Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Сущность государственного контроля 12
I. Понятие и признаки государственного контроля 12
2. Правовые основы государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти 27
3. Формы и методы государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью 47
4. Функциональное назначение контроля 68
ГЛАВА II. Осуществление государственного контроля в системе исполнительной власти 85
5. Контрольные правоотношения: понятие, содержание, особенности 85
6. Контроль как форма реализации исполнительной власти 108
7. Система государственного контроля 124
ГЛАВА III. Вопросы правовой регламентации процедур государственного контроля 140
8. Общая характеристика процедур контрольной деятельности 140
9. Процедуры организации и проведения контроля 159
10. Процедуры по реализации и пересмотру итогов контроля 176
Заключение 195
Библиографический список 198
- Понятие и признаки государственного контроля
- Правовые основы государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти
- Контрольные правоотношения: понятие, содержание, особенности
- Общая характеристика процедур контрольной деятельности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проводимые в Российском государстве с начала 90-х годов прошлого века социально-экономические преобразования сопровождались противоречиями. На первом этапе политические и социально-экономические реформы привели к сущест|-венному сокращению в непродолжительный период времени государственного влияния на различные сферы жизни общества1, что вызвало известные негативные последствия. Желание как можно быстрее преодолеть их привело к тому, что государство, учитывая возрастающий спрос на государственные институты в экономике, в последнее время стало усиливать свое организующее воздействие. В начале XXI в. создавшаяся ситуация начала постепенно исправляться2. Однако усиление государственного влияния выразилось прежде всего в увеличении штатной численности работников органов государственной власти и управления (с 882 тысяч в 1993 году до более миллиона в 2001 году)3; в расширении функций ведомств, которые и без этого достаточно широки. Правительство Российской Федерации, осуществившее «инвентаризацию» функций министерств и ведомств, насчитало их порядка пяти тысяч4.
Естественно, усиление влияния такого государственного аппарата не могло дать положительных результатов. Понимание этого послужило началом административной реформы, в первую очередь - Правительства, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Существующая система работы государственных и, прежде всего исполнительных органов, устроена так, что тормозит, а во многих случаях - просто останавливает преоб-
1 См.: Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. М., 1995. СП.
2 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности как
формы государственного регулирования экономическими процессами / Административно-правовое регулиро
вание в сфере экономике: Пятые «Лазаревские чтения» // Государство и право. 2001. № 12. С. 18; Ноздра-
чев А.Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений // Ин
ституты административного права России. М., 1999. С. 94.
5 См.: Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апр.
4 См.: Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета 2003. 17 мая.
4 разования. Такой способ существования власти представляет угрозу и для общества, и для государства1.
Административная реформа состоит в пересмотре не только и не столько структуры и штатов органов государственной власти, но главным образом их функций.
Государственное управление, как и любая j. ругая государственная деятельность, осуществляется посредством принятия решения, его исполнения и контроля за исполнением. Контроль - одна из основных функций в механизме реализации исполнительной власти. Он осуществляется на всех уровнях государственной деятельности исполнительной власти и существенно влияет на состояние правопорядка, демократии, гарантированности прав человека. Государственный контроль отражает происходящие в жизни общества, государства, в праве, экономике и политической системе процессы и изменяется в соответствии с механизмом управления.
За последние 10-15 лет отношение к государственному контролю трансформировалось: от негативного, которое явилось реакцией на тотальный всеобъемлющий контроль, существовавший в Советском государстве, и, как следствие, породило отказ от необходимости любого контроля вообще, до позитивного, считающего контроль панацеей от всех бед, обосновывающего необходимость его осуществления любыми способами, порой игнорирующими права и интересы контролируемых субъектов.
Значительное место в осуществлении государственного контроля принадлежит исполнительной власти, с функционированием которой он неразрывно связан. Именно контроль исполнительной власти, как следует из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г., у предпринимательства в целом, а малого в особенности, вызывает огромное количество претензий, связанных с неоправданным административным давлением, - прежде всего со стороны надзорных органов и инспекций.
