечительной, функцией индивидуального регулирования общественных отношений, функцией конкретизации норм в процессе применения права.
К специфическим функциям актов толкования в сфере финансовой деятельности относят косвенно-регулятивную и обеспечительную функции, которые характерны и для актов толкования права Банка России.
Договорные акты Банка России в сфере финансовой деятельности осуществляют правореализационную, структурно-организационную функции, функцию согласования интересов, государственно-обеспечительную, ориентационно-стимулирующую.
7. Разработку и осуществление Банком России Основных направлений единой государственной денежной политики предлагается рассматривать как доктринальную деятельность. Практика свидетельствует, что для выполнения конституционной функции по поддержанию стабильности национальной валюты Банку России необходимо право самостоятельного оперативного принятия решений и действий по использованию инструментов и методов денежно-кредитной политики. В связи с этим, принятие основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики не должно проводиться в форме федерального закона. Длительная процедура законодательного процесса лишит Банк России оперативности и гибкости в воздействии на экономические процессы в области денежно-кредитных отношений и затруднит
17 реализацию конституционной функции Банка России по обеспечению устойчивости национальной валюты.
8. Нормативные акты Банка России входят в систему источников
финансового права. Они занимают значительною нишу в правовом фундаменте
всей финансовой и банковской системы.
По мнению автора, предложение о кодификации банковского законодательства является преждевременным в связи с еще недостаточной проработанностью научных подходов к определению предмета и метода банковского права, а также его места в системе российского права. Банковское право рассматривается в диссертации как подотрасль финансового права, а банковское законодательство как комплексная отрасль законодательства.
В диссертации предлагается систематизировать нормативные акты Банка России следующим образом: нормативные акты, регулирующие непосредственно организационную деятельность Банка России; нормативные акты, регулирующие отношения, в которых Банк России выступает как орган банковского регулирования и надзора за кредитными организациями; нормативные акты, регулирующие общественные отношения согласно одной из своих основных функций, закрепленной в Законе о Банке России, - во взаимодействии с Правительством РФ разработка и проведение единой государственной кредитно-денежной политики; нормативные акты, регулирующие «внутреннюю» деятельность кредитных организаций; нормативные акты, непосредственно регулирующие банковскую деятельность.
9. Предлагается классификация нормативных актов Центрального банка
Российской Федерации на внутренние и внешние с законодательным
закреплением особенностей их подготовки, принятия и вступления в силу.
Внутренние нормативные акты должны быть направлены на организацию деятельности в системе Банка России по реализации законодательно закрепленных функций, они должны иметь обязательный характер только для системы Банка России. Такие акты могут приниматься вне зависимости от
18 конкретного упоминания в законе, несомненно, с соблюдением правил о компетенции Банка России.
Внешние нормативные акты Банка России распространяются на субъектов, не входящих в систему Банка России, являющихся внешними по отношению к ней. Такие акты Банка России, по мнению автора, в перспективе, должны приниматься в случаях, прямо оговоренных в законе.
10. Акт применения права или индивидуально-правовой акт в банковском регулировании предлагается определить следующим образом - это официальное решение Банка России (его структурных подразделений) по конкретному делу, содержащее властное веление, выраженное в определенной форме и направленное на индивидуально-правовое регулирование деятельности конкретных кредитных организаций, что проявляется в установлении и конкретизации прав и обязанностей объектов регулирования в пределах, установленных законом.
Индивидуально-правовые акты являются результатом деятельности Банка России в сфере банковского регулирования и надзора. К ним относятся:
акты - разрешения - например, выдача лицензии на осуществление банковских операций (признание или предоставление права осуществлять банковскую деятельность);
акты - согласования - акты, устанавливающие юридический факт согласования с Банком России (иными регулирующими органами) определенных действий, например, назначение на должности руководителя и главного бухгалтера кредитной организации определенных лиц;
предписывающие акты - акты, содержащие предписания Банка России (принимаемые, как правило, в порядке надзора или на основании результатов его) о совершении определенных действий в целях устранения недостатков в деятельности кредитных организаций, предотвращения совершения правонарушений в дальнейшем, или предписание об устранении правонарушения (констатация правонарушения). Предписывающие акты также могут носить регулятивный характер и содержать в себе меры воздействия,
19 предусмотренные ст. 74 Закона о Банке России, санкции в виде требования об уплате штрафа, об ограничении на совершение отдельных банковских операций (ограничение круга совершаемых операций), запреты.
- правопрекращающие акты - приказ Банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций.
11. Под интерпретационной деятельностью Банка России понимается
подготовка официальных разъяснений как актов толкования права,
информационно-методических материалов и обобщений практики применения
федеральных законов и нормативных актов Банка России в пределах его
компетенции.
Банк России заключает договоры для достижения целей деятельности Банка России по кругу вопросов, определенных федеральным законом. Воля и интерес при заключении договора Банка России определены федеральным законом. В качестве публичных договоров Банка России, имеющих финансово-правовые аспекты, выделяются договор корреспондентского счета с кредитными организациями, договор банковского счета с бюджетными организациями.
На основе анализа процессуальных основ деятельности Банка России по изданию правовых актов констатируется, что правотворческая деятельность Банка России осуществляется в рамках производства по принятию нормативных правовых актов Центрального банка Российской Федерации, включающего в себя подготовку, принятие (издание), опубликование и введение в действие нормативных правовых актов, а правоприменительная деятельность Банка России осуществляется в рамках юрисдикционного и правонаделительного процессов.
Под юрисдикционным процессом в Центральном банке Российской Федерации автор понимает осуществляемую в процессуальной форме, регулируемую процессуальными нормами правоприменительную деятельность юрисдикционного, принудительного характера Центрального банка Российской Федерации по разрешению споров, реализации санкций и защите
20 охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения. Юрисдикционный процесс Центрального банка включает следующие производства и процедуры: производство по делам об административных правонарушениях; процедуры реализации мер предупредительного характера, процедуры реализации мер пресекательного характера, процедуры реализации мер восстановительного характера, мер финансово-правовой ответственности.
Правонаделительный процесс - вид процессуальной деятельности, регламентирующий правоприменительную, неюрисдикционную деятельность Банка России по реализации принадлежащей ему компетенции в банковской сфере, включающий в себя: регистрационное производство; лицензионно-разрешительное производство, административно-договорное производство и процедуру допуска банков в систему страхования вкладов.
15. Развитие общественных отношений в банковской системе Российской Федерации определяет необходимость законодательного предоставления Банку России как надзорному органу права на суждение в аспекте качественной диагностики состояния кредитной организации. Кредитные организации, к которым Банком России применены меры надзорного реагирования, исходя из права на суждение, должны иметь возможность административного и судебного обжалования. По мнению автора, необходима подготовка законопроекта о внесении дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» в части законодательного закрепления права Банка России на суждение и, соответственно, обязанности кредитной организации принять во внимание указанное суждение. До принятия федерального закона о закреплении за Банком России права на суждение представляется возможным издание Банком России нормативного акта о понятии, принципах вынесения и форме выражения суждения Банком России.
16. Необходимо усиливать законодательные позиции об особенностях публично-правового статуса Банка России, в частности, развивать
21 законодательные положения о нормотворческой функции Банка России. Целесообразно закрепить правила подготовки и издания нормативных правовых актов Банка России на уровне федерального закона. Представляется важным соблюдение Банком России единых подходов к форме правового регулирования общественных отношений в денежно-кредитной сфере с учетом особенностей содержания нормативных и ненормативных правовых актов.
Как положительные в диссертации отмечаются следующие тенденции в развитии нормотворческой функции Банка России: 1) усиление роли законодательных норм в нормотворческой функции Банка России; 2) перевод на уровень федерального закона практически целесообразных положений нормативных актов Банка России; 3) учет в законодательной регламентации правоприменительной практики по судебному обжалованию нормативных актов Банка России. В перспективе случаи издания нормативных актов Банка России и вопросы, подлежащие регулированию в них, должны быть оговорены в федеральном законе.
На основании проведенного исследования и полученных результатов разработана Концепция проекта Федерального закона о внесении дополнений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в виде специального раздела, посвященного правовым актам Центрального банка Российской Федерации.
