Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты становления и развития управления государственными финансами 16
1.1 Понятие управления государственными финансами в системе государственного управления России 16
1.2. Генезис и эволюция государственных институтов управления финансами России и их правовой статус 35
1.3. Современные методологические основы административно- правового статуса органов исполнительной власти 51
Глава 2. Механизм реализации административно-правового статуса Министерства финансов РФ 62
2.1 Место и функции Министерства финансов в системе органов исполнительной власти в условиях административной реформы 62
2.2. Структура и полномочия Министерства финансов 80
2.3. Основные направления и особенности нормативного регулирования Министерством финансов в установленной сфере деятельности 113
Заключение 121
Список использованных источников и литературы 135
- Понятие управления государственными финансами в системе государственного управления России
- Современные методологические основы административно- правового статуса органов исполнительной власти
- Место и функции Министерства финансов в системе органов исполнительной власти в условиях административной реформы
- Основные направления и особенности нормативного регулирования Министерством финансов в установленной сфере деятельности
Введение к работе
Актуальность исследования административно-правового статуса Министерства финансов Российской Федерации определяется рядом факторов.
Во-первых, возрастающей необходимостью эффективного
управления публичными финансами. В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для всех стран с точки зрения обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста. Как известно, [Министерство финансов Российской Федерации в рамках председательствования Российской Федерации в «Группе восьми» выступило с инициативой повысить роль предпринимаемых на международном уровне усилий по содействию эффективному и ответственному управлению общественными (государственными и муниципальными) финансами. Исходя из накопленного за последние годы коллективного опыта в области управления общественными финансами, включая результаты бюджетных реформ, к обсуждению предложена инициатива по развитию и применению общепризнанных, форм и методов стандартов и критериев эффективного и ответственного управления общественными финансами. Роль Минфина России в реализации этой инициативы невозможно переоценить, но для этого необходимо трезво и четко представлять права и обязанности такого государственного органа как Минфин России, его реальные возможности и ограничения, что предопределяет актуальность изучения его правового статуса.
Во-вторых, многовековое существование российского государства породило огромное многообразие и богатство форм и методов государственного управления во всех сферах общественной жизни, в том числе и в области финансов. К сожалению, изучение истории и правового статуса отдельных государственных органов и учреждений России, их роли в жизни российского общества на различных этапах его развития пока не стали предметом активного научного изучения. Между тем в условиях административной реформы опора на сокровищницу национального государственного строительства и управления, несомненно, также может помочь в понимании того, какими путями сегодня лучше решать стоящие проблемы в области управления публичными финансами. Но для этого отечественный опыт надо знать, а, следовательно, изучать, анализировать, делать соответствующие выводы.
Реформы Е.Ф. Канкрина, М.Х. Рейтерна, Н.Х. Бунге, СЮ. Витте и разрабатывались и осуществлялись в рамках существовавших финансовых органов России. В ряде случаев эти органы работали весьма эффективно и будет разумно, как с научной, так и практической точек зрения обратиться к их опыту управления финансами, изучить его уроки и использовать в современной действительности. Особое значение в этом опыте имеет
организация работы министерств, так как именно министерства в системе российского государственного управления всегда были центрами разработки и реализации всех важнейших решений, принимаемых российским руководством. В полной мере это относится к Минфину России одному из наиболее влиятельных министерств в России с самого начала своего создания в 1802 году. Что также предопределяет актуальность исследование его правового статуса, полномочий, форм и методов работы в структуре государственной власти.
Наконец, в-третьих, актуальность исследования административно-правового статуса Минфина России объясняется необходимостью оценить динамику и состояние стремительно меняющегося законодательства, регулирующего государственное управление финансами и роль в этом процессе Минфина России в условиях бюджетной, налоговой и административной реформ в стране.
Степень научной разработанности темы.
Изучение проблем государственного управления насчитывает несколько столетий. Обстоятельный обзор и анализ научных исследований по проблемам государственного управления содержится в фундаментальной работе профессора Е.В.Охотского «Государственное управление в современной России»'. В ней отмечается, что первой серьезной работой в области государственного управления, созданной на собственной концептуальной основе, стали изданные в 1845 году во Франции «Очерки об администрации» Александра Франсуа Вивьена.
Дальнейшее развитие концепции государственного управления связно с трудами немецкого философа Макса Вебера. Его классические труды «Протестантская этика и дух капитализма» (1904—1905 гг.), «Хозяйство и общество» (1921 г.), теория «социального действия» заложили основы современного понимания государственного управления.
В России до 1917 года господствовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления. Им были посвящены работы И.Е. Андриевского «О наместниках, воеводах и губернаторах», А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения», А.И. Васильчикова «О самоуправлении», А.С. Алексеева «Начала современного правового государства и русский административный строй», В.М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи».