1 См.: Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская гачета. 2001. 4 апр.
Президентом Российской Федерации отмечается, что издержки от такого надзора очень велики, а порой - абсолютно бессмысленны. Несмотря на значительные штаты (сотни тысяч человек) контролирующих органов и аккредитованных при них коммерческих организаций, контроль зачастую осуществляется формально. При этом материальный ущерб от аварий, обвалов, пожаров и тому подобного не уменьшается. А «предписания и штрафы, равно как поборы и взятки, ложатся непомерным бременем и угнетают предпринимательство»1.
Поэтому необходимость внесения изменений в законы и подзаконные акты, которые уточняют и упорядочивают полномочия надзорных органов, существует в России постоянно.
Предполагается, что радикальное решение названных проблем осуществится в связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2, которым определена новая структура федеральных органов исполнительной власти3. В соответствии с ней сами министерства заметно укрупняются и усиливаются. Но главная задача административной реформы заключается не в механическом слиянии, а в том, чтобы уйти от дублирования, логически соединить ранее разбросанные и разрозненные функции, сделать новые министерства более эффективными и влиятельными, придать им большую динамику и самостоятельность.
Обращение к исследованию проблем контроля обусловливается целым рядом причин: социальными - изменением условий организации и осуществления контрольной деятельности; гносеологическими - необходимостью теоретического выявления специфики контроля на современном этапе; практическими - возрастанием требований к его эффективности.
Вопросы организации государственного контроля и осуществления его
1 См.: Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федера
ции «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации 2004. №11. Ст.У45; №21. Ст. 2023.
5 Далее в работе предметом исследования послужат и прежние структуры и система федеральных органов исполнительной власти, и их нормативная основа. Законодательство в работе использовано по состоянию на I июля 2004 года.
исполнительной властью, несмотря на очевидную практическую значимость, теоретически разработаны недостаточно. Большой интерес вызывают конкретные предложения по дальнейшему организационно-правовому совершенствованию механизма контроля в системе исполнительной власти и его нормативно-правовому регулированию.
Обращение к теме диссертационного исследования обосновывается многозначностью и значимостью проблемы, неопределенностью значительного спектра вопросов в этой области:
отсутствует доктрина и законодательная концепция общегосударственного контроля в системе государственной власти;
существенным образом преобразовались предметы ведения исполнительной власти, обозначилось их многообразие, различие статуса и форм;
сохраняют актуальность проблемы обеспечения прав и интересов стороны, в отношении которой государственные органы исполнительной власти осуществляют контрольные полномочия;
имеются пробелы в законодательном регулировании контроля: отсутствует определение сущности государственного контроля как единой формы осуществления государственной исполнительной власти;
не определены общие статутные позиции органов государственного контроля, а также специфика деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в отдельных сферах и по отдельным функциям;
остается вне рассмотрения и научного обсуждения процедурная сторона контроля государственных органов исполнительной власти, которая не имела законодательного закрепления ни в СССР, ни в РСФСР, ни в Российской Федерации.
Методологическая и теоретическая основы диссертационного исследования. Методологическую основу составляет совокупность различных методов,
7 применяемых для познания исследуемой материи. В работе использовались общенаучные методы - диалектический, системный, формально-логический, социологический; специальные методы - сравнительного правоведения, функциональный, историко-юридический, правового моделирования.
Названные методы применялись в сочетании с законами формальной логики (анализом, синтезом, дедукцией, индукцией) и правилами лингвистики.
При написании работы диссертантом были проанализированы законодательство Советского Союза, современное законодательство Российской Федерации в его динамике, а также труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным направлениям и школам.
