Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие о функциях и структуре исполнительной власти в Российской Федерации 10
1.1 Органы государственной исполнительной власти и их признаки 10
1.2 Функции органов государственной исполнительной власти 29
1.3 Теоретико-правовые основы построения функциональной структуры исполнительной власти в Российской Федерации 48
Глава 2. Эволюция функций федеральных министерств Российской Федерации 69
2.1 Изменение отраслевых функций федеральных министерств 69
2.2 Сферы административной политики и задачи федеральных министерств 97
Глава 3. Регулирование функциональной структуры федеральных министерств 121
3.1 Вопросы структурной организации федеральных министерств 121
3.2 Ведомственное регулирование функции выработки государственной политики в структуре федерального министерства 144
Заключение 169
Библиография
- Функции органов государственной исполнительной власти
- Теоретико-правовые основы построения функциональной структуры исполнительной власти в Российской Федерации
- Сферы административной политики и задачи федеральных министерств
- Ведомственное регулирование функции выработки государственной политики в структуре федерального министерства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, процессом совершенствования системы и структуры органов государственной исполнительной власти в Российской Федерации, который отражает современный этап их развития. В настоящее время этот процесс детерминирован, с одной стороны, задачами социально-экономического развития и выполнения принятых Правительством Российской Федерации федеральных целевых программ, ориентированных на удовлетворение социальных потребностей граждан, повышение уровня и качества их жизни. С другой стороны, в Российской Федерации завершается очередной этап административной реформы, начало ему было положено распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2005 г. Таким образом, тема исследования освещает современный этап реализации обоих направлений, отраженный в структуре и функциях органов государственного управления.
Совокупность теоретико-правовых вопросов, связанных с функциями и структурой органов государственной исполнительной власти, представляет собой достаточно широкое поле исследования. Обе категории исследуются административным правом и теорией государственного управления практически неразрывно друг от друга и одновременно в тесной взаимосвязи с другими правовыми явлениями. При этом, и функции, и структура остаются неоднозначными категориями, что обусловлено, в определенной степени, высокими темпами развития административного законодательства в Российской Федерации. В теоретическом аспекте они комментируются, как правило, на основе соответствующих указов Президента Российской Федерации. Но в качестве категории административного права понятие «структура исполнительной власти» до сих под не определена, в настоящее время крайне редко можно встретить современные научные комментарии и исследования по вопросам взаимосвязи структуры и функций органов государственной исполнительной власти, в том числе по вопросам определения состава самих органов, как носителей определенных властных функций и полномочий.
Соответствующие проблемные вопросы представляются достаточно актуальными для научного исследования и одновременно чрезвычайно емкими по совокупности взаимосвязанных вопросов. Непосредственно система государственной исполнительной власти является достаточно сложным правовым явлением, в котором сочетается политическая целесообразность и социально-экономическая необходимость, требования законов и воля субъектов государственной власти. В отечественном административ-
1 Распоряжение Правительства РФ «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» от 5 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720
ном праве комплекс соответствующих вопросов в настоящее время еще недостаточно полно отражен, как и современные требования к организации системы и структуры органов исполнительной власти. В целом перечисленные обстоятельства нашли выражение в выборе темы диссертационного исследования, а так же ограничение темы исследованием только функциями и структурой федеральных министерств Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием, организацией деятельности и функционированием структуры органов государственной исполнительной власти. В совокупности соответствующих общественных отношений объект исследования сужается: в общем контексте организационного построения системы исполнительной власти предметным объектом исследования являются общественные отношений, связанные с современным этапом развития структуры и функций федеральных министерств Российской Федерации.
Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные вопросы, связанные с формированием в Российской Федерации обоснованной и эффективной организационной структуры федеральных министерств. Предмет исследования объективируется в положениях нормативных правовых актов, регулирующих различные аспекты формирования и деятельности федеральных министерств.