В советские времена проблемы государственного управления исследовались в контексте внедрения в управленческую деятельность элементов научной организации труда. Под флагом НОТ (научная организация труда) вокруг таких видных наших ученых, как А.К. Гастев, И.М. Бурдянский, Н.А. Витке, П.М. Керженцев, Е.Ф. Розмирович,
См.: Охотский Е.В. Государственное управление в современной России. М, МГИМО (У). 2008
С.Г. Струмилин стали формироваться первые отечественные школы управления, изучались общие проблемы организации труда и управления на научных основаниях.
С 70-х годов государственное управление стало развиваться как самостоятельное направление обществознания, соприкасаясь, но не сливаясь, с «соседствующими» научными направлениями. Одно из таких направлений - общая теория социального управления была представлена в трудах В.Г.Афанасьева, К.И. Варламова, Д.М. Гвишиани, A.M. Омарова, Ж.Т. Тощенко, Н.М. Слепенкова, В.Г. Смолькова. Другое - управление производством - объединило исследователей и практиков, академическую и вузовскую науку в рамках специальностей «Экономика и управление» и «Менеджмент».
Государственное управление как самостоятельная отрасль науки была представлена работами правоведов Г.В. Атаманчука, В.Г. Вишнякова, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Б.Н. Курашвили, М.И. Пискотина, Ю.А. Тихомирова. Ими широко исследованы общие и частные вопросы государственного управления, его принципы, функции, организационные структуры и технологии.
В последние годы в России вышло немало монографий, брошюр, научных статей, учебников и учебно-методических пособий, специально посвященных вопросам конституционного права и государственного управления. Заметное место среди них занимают публикации Г.В. Атаманчука, Ю.К. Краснова, Р.В. Енгибаряна, Г.Л. Куприяшина, А.В. Пикулькина, Р.Е Пихоя, В.А. Прокошина, А.И. Соловьева, В.Е. Чиркина, Ф.И. Шамхалова, Б.С. Эбзеева2. В трудах указанных и других авторов дано определение «государственного управления», исследуются его структура, признаки и отличительные черты, свойства и правовые механизмы. Анализируются принципы и закономерности построения и функционирования государственных управленческих систем, основные направления их развития. Российской академией государственной службы
См.: Атамаичук Г.В. Новое государство: поиск, иллюзии, возможности. - М., 1996; Он же. Управление - фактор развития. - М., 2002; Он же. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 2004; Государственное управление: основы теории и организации. В двух томах / Под ред. В.А. Козбаненко. - М., 2002; Краснов Ю.К. Российская государственность на рубеже веков. Некоторые теоретико-правовые аспекты формирования и развития современного российского государства. - М., 2003; Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право. - Ростов-на-Дону. 2007; Купршшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление. - М., 1996; Омельченко Н.А. История государственного управления в России: Учебник. - М., 2005; Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для Вузов. - М, 2004; История государственного управления в России / Под ред. Р.Г. Пихоя - М., 2003; Прокошин В.А. Мир юридической инноватики - служащим. Консенсусное и управленческое право. - М., 2006; Чиркин В.Е. Государственное управление: Элементарный курс. - М., 2002; Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. - М., 2002; Эбзеев Б.С. Человек, Народ, Государство в конституционном строе Российской Федерации. - М, 2005.
издана «Энциклопедия государственного управления в России» в четырех томах.
В работах Р.У. Айбазова, Н.И. Глазуновой, Д.П. Зеркина, В.Г. Игнатова, А.И. Радченко, ММ. Телемтаева3 исследуется сущность и содержание властных государственно-управленческих отношений, их институционально-структурная, функциональная и коммуникативная составляющие. Управленческая деятельность представлена как процесс разработки, принятия и реализации государственно-управленческих решений, как органическая совокупность специальных форм и методов управленческой деятельности. Тут же исследуются основы государственного системного управления, политико-идеологические, организационно-административные и профессионально-интеллектуальные факторы, влияющие на формирование целостности этого управления.
Правовые аспекты государственного управления предметно представлены в монографиях и учебных издания по социальному управлению и административному праву ученых-юристов, социологов и политологов А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, В.И.Лукьяненко, А.В. Оболонского, Е.В. Охотского, В.Л. Романова, А.И. Турчинова, В.А. Сулемова4.
«Но, как справедливо отмечает в связи с этим Е.В.Охотский, в целом, процесс становления науки управления в нашей стране, по сути, только начинается и характеризуется настойчивым поиском пригодной для России парадигмы государственного управления. XXI век требует новых форм общественного устройства и межгосударственных отношений. Это, в свою очередь, актуализирует задачу разработки теории государственного управления в форме комплексного научного знания, «охватывающего» как универсальные, так и сугубо национальные, «самобытные» закономерности управленческой деятельности5
3 См.: Айбазов Р.У. Глобализация. Федерализм. Государственное управление / Под
ред. Б.С.Эбзеева, - М, 2005; Глазунова Н.И. Государственное (административное)
управление: Учебник. - М, 2006; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории
государственного управления. - Ростов-на-Дону. 2001; Радченко А.И. Основы
государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов-на-Дону.