Содержание и результаты научного исследования основываются на анализе
современной нормативной базы: Конституции Российской Федерации, федераль
ных законов, указов Президента Российской Федерации, иных нормативно-
правовых актов и документов, относящихся к предмету исследования; а также
теоретических исследований ученых и специалистов по теории права и государ
ства, науке управления, административному праву и процессу, другим отраслям
права, внесших существенный вклад в разработку проблем контроля:
Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского,
И.А. Габричидзе, В.М. Горшенева, Д. Димитрова, К. Киллена, В.И. Кнорринга,
Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, А.В.Лунева, Б.М.Макарова, В.М.Манохина,
Л.А. Мицкевича, И.В. Пановой, Н.Г. Салищевой, Е Старосьцяка,
М.С. Студеникиной, Г.А. Туманова, В.И. Туранова, В.И. Туровцева, Е.В. Шориной, Ц.А. Ямпольской и других. В работе нашли отражение материалы научных конференций и периодической печати по вопросам темы исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целями исследования являются формулирование и обоснование с позиций административно-правовой науки теоретических представлений, концепции государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, в новых экономических, политических, правовых и организационных условиях, выработка практических
8 рекомендаций для законодателя и правоприменителя по восполнению пробелов в законодательстве, устранению противоречий в сфере юридической регламентации отношений государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью.
Обозначенные цели обуславливают постановку и решение следующих задач:
изучение и обобщение имеющихся научных исследований по проблемам контроля, особенно в системе исполнительной власти, определение степени теоретической разработанности темы;
раскрытие сущности и специфики государственного контроля в системе механизма исполнительной власти;
исследование правовой природы государственного контроля как формы реализации исполнительной власти;
определение понятия и содержания системы государственного контроля, разработка предложений по ее оптимизации;
обоснование выделения контрольного процесса как особого вида административного процесса;
выработка научных рекомендации и предложений по совершенствованию правовой регламентации процедур контрольной деятельности.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контроля в системе государственной исполнительной власти.
Предмет диссертационного исследования - сущность, содержание, принципы, функции государственного контроля исполнительной власти, виды и механизм его осуществления.
Научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в нем предпринята попытка комплексного анализа вопросов контроля в системе государственной исполнительной власти; освещаются такие малоисследованные вопросы, как функциональное назначение государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью; место
9 государственного контроля в системе форм деятельности структур исполнительной власти; вносятся предложения по повышению эффективности государственного контроля; рекомендации по совершенствованию процедур контрольной деятельности исполнительной власти.
В работе представлен комплексный анализ норм, регулирующих осуществление контрольной деятельности, содержащихся в Конституции Российской Федерации, законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, иных нормативно-правовых актах в динамике, отражающей изменения правовых подходов к регулированию контрольной деятельности государственной исполнительной власти.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Требует конституционного закрепления категория «исполнительная власть» в части определения уровней исполнительной власти, системы органов, форм реализации ими своих полномочий, обозначения сферы воздействия и предметов ведения.
Государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью, является одной из форм реализации исполнительной ветви власти. Он имеет не меньшее значение в жизни общества и государства, чем контроль законодательной и судебной ветви власти, а также прокурорский надзор, особое превентивное значение и поэтому должен быть закреплен в нормах Конституции Российской Федерации.
Понятия «государственный контроль» и «административный надзор» соотносятся как «целое» и «часть», при этом последнее обладает рядом особенностей. Данные понятия и их отличительные особенности нуждаются в законодательном оформлении, что положительно скажется на практике применения правовых актов, регулирующих осуществление контроля.
Необходимо разработать теорию (концепцию) государственного контроля, которую возможно оформить в виде Федерального закона «О государственном контроле».
Уточнена система общих функций государственного контроля исполнительной властью. Анализ из применения в ряде сфер показывает, что в настоящее время деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации по осуществлению государственного контроля организована так* что не в состоянии полностью реализовывать функции контроля.
Система подготовки кадров для государственного контроля должна быть изменена, в связи с чем предлагается ее модель:
получение высшего образования в одном из вузов Министерства образования;
работа по специальности не менее 5-ти лет;
прием по конкурсу в контрольное ведомство;
курсы обучения специфике контрольной деятельности продолжительностью от 0,5 до 1 года;
работа в контрольном ведомстве с периодическим обучением на курсах повышения квалификации.
Контрольный процесс - это урегулированная нормами права деятельность по осуществлению контроля, представляет особый вид административного процесса и состоит из набора процедур организации, реализации и пересмотра контрольных действий, совершаемых последовательно.
Процедуры государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, являются едиными для всех видов государственного контроля исполнительной власти вне зависимости от целей и задач, стоящих перед контролем, органов, осуществляющих контроль, сферы или области, в которой он реализуется, в связи с чем предлагается решить задачу по унификации этих процедур.
Предложения по внесению изменений в законодательные и подзаконные акты, в целях совершенствования контроля, повышения эффективности контрольной деятельности, обеспечения прав и законных интересов подконтрольных субъектов.
Ю.Необходима законодательная регламентация статистического учета в Российской Федерации как информационного ресурса государственного контроля.
11 .Исследование правоотношений, возникающих в процессе контроля, позволило выделить их специфические черты и обосновать вывод, что такие правоотношения являются особым видом управленческих правоотношений.
Практическая значимость и апробация результатов исследования.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в процессе совершенствования нормативно-правовой базы государственного контроля, осуществляемого системой органов исполнительной власти в Российской Федерации, для дальнейшей научно-исследовательской работы по актуальным проблемам реализации исполнительной власти, осуществления контроля. Результаты исследования могут быть учтены в ходе осуществления административной реформы. Диссертационные разработки по вопросам государственного контроля могут быть использованы в учебном процессе при проведении занятий по административному, финансовому и другим отраслям публичного права. Материалы диссертационной работы могут быть полезны при подготовке методических пособий и рекомендаций для практических работников контролирующих органов, а также использованы в процессе их обучения. Основные теоретические разработки и положения диссертации изложены
в опубликованных работах автора, обсуждены на методологических семинарах кафедры административного и муниципального права Саратовского юридического института МВД России.
Отдельные положения диссертационной работы нашли отражение в докладах на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, проводимых на базе Саратовского юридического института МВД России, Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, а также используются диссертантом в учебном процессе для чтения лекций и проведения семинарских занятий.
Понятие и признаки государственного контроля
Чтобы определить роль и место государственного контроля в осуществлении исполнительной власти, необходимо выяснить, что мы вкладываем в понятие «контроль»", что обозначаем этим термином.
Самое общее определение контроля, означающее проверку, а также наблюдение с целью проверки, дано в Словаре русского языка СИ. Ожегова.
Контроль охватывает наблюдение за разными участками и аспектами деятельности и принятие необходимых мер. Например, контроль за расходами включает в себя регулярное наблюдение за цифровыми данными о расходах, сравнение их с бюджетом, сметой или другими документами и принятие решений о сокращении или увеличении расходов, если такое расхождение будет признано наносящим вред предприятию. Другой пример. Вряд ли какая-либо организация сможет функционировать без контроля более или менее продолжительное время: работники будут все делать по-своему (возможно, с наилучшими намерениями), и организация распадется на мелкие фрагменты, что сделает координацию деятельности невозможной. Контроль, таким образом, можно рассматривать как центральный компонент управления.
Большинство исследователей, занимающихся проблемами социального управления, в той или иной мере затрагивают цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенцию контрольных органов. Это создает иллюзию достаточной изученности сущности контроля. Однако отечественные и зарубежные ученые при изучении одной и той же объективной реальности, употребляя единый термин «контроль», определяют его по-разному. Рассмотрим некоторые из имеющихся в научной литературе суждений по этому вопросу.
Рядом ученых под контролем понимается система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от за данных параметров.
В.Г. Афанасьев определяет контроль как систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям; выявление результатов воздействия субъекта на объект, включая анализ допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования2, Специалисты в области управления, изучающие процесс управления с точки зрения его функций, выделяют следующие общие функции управления: организация, планирование, координация, мотивация, контроль и учет выполнения поставленных задач3. Процесс управления протекает в условиях постоянно изменяющейся внешней среды и характеризуется различной степенью неопределенности. Достигло ли управляющее воздействие поставленных целей? Нуждаются ли управленческие решения в корректировке? Ответ на поставленные вопросы дает контроль, который осуществляется в системе управления с помощью обратных связей.
Функциональное понимание контроля в настоящее время получило широкое распространение4. Указанной позиции придерживаются и ученые в области административного права. Контроль как управленческая функция имеет своим непосредственным назначением установление соответствия или несоответствия фактического состояния и деятельности управляемых заданному им состоянию, а оно определяется Конституцией, законами, другими нормативными и индивидуальными предписаниями. По результатам проверок устанавливаются отклонения управляемого объекта от заданного состояния или корректируется решение, определяющее это состояние.
В.М. Манохин определяет контроль как метод, включающий три элемента: проверка фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, словом, всей деятельности подконтрольных органов и организаций; проверка путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющая оценить работу конкретных лиц со стороны действительно деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли законность; принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания.1
Ряд авторов рассматривает контроль как способ обеспечения законности и дисциплины. По мнению Ю.М. Козлова, при таком подходе к пониманию контроля в него включаются: наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта; получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; выявление причин и условий, способствующих правонарушениям; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины2.
Контроль может рассматриваться (применительно к отдельному решению) и как одна из стадий управленческого цикла. В самом управленческом цикле выделяются следующие стадии: выявление проблем, нуждающихся в разрешении, выработка и принятие решения, организация его исполнения, проверка его исполнения, подведение итогов
Правовые основы государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти
Исполнительная власть, осуществляя государственный контроль, вторгается в область прав и свобод граждан, ограничивает свободу деятельности организаций. При осуществлении контроля, как для граждан, так и для организаций в определенных случаях могут наступить различные негативные последствия. Однако в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации положение человека, его права и свободы, как высшая ценность, обладают приоритетом, верховенством. Этот конституционный постулат имеет развитие в законодательстве России, обозначая, что в современном демократичном обществе базовыми целями выступают интересы человека, его права и свободы, которые должны находиться в гармонии с общественными, публичными (государственными) интересами, с правами других институтов общества. Возникающие между ними противоречия должны разрешаться в пользу интересов человека в целях осуществления его прав и свобод.
Деятельность по осуществлению государственного контроля нуждается во всестороннем и тщательном нормативном регулировании. Для этого государство определяет условия, развивает и создает соответствующие средства и устанавливает юридические механизмы осуществления государственного контроля. Объект государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, очень многообразен. К нему относятся, например: - в экономической сфере: конкуренция и монополистическая деятельность, внешняя торговля, приватизация, лицензирование отдельных видов деятельности, финансы и налоги и так далее; - в социально-культурной сфере: здоровье граждан, социальное обслуживание, образование, санитарно-эпидемиологическое благополучие, культура и так далее; - в административно-политической сфере: оборона, военная служба, безопасность, внутренние дела и так далее.
Не менее разнообразны и субъекты исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль. До марта 2004 года на федеральном уровне в соответствии со Структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 (с изменениями от 1 декабря 2000 г., 16 октября, 1 ноября 2001 г., 29 апреля 2002 г., 11 марта 2003 г.)1, насчитывалось 58 органов исполнительной власти.
В связи с вступлением в силу Указа Президента Российской Федерации от 09.03.04 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 количество министерств сократилось с 24 до 17, но при этом общее количество федеральных органов исполнительной власти возросло с 58 до 69. При этом федеральные министерства осуществляют контроль деятельности 29 находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Руководители всех федеральных органов исполнительной власти наделены полномочиями по контролю деятельности в возглавляемых ими органах. На федеральные службы возлагается в основном осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
Учитывая вышеизложенное, можно легко объяснить большое число разнообразных контрольных отношений, складывающихся при осуществлении государственного контроля, и необходимость своевременного юридического регулирования процессов, связанных с ним. Этим обусловлено наличие разнообразия и значительного количества юридических актов, содержащих нормы права, регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением государственного контроля исполнительной властью, и, таким образом, составляющих его правовую основу.