Цели и задачи исследования являются тем руководящим началом, на которое ориентируется содержание, последовательность проводимого исследования, а так же его методологическая и теоретическая основа. Основная цель исследования состоит в раскрытии проблем формирования эффективной структуры федеральных министерств, подготовки выводов, предложений, рекомендаций по совершенствованию этого правового механизма. Этим целям соответствуют задачи исследования:
Провести анализ современных подходов к определению понятия «орган исполнительной власти», как основного звена структурной организации и функций государственного управления.
Уточнить объем компетенции уполномоченных субъектов государственной власти, учреждающих статус федеральных министерств и требования к их структурной организации.
Проанализировать теоретико-правовые и организационно-правовые основы образования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в т.ч. федеральных министерств.
Выявить современные тенденции развития функций федеральных министерств и основания их отраслевого разграничения.
Проанализировать нормативную основу задач и функций федеральных министерств, полноту регламентации порядка их осуществления.
Установить нормативную основу порядка формирования структуры федеральных министерств, выявить основные элементы этой структуры.
Уточнить требования, предъявляемые к структурной организации федеральных министерств в соответствии с возложенными функциями.
На основе проведенного анализа указать выводы, предложения, рекомендации по совершенствованию правового механизма, обеспечивающего функциональную структуру федеральных министерств.
Методологическая и теоретическая основа исследования представлена, прежде всего, научными трудами и публикациями ученых-административистов нескольких поколений, разработавших основы научных методов в административном праве и государственном управлении, а так же теоретические положения в этой области знаний. В процессе исследования автор опирался на основополагающие принципы научного познания, такие как объективность, всесторонность, конкретность, единство качественных и количественных характеристик, критичность анализа и другие. Исследование базируется на общенаучных и специальных методах наблюдения и изучения правовых явлений: диалектический метод, исторический метод, системный метод, метод сравнительного правоведения, формально-логический метод, структурно-функциональный метод и другие. В ходе исследования особое внимание уделялось базовым положениям науки административное право, ее комплексному подходу при освещении проблемных вопросов, развитию категорийного и понятийного аппарата, их научной обоснованности.
Степень разработанности темы исследования представляется достаточно противоречивой. С одной стороны, в настоящее время вопросы системы и структуры органов государственной исполнительной власти находятся в центре внимания, так же, как и связь этих вопросов с решением задач административной реформы и задач развития экономики. Одновременно эти вопросы освещаются достаточно односторонне - в свете указов Президента Российской Федерации, регулирующих соответственно систему и структуру федеральной исполнительной власти. При этом, нормативные акты содержат указание на сферы компетенции органов управления, а комментарии к ним - на отрасли государственного управления. Эти противоречия практически не освещаются в научных изданиях, так же, как и принципы структурной организации современных органов государственного управления.
Можно отметить, что в настоящее время достаточно противоречиво рассматривается соотношение понятий «система» и «структура» органов исполнительной власти, в некоторых случаях их необоснованно отождествляют. В том числе основной элемент системы - орган исполнительной власти, - практически не определен в законодательстве, а в теоретическом аспекте совпадающих мнений специалистов практически не существует.
Даже правовое положение федеральных министерств пока не исследуется комплексно в соотношении всех составляющих, в том числе остается не раскрытой деятельность министерств по выработке государственной политики.
С другой стороны, те же вопросы организации научно обоснованной функциональной структуры органов государственного управления достаточно подробно исследовались советским административным правом и наукой о государственном управлении. В 70-80-е годы вопросы оптимальной структурной организации и функциональной обоснованности рассматривались как существенный резерв повышения эффективности государственного управления в системе отраслевого деления народнохозяйственного комплекса. Эти проблемы обсуждались с 60-х годов в научных изданиях и публикациях Г.В. Алехина, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, В.Г. Вишнякова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, М.И. Пискотина и многих других теоретиков и специалистов государственного управления. Эти публикации отчасти сохраняют актуальность, но могут служить лишь отправным моментом современных исследований.