1997; Телемтаев М.М. Государственное системное управление. - Алма-Ата, 2002.
4 См.: Государственная гражданская служба в России. Материалы Всероссийской
научно-практической конференции / Под ред. А. И. Турчинова. - М., 2005; Гришковец А.А.
Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации :
Учебный курс. - М., 2003; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование
государственной службы: Монография. - М., 1999; Козбаненко В.А. Правовой статус
государственных гражданских служащих: структура и содержание: Монография. - М.,
2003; Лукьяненко В.И. Государственный аппарат России: проблемы организации,
управления, контроля. - М., 2004; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели
государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия.
5 Охотский Е.В. Государственное управление в современной России. М.,
МГИМО(У). 2008 С. 14
Исследование проблем управления финансами в России ведется по нескольким направлениям.
В этом блоке работ, прежде всего, привлекают внимание исторические исследования.
Интерес к изучению истории управления финансами в России появился вместе с формированием отечественной исторической науки. Однако возможность на широкой источниковой базе рассмотреть этот вопрос появилась только в XIX веке.
Первая значительная работа на эту тему - книга Д.А. Толстого «История финансовых учреждений России со времени основания государства до кончины императрицы Екатерины II» опубликованная в 1848 году, в которой прослеживалось развитие управление финансами в России с момента появления Русского государства до времен Екатерины II.
А первая работа по истории собственно Министерства финансов России - это четырехтомный труд И.С. Блиоха «Финансы России XIX столетия. История. Статистика», опубликованный в 1882 году.
К столетию Минфина России по его истории был подготовлен обстоятельный двухтомный исторический очерк, который вышел под названием «Обзор деятельности Министерства финансов в царствование Александра III».
В 1993 году Минфин России отметило 190-летие своего существования брошюрой, содержащей сведения о деятельности министерства почти за два века6.
Однако после издания 1902 году не было ни одной работы с общим обзором развития министерства финансов и системы финансового управлении России в целом. Только, в 2002 году по случаю 200-летнего юбилея министерства вышел четырехтомник «Истории Министерства финансов России»7.
Значительный вклад в изучение проблемы управления финансами вносят экономисты8. Что касается юридических работ, посвященных правовому статусу Минфина России, то их крайне мало. В результате не получили должного научного анализа такие вопросы как генезис и эволюция правового статуса министерства финансов, его места в системе государственного управления финансами, характер его взаимоотношений с
6 Министерству финансов России 190 лет. М, 1993. Высшие и центральные
государственные учреждения России, 1801-191 7. В 4-х т. Т. 1 и 2. СПб., 1998-2001.
7 История Министерства финансов России. В 4 т. М., 2002.
См.: Епифанов В.А. Государственное управление финансами и кредитом в современных условиях хозяйствования: Учеб. пособие М.: УРСС: Едиториал УРСС, 2004; Иваницкая МЯ.Управление местными финансами и местным бюджетом: курс лекций. -Сыктывкар, КРАГСиУ, 2006; Бескоровайная И.С. Институционально-рыночный механизм государственного управления финансами региона: монография. Ставрополь: Мир данных, 2008.
другими государственными институтами, такими как глава государства, парламент, Центробанк и т.д.
Объект исследования.
Объектом исследования является система общественных отношений, связанных со становлением и функционированием Минфина России, формированием правовой основы его деятельности, местом и ролью в системе государственного управления публичными финансами на современном этапе.
Предмет исследования - совокупность законов, иных нормативных актов дореволюционного, советского и современного периодов, определяющих статус Минфина России, его место в системе государственного управления финансами, его полномочия и задачи на современном этапе.
Целью данной работы является определение места Минфина России в системе государственного управления публичными финансами на современном этапе.
Для достижения этой цели необходимо решение следующих задач:
- раскрыть содержание и представить современную трактовку понятия
«управление государственными финансами» в системе государственного
управления в России;
проанализировать генезис и историческую эволюцию
государственных институтов управления финансами России и их правовой статус;
- определить современные методологические подходы к категории
административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере
управления финансами;
- исследовать механизм реализации административно-правового
статуса Минфина России для чего: установить место и функции Минфина
России в системе органов исполнительной власти в условиях
административной реформы; определить структуру и полномочия Минфина
России; охарактеризовать основные направления и особенности
нормативного регулирования Минфином России в установленной сфере
деятельности.
Методологическая основа и методы исследования.
В основу исследования положены принципы научности и объективности. Использовались такие методы исследования, как сравнительный, формально-юридический, ретроспективный и другие современные методы.