Можно выделить следующие группы правовых актов, классифицируя их в зависимости от юридической силы: 1. международные акты; 2. конституция Российской Федерации; 3. федеральные законы; 4. указы Президента Российской Федерации; 5. постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; 6. нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти; 7. законодательные акты субъектов Российской Федерации; 8. другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
Рассмотрим, каким образом вопросы контроля регулируются каждой из обозначенных групп правовых актов.
Контрольные правоотношения: понятие, содержание, особенности
В предыдущей главе диссертационного исследования было рассмотрено
такое сложное и многоплановое явление, как государственный контроль. Понятие контроля, его признаки, формы и методы осуществления были уточнены не только на основе достижений юридической науки, но и с учетом действующего законодательства. Тем не менее, представляется, что характеристика контроля не будет полной, если не исследовать правовые связи между соответствующими субъектами при осуществлении контроля, то есть правоотношения, возникающие в процессе осуществления контроля (так называемые «контрольные правоотношения»)
Исследование этой категории позволит облегчить задачу по поиску оптимальных рекомендаций обновления законодательства о контроле с учетом современных требований. Вопрос о контрольных отношениях, несмотря на оче-видную научную и практическую значимость, теоретически разработан мало . Особую актуальность эта проблема имеет для современного этапа развития российского государства, когда продолжает совершенствоваться система государственного управления. Известно, что каждое государство стремится создать четкую структуру управления, в том числе оптимальную систему государственного контроля. Этим, видимо, объясняется тот повышенный интерес, который за последнее время ученые проявляют к теории контроля и названному ее аспекту.
Прежде всего, необходимо определить сущность и объем контрольных правоотношений. Контрольные правоотношения представляют собой правовую связь между контролирующим и подконтрольным субъектами. Они возникают, изменяются и прекращаются на основе норм права, регулирующих общественные отношения связанные с осуществлением контроля, в целях: - создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов; - обеспечения эффективности правового регулирования; - восстановления состояния законности и правопорядка в случае их нарушения.
К настоящему времени в научных кругах распространены две точки зрения о характере контрольных отношений. Одна из них сводится к тому, что они являются отношениями управленческого характера2. Вторая заключается в том, что контрольные отношения - это самостоятельная категория, разновидность общественных отношений . Представляется, что первая точка зрения более обоснована. В подтверждение сказанного рассмотрим следующие аргументы.
Во-первых, контроль обычно определяется через управление. Например, как: - специфический вид и неотъемлемая часть управленческой деятельности; - источник информационного обеспечения управления в процессе подготовки и принятия управленческих решений; - система проверки фактического состояния объекта управления "с целью подтверждения правомерности его деятельности; - механизм обратной связи, посредством которого можно получить необходимую информацию об исполнении управленческих решений.
Кроме этого, при рассмотрении правовой природы контроля в первой главе диссертационного исследования было установлено, что контроль также определяется как функция, как принцип управления, как стадия управленческого цикла.
Во-вторых, В.И. Туранов утверждает, что контроль присущ всем формам государственной и общественной деятельности, что контрольные отношения порождаются как в процессе управленческой деятельности органов социально го управления и их систем, так и вне этого процесса — в сфере общего труда и общежития людей. Контрольные отношения имеются и в других областях деятельности человека: на производстве, в трудовом коллективе, в быту1.
Однако, как представляется, в вышеназванных областях контрольные отношения возникают и развиваются именно под воздействием управляющих систем, так как управление есть функция организованных систем различной природы, обеспечивающая их целостность, то есть достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности. Человек же не может существовать вне общества, он принимает участие в совместной деятельности в различных сферах общественной жизни. Создаваемый при этом коллектив людей неизбежно принимает форму определенной организации для того, чтобы координировать и направлять действия, регулировать отношения между его членами, подчинять их действия, волю единой общей цели.
При таком подходе к пониманию управления вряд ли найдутся области деятельности человека, в которых отсутствуют управленческие отношения. А это означает, что из «природы общественного труда» как социальная функция «возникает» управление, а не контроль. Таким образом, контрольные отношения являются разновидностью управленческих отношений.