Научная новизна диссертационной работы отражена непосредственно в целях и задачах исследования, где обозначена проблематика определенной группы вопросов, характеризующих современное состояние функционирования федеральных министерств. Новизна этих вопросов в некоторой степени обусловлена динамикой изменения административного законодательства, в котором сформулированы положения, существенно изменяющие правовое положение федеральных министерств: организационно-распорядительная отраслевая деятельность к настоящему времени уступила место общей задаче выработки министерствами административной политики в установленной сфере. Это новое понятие административного законодательства, формы реализации соответствующих полномочий федеральных министерств ранее не исследовались, как и вопросы структурной организации, обеспечивающей эффективное осуществление возложенных функций. Совокупность поставленных задач определенным образом отражает новизну исследования.
Новизна отражена и в выводах исследования, выраженных в совокупности положений, выносимых на защиту. В диссертационном исследовании представлено современное состояние регулирования функций, возложенных на федеральные министерства, и регламентации их структурной организации. Значительное внимание в этой части уделено теоретическим и правовым основам статуса федеральных министерств. Наряду с федеральным регулированием в ходе исследования проанализированы ведомственные акты регулирования, в которых наиболее полно представлен правовой механизм деятельности по выработке государственной политики в структурных подразделениях федерального министерства. В целом это по-
зволило сформулировать ряд предложений, актуальных определений, а так же изменений и дополнений законодательства, которые, по мнению автора, по новому представляют современные задачи и функции федеральных министерств в системе исполнительной власти Российской Федерации. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Конституция Российской Федерации непосредственно устанавли
вает в качестве предмета регулирования такие категории, как система и
структура органов государственной исполнительной власти. Администра
тивное законодательство пока не уточняет их содержание и соотношение,
что, по нашему мнению, создает условия закрытости для общества проце
дуры формирования обоснованной структуры федеральных органов ис
полнительной власти. Эти обстоятельства обуславливают необходимость
восполнить пробел посредством дополнения федерального конституцион
ного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997
г. тремя статьями: а) «основные понятия»; б) «принципы построения сис
темы и структуры органов федеральной исполнительной власти»; в) «по
рядок разработки и утверждения системы и структуры органов федераль
ной исполнительной власти».
2. Для дополнения федерального законодательства предлагаются
следующие определения:
а) Орган исполнительной власти - элемент системы государственно
го управления, отвечающий нормативно установленным принципам орга
низации системы исполнительной власти Российской Федерации, обла
дающий определенными самостоятельными функциями и полномочиями.
б) Задачи органов исполнительной власти - установленные учреди
тельными актами Президента и/или Правительства Российской Федерации
положения, определяющие основное предназначение органа в системе ис
полнительной власти.
в) Функции органов исполнительной власти - установленные учре
дительными актами направления осуществления задач, возложенных на
орган, и определяющие соответствие между его задачами и полномочиями.
г) Система федеральных органов исполнительной власти - утвер
жденная Президентом Российской Федерации совокупность органов госу
дарственного управления, наделенных самостоятельными задачами, функ
циями и полномочиями в установленной сфере.
д) Структура федеральных органов исполнительной власти - утвер
жденные Президентом Российской Федерации субординационные и
управленческие отношения в системе органов государственного управле
ния.
е) Сфера деятельности федерального органа исполнительной власти
- область компетенции, утверждаемая исключительно Президентом либо
Правительством Российской Федерации в соответствии с распределением
их конституционных полномочий.
Предлагается исключить из ст. 12 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. положение, предоставляющее Правительству Российской Федерации право перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству Российской Федерации, как положение, противоречащее конституционному принципу о верховенстве федеральных законов.
В период 1993-2004 гг. указами Президента Российской Федерации последовательно изменялся и был упразднен отраслевой принцип деятельности федеральных органов исполнительной власти. Этот принцип ранее был закреплен в конституциях СССР и РСФСР и отражал отраслевую классификацию советского народно-хозяйственного комплекса. В законодательстве Российской Федерации функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти подразделяются на сферы - это новое правовое явление, которое никак не связано с прежними отраслями. В настоящее время самостоятельные сферы государственного управления закреплены за федеральными министерствами и отчасти - за федеральными службами и агентствами, находящимися в непосредственном подчинении Президента либо Правительства Российской Федерации.