Теоретической основой диссертации послужили труды по истории и теории государственного управления, концептуальные положения общей теории права, финансового и административного права.
Нормативная основа диссертации.
Главный источник - Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.), в которой на уровне
Основного закона государства закреплены основные принципиальные положения деятельности органов государственной власти. Правовой базой исследования являются также многочисленные федеральные законы, регулирующие различные виды финансовых отношений. Нормы финансового права, касающиеся Минфина России, содержатся в указах Президента РФ, в соответствующих постановлениях и распоряжениях Правительства РФ. Особое значение для регулирования деятельности Минфина России имеют положения о министерстве, департаментах, административные регламенты и инструкции, письма и другие документы Минфина России.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе содержится комплексный анализ административно-правового статуса Минфина России в системе государственного управления современной России. Такое рода исследование предпринимается впервые в период кардинальных демократических и рыночных преобразований в стране.
На защиту выносятся следующие выводы и практические предложения:
-
В диссертации обосновывается вывод, что в условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для страны с точки зрения обеспечения устойчивости национальной бюджетной системы, а также общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста, что требует существенного повышения качества управления публичными финансами.
-
В работе констатируется, что в рамках науки административного права нет единого понимая сущности и составных элементов административно-правового статуса министерств, многие понятия, связанные со статусом государственных органов в различных трудах трактуются по-разному, фундаментальные категории и понятия теории управления при изучении правового регулирования работы государственных органов используются недостаточно и все это существенно снижает теоретико-методологическое значение работ на эту тему. В своей работе диссертант делает попытку унифицировать рад категорий и предлагает свои трактовки ключевых понятий правового статуса Минфина России.
-
В диссертации дано авторское определение административно-правового статуса Минфина России как политико-правовой категории, отражающей правовое положение и социальное предназначение этого государственного органа в механизме правового государства, выраженное в совокупности управленческих функций и полномочий по определенным предметам ведения, а также ответственности, установленных государством.
-
Диссертант обосновывает положение о том, что основным элементом организационного механизма такого органа исполнительной власти как Минфин России является его компетенция. В отечественной
юридической литературе существует достаточно устоявшееся понимание компетенции через два ее элемента: предметы ведения и полномочия. В связи с этим компетенция Минфина России автором представляется как совокупность властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие Минфина России понимается как юридически закрепленное за ним право и одновременно, обязанность по принятию правовых актов, иных мер, направленных на выполнение задач и функций данного органа.
5. Автором обоснован вывод, что наиболее эффективным принципом управления в современных условиях является функциональный, положенный в основу организации современной системы федеральных органов исполнительной власти и ознаменовавшей собой новый этап построения и развития российского государственного администрирования, кардинально отличающийся от предыдущих схем организации исполнительной власти.
6. С научных позиций аргументировано положение о том, что
сложившаяся практика функционирования министерств показала, что очень
актуальным является вопрос о нормативном определении целей и задач их
деятельности. В этой связи в настоящее время широкое распространение
получили такие формы установления целей и задач деятельности
конкретного федерального министерства, как издание внутреннего
документа, определение показателей деятельности и разработка планов
работы. Подобная практика, по мнению диссертанта, не совсем эффективна
Необходимо закрепление целей и задач министерства и его подразделений в
документах, утверждаемых вышестоящим органом.
7. В связи с этим, в работе обосновано положение, что наличие в актах,
регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти,
прямо закрепленных целей и задач служит, прежде всего, упорядочению их
функционирования в целом. В частности:
исключает дублирование деятельности иного аналогичного органа исполнительной власти;
способствует концентрации усилий и направленности деятельности органа исполнительной власти на достижение поставленных перед ним целей и задач, не позволяя уклоняться от их достижения;
является объективным критерием оценки деятельности органа власти;
- представляется важнейшим системообразующим фактором в ходе
выработки различных программ и планов деятельности того или иного
федерального органа исполнительной власти, в том числе и прогнозных.
Поэтому закрепление основных целей и задач федеральных министерств непосредственно в положениях о них позволит более четко определить их правовой статус и специализацию деятельности.
Теоретическая значимость исследования.
В диссертации содержится теоретический концептуальный анализ административно-правового статуса, юридического содержания, состояния правового регулирования деятельности одного из ключевых органов
исполнительной власти - Минфина России. В связи с этим в работе предлагается авторская трактовка ряда понятий, терминов, категорий, составляющих юридическую сущность правового статуса Минфина России.
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Могут использоваться в процессе законодательной деятельности при дальнейшем осуществлении административной реформы.
Практическая значимость исследования. Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курсов административного, финансового права, основанных на них спецкурсов и семинаров. Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства в сфере реализации функций и полномочий Минфина России могут способствовать качеству управления публичными финансами.
