Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Производство по принятию федеральных нормативных правовых актов управления как часть административного процесса 21-85
1.1. Понятие, сущность, содержание производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления — 21-36
1.2. Понятие и свойства федеральных нормативных правовых актов управления 37-66
1.3. Волевой аспект производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления 67-85
Глава 2. Содержание процесса административного нормотворчества 86-206
2.1. Методологические основы производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления 86-110
2.2. Организационно-подготовительные процедуры в производстве по принятию федеральных нормативных правовых актов управления 111-141
2.3. Формирование текста проекта федерального правового акта управления 142-167
2.4. Издание и вступление в силу федерального правового акта управления 168-206
Заключение 207-215
Библиографический список 216-241
Приложение 242-261
- Понятие, сущность, содержание производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления
- Понятие и свойства федеральных нормативных правовых актов управления
- Методологические основы производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления
- Организационно-подготовительные процедуры в производстве по принятию федеральных нормативных правовых актов управления
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В новых социально-экономических и политических условиях процессуально-правовые вопросы федерального подзаконного нормотворчества приобрели особую остроту. Необходимость их рассмотрения получила, в том числе и государственное признание1. Анализ имеющихся в научной и публицистической литературе различных взглядов, мнений, суждений позволяет утверждать, что сегодня перед юридической наукой поставлена задача поиска и разработки путей, способов и средств эффективного решения разнообразных проблем, возникающих в сфере нормотворческой деятельности федеральных органов исполни і елыюй власти в контексте поступательного развития российской государственности, демократии и правопорядка.
В настоящее время в Российской Федерации не прекращается реализация провозглашенной Президентом РФ административной реформы, одним из первых этапов которой было коренное реформирование системы "" федеральных органов исполнительной власти. Существующая система федеральных органов исполнительной власти, под которой, как правило, понимают организованную на основе единых принципов, общих задач и целей совокупность государственных органов, наделенных государственно-властными полномочиями по осуществлению государственного управления , включает: федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы. Представляется, что следующим шагом должно стать осуществление комплекса мероприятий по совершенствованию механизма функционирования системы федеральных органов исполнительной влас і и, совершенствованию форм и методов деятельности, входящих в нее звеньев3. Нельзя не признать, что значительные изменения, произошедшие в конце XX СТОЛеТИЯ, В ПОЛИТИКО-ГОСуДарСТВеННОМ устройстве РОССИИ, Потребовали 01 государства, призванного осуществлять политико-правовое, орі анизационное и информационно-идеологическое управление обществом, решать публичные дела на базе таких основополагающих принципов, как публичность и социальная обусловленность государственной деятельности, демократически организуемая и эффективно действующая власть, признающая, соблюдающая и защищающая права и свободы человека и гражданина как высшую ценность.
Сегодня становится все более очевидным, чго без скрупулезной разработки и анализа вопросов производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления, без широкого участия ученых-юристов в решении задач подзаконного нормотворческого процесса федеральным органам исполнительной власти довольно сложно осуществлять эффективное правовое регулирование постоянно развивающихся и изменяющихся управленческих отношений.
Нормативные правовые акіьі управления являются достаючно традиционными объектами для изучения в рамках теории административного права. Они привлекают внимание юристов прежде всего чрезвычайной многоаспектное гыо анализируемых проблем, успешное решение которых способно оказаіь значительное влияние на совершенствование всей системы средств, форм и методов решения общественно значимых задач (механизм государственной власти)4. Вместе с тем, проведенный анализ многочисленных специальных работ, посвященных актам федеральных
3 Послание Президента РФ В.В Путина Федеральному Собранию от 25 04 2005 г « задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективное І и государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности.. » // Российская газета. 2005. 26 апреля
4 Подробнее о механизме государственной власти См. Плесовских В Д Порядок управления в Российской Федерации: Автореф. дисс. .. докюра юрид наук Тюмень, 2001. С органов исполнительной власти, позволяет говорить о юм, что ряд проблем, связанных с производством по принятию федеральных нормативных правовых актов управления требуют дальнейшей научной разработки.
В последнее время в отечественной юридической науке большое внимание уделялось рассмотрению и анализу процедур принятия правовых актов, обладающих высшей юридической силой, - законов5, работ непосредственно посвященных изучению механизма принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти значительно меньше.
В этой связи представляется весьма актуальным исследование, в рамках подхода при ко юром внимание уделяеіся не только содержательной сюроне федеральных нормативных правовых актов управления, но и учитываются особенности и качественные характеристики каждого этапа производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления; исследование производства по принятию нормативных правовых акюв управления федеральными органами исполнительной влас і и, сопряженное с поиском средств и способов, разработкой практических рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование административною процесса нормотворчества этих органов, повышение качества нормативных правовых актов управления федеральных органов исполнительной власти.
Указанные соображения, а также отсутствие в последние і оды специальных работ, в которых исследовалось бы производство по принятию нормативных правовых актов управления федеральными органами исполнительной влас і и, с учетом действующей в настоящее время системы федеральных органов исполнительной власти и обусловили выбор іемьі диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Степень разработанности темы диссертационного исследования следует оценивать с учетом комплексного характера исследуемого явления. Многие рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают необходимость их анализа на основе использования досшжений различных наук в единстве административно-правового, управленческого, социального и философского подходов.
Теория актов управления, практика их разработки и принятия широко освещалась в сове і ской административно-правовой литературе и литературе других социалистических стран. Теоретические и методологические основы рассмотрения акюв управления были заложены в трудах: И.Н. Ананова, С.Н. Братуся, A.M. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.А. Власова, И.Ф. Евтихиева, И.К. Ильина, Имре Сабо, С.Д. Князева, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Н.В. Миронова, А.В. Мицкевича, П.Г. Мишунина, П.Е. Недбайло, В.И. Новоселова, Г.И. Петрова, А.С. Пиголкина, М.И. Пискотина, Л.М. Розина, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, Е.С. Слесаревой, Е. Сгаросьцяк, И.М. Степанова, С.С. СтуДеникина, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Шебанова, В.Н. Ширяева, В.А. Юсупова, Ц.Я. Ямпольской и других.