В административном праве существует пробел - отсутствует определение и регулирование деятельности по выработке государственной политики, которая закреплена за федеральными министерствами в качестве функции указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314. Из анализа нормативных актов следует, что понятие «выработка государственной политики» - это наиболее общая задача федеральных министерств, которая осуществляется через одинаковые функции и общие формы их осуществления. Эта задача впервые связывает стратегическое комплексное управление с проведением административной политики в установленной сфере.
Общая задача по выработке государственной политики обуславливает качественно новую организационную модель управления в системе федеральных министерств. Прежняя модель отраслевого управления соответствовала линейно-функциональному типу, в котором министерство непосредственно руководило подчиненными учреждениями, организациями, предприятиями. К настоящему времени эта модель не может быть применена ни к одной из сфер управления. Можно сказать, что задача выработки административной политики объединяет содержание деятельности федеральных министерств в понятие, которое свойственно штабной модели управления - выработка стратегии управления и определение тактики ее осуществления в системе неподчиненных учреждений, организаций, предприятий.
Правовой механизм осуществления задачи по выработке государственной политики к настоящему времени недостаточно отражен в актах
нормативного регулирования. Только из анализа ведомственных актов, регулирующих деятельность структурных подразделений министерства, можно сделать вывод, что задача выработки государственной политики и осуществление соответствующих функций имеет одинаковые правовые формы для различных сфер компетенции федеральных министерств. Но такое положение сложилось из практики, а принципы формирования организационной структуры министерств остаются полностью закрытыми, неопределенными. В этой части необходимо восполнить пробел, а именно: требования, предъявляемые к структурной организации федеральных министерств, а так же к правовым формам выработки государственной политики должны быть неотъемлемой частью учредительного акта федерального министерства.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что основные положения диссертационного исследования могут найти применение: в общетеоретических и отраслевых научных исследованиях; в процессе преподавания теории административного права и теории государственного управления, истории государственного управления России, других юридических дисциплин; при разработке учебных курсов, в подготовке учебных программ, учебников, учебно-методических пособий по отдельным дисциплинам для юридических вузов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию на научных и научно-практических конференциях проводимых в Санкт-Петербургском государственном инженерно-экономическом университете на факультете права и экономической безопасности, отражены в публикациях автора по данной проблематике.
Структура диссертации. Тема работы, объект, предмет и цели диссертационного исследования определили внутреннюю логику ее структурного построения. Диссертация состоит из введения, трех разделов, содержащих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
Функции органов государственной исполнительной власти
Как представляется, такого рода определение, составленное из перечисленных признаков, страдает существенным недостатком - вместо признаков, которые позволяют идентифицировать орган как составную часть системы, первый из «признаков» уже утверждает эту принадлежность - если элемент принадлежит системе, значит это орган исполнительной власти. Абсолютно аналогично построен и второй признак: если орган действует в сфере исполнительной власти — это орган исполнительной власти. Более того, второй признак юридически не корректен - принято указывать сферу правоотношений (общественных отношений), в, которой осуществляет полномочия орган исполнительной власти. Однако известна особенность деятельности органов исполнительной власти — они могут осуществлять административные функции в сферах правоотношений, которые регулируются иными, не административными нормами права. Эта особенность наиболее ярко проявляется при осуществлении функции государственной регистрации: «государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации», — федеральный закон «Об- актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 г. не указывает принадлежность органа к системе исполнительной власти. Но безусловно, этот орган относится к системе исполнительной власти, поскольку далее в той же статье закона говорится, о руководителе органа исполнительной- власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта Российской Федерации. При этом, согласно ст.1 федерального закона «Об актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 \ 17 г. сама регистрация актов гражданского состояния относится к сфере гражданско-правовых отношений.
Пример того же рода - деятельность Федеральной регистрационной службы Российской Федерации, - государственного органа системы исполнительной власти, который на основе указа Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. осуществляет «функции в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, ведения единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, реестра арбитражных управляющих и единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков»,13 т.е. государственную регистрацию гражданско-правовых сделок и имущественных прав, а так же регистрацию субъектов, чей статус и деятельность регулируются нормами гражданского законодательства.