Апробация результатов исследования.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в научных статьях, в процессе чтения учебного спецкурса по проблемам управления публичными финансами в современной России, в выступлениях на совещаниях и конференциях, организованных Минфином России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка нормативно-правовых актов и использованной литературы.
Понятие управления государственными финансами в системе государственного управления России
Государственное управление - это механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид профессиональной деятельности по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, правоисполнительных, правоохранительных и воспитательных функций.
Несмотря на отказ от прежней командно-административной системы государственного управления, переход России к рыночной экономике в обществе остается острая потребность в ощутимой управленческой роли государства. В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности, обеспечения общественной безопасности эта роль традиционно всегда была существенной. В сфере экономики государственное управление стало все больше осуществляться в форме государственного регулирования, которое характеризуется ограничением прямого вмешательства государства в экономические процессы. Однако мировой финансовый кризис сентября 2008 года однозначно подтвердил нежелательность отказа от государственного управления общественными процессами, так как для саморегулируемой рыночной экономики характерны периодические кризисные явления, при которых требуется усиление роли государства в управлении теми или иными процессами.
Вместе с тем эффективность государственного управления в современной России остается довольно низкой.
B.B. Путин, выступая на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г., отметил следующие основные проблемы российского государственного управления: большая забюрократизированность государственного аппарата; коррумпированная система, не мотивированная на позитивные изменения и на динамичное развитие; чрезмерное административное давление на экономику; необходимость оптимизации функций и изменения системы финансирования, которая может обеспечить мотивацию эффективной деятельности исполнительных органов государственной власти и самих государственных и муниципальных служащих; создание конкурентных условий для привлечения на государственную службу лучших кадров; повышение ответственности персонала управления перед обществом; чрезмерная централизация государственного управления .
Отказавшись от административно-командной системы, России пока не удалось создать по-настоящему демократическую административную систему, которая предполагает не только реформы администрации, то есть органов управления, но и реформу самого механизма администрирования, механизма принятия и исполнения решений, отношений, возникающих в этом процессе, а также порядка и организации внешнего контроля за деятельностью исполнительной власти .
В научной и учебной литературе существуют разные трактовки понятия «государственное управление»
В работе Российской академии государственной службы «Система государственного и муниципального управления» государственное управление трактуется как «интеллектуально-информационное воздействие государства, его органов и должностных лиц на сознание, поведение и деятельность людей, его коллективов, общностей в стратегических целях обеспечения целостности, суверенитета, безопасности, упорядочении и развитии общества»1
Профессор Г.В. Атаманчук представляет государственное управление как сознательное организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования . С этой точки зрения государственное управление представляет собой целенаправленное, системно-организованное, практически-преобразующее воздействие на процессы, отношения и явления в обществе, на сознание, поведение и деятельность людей, придающее объекту управления необходимую динамику и социально ориентированный характер.
Профессор В.Е. Чиркин трактует государственное управление как «процесс регулирования и упорядочения жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установления рациональных взаимосвязей между ними путем применения государственной власти» . Институт Всемирного банка государственное управление определяет как применение-использование политической власти для контроля- регулирования внутригосударственных дел , как способ осуществления власти в регулировании экономических и социальных ресурсов общества для их развития .
Обобщив представленные позиции, профессор Е.В. Охотский определяет государственное управление как целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и соответствующих должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей .
Административно-правовая сущность государственного управления выступает как нормативное регулирование определенных сфер общественной жизни, осуществляемое органами исполнительной власти. Для повышения эффективности государственного управления в стране осуществляется реформа системы федеральных органов исполнительной власти. Она началась в самом начале 90-х годов и непрерывно продолжалась вплоть до 2004 года. И.И. Веремеенко в связи с этим справедливо отмечает: «На протяжении 17 перестроечных лет федеральные власти с маниакальным упорством и постоянством занимались своим любимым делом совершенствованием системы органов исполнительной власти. Достаточно напомнить, что за 10 лет Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин издал свыше десяти указов и распоряжений о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, т.е. практически эта структура менялась минимум 1 раз в год» .
Как правило, большинство преобразований в этой области на тот период не носило системного характера. В ряде случаев преобразования отдельных структурных звеньев этой системы были неоправданными и не вызывались объективной необходимостью .
В 2004 году с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ситуация несколько стабилизировалась: Указом было установлено, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Для каждого из трех звеньев системы были определены государственные функции, которые они полномочны осуществлять. Таким образом, в соответствии с Указом перестали существовать некоторые известные ранее виды федеральных органов исполнительной власти, в частности государственные комитеты. В результате практически в первый раз удалось добиться построения довольно простой, стройной и обоснованной с правовой точки зрения системы органов, которая отвечала современным реалиям.
Просуществовав чуть более трех лет, в сентябре 2007 года система федеральных органов исполнительной власти вновь претерпела изменения. На сей раз в данную систему вновь вернулись государственные комитеты .
Теперь государственный комитет представлял собой федеральный орган исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществлял функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.
Таким образом, система и структура федеральных органов исполнительной власти в настоящее время, считает С.С.Купреев, очень подвижны и постоянно развиваются, но при этом это развитие носит положительный характер. Если за весь предыдущий период реформирования системы федеральных органов исполнительной власти, особенно в 90-е годы, просматривалась устойчивая тенденция к раздроблению отдельных государственных функций между различными федеральными органами исполнительной власти, но вот уже несколько лет подряд эта тенденция приняла обратный характер .
Современные методологические основы административно- правового статуса органов исполнительной власти
Эффективность мер по рационализации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти во многом зависит от уяснения сущности понятий — «система» и «структура», объективных причинных связей и закономерностей, определяющих их развитие, учета этих закономерностей в практической деятельности. Без этого трудно найти рациональный баланс и правильное соотношение между системой- в целом и ее структурными звеньями, отраслевыми, функциональными и территориальными органами управления.
В 2000 - 2005 гг. в нашей стране шел процесс восстановления понятий «государственное управление», «государственная власть», «подчинение», «административные акты» и др. В государственном аппарате укреплялись связи как по «вертикали», так и по «горизонтали», единство в их организации и деятельности достигается на основе иерархически выстроенных и закрепленных в правовой форме структур, определяющих цели и место каждого структурного звена в общей системе государственной власти.
В юридической литературе соотношение общефилософского и юридического аспектов понятий «система» и «структура» не анализируется. В результате при определении понятий «система» и «структура» органа исполнительной власти допускается путаница . Основной недостаток этих определений состоит в том, что они даются в отрыве от общефилософских понятий «система» и «структура».
Под системой в общефилософском смысле понимается «объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям занимают соответствующие им места»
Структура - способ связи «внутренних связей и отношений системы» Структура определяет функциональную деятельность системы, характер взаимодействия элементов. Структура системы позволяет: 1) сконструировать, сформулировать на основе принципов целое, состоящее из структурных частей; 2) определить место каждого звена в структуре, интегрировать их в систему.
Обеспечить устойчивое взаимодействие элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по «вертикали» и «горизонтали» на основе отношений координации, власти - подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели. «Мы создали, - говорил в Послании 2000 года Президент Российской Федерации, - «острова» и отдельные «островки» власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти» .
В Конституции Российской Федерации используются такие понятия, как единство системы государственной власти (часть 3 ст. 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71); система органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ст. 72); единая система исполнительной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77). Одновременно дважды используется понятие «структура» - «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч.. 1 ст. 112); «структура органов местного самоуправления» (ч. 1 ст. 131).
В Конституции Российской Федерации понятие «система органов исполнительной власти» отграничивается от понятия «орган исполнительной власти». В последнем случае выделяется главное: с помощью организационного механизма, каковым является орган, государство реализует свои функции. Понятие «система органов исполнительной власти», закрепляя основные свойства органов, отражает, прежде всего, способ связи между органами, иерархичность их построения. Сами органы в данном случае отступают на второй план, образуя структурные звенья в составе единой системы.
При объединении органов их система приобретает новые качества, в частности, дополнительный организационный эффект от реализации общих полномочий системы в целом. Система органов решает многие задачи управленческого характера применительно, например, ко всей территории страны.
Согласно Конституции РФ система органов исполнительной власти имеет иерархическое строение, соответствует государственному устройству и определяет порядок взаимоотношений между различными уровнями исполнительной власти. При этом каждый уровень власти по вертикали имеет свой круг полномочий и свою зону ответственности, а наличие между ними отношений иерархии обеспечивает направленность их деятельности на решение однотипных задач.
Все перечисленные системы власти (государственной и исполнительной) и органов (государственной власти, федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти) имеют как общие черты и свойства «системы», так и - а это главное - свои особенности. И они, эти особенности, определяют иерархичность, соподчиненность, согласованное взаимодействие перечисленных систем и органов.
До марта 2003 года функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в «нерасчлененном виде». Каждое министерство, государственный комитет, служба, агентство сочетали политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг.
«Перемешанность» функций, а следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти порождала сложный механизм согласований в ходе принятия Правительством РФ решений, а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами - соисполнителями.
Кроме того, понятием «государственные функции» охватывались и чисто технические, и обеспечивающие функции федеральных органов исполнительной власти, что вело к «раздуванию» штатов кг снижало эффективность выполнения этих функций.
Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные «проводники» интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений.
Один из важнейших выводов, сделанный Правительственной комиссией по проведению административной реформы, состоял в том, что надо не только типизировать государственные функции, но и разделить их между разными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть необходимо на основе типизации государственных функций типизировать и федеральные органы исполнительной власти.
Место и функции Министерства финансов в системе органов исполнительной власти в условиях административной реформы
Важное направление административной реформы - реальное повышение эффективности работы органов исполнительной власти. В соответствии с этим в положениях о федеральных министерствах закреплены их обязанности по представлению в Правительство РФ проектов планов работы и прогнозных показателей деятельности министерства. Теперь предстоит освоить новую технологию государственного управления.
И в научном плане предстоит решать ряд новых задач. Введение механизмов правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти означает, во-первых, разработку оптимальных способов осуществления компетенции государственных органов и совершения ими комплекса организационных, правовых, финансовых и материальных действий для реализации нормативных целей и функций.
Во-вторых, надо последовательно реализовывать статус государственного служащего в соответствии с Законом о государственной гражданской службе и решительно искоренять проявления коррупции.
В-третьих, важно продолжить разработку механизма действия законов и иных правовых актов, используя позитивные и устраняя негативные факторы и добиваясь расширения сфер правомерного поведения граждан.
Тогда можно с уверенностью вести речь о реальном повышении уровня государственного управления в стране и деятельности всех органов исполнительной власти.
Инвентаризация функций федеральных органов исполнительной власти, проводимая в рамках административной реформы, показала фактическое состояние дел: насколько выполняемые государством функции отражают стратегические цели страны; в какой степени должны изменяться эти функции при изменении методов государственного регулирования, соотношения государственных институтов и институтов гражданского общества; в каком объеме должно происходить перераспределение функций, выполняемых органами исполнительной власти на разных уровнях. В процессе инвентаризации государственных функций последние были объединены в три группы, а именно:
группа правоустанавливающих функций; группа правоприменительных функций;
группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным имуществом.
Следует отметить, что проведенный анализ выявил и характерные недостатки в деятельности этих органов, в том числе дублирование функций, рассредоточение однородных функций между разными органами исполнительной власти, выполнение несвойственных им функций.
Как результат проделанной работы Президентом РФ был подписан Указ от 9 марта 2004 г. № 314, которым в соответствии с приведенными выше тремя группами государственных функций все существующие федеральные органы исполнительной власти преобразовывались в федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом (по общему правилу) правоустанавливающие функции возложены на федеральные министерства, правоприменительные функции - на федеральные службы, а предоставление государственных услуг (государственные публичные услуги) и управление государственным имуществом - на федеральные агентства.
Изменение объема государственных функций, их перераспределение, включая передачу негосударственным структурам, ставят более общий вопрос о системе органов исполнительной власти, о том, какие субъекты входят в эту систему. Определенную ясность в данный вопрос внесло Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ», которым установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти включаются Правительство РФ, министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, перечень которых должен определяться на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов.
Установленное Конституционным Судом РФ содержание понятия системы федеральных органов исполнительной власти дает характеристику системы в узком смысле этого слова. Однако проводимая административная реформа, передача отдельных функций государственным и негосударственным организациям ставят вопрос о том, в каком соотношении с системой федеральных органов исполнительной власти в узком смысле находится система органов исполнительной власти в целом и как соотносятся с этой системой те структуры, на исполнение которым передаются отдельные государственные функции.
Исходя из смысла приведенного Постановления Конституционного Суда РФ, органы и организации, которым передаются отдельные государственные функции, в том числе по оказанию услуг, не входят в систему органов исполнительной власти в узком смысле, но связаны с этой системой, находятся под ее воздействием и в определенной зависимости, что позволяет говорить о системе органов исполнительной власти в- широком смысле, куда наряду с указанными Конституционным Судом РФ органами входят органы исполнительной власти субъектов РФ, органы, местного самоуправления, иные органы и организации, которым переданы отдельные государственные функции, включая функцию по оказанию публичных услуг. Критерием для включения в систему органов исполнительной власти в широком смысле должно быть выполнение отдельных государственных функций, в том числе оказание публичных услуг.
Стейень включения тех или иных органов и организаций в систему исполнительной власти может варьироваться. Это и прямое подчинение, вхождение в круг подчиненных органу исполнительной власти объектов, максимальное сближение с системой, когда орган или организация в качестве основной (или единственной) деятельности выполняет отдельные государственные функции, переданные в установленном порядке. Наконец, это может быть определенная степень взаимодействия с системой в связи с оказанием публичных услуг, регулированием и координацией деятельности.
Таким образом, систему исполнительной власти в широком смысле можно представить в следующем виде: собственно орган исполнительной власти; органы и организации, исполняющие отдельные государственные функции (включая оказание публичных услуг) и подчиненные органам исполнительной власти; органы и организации, оказывающие публичные услуги, испытывающие косвенное воздействие со стороны органов исполнительной власти.
Основные направления и особенности нормативного регулирования Министерством финансов в установленной сфере деятельности
Минфин России строит свою работу в соответствии с Положением о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329) и является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию по всем аспектам финансовой деятельности государства. Представлены Минфином России на расширенной встрече министров финансов «Группы восьми» в Санкт-Петербурге 9-10 июня 2006 года. См. http://www.minfln.ru/budref/brprinc.htш.
Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.
Минфин России руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также упомянутым Положением.
Минфин России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В структуре министерства в настоящее время 15 департаментов.
В систему министерства входит ряд служб: Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, а также ряд подведомственных организаций.
Министерство финансов Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В рамках обозначенных в Положении о Министерстве финансов Российской Федерации полномочий ключевая функция министерства состоит в обеспечении полного и своевременного исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установленных нормативными правовыми актами, а также вытекающими из договоров и соглашений, заключенных получателями средств федерального бюджета.
Необходимыми условиями устойчивости бюджетной системы являются соответствие расходных обязательств полномочиям и функциям органов государственной власти и оптимальное распределение бюджетных ресурсов для финансирования этих функций. Необходимость повышения эффективности использования бюджетных средств создает предпосылки для перехода к новым методам бюджетного планирования, ориентированным на конечные общественно значимые результаты. Основы решения данной задачи были заложены поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации, приятыми в апреле 2007 года.
Кроме того, в рамках достижения данной цели Минфин России выполняет важную регулятивную функцию в сфере повышения финансово- бюджетной прозрачности, обеспечения стабильности бюджетной системы, создания институциональных условий для использования среднесрочного бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы, а также внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат и введения основ организации государственного (муниципального) финансового контроля для всех уровней бюджетной системы. В данных сферах Минфин России руководствуется принципами ответственного управления общественными финансами, в сфере внедрения большей части которых в последнее время был достигнут значительный прогресс.
Административная функция Минфина России по достижению данной цели заключается в своевременной и качественной подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете, а также в обеспечении исполнения федерального бюджета и формировании бюджетной отчетности.
Как отмечено в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 гг., бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в посткризисный период. Сложность современной экономической ситуации и связанные с этим проблемы формирования и исполнения бюджета не должны рассматриваться в качестве основания для отказа от ранее определенных стратегических целей. Исполнение действующих расходных обязательств - базовый принцип ответственной бюджетной политики, который также требует проведения на постоянной основе анализа эффективности действующих расходных обязательств с принятием в случае необходимости решений по их прекращению или реструктуризации .
При подготовке и организации исполнения бюджета Минфин России учитывает необходимость выполнения обеспечения всех расходных обязательств Российской Федерации. Министерство в рамках своей компетенции обеспечивает поддержание приемлемого объема расходных обязательств, в частности путем внесения предложений по оптимизации действующих и соблюдения установленных процедур принятия новых обязательств.
Кроме того, на достижение этой цели направлена работа Минфина России и Федерального казначейства по управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета.
Показателями достижения данной цели является полное и своевременное исполнение расходных обязательств.
Внешними условиями, необходимыми для достижения Цели 1, являются предоставление субъектами бюджетного планирования и Банком России документов в сроки, установленные графиком разработки проекта федерального закона о федеральном бюджете, а также действия главных распорядителей бюджетных средств по совершенствованию системы финансового менеджмента.
В современных кризисных условиях значение Цели 1 усиливается в части необходимости полного выполнения социальных обязательств, а так же финансового обеспечения антикризисных мероприятий, предусмотренных следующими программами: Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010—2012 годах от 25 мая 2009 г., Планом действий, направленным на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации 6 ноября 2008 г. № 4863п-ШЗ, Программой антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, одобренной на заседании Правительства Российской Федерации (протокол от 9 апреля 2009 г. № 11), и Планом действий по реализации Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации 19 июня 2009 г. № 2802п-П13 .
Важной задачей Минфина России в рамках его полномочий является своевременная и качественная подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Конечным результатом решения данной задачи является принятый в установленные сроки и соответствующий требованиям бюджетного законодательства федеральный бюджет на очередной финансовый год и плановый период (Таблица 4).
Непосредственные результаты регулятивной деятельности Минфина России по выполнению данной задачи выражаются в следовании принципам ответственного управления общественными финансами, предполагающим введение среднесрочного финансового планирования, анализ и управление рисками в бюджетно-налоговой сфере, улучшение качества прогнозирования основных бюджетных параметров на средне- и долгосрочную перспективу.
Ключевым условием разработки проекта бюджета также является надежность и обоснованность бюджетных прогнозов.
Минфином России проведена значительная работа по внедрению указанных принципов в практику. Многие из новаций, закрепленных в 2007 году поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации, были внедрены в рамках подготовки, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов и получили развитие в рамках подготовки федерального бюджета на 2009 год, а также на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов .
Выполнение указанных принципов вносит значительный вклад в достижение целей Минфина России и в конечном итоге - Правительства Российской Федерации.