В современной административно-правовой науке изучение нормативных правовых актов управления получило свое дальнейшее развитие. В последние годы вопросам нормотворчества федеральных органов исполнительной власіи было посвящено ряд научных исследований. Особо следует отметить диссертационные исследования О.В. Богат овой «Нормативный правовой акт как источник права (Теоретический аспект)» (2004 г.), Ф.Ф. Яхина - «Действие административно-правовых актов» (2004 г.), В.Д. Плесовских - «Порядок управления в Российской Федерации: теоретические и правовые проблемы» (2001 г.), Ю.П. Боровиковой -«Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
Российской Федерации» (2004 г.). Вместе с тем, в первых трех из указанных работ рассмаїриваются в большей степени вопросы сущности, места и роли нормативных правовых актов управления в правовой системе Российской Федерации, анализируются формы и методы осуществления государственного управления, а последняя написана в период начальной стадии формирования современной системы федеральных органов исполнительной влас і и Российской Федерации. Вопросы производсіва по принятию федеральных нормативных правовых актов управления, юридико технические и методические аспекты нормотворческои деятельности федеральных органов исполнительной власти не нашли в них должного освещения.
Анализ современной юридической литературы показьіваеі, чю существующие научные исследования заірагивают лишь некоторые вопросы рассматриваемой проблематики, в связи с этим комплексному рассмотрению подлежат следующие аспекты нормо творческого процесса федеральных органов исполнительной власти: место и значение производства по принятию нормативных акюв в администрашвно-процессуальной деятельности федеральных органов исполнительной власти, юридическая природа федеральных нормативных правовых актов управления, факторы, влияющие на их принятие, условия и гарантии их эффективности, особенности процесса разработки и издания нормативных актов федеральными органами исполнительной влас і и, влияние правового сознания субъекта управления на результат государственного управления и др.
В ходе написания диссертации были использованы научные труды по теории админисіраіивного права, іеории государсіва и права, по философии, лингвистике и теории информации. Среди них особо следует отметить публикации таких авюров, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, В.И. Андреев, В.А. Архипов, Д.Н. Бахрах, И.В. Блауберг, Р.Х. Богатеев, Л.М. Бойко, Е.В. Васьковский, П.В. Веселов, Н.А. Власенко, А.А. Гришковец, В.Н. Дубовицкий, Ю.А. Дмиїриев, А.И. Елистратов, Н. Ельцов, B.C. Жеребин, Ю.В. Ивлев, Э.В. Ильенков, В. Ильин, Л.Ф. Ильичев, А.А. Кармолицкий, Н.В. Карташова, Д.А. Керимов, С.Д. Князев, З.Р. Коврига, В.А. Козлов, Ю.М. Козлов, Н.М. Колосов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, А.Н. Костюков, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лаиаева, В.И. Леушин, А.В. Малько, И.П. Марков, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Н.Н. Моисеев, Р. Надеев, B.C. Нерсесянц, А.Ф. Ноздрачев, В.И. Новоселов, К.К. Панько, Б.В. Российский, 1І.Г. Салищева, А.Л. Свенцицкий, Г.Я. Солганик, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, В.В. Суслов, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, НЛО. Хаманева, А.Ф. Черданцев, B.C. Швырев, Г.Ф. Шершеневич, В.Н. Ширяев, Э.Г. Юдин, В.Ф. Янковая.
В качестве источников в настоящем исследовании использовались также Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты оріанов исполнительной власти, проекты федеральных законов, практика Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации и иные официальные документы. Наряду со всем перечисленным использован ряд справочных и статистических изданий, содержащих разнообразную информацию общего характера, необходимую при проведении данного исследования.
Объектом диссертационного исследовании выступают правовая система Российской Федерации, публично-правовой статус, компетенция, полномочия и деяіельносіь федеральных органов исполнительной влас і и, преимущественно связанные с подзаконным административным нормотворчеством эшх органов, а также - компетенция, полномочия и деятельность иных органов государе і венной власти в часги осуществления правового воздействия на производство по принятию федеральных нормативных правовых актов управления.
Представляется, что содержание нормативных правовых актов управления сосіавляет непосредственная организация практическою осуществления функций государства. Исходя из того, что вопросы непосредственной организации практического осуществления функций Российской Федерации решают в основном федеральные оріаньї исполнительной власти, а также исходя из сложившегося в отечественном законодательстве понятийного аппарата, вполне оправданным и обоснованным представляется подход, согласно которому в диссертационной работе производиіся специальный анализ производсіва по приняшю нормативных правовых актов управления федеральными органами исполнительной власти, к которым, согласно Указу Президента РФ от 09 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной влас і и» относятся федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты, регламентирующие процесс нормоіворчесгва федеральных органов исполнительной власти, и практика их реализации, а также специальные работы, посвященные изучению теореіических и практических аспектов производсіва по принятию федеральных нормативных правовых актов управления, рассмотрению непосредственно конкретных этапов нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти, входящих в производство по принятию федеральных нормативных правовых актов управления, правил и приемов, используемых в процессе осуществления нормотворчества федеральными органами исполнительной власти.
Предмет диссертационного исследования находится в пределах обширной смежной области. Именно поэтому в работе затрагивается целый ряд самостоятельных научных дисциплин, таких как общая теория государства и права, лингвистика и, в определенной степени, психолої ия и философия.
При этом отметим, что междисциплинарность является важнейшей из характеристик современного научного познания. В специальной литературе справедливо оімечаеіся, чю дифференциация наук, их специфика не исключают, а, наоборот, предполагают наличие в них элементов синтетичности, проявляющейся в процессе все более часто применяемого комплексного исследования сложно организованных объектов.
Целью диссеріационного исследования выступает всесторонний анализ и теоретическое осмысление производства по принятию федеральных нормативных правовых актов федеральными оріанами исполнительной власти (каждого этапа производства) в новых условиях функционирования государственной влас і и, а также разработка собственных выводов, практических рекомендаций и предложений, направленных на усовершенствование административного процесса нормотворчества Э1их органов.
Основные задачи исследования вытекают из указанной цели и состоят в следующем:
- обоснование необходимости изучения всевозможных аспектов производства по принятию федеральных нормативных правовых акюв управления и практического использования сделанных на базе эгою изучения выводов;
- раскрытие каїегорий «производство по принятию нормативных актов», «федеральный норма іивньїй правовой акт управления», выделение видов правовых актов управления, разработка категориального аппарата в целом;
- выявление и объяснение предпосылок принятия конкрешого федерального нормативного правового акта управления;
- разработка приемов, средств и правил нормотворческой деятельности, применение коюрых поможет федеральным органам исполнительной влас і и осуществлять эффективное и качественное правовое регулирование;
- выявление факторов, влияющих на нормотворческий процесс в федеральных органах исполнительной власти;
- формулирование выводов и предложений, направленных на совершенствование и повышение эффективности нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Методолої ичсская основа исследования. Досшжение указанной цели и решение упомянутых выше задач, направленных на обретение нового знания, предполагают использование определенной методологии и методики юридического исследования, понимаемой, прежде всего, в качесіве комбинации способов установления фактов и их оценки.
Творческая ишерпретация проблем, связанных с подзаконным нормотворчеством федеральных органов исполни і ел ыюй власти, как представляется, имеет несколько уровней, в соответствии с которыми и строится методолоїия изучения в настоящей рабоїе. Методологическую основу исследования составили взятые в методологической функции философские каїеюрии и понятия, общенаучные методы познания: формально-логический, системно-сіру к іурньїй, синтез, анализ, индукция, дедукция, а также частнонаучные методы; юридико-технический, формально-юридический, метод сравни і ельного правоведения.
Полагаем, что исследования производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления в рамках общей іеории административного права могу і бьпь продуктивными лишь при условии творческого сочетания юридических, философских, лингвистических и психологических подходов к проводимому исследованию.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как самой постановкой проблемы, недостаточно изученной ранее в юридической науке, так и методологическим подходом к предмеїу исследования, в соответствии с которым предпринята попытка выявления проблемных вопросов и формулирования конкретных предложений по совершенствованию и оптимизации современных процессов развития отдельных элемешов правового механизма принятия федеральных нормативных правовых акюв управления, предложений, позволяющих федеральным органам исполнительной власти с большей сіепенью гочиосіи и достоверности осуществлять правовое регулирование, производить выбор более эффективного, действенного и приемлемого порядка осуществления правовой регламентации в каждом конкретном случае.
При изучении конкретных вопросов диссертант опирается на исследования смежных с административным правом наук, в том числе теории государства и права, социологии, политологии, философии, исюрии государства и права. В этой связи диссертационное исследование носит комплексный, системный характер и направлено на всестороннее и комплексное изучение производства по принятию федеральных нормашвных правовых актов управления, выявление и осмысление основных іендеиций современного нормотворчества федеральных органов исполнительной влас і и через призму административного процесса.
С учетом поставленных цели и задач, руководствуясь соображениями актуальности и иовишы проведенного исследования, на защигу вынося і ся следующие основные положения:
1. В работе, на основе имеющихся теоретического и практическою толкований термина «административный процесс», с учеюм современных принципов организации государственной власти, обосновывается авторское определение одного из видов административного процессуальною производства - производства по принятию федеральных нормаїивньїх правовых актов управления, согласно которому под ним понимаеіся: совокупность установленных законодаїсльсівом особых административных процедур, в определенном порядке используемых аппаратом федеральных оріанов исполнительной влас і и в ходе разработки и принятия нормативных правовых акюв управления, в целях наиболее эффективного применения административно-правовых форм в процессе осуществления государеівенної о управления.
Автор полагает, что производство по принятию федеральных нормативных правовых актов управления состоит из необходимых,
последовательно осуществляемых, тесно связанных между собой дейсівий
субъектов нормотворчества - этапов, каждый этап производства организационно обособлен и представляет определенный порядок осуществления юридически значимых, свойственных юлько данному зіапу действий. Вместе с тем, представляется возможным выделить относительно общие признаки, по которым все этапы производства можно объединить в три группы: 1) организационно-подгоювительные этапы - в рамках этапов этой группы проводя іся необходимые мероприятия по выявлению объективных предпосылок правовой регламентации, по организационно-техническому и финансовому обеспечению, а также сбор информации, требуемой для качественной подготовки проекта; 2) зіаньї формирования текста проекта акта - непосредственно в ходе их реализации определяются содержательная и формальная стороны проекта федерального нормативною правового акта управления; 3) этапы издания федерального нормагивною правового акта управления - на этапах этой группы в соответствии с установленными законодательством процедурами осуществляется согласование проекта нормативного правового акт, проводи іся ею юридическая, а также иные виды экспертиз, происходит выражение мнения субъекта нормотворчества, придание этому мнению юридической силы и доведение его до непосредственных исполнителей.
2. В результате проведенного анализа автор приходит к выводу, что выделить особые, характерные только для производства по приняшю федеральных нормашвных правовых актов управления и не применяемые больше нигде в юриспруденции, методы исследовании невозможно. Однако уместно вести речь о существовании специфической 1УІЄТОДОЛОІ ИИ нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти, которая заключается в наличии специфичного алгоритма действий: применение разнообразных исследовательских способов и среде і в, с преобладанием одного из них или на паритетных началах, выбор коюрых зависит от харакіера и целей юридического действия; осуществление деятельности в рамках определенного подхода и так далее, кроме того, специфичен и субьект деятельности, так как им можеі вьісіупаїь как конкретный федеральный орган исполнительной власти, так и ею структурное подразделение (например, министерсіво и его юридическая служба).
3. Непосредс і венным и основным правообразующим фактором при осуществлении подзаконного нормотворчества являеіся ишерес. Для производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления определяющее значение имеют правообразующие ишересы, под которыми автор понимает социально іипичньїе, являющиеся резулыатом согласования разнообразных социальных интересов ишересы, которые не могут быгь реализованы без привлечения правовых среде і в.
В условиях заметно выраженной конфронтации в обществе, сильной социальной поляризации социальный контекст правопонимания должен оказывать определяющее мотивационное воздействие на федеральные органы исполнительной власти при разработке и принятии ими нормативных правовых актов управления, побуждая их решаїь задачу адскваїною выражения в правовых актах разнообразных интересов.
4. Автор полагает, что необходимым элеменюм произволе і ва по принятию федеральных нормативных правовых актов управления, который изначально «закладывается» в проект закона, а также проявляется в процессе его реализации, является админисірагивное усмоірение, под коюрым понимается основанный на законе интеллектуально-волевой импульс деятельности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, находящий непосредственное выражение в конкретном нормативном правовом акте управления.
Пракшка подшкопного нормотворчества свидеіельствуеі о необходимости законодательной регламентации административною усмотрения, закрепления его форм, оснований и видов, чю будет являться важнейшей гарантией эффективности, демократичности и законности производства по принятию федеральных нормативных правовых акюв управления. Полагаем, что ограничение дискреции государственных служащих федеральных органов исполнительной власти является одной из первоочередных адач реформы админисграшвного подзаконною нормотворчества.
5. Во избежание пробелов и противоречий в нормотворчес і ве федеральных органов исполнительной власти, автором предлаїаеіся подготавливать проекты федеральных нормативных правовых актов управления паке юм (пакешый принцип), суть ко юрою заключаеіся в одновременной подготовке федеральным органом исполнительной влас і и проекта, как основного, так и развивающего, дополняющего основной правовой акт, - дополнительного нормативного правового акіа управления (одноуровневый подход), либо подготовка проекта основного и дополнительного правового акта разными государственными органами (без учета уровней).
Использование пакетного принципа без учета уровней является наиболее оптимальным способом разработки проектов федеральных нормашвных правовых актов управления, перспективной задачей в сфере нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.
6. По мнению автора, при разработке значительного по объему или наиболее значимого по степени важности проект федеральною нормативного правового акта управления подлежит применению известный в теории законотворческого процесса, но не применяемый в ходе подзаконного нормотворчества подход, согласно которому разработка проект акт должна основываться на научно обоснованной концепции создаваемого проекта, что позволит наиболее эффективно использовать потенциальные возможности субъектов нормотворчества, обеспечит качественное и своевременное составление текста проекта, отвечающего требованиям, предъявляемым к его форме и содержанию.
7. В результате проведенного анализа существующего механизма нормотворчества федеральных органов исполнительной власти формируется авторская позиция, согласно которой необходимо сформулироваїь и закрепить общие правила разработки и принятия нормативных правовых актов управления федеральными органами исполнительной власти, в которых следует урегулировать не только общие вопросы, касающиеся внешнего порядка оформления акта, но и вопросы внутренней организации работы по сбору и анализу необходимой для подготовки проекта нормативного правового акта информации, закрепить этапы производства по принятию федеральных нормативных правовых акюв управления, определить четкие критерии разработки того или иного вида нормативного правового акта управления в зависимости от целей его издания и издающего его федерального органа исполнительной власти, установи і ь виды необходимых экспертиз проекта акта (не ограничиваясь только юридической экспертизой), закрепить правила юридической техники, которые должны применяться при разработке проекта акта, правила межорганизационной деятельности по подгоювке проекта нормативною правового акта управления и т.д.
Помимо этого представляется целесообразным произвести формулирование и нормативное закрепление кошрольною перечня вопросов, ставящихся в обязательном порядке перед экспертом при проведении юридической экспертизы федерального нормативного правового акта управления (проекта акт).
8. Проанализировав современные правовые реалии, автор приходит к выводу о необходимости перехода к использованию федерального закона в регламентации нормо творческой деятельности государственных органов.
Проект Федерального закона «О нормативных правовых акіах Российской Федерации», принятый 11.11.1996 г. Государственной Думой РФ в первом чтении, в 2004 г. был отклонен и снят с дальнейшего рассмотрения Государственной Думы, по мнению автора, совершенно справедливо и обоснованно, іак как в предложенном варианте закон не смог бы выполни і ь свое юридическое назначение: проект по многим позициям не соответствовал
Конституции Российской Федерации, в нем дублировались ее положения; большинство статей законопроекта носило ОІСЬІЛОЧНЬІЙ характер, и в них не содержалось новых правовых предписаний; в законопроекте имелись внутренние ирошворечия, некоторые его нормы носили декларашвный характер или не соответсівовали правилам юридической техники и др. В связи с этим автор считает необходимым принять Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации», в котором должны найти закрепление система и виды нормативных правовых актов Российской Федерации, принципы, этапы нормотворческого процесса, требования, предъявляемые к каждому этапу, общие вопросы юридической техники процесса нормотворчества, закреплены общепроцедурные вопросы издания нормативных правовых актов, их действия и реализации. Тем самым будут заложены отравные начала правовой регламентации всего механизма нормотворческой деяіельности государственных органов, в том числе и производства по принятию федеральных нормативных правовых акюв управления. Предложения и рекомендации по осуществлению правового регулирования нормотворческой деятельности государственных органов нашли отражение в Концепции Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», подготовленной автором. 9. Диссертантом отстаивается подход согласно которому, при осуществлении нормотворчества, федеральные органы исполнительной власти должны активно привлекать представителей научных юридических учреждений и 01 дельных ученых-юристов, при этом участие последних не должно ограничиваіься юлько обсуждением уже готового проекіа, хоія и это чрезвычайно важно, а должно состоять главным образом в подготовительных работах по созданию проекта, в составлении и редактировании его текста. Важно привлекать к такой работе не только отдельных, наиболее квалифицированных лиц из числа специалистов, а целые коллективы ученых, научно-исследовательские учреждения.
Опираясь на зарубежный опыт, автор полагает, что в Российской Федерации назрела объективная необходимость в создании государе і венної о научного учреждения - Федерального центра законопроектной деятельное ги, который по заявке федерального органа исполнительной власти сможеі осуществлять подготовку проектов федеральных нормативных правовых актов управления и проведение экспертных исследований.
Теореіическая и нракіическая значимость резулыаюв исследования заключается в освещении комплекса проблем, связанных с производством по принятию федеральных нормативных правовых актов управления, в анализе многочисленных и разнообразных связей и отношений, характеризующих взаимосвязи и взаимозависимость между различными нормативными правовыми актами, разнообразными участниками производства по приняшю федеральных нормативных правовых актов управления.
Настоящее исследование представляет собой одну из первых в административном праве комплексных работ, посвященных административно-процессуальным вопросам принятия федеральных нормативных правовых актов управления, в том числе: изучению предпосылок принятия федерального нормативного правового акіа управления, порядка и особенностей разработки проекта, рассмотрения, утверждения и опубликования нормативного акта, а также специфических правил юридической техники федеральных нормативных правовых акюв управления. Подобный подход сіал возможен благодаря тесному взаимодействию науки административного права с общей теорией права, а также применению правил формальной логики и юридической техники.
Представляется, что проведенное исследование поспособствует углублению и развиїию іаких разделов науки административного права, как формы и меюды управленческой деятельносш, административный нормотворческий процесс, а выработанные в результате исследования названных проблем предложения и рекомендации могу і быгь положены в основу нормативної о правового регулирования нормоіворческою процесса в федеральных органах исполнительной власти, процедур подготовки и принятия различных нормативных правовых актов управления, при проведении научно-исследовательских работ в области юриспруденции, при подготовке учебных пособий по правоведению, преподавании учебных юридических дисциплин в учебных заведениях.
Решение выявленных организационно-правовых проблем производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления позволит повысить качество и эффективность некоторых видов юридической практики, связанных с административным подзаконным нормотворчеством, что, в свою очередь, положительно скажется на всей правопримениіельнои деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и административного права юридического факультет ГОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права».
Материалы исследования использовались в учебном процессе при подготовке и проведении семинарских занятий, чтении лекций по курсу «Административное право», а также по курсу учебной дисциплины «Юридическая іехника» на кафедре конституционного и административного права юридическою факультета ГОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права».
Ряд изложенных в диссертации практических рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование административного процесса нормо іворчества исполнительных органов государственной власти и повышение качества нормативных правовых актов управления, были успешно внедрены в деятельность Главного государе івенио-правової о управления Губернатора и Правительства Хабаровского края.
Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях в научно-периодической литературе и научно-практических сборниках. Отдельные положения диссертационного исследования докладывались и служили предметом обсуждения на региональных и международных научно-практических конференциях: «100 лет Российскому парламентаризму» (Хабаровск, 2006 г.), «Вопросы сотрудничества государств Азиатско-Тихоокеанского региона по противодействию пресіупносіи» (Хабаровск, 2006 г.), «Роль юридического образования и науки в формировании российского гражданского общества и правового государства» (Хабаровск, 2004 г.), а также на VII краевом конкурсе молодых ученых и аспирашов, организованном Правительством Хабаровского края в 2005 г.
По теме диссертационного исследования опубликовано 9 работ.
Структура диссертации и ее содержание обусловлены поставленной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и приложения.
Понятие, сущность, содержание производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления
В задачу нашего исследования входит в целом анализ производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления, а также разработка приемов, средств и правил нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Поэтому первое, что необходимо сделать, это определить, что мы вкладываем в понятие «федеральные органы исполнительной власти». Системообразующим, в разрешении этого вопроса, для нашего исследования является Указ Президента РФ от 09 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Названный Указ установил, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства»6. Таким образом, в систему федеральных органов исполнительной власти не входит Правительство РФ. Необходимо сказать, что такой подход стал традиционным для современного российского права: в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти», Правительство РФ также не входило в систему федеральных органов исполнительной власти7, а еще ранее - в систему центральных органов федеральной исполнительной власти . По нашему мнению, отграничение Правительства РФ от всех остальных федеральных органов исполнительной власти вполне обоснованно, в силу исключительного правового положения Правительства РФ в сисіеме государственных органов, специфики функций и задач, возложенных на Правительство РФ, особенностей правовой регламентации его деятельности. Необходимо 01 метить что, Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в сфере осуществления исполнительной влас і и обладает полномочиями по координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Как обоснованно ошечает Б.В. Российский, это обстоятельство и послужило основанием не включаїь Правительство РФ в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти9.
Именно указанными выше соображениями мы будем руководсівоваться при дальнейшем изложении нашего исследования.
Как известно, каїегориальньїй аппарат составляет основу любой науки. Именно специфичная сисіема категорий служит каркасом каждой науки, во многом определяя ее особенности, отличающие ее от других наук.
Право и его отдельные отрасли относятся к числу явлений, коюрые существуют и развиваются в соответствии с присущими им объективными законами, но при этом - к таким явлениям, которые порождаются деятельностью людей и эволюционируют только в резульгаїе человеческой деятельности. Поэюму для динамичного развития права и каждой из ею отраслей весьма значимым являє і ся адекватное понимание іаких объективных законов. А роль категорий в познании объективных законов существования и развития любых явлений чрезвычайно велика, так как категории предполагаю і определенную сие темное і ь и логическое построение исследования.
Определение основных понятий является важным этапом любою исследования. Необходимое і ь данного этапа вытекает из универсальности языка, предполагающей многозначность используемых слов. Так, занимаясь проблемами семашики, польский философ А. Тарский отмечал универсальный харакгер разговорного языка, что позволяет выражать в нем практически любые мысли, давать определения, строить суждения и і.д. С другой стороны, по мнению А. Тарского, именно универсальный характер разговорного языка служит источником появления так называемых семантических антиномий. Эти антиномии, считал А. Тарский, указывают на то, что на базе любою универсального языка, который подчинялся бы правилам логики, с неизбежностью порождается проіиворечие. Из эюю он сделал справедливый вывод о том, что под большим вопросом находится сама возможность адекватного и при этом соответствующего принципам логики и духу разюворного языка оперирования выражением «истинное суждение» и, следовательно, возможность определения истинного суждения10.
Для настоящего исследования, несомненно важным предсіавляется определение основных понятий, что позволит сделать выводы, в которых наша точка зрения была бы выражена с максимальной ясностью. Также, следует отметить, что выявление противоречий в рассуждениях не обязательно свидетельствует об ошибке или неверном ходе мысли. Наличие противоречий в рассуждениях можеі оіражать существование объективных противоречий реально существующих процессов. В силу этого, наша задача состоит в том, чюбы избежать нечеткости и неопределенности или недостаточной определенности, а также противоречий при изложении научных взглядов, позиций, направлений.
Итак, приступим к рассмотрению категории «нормопюрческий процесс». Анализ имеющихся в научной лиіературе работ свидетельствует о том, что среди отечественных ученых-юрисюв на сегодняшний день неї єдинеіва мнений и подходов, при характеристике процесса подзаконною нормотворчества органов исполнительной власти, кроме гою, научные споры относительно определения данной категории рассматриваются в рамках анализа понятия «административный процесс» и разрешаются в зависимое і и о і і ого, какое содержание вкладывается тем или иным авюром в это понятие.
Точки зрения на административный процесс и, , роль и место в нем деятельности по разработке и принятию нормативных правовых актов управления значительно разнятся - от признания подзаконного нормотворчества органов исполнительной власти самостоятельной часіью административного процесса до полного его отрицания. С большой степенью условности можно выделить следующие основные подходы, выработанные отечественной наукой при рассмотрении данной проблематики.
Одни ученые понимаю і административный процесс двояко: в широком и узком смысле. При широком подходе к толкованию админисіраіивною процесса нормотворческая деятельность понимается как часть административного процесса наряду с правоприменительной и юрисдикционной деяіельносгью.
Понятие и свойства федеральных нормативных правовых актов управления
Так как предметом нашего исследования являются этапы нормотворческої о процесса федеральных органов исполнительной власти, входящие в производство по принятию федеральных нормаїивньїх правовых актов управления, следует определи і ь, какой смысл (содержание) включается отечественными юристами в понятие «федеральный нормативный правовой акт правления». С этой целью сначала мы проанализируем, как в научной литературе раскрываются понятия «акт», «правовой акі управления».
Слово «акт» (происходит от латинского actus) в русском языке употребляется в различном значении. В частности, им обозначают действия, поступки . В этом смысле можно все действия государе і венных органов, при любой форме их выражения, признать актами этих органов. Но если акты - это действия, посіупки, то их, при условии что они направлены на достижение определенного правовою результата (эффекта), независимо от того, кем они совершаются, можно считагь правовыми актами. Поэтому общая теория права наряду с законами, указами, постановлениями и т.п. к правовым актам относит и акты (действия, поступки) граждан, совершаемые ими при использовании субъективных прав - голосование на выборах, подача искового заявления, заключение договора и т.д.
Начальным моментом в определении понятия «правовой акт управления» у большинсіва юрисюв является тезис о юм, чю указанный акі есть юридическая форма управленческой деяісльносіи органов государственной власти. Однако, конкретизируя данное положение, разные авторы вкладываю! неодинаковое содержание в поняше «государственное управление», что в свою очередь, ведет и к различиям в раскрытии катеї ории «правовой акт управления». В отечественной юридической литературе высказаны, в основном, гри точки зрения о понятии правового акта управления: одни считают правовым актом управления юридическую форму исполнительной и распорядительной деятельности, осуществляемой всеми органами государе і ва, другие - все юридические акты, принимаемые органами исполнительной власти; наконец, третьи к актам государственного управления о і нося і юридические акты, принимаемые органами исполнительной власти при осуществлении ими исполнительно-расиорядиіельной деятельности. Таким образом, речь, как правило, идет о «широком» или «узком» понимании государственною управления. Так, еще С.С. Студеникин определял понятие акіа государственного управления следующим обраюм: «Лкіами государственного управления называются юридические формы исполнительной и распорядиіельной деятельности оріанов государеіва, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке» .
Аналогичную позицию занимает и А.Е. Лунев: «акш управления - эю юридическая форма исполнительной и распорядительной деятельности органов Советского юсударства, осуществляющих полномочия в пределах своей компеїенции на основе и во исполнение законов и в усіановленном законом порядке39.
Такое определение акта государственного управления С.С. Оуденикин и А.Е. Лунев давали исходя из широкого понимания термина «государственное управление», согласно которому, исполнительная и распорядительная деятельность осущесівляегея всеми оріанами юсударсіва.
Эго логически приводні нас к выводу, чю и акіьі управления оріанов исполнительной власти принимаются всеми органами государства. Такому выводу отвечает и использованные авторами в определении понятия акіа государственного управления термин «оріаньї государства». Термин этот страдает определенной нечеткостью. Под органами государства понимаются, помимо органов исполнительной власти, органы законодательной власти, органы суда и прокуратуры, а также иные государственные органы. Схожее определение предлагается Д.Н. Бахрахом и С.Д. Хазановым. По их мнению, под актом государственной администрации понимается «особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия»10.
Еще более широко рассматривает данное понятие Б.М. Лазарев. По его мнению «под акіами управления следует понимаїь все действия государственных органов, должностных лиц, органов общественных организаций и их представителей, которые совершаются ими в ходе исполнительно-распорядительной деяіельности и коюрые отражаю і сущность этой деятельности4 . Таким образом, к субъектам издания правовых акгов управления относятся и негосударственные объединения граждан - общественные организации. Исходя из современных принципов построения системы государственных органов, с таким утверждением, полагаем, согласиться нельзя.
Характеризуя правовые акты управления, И.Ф. Евтихиев поясняет: «Актами управления можно назвать все акты, совершенные исполнительно-распорядшельными органами (административные акты, директивные постановления руководящих органов, а іакже особые акіьі соглашения)»42.
С таким уїверждением, на наш взіляд, также трудно согласиться. Безосновательно к правовым акіам управления И.Ф. Евтихиев относит все акты, совершаемые исполни і ельными и распоряди і ельньши оріанами, іак как это неизбежно приводит к мысли, что к актам управления относятся также и гражданско-правовые договоры этих органов.
В.И. Новоселов предлаїает следующее определение: «правовые акты управления - это такие властные действия органов советского государственною управления, которые совершаюіся ими в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, выражают их волю и направлены на установление правил поведения социалистических органов, должностных лиц и граждан, а также на возникновение, изменение и прекращение конкрешых административно-правовых отношений»43.
Это определение, хотя в основном и правильно оіражает сущность правовых актов управления, все же вызывает у нас ряд возражений. Во-первых, воля отдельных должностных лиц и коллегий может не совпадать с волей вышестоящих должностных лиц и коллегий, и правовые акты управления могут быть приняты вопреки воле членов соогветствующих коллегий, по прямому указанию закона или вышесюящего оріана (должностного лица). Во-вторых, правовые акты управления могут быть основанием для возникновения не только конкрешых административно-правовых отношений, но и других правовых отношений (трудовых, финансовых, земельных и т.п.).
Методологические основы производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления
Противоречивые процессы современного социального развития, характеризующие жизнь российского общества, всколыхнули научную мысль. Ученые, прежде всего представители гуманитарных наук, встали перед объективной необходимое 1ыо переосмысления многих традиционных теоретических положений, гипотез, концепций, аналитических подходов. Как результат - отказ от ряда познавательных технологий, не выдержавших «экзамен» на научность, и наоборот, - возникновение новых направлений научного поиска, осваивающих закономерности правовой действительности с помощью особых приемов и методов.
Названная тенденция не обошла стороной также и юридическую науку и практику. Многие правоведы подчеркивают, что юриспруденция переживает сегодня непросюй, но необходимый период переоценки своих методологических основ, поиска адекватных современному состоянию науки и наиболее продуктивных подходов изучения социально-правовых явлений. Следует согласиться, в частности, с Н.Н. Тарасовым, отмечающим, что «сегодня для нашей теоретической юриспруденции, в известном смысле, наступил «момені истины». Сумеет ли российское правоведение стать полностью адеквашым не только текущим социальным запросам, но и идеалам современной науки, способным не только объяснять текущее «настоящее», но и эффективно прогнозировать и проектировать принципиальное «будущее» права, или «планомерно отступит» на описательно-комментаторские позиции, во многом зависит от отношения юристов к проблемам методологии своей науки»105. В целом, соглашаясь с автором, мы счиїаем, что роль методологии в праве нельзя ограничивать только теоретической юриспруденцией, ее практическая роль, также велика и разнообразна. По нашему мнению при осуществлении нормотворчества основы методолоіии имеют большое значение, іак как в процессе формирования норм правовых актов управления, неизбежно возникает необходимость в изучении (исследовании, рассмотрении и т.д.) субъекюм нормотворчества разнообразных социально-правовых явлений, имеющихся закономерностей и исключений, эффективной организации этой деятельности, - все это весьма затруднительно произвести на должном уровне без знания основ методологии. Поэтому, на наш взгляд, рассмотрение методологических вопросов является прерогативой не только ученых-теоретиков, при разрабоїке фундамешальных основ юриспруденции, но и юристов-практиков, - в целях совершенствования деятельности по организации производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления федеральными органами исполнительной власти, и в дальнейшем, гоьоря о методологии в науке юриспруденции, мы будем исходить из того, что федеральные органы исполнительной власти (служащие этих органов), также могут и должны использовать полученные результаты научного исследования, в процессе своей нормотворческой деятельности.
Мы разделяем мнение И.В. Блауберга и Э.Г. Юдина, которые, говоря о значении методологии в процессе научного исследования, раскрываю і содержание термина «методологический подход», определяя его, как «принципиальную методологическую ориентацию исследования, как точку зрения, с коюрой рассматривается объект изучения (способ определения объекта), как понятие или принцип, руководящее обшей стратегией исследования»106.
С учетом сказанного представляется чрезвычайно важным, чтобы каждое новое слово ученых-правоведов оценивалось с позиций ею методологической состоятельности, на предмет соответствия тем высоким требованиям, которые традиционно предъявляются к истинно научному знанию.
Термин «методология» сегодня не имеет четких границ и однозначного смысла. Используя ею, различные авторы имеют в виду весьма не одинаковое содержание. Однако наибольшее признание на сегодняшний день получило определение, приведенное в Российском энциклопедическом словаре. Терминологически методолоіия в нем понимается двояко. Во-первых, методология, как таковая, - это учение о структуре, логической организации, меюдах и средствах деяіельносги. И, во-вгорых, меюдолоіия науки - это учение о принципах построения, формах и способах пошания . Именно это определение представляется, на наш взгляд, наиболее точно отражающим сущность понятия «методология». И, несомненно, применительно к процессу нормотворчества федеральных органов исполнительной влас і и умесшо говорить, как о юм, так и о друюм понимании методологии.
Отметим, что рассмотрение общетеоретических проблем науки акюв управления не входит в число задач зі ого раздела данной работы, ею задачами являются - анализ и выработка методологических основ производства, по ириняшю нормативных правовых актов управления федеральными органами исполни і ельной власти.
Между методами, и средствами познания есть существенные различия108. Однако, несмотря на все различия, нам предсіавляеіся допустимым говорить об общей методологии, как рассмотрения, так и исследования процесса принятия федеральных нормашвных правовых актов управления.
Организационно-подготовительные процедуры в производстве по принятию федеральных нормативных правовых актов управления
Появление, существование и эффективность действия федеральных нормативных правовых актов управления во многом зависит от процесса их создания, обобщенно обозначаемого в юридической литературе категорией «нормотворчес гво».
Анализ проведенных учеными-юристами исследований в этой сфере146 позволяет охарактеризовать процесс административного нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, как совокупность установленных законодательством особых административных процедур, используемых аппаратом этих органов в ходе разработки и принятия нормативных правовых актов управления, в целях наиболее эффективного применения административно-правовых форм в процессе осуществления государственного управления.
Процесс создания федеральных нормативных правовых актов управления характеризує іся своего рода цикличностью. Его внутренние элементы всегда выступают как этапы процесса зарождения правового акта. Производя дальнейший анализ, можно говорить о том, что производство по принятию федеральных нормативных правовых актов управления федеральными органами исполнительной власти состоит из необходимых, последовательно осуществчяемых, организационно обособленных и тесно связанных между собой действий субъектов нормотворчества, которые в юридической литературе называют этапами. Необходимость подразделения нормотворческого процесса на этапы (по другому их еще называют стадии, периоды) в юридической литературе общепризнанна147, однако вопрос о количестве и последовательности подлежащих выделению этапов нормотворческого процесса в юридической литературе остаеіся дискуссионным 48. В теоретико-правовом и прикладном аспектах, полагаем, что наиболее целесообразно выделить следующие этапы производства но нриняшю федеральных нормативных правовых актов управления: 1. изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации; 2. определение вида орі анов, субъектов, правомочных издать правовое решение; 3. организационно-техническое и финансовое обеспечение разрабоїки проекта нормативного правового акта управления; 4. сбор и анализ необходимых маїериалов и информации; 5. разрабоїка концепции проект нормативного правового акт управления; 6. составление текста проекта нормативного правового акт управления; 7. согласование проекта акта, его предварительное рассмотрение; 8. проведение экспершз проекта нормативного правового акта управления; 9. официальное рассмотрение проекта компетентным федеральным органом исполнительной власти (должное і ным лицом) с соблюдением необходимых процедур (содержащихся в регламеніе и т.п.); 10. приняше (утверждение) нормативного правового акта управления; 11. придание нормативному правовому акту управления юридической силы.
Анализируя содержание статьи 5 Проекта федерального закона «О нормативных правовых акіах Российской Федерации», можно выдели і ь пяіь последовательных действий, составляющих единый нормотворческий процесс, включающих: подготовку, внесение, рассмотрение проекта нормативного правовою акга, принятие (издание), официальное опубликование нормативного правового акта149. Закрепление этапов нормоіворческою процесса в такой не акцентированной форме и в указанном перечне представляется нам недостаточным, это «бег» на месіє в деятельности по регламентации нормотворческого процесса. Совокупность указанных в статье 5 Проекта последовательных действий не охватывает в полном объеме весь процесс нормотворчества государственных органов. С нашей точки зрения было бы юридически оправданным и методологически верным, взяв за основу указанные выше этапы нормотворческої о производства, легально, на уровне федерального закона, закрепить общие и единые для всех субъекюв нормотворчества этапы нормотворческої о процесса, как например это было сделано в Республике Беларусь150.
В процессе осущесівления нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти каждый его этап организационно обособлен и представляет определенный порядок осуществления юридически значимых, свойсівенньїх только данному этапу действий. Однако, по нашему мнению, отдельные этпы имеют относительно общие признаки, по которым их можно объедини іь в три отдельные группы: организационно- подготовительные этпы, этапы формирования текста проекта и эгапы издания нормаїивного правового акга управления.
Целью организационно-подготовительных этапов являє і ся организационное, техническое и информационное обеспечение подготовки проекта, направленное на создание качественного проекта нормативного правового акта. В рамках этих этапов проводятся необходимые мероприятия по выявлению обьективных предпосылок правовой регламентации, но организационно-техническому и финансовому обеспечению, а также сбор информации, требуемой для надлежащей подготовки проекта федерального нормативного правового акта управления. На основе анализа собранной информации уючняются цели предполагаемого проекта, а также форма правового решения. Организационно-подготовительные эгапы обеспечивают эффективную и плодотворную работу над проектом федерального нормативного правового акта управления.
На этапах формирования текста проекта определяются содержательная и формальная стороны проекта федерального нормативного правового акта управления. Содержательная сторона представляет собой конструирование текста правовых норм, формирование их содержания. Такое конструирование отличается творческим, созидательным характером. Профессор ЮЛ. Тихомиров справедливо замечает, чю здесь, «как в котле с высокой общественной температурой, переплавляются такие элементы бытия, как общественные ишересы, потребности, волевые установки, варианты решений, формирующиеся и формализуемые нормы»151.