Типологию органов исполнительной власти Б.Н. Габричидзе и Б.П. Елисеев проводят по нескольким признакам:14 1) по территориальному масштабу деятельности - федеральные и региональные; 2) по способу образования - избираемые и назначаемые; 3) по характеру компетенции -органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции; 4) по организационной форме органа — правительства, советы министров, министерства, комитеты и т.д.; 5) по порядку разрешения подведомственных вопросов - коллегиальные и единоначальные; 6) по источнику финансирования - органы, финансируемые из федерального бюджета, и финансируемые и из бюджетов субъектов Российской Федерации. Но при . 18 отсутствии однозначных признаков, указывающих на. органы, исполнительной власти; сложно/ представить их организационно-правовые;, формы, которые; соответствуют тому или иному признаку классификации;
Более развернутый анализ различных, точек зрения современных административистов (А.П. Алехина, Ю.М., Козлова, Д.Н. Бахраха, В; М. Манохина, Л.Л. Попова, К С. Вельского и др.) по вопросам типологии) органов исполнительной власти проводит Ю.Н; Єтарилов, основой так. же: служит действующее законодательство России. Из этой совокупности ЮШЕ Старилов предлагает определение: «Орган исполнительной власти; — это государственная организация, являющаяся частью? системы органов государственной! власти в РФ и учрежденная; самим государством для? исполнениях и: обеспечения» исполнениям законов/ ИІ иных; нормативных правовых актов- осуществления функции государственного управления» во всех сферах жизни государства и общества посредством? использования специальных форм и методов осуществления управленческих; действий,-обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих».
Теоретико-правовые основы построения функциональной структуры исполнительной власти в Российской Федерации
Министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации являются центральными органами отраслевого и межотраслевого управления, подчиняются Совету Министров Российской Федерации и ответственны за выполнение порученных им задач:
Министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации образуются, реорганизуются и упраздняются Верховным Советом Российской Федерации по предложению Президента Российской Федерации.
Компетенция, порядок организации и деятельности министерств, государственных комитетов и других подведомственных Совету Министров Российской Федерации органов государственного управления регулируются Законом Российской федерации о центральных органах государственного управления в Российской Федерации.
Здесь выделены положения закона, которые создают основы регулирования порядка образования центральных органов исполнительной власти, а так же их основную компетенцию. Но в последующем эти положения не были реализованы: федеральный закон, регулирующий правовое положение подведомственных Правительству Российской Федерации органов государственного управления, так и не был принят, а с принятием Конституции Российской Федерации вопросы формирования и деятельности федеральных органов исполнительной власти перешли к ведению Председателя Правительства Российской Федерации. При этом, принятая Конституция устанавливала компетенцию Правительства Российской Федерации, а правовое положение центральных органов, подведомственных Правительству, оставалось существенным пробелом законодательства, так же как и вопросы формирования, реорганизации этих органов.
Уже к моменту принятия закона «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» социально-экономическая обстановка требовала более оперативного изменения системы и структуры центральных органов государственного управления, и вместо «громоздкой» процедуры принятия соответствующего закона указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 г. утвердил систему федеральных органов исполнительной власти «В целях формирования отвечающей современному этапу радикальных экономических реформ, рациональной, структуры центральных органов федеральной исполнительной власти, децентрализации власти, большей? самостоятельности местных органов, в том числе в проведении реформ». Однако, пробел регулирования оставался - указ Президента не устанавливал правовое положение отдельных видов федеральных органов исполнительной власти.
Соответствующее правовое положение было определено указом Президента «О системе федеральных органов .исполнительной власти» от 14 августа 1996 г., в котором были урегулированы основы статутного различия министерств, государственных комитетов, федеральных комиссий, федеральных служб, российских агентств и федеральных надзоров, составлявших систему федеральной исполнительной власти Российской Федерации. В том числе указ изменял отраслевой принцип деятельности федеральных министерств, установленный законом «О Совете Министров -Правительстве Российской Федерации»: «Министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр)».94
Впервые в указе Президента от 14 августа 1996 г. принцип отраслевой деятельности федеральных министерств (и прочих органов государственного управления) был заменен понятием «проведение государственной политики и управления в установленной сфере деятельности» — это являлось, по нашему мнению, наиболее существенным шагом реформирования правового положения федеральных министерств. Важность такого шага подчеркивается в том же указе предписанием Правительству внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, предусматривающие внесение изменений в соответствующие федеральные законы. Окончательный отказ от государственного управления, построенного на отраслевом делении полномочий исполнительной власти, был проведен в законодательстве Российской Федерации позже. В том числе на основе указа от 14 августа 1996 г. федеральные министерства полностью сохраняли признаки отраслевых органов, что закреплялось и в их статутных актах.