Общая характеристика процедур контрольной деятельности
В последнем параграфе предыдущей главы была аргументирована необходимость формирования системы процедур государственного контроля. Действующие контрольные процедуры еще далеки от совершенства. В них много пробелов и в то же время необоснованной регламентации незначительных аспектов. Нормативный материал о процедурах в значительной его части не систематизирован.
Именно поэтому необходимо теоретическое исследование проблемы контрольных процедур. В научной литературе данный вопрос в последнее время поднимается все чаще1. Значительный вклад в развитие контрольных процедур внес федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В нем определены, с одной стороны, полномочия органов исполнительной власти всех уровней в сфере контроля и порядок осуществления контрольных действий, с другой - порядок защиты прав и законных интересов проверяемых субъектов. Однако названный закон не решает всех вопросов связанных с процедурами контроля, и, кроме того, как большинство современных законов, он имеет существенные недостатки. Но об этом несколько позже.
Для начала выясним что такое «процедура», рассмотрим, как указанное понятие соотносится с близким и взаимосвязанным понятием «процесс», то есть необходимо определиться в терминологии, иначе достигнуть какого-либо понимания по изучаемой проблеме просто невозможно.
К вопросу о соотношении данных понятий среди ученых-юристов нет единого подхода. Отдельные авторы под процедурой понимают официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-либо. Юридический процесс воспринимается ими как одна из разновидностей процедуры, причем наиболее совершенная. Процедура властной государственной деятельности, по их мнению, становится ее наиболее совершенной формой - юридическим процессом, когда она регулируется полно, детально. Наличие отдельных и даже ряда процессуальных норм еще не превращает официальную процедуру в юридический процесс1.
Имеет место подход, согласно которому процедура и процесс - явления разные, самостоятельные. По мнению В.А. Тарасовой, например, общим для процедуры и процесса является лишь то, что они понятия юридические. Процедура - это только начальная форма урегулирования деятельности соответствующих органов, которая при наличии объективной необходимости может принять форму процесса .
В литературе отмечается, что родовым понятием для процедуры и процесса является «порядок деятельности». При этом отмечается, что процесс — это тоже порядок деятельности, но уже принудительного осуществления права и таким субъектом, который стоит вне круга лиц, включаемых в осуществляемое правоотношение. Процесс возникает тогда, когда сами стороны не могут обеспечить нормальное действие правоотношения или характер правоотношения заранее исключает добровольное поведение стороны
Весьма распространено мнение, в соответствии с которым понятия «процедура» и «процесс» практически тождественны, равнозначны, так что между ними практически невозможно провести какую-нибудь разделительную грань
Итак, в научных кругах нет единства при определении соотношения понятий «процедура» и «процесс». Представляется, что некоторую определенность в разрешение данного вопроса можно внести, если обратиться к лексическому значению данных слов. В словаре русского языка СИ. Ожегова процесс определяется как ход, развитие какого-нибудь явления, последовательная смена состояний в развитии чего-нибудь. Процедура - это официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь.
Исходя из лексического значения слов, решает вопрос о соотношении понятий «процедура» и «процесс» Б.М. Лазарев. По его мнению, процедура - это порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи. Применительно к государственным органам процедуры определяют стадии, их цели, последовательность и временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации.
Закрепленные или установленные правовыми нормами процедуры становятся юридическим явлением и превращаются в процессуальный элемент правопорядка. Система действий, реально совершаемых в соответствии с процедурой различными субъектами и система правоотношений, складывающихся в результате и посредством этих действий, образуют процесс. Правовые нормы, которые закрепляют или устанавливают процедуры, следовательно, содержат в себе идеальные модели процесса, являются процедурными, а тем самым и процессуальными.
Таким образом, «процедура» и «процесс» явления разные, поскольку действия участников процесса и конкретные правоотношения, возникающие и прекращающиеся в связи с действиями или направленные на их реализацию, как и любые другие действия, никак не могут стать элементами правопорядка