Научная и практическая значимость. Исследование проблем правовых актов Центрального банка Российской Федерации имеет немаловажное значение как для финансово-правовой науки, так и правоприменительной практики, поскольку в работе разработаны теоретические положения, совокупность которых можно квалифицировать как новое крупное научное достижение. Автор считает, что воздействие финансово-правовой науки на правотворчество и на правоприменение в сфере отношений, складывающихся ходе осуществления Банком России своих функций в банковской сфере, в современных социально-правовых условиях недостаточно ощутимо. Вследствие этого возрастающее значение приобретает проблема выбора приоритетных
22 направлений научных исследований, одно из которых представляет изучение правотворчества Центрального банка Российской Федерации.
Теоретическая и практическая ценности диссертационного исследования находятся в диалектической связи. Посредством анализа этой проблемы в свете состоявшихся и предстоящих государственно-властных решений можно всегда иметь отчетливое представление о реализации Банком России конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости национальной валюты как основной задаче государства в финансовой сфере.
Решая данную проблему, автор подробно анализирует правовые акты, издаваемые в процессе осуществления нормотворческой и правоприменительной деятельности Банка России, обосновывает их особенности и взаимодействие с правовыми актами другой отраслевой принадлежности, выявляя пробелы правового регулирования, отрицательно сказывающиеся на решении вопросов банковского регулирования. Это способствует более глубокому познанию содержания института правовых актов, формирует адекватное представление об их предназначении в банковском регулировании и определяет пути совершенствования.
Практическая значимость состоит также в выработке и обосновании комплекса полезных для внедрения в учебный процесс результатов диссертационного исследования, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации широкого спектра банковских работников при рассмотрении тематики правовых актов Банка России. В работе выдвигаются основанные на положениях конституционного и международного права предложения и рекомендации по совершенствованию банковского законодательства. Правовые позиции по ряду вопросов ориентированы на улучшение техники правового установления правовых норм в банковской сфере, что повысит качество и эффективность действия правовых актов Банка России.
Апробация результатов. Основные теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертационной работы опубликованы автором в
23 двух монографиях, научных статьях, научно-практических и учебно-методических публикациях.
Основные идеи диссертации также апробированы:
при чтении лекций и проведении семинарских занятий по финансовому и банковскому праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», банковскому законодательству в ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет»;
при проведении занятий на курсах повышения квалификации мировых судей в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»;
в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах;
- при обсуждении диссертации кафедрой финансового, банковского и
таможенного права ГОУ ВПО «Саратовской государственной академии права»;
- в практической деятельности по правовому обеспечению в
территориальном учреждении Центрального банка Российской Федерации по
Саратовской области.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих 18 параграфов, заключения, приложения и библиографического списка использованных источников.
Конституционные основы финансово-правового статуса Центрального банка Российской Федерации
В настоящее время в условиях динамично развивающихся рыночных отношений, продолжается накапливаться опыт банковской деятельности. И сейчас уже можно точно сказать, что становится понятно какой банковская система быть не должна. Осмысливая пройденное и международный опыт, государство уже готово к совершенствованию банковской сферы. Главное на этом пути, чтобы она стала органичным элементом конституционной экономики - нового направления научной мысли, исходящего из того, что решение государственного регулирования экономики нужно находить с учетом не только экономической целесообразности, но и реалий действующей конституционной структуры государства. Анализ финансово-правовой политики, проводимой в отношении статуса Банка России на протяжении всей истории его существования, показывает, что любое реформирование экономики всегда затрагивает вопросы статуса главного банка государства. Полагаем, что подчиненность Центрального банка страны зависит от того, какой тип экономики избирается: административно-командный или рыночный1.
Исследования основ правового статуса Центрального банка Российской Федерации, определенных Конституцией РФ, проводилось некоторыми учеными2. На сегодняшний момент можно констатировать определенные коллизии конституционного права и банковского законодательства, часть которых состоит в неопределенности правового статуса Центрального банка Российской Федерации.
Конституция РФ оказывает влияние на все сферы общественных отношений, в том числе регламентирует банковскую деятельность кредитных организаций, деятельность Банка России, а также устанавливает ограничения этой деятельности. Эти нормы образуют конституционные основы банковской дея-тельности . К нормам Конституции РФ, регулирующим банковскую деятельность, можно отнести нормы о федеральном уровне правового регулирования в сфере денежно-кредитных отношений (п. «ж», «з» ст. 71); об основной функции Центрального банка Российской Федерации (ст. 75); о назначении должностных лиц Банка России (п. «г» ст. 83; п. «в» ч. 1 ст. 103; ч. 3 ст. 104; п. «в» ст. 106); о проведении единой государственной денежно-кредитной политики (п. «б» ч. 1 ст. 114) и др4.
Деятельность Банка России занимает важное место в конституционной экономике страны5. Учитывая основополагающее значение устойчивости национальной валюты для конституционной экономики полностью соответствуют Конституции Российской Федерации нормы Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - закона о Банке России), устанавливающие, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.
Конституционные основы независимости Центрального банка России-ской Федерации получили развитие в текущем финансовом законодательстве . В соответствии со ст. 2 закона о Банке России функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и данным федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Установление данного правила является обоснованным и логичным, поскольку и по экономическому содержанию, и по юридической форме полномочия Центрального банка Российской Федерации подчинены реализации конституционной функции. Стабильность национальной валюты обеспечивается Центральным банком различными взаимосвязанными рычагами, среди которых можно выделить рефинансирование кредитных организаций, регулирование их ликвидности, выпуск облигаций, валютные интервенции, установление унифицированных правил и форм расчетов и т.д. Таким образом, не только эмиссия денежных средств, но и валютное регулирование, и валютный контроль, надзор за деятельностью кредитных организаций, и иные функции Банка России направлены на обеспечение защиты и устойчивости рубля как конституционной функции Центрального банка Российской Федерации.
Исследуя финансово-правовые основы денежной системы Российской Федерации, Е.Р. Денисов утверждает, что независимый статус Банка России как системообразующего звена денежной системы необходимо конкретизировать и дополнить законодательными гарантиями8. В частности им поддерживается идея О.Н. Горбуновой об издании федерального закона «О финансах», в котором конкретизировать полномочия государственных органов по регулированию денежной и финансовой систем9, что вполне обоснованно и востребовано как с научно-теоретических, так и практических позиций. Заслуживает внимая и позиция Г.В. Петровой о том, что развитие финансового права как единой системы взаимосвязанных правовых норм требует закрепления основ финансовой деятельности государства в Федеральном законе «О публичных финансах в Российской Федерации», в котором получили бы закрепление общие принципы регулирования различных видов финансовых отношений, в том числе бюджетных, налоговых, валютных, банковских, страховых, фондовых, учетных, финансово-контрольных, единый финансовый рынок, единая финансовая политика, взаимосвязь государственного и муниципального уровней финансового регулирования, единый финансовый контроль, единая финансовая отчетность, финансовая дисциплина, финансово-правовая ответственность, финансовые функции государственных органов10. Предлагаемая законодательная регламентация позволила бы развить конституционные основы о финансово-правовом статусе Банка России.
Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов Центрального банка Российской Федерации
Правовые акты Центрального банка Российской Федерации составляют важнейшую правовую форму реализации компетенции Банка России по достижению стоящих перед ним целей и задач. В процессе осуществления банковского регулирования Банком России принимаются многочисленные правовые акты как нормативного, так и правоприменительного (ненормативного) характера1. Особенностью правового статуса Банка России при осуществлении правотворческой деятельности является сочетание в одном лице и правоустанавливающих, и правоприменительных функций. Пределы его компетенции при издании нормативных актов в части регулируемых отношений определены законодательством. В настоящее время проблема определения понятия правовых актов Центрального банка Российской Федерации обретает настоятельную необходимость. Причиной тому служит наличие обширного перечня подзаконных правовых актов, регулирующих общественные отношения в банковской сфере.
Интерпретация понятия «правовой акт Центрального банка Российской Федерации» как научного основывается на понимании, сложившемся в юридической науке относительно понятия «правовой акт». Разработка категории правового акта, как в общетеоретических, так и в отраслевых исследованиях является актуальной задачей юридической науки. В теории финансового права институт правового акта является мало разработанной юридической категорией.
Основная трудность в определении понятия правового акта заключается в отсутствии в нормативных положениях законов и иных правовых актах установленного и закрепленного понятия такого акта, а также его признаков. Правовой акт - это сложное и многогранное понятие, которое в научных исследованиях имеет различное значение. Рассмотрим и проанализируем эти значения.
Что же такое акт? Слово акт (происходит от латинского actus) в русском языке употребляется в различном значении, в том числе им обозначают действия, поступки; документы, удостоверяющие что-нибудь; законы, установления государственных органов или общественных организаций . В этом смысле можно все действия государственных органов, независимо от формы их выражения считать актами этих органов. Но если акт - действие, поступок, то действия (поступки), направленные на достижение определенного правового результата (эффекта), независимо от того, кем они совершаются, можно считать правовыми актами3.
Термин «правовой акт» многозначен. Он имеет несколько смысловых оттенков: во-первых, означает действие (поведение), причем как правомерное, так и противоправное, что обобщенно называется юридическими фактами, которые влекут соответствующие правовые последствия. Во-вторых, к правовым актам относят результаты как правомерных, так и противоправных действий. В первом случае речь идет о юридически значимых содержательных элементах правовой системы общества - юридических нормах, воплощающихся в законах и подзаконных актах, индивидуальных предписаниях, выражающихся в правоприменительных актах, сделках и иных актах автономного регулирования, заключаемых между различными субъектами. В-третьих, под правовым актом понимается юридический документ4.
С. С. Алексеев в понятии «правовой акт» выделяет: а) действие (поведение), как правило, правомерное, т. е. юридический факт, являющийся основанием тех или иных правовых последствий; б) результат правомерного действия, т. е. юридически значимый содержательный элемент правовой системы (юридическая норма, индивидуальное предписание, акт «автономного» регулирования), вошедший в правовую ткань вследствие правотворческой, властной, индивидуально-правовой или автономной деятельности субъектов; в) юридический документ, т. е. внешнее, словесно-документально оформленное выражение воли, закрепляющее правомерное поведение и его результат5. В результате он дает следующее определение: «правовой акт - это надлежащим образом (словесное или документальное) оформленное, внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содержательных элементов правовой системы - юридических норм, правоположеиии практики, индивидуальных предписаний, автономных решений лиц» .
Ю. А. Тихомиров полагает, что правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлением, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направ-ленный на регулирование общественных отношений . Правовые акты, по его мнению, должны быть классифицированы следующим образом: а) Конституция Российской Федерации, устав субъекта Российской Федерации; б) законы с подвидами - федеральный конституционный закон, федеральный закон, кодекс, общие (основные) принципы, основы законодательства, федеральный закон о ратификации международного договора, федеральный закон о поправках и изменениях Конституции Российской Федерации, закон субъекта Российской Федерации, модельный законодательный акт - в рамках Федерации и СНГ; в) постановления и иные акты законодательных органов; г) указы и распоряжения Президента Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Федерации; д) постановления, распоряжения и иные акты Правительства Федерации и ее субъектов; е) ведомственные правовые акты с подвидами актов федеральных министерств, актов госкомитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Федерации; ж) правовые акты самоуправления с подвидами актов местного самоуправления и актов по итогам выборов и референдумов; з) локальные (корпоративные) акты; и) решения судов и контрольно-надзорных органов; к) публично-правовые договоры и соглашения; л) программы и декларации; м) положения и уставы; н) международно-правовые акты.
Значение и критерии классификации правовых актов Центрального банка Российской Федерации
Классификация правовых актов Центрального банка Российской Федерации способствует разработке и применению правовых актов, а также их изучению и систематизации. Она является одним из основных средств более глубокого познания актов, раскрытия их содержания и определения назначения каждого из видов. Классификация дает возможность определить фактическую роль отдельных видов актов в регулировании банковской деятельности. Деление правовых актов на виды является важным средством уяснения смысла правовых норм и правильного их применения компетентными органами, содействует пониманию общих принципов и связей права в целом. От эффективности классификации правовых актов Банка России зависит качество и правоприменительного и правотворческого процессов, поскольку пользователями информации в банковской сфере об актах становятся все большее количество физических и юридических лиц.
Разделение законодательства на виды и формы с учетом различных аспектов не менее важно по сравнению с построением иерархической системы правовых актов, поскольку изначально неправильно выбранные и установленные вид и форма акта могут негативно повлиять, в первую очередь, на общественную жизнь Российской Федерации в целом и каждого ее субъекта в отдельности. Кроме того, это может привести и к некоторым несоответствиям, нестыковкам в системе российского законодательства.
Вопросами классификации правовых актов уже на протяжении длительного времени занимается большое количество ученых-правоведов и поэтому некоторые точки зрения заслуживают особо пристального внимания.
Проблема разделения правовых актов на виды была затронута в России еще в дореволюционный период времени. В конце XIX века в литературе устанавливается, что «повеление мест и лиц управляющих исходит в виде определений, предписаний, приказов или указов; но всегда не иначе, как в пределах того полномочия, какое дано им от верховной власти»1. С другой стороны, определение видов осуществляется и путем разделения указов на технические, юридические, определительные, исполнительные, исключительные, самостоятельные, несамостоятельные и чрезвычайные2. В начале XX столетия конкретизируются цели видовой дефиниции правовых актов, которые объясняются тем, что «для классификации русских государственных установлений представляются следующие основания: 1) степень власти, вверенной тому или другому установлению, 2) пространство действий власти, 3) род власти и 4) состав установлений»3. Поэтому сами правовые акты «различаются смотря по тому, издаются ли они главою исполнительной власти - указы верховного управления, или подчиненными органами управления, и притом или центральными или местными»4. Неспроста А.И. Елистратов отмечает: «Указы классифицируют по различным признакам - то в соответствии с их содержанием, то в зависимости от того, кто их издает, то в связи с особенностями их юридической силы»5. Здесь разделение правовых актов на виды обретает иные черты, так как они разграничиваются теперь на указы или распоряжения организационные и исполнительные, издаваемые с разрешения монарха и исключительные6.
В научных доктринах советского права предлагается классифицировать акты исполнительной власти на: «а) акты-директивы; б) акты координации, особую группу которых составляют акты планирования; в) акты оперативного руководетва; г) акты, содержащие технические нормы; д) административные постановления и решения»7.
Одним из главных критериев классификации актов считаются их юридические свойства, в соответствии с которыми они подразделяются на нормативные и индивидуальные по причине того, что акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти, так как в них находит свое выражение подзаконное административное правотворчество, что дает основание характеризовать их в качестве правоустановительных актов .
Представляется в данном случае целесообразным согласиться с точкой зрения Р.Ф. Васильева, что под юридическими свойствами правовых актов можно подразумевать также и другие свойства их юридической природы, такие как их юридическую силу, сферу действия, форму. В связи с этим классификацию по этим основаниям также можно считать классификацией по их юридическим свойствам. А «подразделение правовых актов на нормативные и ненормативные, индивидуальные, точнее было бы назвать классификацией таких актов в зависимости от характера их содержания, от того являются ли они средством создания нормативно-правовой основы жизни и деятельности государства и общества или средством реализации правовых норм, образующих эту основу. Подразделение правовых актов на нормативные и индивидуальные можно считать классификацией этих актов по их юридической функции (установление правовых норм и их реализация)»9.
Таким образом, в зависимости от юридических свойств все правовые акты подразделяются на нормативный и индивидуальный виды. К нормативному виду относят собственно нормативные акты, нормативные интерпретационные акты и нормативные договоры. Все они связаны с тем, что содержат обобщающие положения, распространяющиеся на неопределенный круг субъектов и ситуаций.
Общая характеристика процесса правотворческой и правоприменительной деятельности Центрального банка Российской Федерации
Процессуальные нормы, несомненно, составляют часть финансового права и банковского законодательства, в том числе, регламентирующего деятельность Центрального банка Российской Федерации. Представляется что, именно процессуальных норм недостаточно в значительном массиве нормативных актов Банка России, содержащих, как правило, материально-правовые нормы. Вопрос процесса и процессуальных норм крайне востребованы по проблеме применения Банком России санкций к кредитным организациям за нарушения федеральных законов и нормативных актов Банка России.
В юридической науке существует немало исследований, посвященных процессуальным нормам в непроцессуальных отраслях права1. Проблемы финансово-процессуальных норм неоднократно затрагивались в различных работах2. Однако в должной мере не изучались процессуальные нормы, относящиеся к области банковской деятельности. Целью настоящей работы не является изучение всех процессуальных норм банковского права. Соответственно теме исследования в ней рассматриваются те процессуальные нормы, которые регламентируют правотворческую и правоприменительную деятельность Банка России.
Банк России создан для регулирования денежно-кредитной системы Российской Федерации, внешним выражением содержания этой деятельности является правовая форма деятельности.
Эта деятельность Банка России представляет собой часть финансовой деятельности государства, содержанием которой является «собирание, распределение и использование финансовых ресурсов государства, когда осуществляются операции с различными видами бюджетов, операции по обслуживанию государственного долга, когда осуществляется эмиссия денежных знаков и управление денежной системой»3. Финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов4. В процессе ее осуществления и принимаются финансово-правовые акты. По широко распространенному мнению юридической формой реализации финансовой деятельности государства являются финансово-правовые акты, которые подразделяются в зависимости от того какие органы их издают (акты представительных и акты исполнительных органов государственной власти), а также в зависимости от их юридической силы (законы и подзаконные акты)5.
В связи с указанным, отметим, что в процессе правотворчества Центрального банка Российской Федерации принимаются правовые акты, обеспечивающие, как правило, финансовую деятельность государства.
На сегодняшний день складывается следующая система формы деятельности в этой области: 1) издание нормативных правовых актов; 2) издание ненормативных и индивидуально-правовых актов; 3) заключение договоров (на-пример, административных договоров, международных соглашений); 4)совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (составление протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властных распорядительных и контрольных мероприятий; выдача официальных документов, разрешающих осуществлять определенный вид деятельности); 5) осуществление организационных действий; 6) выполнение материально-технических действий.
В научной литературе существуют различные походы к пониманию государственного воздействия в банковской сфере.
Например, Гейвандов ЯЛ. выделяет следующие формы государственного воздействия на банковскую деятельность в Российской Федерации: а) нормотворчество, в процессе которого Банк России устанавливает порядок регистрации кредитных организаций, порядок лицензирования и осуществления банковской деятельности (операций) и порядок осуществления банковского надзора и контроля; б) принятие решений о регистрации и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, выдача разрешений на использование иностранного капитала при создании банков в Российской Федерации, открытие филиалов и представительств иностранных кредитных организаций; в) осуществление денежно-кредитного регулирования путем установления в нормативных актах обязательных экономических стандартов; г) осуществление государственного контроля и надзора за банковской деятельностью; д) принятие судами решений по вопросам банковской деятельности Тосунян Г.А. относит к банковскому регулированию: 1) установление Банком России обязательных нормативов; 2) установление методик определения собственных средств (капитала) кредитной организации, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива с учетом международных стандартов и консультаций с кредитными организациями, банковскими ассоциациями и союзами; 3) установление квалификационных требований для некоторых работников кредитных организаций; 4) установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп: правил проведения банковских операций; правил бухгалтерского учета и отчетности; правил организации внутреннего контроля; правил составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами; 5) анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, а также стабильности банковской системы Российской Федерации7.
Анализ позволяет выделить следующие правовые формы деятельности Центрального банка Российской Федерации.
Правоустановительная форма деятельности Центрального банка Российской Федерации связана с созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления. В ее рамках реализуется правотворческая форма управления функция «правотворчество». В настоящее время Правила подготовки нормативных правовых актов Центрального банка РФ детально регламентированы положением Банка России «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 г. № 519, действующем в редакции Указания Банка России от 24 июня 1998 г. № 268-У8.