Сферы административной политики и задачи федеральных министерств
Здесь перечислены только те полномочия федеральных министерств, которые названы в статутных актах (положениях), утвержденных Президентом- или Правительством Российской Федерации, и которые являются общими для большей части федеральных министерств. Безусловно, сфера деятельности каждого отдельного федерального министерства обладает спецификой, из числа названных полномочий только часть не может являться полномочием всех без исключения министерств. Так Министерство обороны Российской Федерации не может осуществлять согласование в отношении переданных Российской Федерацией полномочий органам власти субъектов Федерации, а так же вносить предложения об изъятии таких полномочий, поскольку оборона является предметом ведения Российской Федерации.
Так же различается существенно объем полномочий федеральных министерств, которые выполняют в целом однородные функции. Для отдельных министерств может быть выделена часть полномочий, которые могут выступать самостоятельными направлениями функции по формированию государственной политики в установленной сфере деятельности. Так в положении о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации специфические направления осуществляются в отношении экспериментальной авиации, государственного оборонного заказа, оборота специальных материалов и специального оборудования для производства вооружения, ядерных материалов, радиоактивных веществ и другие. Но, пожалуй, максимальное количество вполне самостоятельных направлений по формированию государственной политики установлено в положении о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации - около 40 направлений (здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития, включая оказание медицинской помощи (в том числе высокотехнологичной, включая трансплантацию органов и тканей человека), разработку и реализацию современных медицинских технологий, новых методов диагностики и организации оказания медицинской помощи, предоставление услуг в области курортного дела, организацию судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, социальное обслуживание населения, оказание протезно-ортопедической помощи, реабилитацию инвалидов, проведение медико-социальной экспертизы, профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации медицинских, фармацевтических и санитарно-эпидемиологических работников, работников сферы социального развития и курортного дела, а также отдельных категорий работников в области охраны труда). Среди этих направлений не все могут быть однозначно связаны со здравоохранением и социальным развитием, прежде всего это формирование государственной политики и нормативное регулирование альтернативной гражданской службы и государственной гражданской службы.
Одновременно, при анализе нормативных актов, регулирующих функции федеральных министерств, обращали на себя внимание те полномочия, которые практически не согласуются с функциями выработки государственной политики, нормативного регулирования и координации. Часть полномочий федеральных министерств по своему содержанию по-прежнему связана с организационной деятельностью среди субъектов рыночной экономики и деятельностью не профильного характера. Например, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации на основе положения осуществляет:140 организацию работ по разведению в полувольных условиях объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты; повышение уровня профессиональной подготовки работников агропромышленного комплекса и их переподготовку.
В положении о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации установлены целые направления деятельности непосредственно Министерства, которые связаны с оказанием специализированной медицинской помощи гражданам и предоставление государственных услуг, что должно относиться к функциям федеральных агентств. Подобные примеры характерны для регулирования полномочий и других федеральных министерств, что ни как не может соответствовать функциям министерств, установленных указом Президента от 9 марта 2004 г.
В соответствии с этим указом Президента Российской Федерации было выделено 7 федеральных служб, которые не входили в структуру федеральных министерств и подчинялись непосредственно Президенту либо Правительству Российской Федерации. Согласно действующей в настоящее время структуре федеральных органов исполнительной власти (указ от 12 мая 2008 г.) насчитывается 10 федеральных служб и 4 федеральных агентства, обладающих самостоятельной сферой деятельности: 1) Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации; 2) Служба внешней разведки Российской Федерации; 3) Федеральная служба безопасности Российской Федерации; 4) Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков; 5) Федеральная служба охраны Российской Федерации; 6) Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации; 7) Федеральная таможенная служба Российской Федерации; 8) Федеральная служба по тарифам Российской Федерации; 9) Федеральная служба по финансовому мониторингу; 10) Федеральная служба по финансовым рынкам Российской Федерации; 11) Федеральное космическое агентство Российской Федерации; 12) Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации;
Ведомственное регулирование функции выработки государственной политики в структуре федерального министерства
В целом содержание Регламента Минздрава РФ повторяет разделы Типового регламента, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г., а установленные постановлением правила внутренней организации министерств оказались- преобразованными в административном Регламенте Минздрава РФ в функции департаментов Министерства. Из перечня этих функций видно, что регламент Министерства не устанавливает их исчерпывающий перечень, «другие возложенные функции» регулируются положением о департаменте.
Например, в «Положении о Департаменте высокотехнологичной медицинской помощи» от 10 октября 2008 г.179 перечислены его задачи:
1. обеспечение реализации функций Министерства по выработке основных направлений государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности Министерства по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента;
2. обеспечение реализации функций Министерства по самостоятельному осуществлению правового регулирования в сфере здравоохранения и социального развития по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента;
3. обеспечение реализации функций Министерства по координации и контролю деятельности служб и агентства и координации деятельности государственных внебюджетных фондов по вопросам, входящим в компетенцию Департамента;
4. информационно-аналитическое, статистическое и организационное обеспечение деятельности Министерства по вопросам, отнесенным компетенции Департамента.
То есть, Департамент высокотехнологичной медицинской помощи выполняет по своему профильному направлению в полном объеме функции Минздрава РФ. В этих целях в том же положении определены данному Департаменту 42 функции и установлены соответствующие полномочия руководства Департамента. Из содержания положения о Департаменте высокотехнологичной медицинской помощи от 10 октября 2008 г. достаточно четко видны правовые формы осуществления возложенных функций.
Аналогичным образом приказ Минздрава РФ от 26 сентября 2008 г. устанавливает в качестве задач Департамента государственной службы «формирование государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере государственной гражданской службы Российской Федерации». Это положение определяет 38 функций, осуществляемых Департаментом, и соответствующие полномочия его руководителей.
Точно так же и Департамент организации медицинской помощи и развития здравоохранения на основе приказа Минздрава РФ от 22 сентября 2008 г.181 осуществляет решение задач по обеспечению реализации функций Министерства по выработке основных направлений государственной политики, нормативно-правовому регулированию, по самостоятельному осуществлению правового регулирования, по координации и контролю, информационно-аналитическому, статистическому и организационному обеспечению в сфере деятельности Министерства по вопросам, отнесенным к компетенции Департамента. В этих целях, согласно положению, Департаменту определены его 40 функций и соответствующие полномочия руководителей.
На основе перечисленных и других приказов Минздрава РФ, регулирующих функции и задачи его структурных подразделений, можно получить представление о наиболее общих правовых формах осуществления функций, возложенных на Министерство, и реализуемые через профильные департаменты Министерства. Эти правовые формы достаточно разнообразны по каждому направлению деятельности Минздрава РФ, на что указывает высокое разнообразие полномочий (функций) каждого департамента в составе его аппарата. Анализ этих полномочий показывает, что каждый профильный департамент Министерства наделен функциями по выработке и/или формированию государственной политики, нормативному регулированию, координации в сфере своей компетенции. Но положения о департаментах не проводят разграничение их полномочий по каждой из функций.
То есть практическая реализация разнообразных полномочий, связанных с функциями нормативно-правового регулирования, координации, контроля, информационно-аналитического, статистического и организационного обеспечения не отделяются от функции Минздрава РФ по выработке государственной политики в установленной сфере деятельности. Иными словами, функция по выработке государственной политики является интегрирующей для деятельности этого Министерства, на основе анализа ведомственных актов Минздрава РФ к числу наиболее общих правовых форм осуществления этой функции можно отнести следующие:
