Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы исследования дефектных административно-правовых актов
1. Понятие и значение административно-правового акта 15
2. Понятие дефектного административно-правового акта 44
Глава II. Виды дефектных административно-правовых актов
1. Классификация дефектных административно-правовых актов в зависимости от содержания требований законности, нарушенных при принятии актов 73
2. Классификация дефектных административно-правовых актов в зависимости от характера нарушений требований законности, допущенных при принятии актов, и их влияния на юридическую силу актов 105
Глава III. Прекращение действия дефектных административно-правовых актов
1. Правовая природа прекращения действия дефектных административно-правовых актов 130
2. Способы прекращения действия дефектных административно- правовых актов 147
Заключение 180
Список использованных источников
- Понятие и значение административно-правового акта
- Понятие дефектного административно-правового акта
- Классификация дефектных административно-правовых актов в зависимости от содержания требований законности, нарушенных при принятии актов
- Правовая природа прекращения действия дефектных административно-правовых актов
Введение к работе
I. Актуальность темы исследования. Административно-правовые акты являются важнейшей формой деятельности публичной администрации. Нормативные административно-правовые акты, наряду с законами, выступают основными источниками системы российского права. Административно-правовые акты ненормативного характера обеспечивают возникновение и дальнейшую реализацию субъективных прав и обязанностей граждан и организаций во всех сферах общественной жизни, опосредуют привлечение граждан и организаций к юридической ответственности, а также применение к ним иных мер государственного принуждения.
Административно-правовые акты должны соответствовать тем требованиям законности, которые к ним предъявляются. Нарушение данных требований приводит к тому, что акты становятся дефектными. Дефектные административно-правовые акты представляют собой правовые аномалии, сбои в деятельности публичной администрации, которые отрицательно сказываются на состоянии законности в государстве. Дефектность административно-правовых актов относится к числу коррупциогенных факторов. Принятием дефектных административно-правовых актов нарушаются права граждан и организаций, создаются препятствия к осуществлению и реализации этих прав, на граждан и организации незаконно возлагаются какие-либо обязанности, они незаконно привлекаются к ответственности, им или их имуществу причиняется вред. В результате принятия дефектных административно-правовых актов значительно уменьшается эффективность деятельности публичной администрации и уровень доверия к ней со стороны граждан и организаций. В конечном итоге это закладывает в общественном сознании предпосылки для формирования и развития правового нигилизма, снижения общего уровня правовой культуры современного российского общества.
Распространение такого негативного явления как дефектность административно-правовых актов подтверждается данными официальной судебной статистики. К примеру, по информации Высшего Арбитражного Суда РФ только за 2008-2010 годы арбитражными судами было рассмотрено
266 529 дел об оспаривании ненормативных административно-правовых актов, при этом в среднем в 47,8 % случаев оспариваемые акты оказывались дефектными и признавались судами незаконными и недействительными. Согласно данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ за 2008-2010 годы судами общей юрисдикции по первой инстанции было рассмотрено 251 964 дела по жалобам на неправомерные акты (действия, бездействие) должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, органов государственной власти и органов местного самоуправления, В результате в 59,7 % случаев требования заявителей были удовлетворены, ненормативные акты (действия, бездействие) признаны незаконными.
Отдельная статистика ведется по делам об административных правонарушениях. Так, в 2008-2010 годах арбитражные суды рассмотрели 130 828 дел об оспаривании решений административных органов о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности. При этом в среднем в 58,5 % случаев данные решения оказывались дефектными. Судами общей юрисдикции за 2008-2010 годы было рассмотрено 303 184 дела об оспаривании постановлений внесудебных субъектов административной юрисдикции о назначении административных наказаний. Из них по 63 % дел постановления о назначении административных наказаний признавались незаконными и отменялись или изменялись.
Дефектными бывают не только ненормативные, но и нормативные административно-правовые акты. Так, за период 2008-2010 годов арбитражными судами рассмотрено 4 690 дел об оспаривании нормативных актов, при этом по 23,5 % дел нормативные акты признавались незаконными и недействующими. Суды общей юрисдикции за 2008-2010 годы рассмотрели 14 029 дел об оспаривании нормативных актов и в 68,5 % случаев признавали их незаконными и недействующими.
Поскольку зачастую дефектные акты отменяются во внесудебном порядке или вообще не оспариваются заинтересованными лицами (латентная дефектность), можно предположить, что в количественном отношении
масштаб дефектности административно-правовых актов значительно превышает данные официальной судебной статистики.
В целях совершенствования российской правовой системы в августе 2011 г. принятие дефектных административно-правовых актов отнесено к показателям, которые используются при осуществлении государственного мониторинга правоприменения в РФ.
В связи со всем вышеизложенным исследование дефектных административно-правовых актов приобретает огромное теоретическое и практическое значение.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема дефектных административно-правовых актов в российской юриспруденции изучена недостаточно. На это неоднократно обращалось внимание в трудах отечественных ученых-административистов дореволюционного, советского и современного периодов (Б.Н. Габричидзе, А.А. Жданов, И.И. Евтихиев, А.И. Елистратов, Б.М. Лазарев, Л.А. Мицкевич, М.И. Пискотин, Ц.А. Ямпольская и др.).
В отечественной административно-правовой науке, в основном, изучались нормальные, юридически безупречные акты, то есть акты, принятые с соблюдением всех предъявляемых к ним требований законности. Дефектность административно-правовых актов рассматривалась, как правило, в качестве одной из частных проблем более общего вопроса о предъявляемых к актам требованиях законности, точнее - как проблема несоблюдения этих требований (Д.Н. Бахрах, Ю.П. Битяк, Р.Ф. Васильев, А.Ф. Евтихиев, И.И. Евтихиев, А.И. Елистратов, А.А. Жданов, Л.И. Краснова, Ю.М. Козлов, В.В. Копейчиков, В.И. Новоселов, И.Н. Пахомов, Г.И. Петров, В.И. Попова, М.В. Пучкова, Н.Г. Салищева, Е.С. Слесарева, А.А. Смирнова, В.К. Соколенке, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин и др.). Отдельные вопросы дефектности административно-правовых актов были затронуты в диссертационных исследованиях, посвященных отмене и приостановлению актов управления (К.С. Искакова), действию административно-правовых актов (Ф.Ф. Яхин), актам судебного нормоконтроля как источникам административного права (А.Л. Бурков), а также судебному контролю за деятельностью органов исполнительной
власти (Е.В. Хахалева). Л. А. Мицкевич рассмотрела основы теории дефектности актов в административном праве Германии.
В последнее время проблема дефектных правовых актов привлекала к себе внимание представителей науки конституционного (Е.Н. Каменева) и муниципального (А.Н. Антонова) права, а также гражданского и арбитражного процесса (СВ. Никитин). В общетеоретическом плане тема дефектности юридических фактов затрагивалась в работах В.Б. Исакова, а также была предметом специального рассмотрения в кандидатской диссертации В.В. Муругиной, вопрос дефектности приказов проанализирован в диссертационной работе О.Г. Строковой.
Таким образом, в отечественной административно-правовой науке дефектные административно-правовые акты еще не были предметом специального исследования.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе обобщения теоретических положений, анализа отечественного и зарубежного законодательства и изучения практики его применения разработать концептуальные основы российской теории дефектных административно-правовых актов, а также выработать рекомендации по совершенствованию правового регулирования, судебной и внесудебной деятельности, связанной с оспариванием дефектных административно-правовых актов и прекращением их действия.
Для достижения поставленной цели в процессе исследования решаются следующие задачи:
охарактеризовать понятие и признаки административно-правовых актов;
определить понятие и признаки дефектных административно-правовых актов;
провести классификацию и проанализировать отдельные виды дефектных административно-правовых актов;
исследовать правовую природу прекращения действия административно-правовых актов вследствие их дефектности;
- провести классификацию и проанализировать отдельные способы
прекращения действия административно-правовых актов вследствие их
дефектности.
Объект исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе принятия административно-правовых актов с нарушением предъявляемых к ним требований законности, а также в процессе внесудебного и судебного прекращения действия таких актов.
Предмет исследования. Предмет настоящего исследования составляют: дефектные административно-правовые акты; теории и концепции отечественного и зарубежного административного права по проблеме дефектности административно-правовых актов; нормы права, регулирующие отношения, складывающиеся в процессе принятия и прекращения действия административно-правовых актов; судебная практика по делам, связанным с оспариванием дефектных административно-правовых актов.
Методологическая основа исследования. Достижение цели и решение задач настоящего исследования обусловили использование в процессе его проведения как общенаучных (диалектический, анализ и синтез, индукция и дедукция), так и частнонаучных (системный анализ, формальнологический, исторический, сравнительно-правовой) методов познания.
Теоретическая, нормативно-правовая и практическая основа исследования. Теоретическую основу настоящего исследования составили труды таких отечественных ученых-административистов дореволюционного, советского и современного периодов, как Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, А.Л. Бурков, Р.Ф. Васильев, И.И. Веремеенко, В.Н. Дурденевский, А.Ф. Евтихиев, И.И. Евтихиев, А.И. Елистратов, А.А. Жданов, М.Д. Загряцков, А.Б. Зеленцов, К.С. Искакова, Н.П. Карадже-Искров, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.В. Копейчиков, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, Л.А. Мицкевич, Г.И. Никитушев, М.Н. Николаева, В.И. Новоселов, А.Ф. Ноздрачев, И.Н. Пахомов, СП. Покровский, В.й. Попова, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, И.Т. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Ц.А. Ямпольская, Ф.Ф. Яхин и др.
В процессе подготовки диссертации были использованы работы таких представителей зарубежной административно-правовой науки, как А. Ангелов, Г. Брэбан, Ж. Ведель, Д. Галлиган, Л. Дюги, Д. Капитан, П. Кассиа, К. Назаров, Ж. Марку, П. Леманн, Ж-Б. Оби, И. Рихтер, П. Стайнов, Е. Старосьцяк, Г.Ф. Шупперт и др.
При написании диссертации большое значение имели положения, содержащиеся в работах по теории права, конституционному, финансовому, трудовому, гражданско-процессуальному праву и другим подразделениям системы права таких авторов, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, А.Т. Боннер, И.В. Дементьев, ИЛ. Дюрягин, В.Б. Исаков, Е.Н. Каменева, С.Ф. Кечекьян, Н.М. Коркунов, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, Н.С. Малеин, А.В. Мицкевич, П.Е. Недбайло, СВ. Никитин, И.С. Самощенко и др.
Нормативно-правовую базу исследования составляют положения Конституции РФ, международных договоров РФ, российского законодательства и основанных на нем подзаконных нормативных правовых актов, а также положения законодательства некоторых иностранных государств.
Эмпирическая база исследования представлена материалами практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов; правовыми позициями Конституционного Суда РФ, выраженными в его постановлениях и определениях; обобщениями и разъяснениями судебной практики, содержащимися в постановлениях Пленумов и информационных обзорах Президиумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой первое в отечественной юридической науке специальное исследование проблемы дефектности административно-правовых актов, в котором дефектные административно-правовые акты выступают в качестве самостоятельного предмета исследования: определяются их понятие, признаки и виды, анализируется правовая природа прекращения действия административно-правовых актов вследствие их дефектности, характеризуются отдельные способы такого прекращения.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать самостоятельные теоретические выводы, а также практические предложения и рекомендации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В качестве методологической основы для определения дефектности
административно-правовых актов предлагается теоретическая конструкция,
позволяющая отграничивать признаки актов от предъявляемых к ним
требований законности. Признаки характеризуют юридическую природу
административно-правовых актов как явления, а предъявляемые к актам
требования законности позволяют определить правовое качество
административно-правовых актов.
Согласно этому методологическому подходу процесс определения дефектности административно-правовых актов должен состоять из двух последовательных этапов. На первом этапе определяется, соответствует ли явление признакам административно-правовых актов. При утвердительном ответе на этот вопрос наступает второй этап, на котором выясняется соответствие административно-правовых актов предъявляемым к ним требованиям законности. Если при принятии административно-правовых актов требования законности были нарушены, то такие акты являются дефектными.
2. Обосновывается необходимость разграничения понятий дефектности
и недействительности административно-правовых актов. Дефектность
является юридическим основанием для лишения административно-правовых
актов их юридической силы, то есть признания недействительными. В этом
плане понятие «дефектный» относится к правовому качеству актов и
показывает, что акты приняты с нарушениями требований законности, а
понятие «недействительный» относится к правовому действию актов и
иллюстрирует тот результат - лишение юридической силы, к которому
приводит дефектность актов.
3. В основание практической деятельности по определению
дефектности административно-правовых актов должна быть положена
теоретическая концепция существенности процедурных дефектов. Суть
данной концепции заключается в том, что основанием для прекращения
действия дефектных административно-правовых актов могут являться только существенные процедурные дефекты. Для определения существенности процедурных дефектов необходимо использовать два критерия. Во-первых, существенными являются нарушения процедурных правил, закрепляющих права граждан и организаций на участие в рассмотрении административного дела; акты, принятые с такими дефектами, необходимо лишать юридической силы независимо от законности их содержания. Во-вторых, существенными являются нарушения процедурных правил, если они повлияли или могли повлиять на законность содержания принятых административно-правовых актов.
4. В ходе исследования установлено, что дефектность
незарегистрированных и неопубликованных нормативных административно-
правовых актов имеет уникальную правовую природу. Юридические
недостатки данных актов могут быть исправлены путем последующей
регистрации и опубликования. В связи с этим акты с такими дефектами
нельзя считать ничтожными, так как ничтожные административно-правовые
акты являются изначально недействительными и ни при каких
обстоятельствах не могут стать нормальными актами, порождающими те
правовые последствия, на возникновение которых они были направлены. В
то же время незарегистрированные и неопубликованные нормативные
административно-правовые акты - это акты, которые не вступили в силу.
Поэтому их невозможно отнести и к числу оспоримых административно-
правовых актов, так как оспоримые акты обладают юридической силой до
тех пор, пока они не будут отменены или признаны недействительными
судом или иным компетентным органом.
5. Действие дефектных административно-правовых актов может
прекратиться как вследствие их дефектности, так и по причинам, не
связанным с их дефектностью. Прекращение действия административно-
правовых актов вследствие их дефектности - это правоохранительная мера,
направленная на восстановление нарушенной законности путем издания
уполномоченными на то органами и должностными лицами решений о
лишении дефектных актов их юридической силы. Данную меру необходимо
отличать от иных правоохранительных мер, связанных с дефектностью
административно-правовых актов - юридической ответственности принявших дефектные акты органов и должностных лиц, приостановления действия административно-правовых актов, а также признания дефектных актов незаконными в процессе осуществления косвенного судебного контроля за деятельностью публичной администрации.
6. Наиболее полное представление о способах прекращения действия дефектных административно-правовых актов дает следующая система способов прекращения их действия:
- в зависимости от субъекта, который принимает решение о
прекращении действия дефектных актов - судебное (когда акт лишается
юридической силы на основании решения суда) и внесудебное (когда акт
лишается юридической силы на основании решения внесудебного органа);
в зависимости от момента, с которого дефектные акты утрачивают свою юридическую силу - ретроспективное (когда акт лишается юридической силы с момента его принятия, то есть в прошлом времени, ех tunc) и перспективное (когда акт лишается юридической силы с момента вступления в силу решения о прекращении его действия, то есть на будущее время, ex nunc);
в зависимости от того, в каком объеме дефектные акты утрачивают свою юридическую силу - полное (когда акт лишается юридической силу весь) и частичное (когда акт лишается юридической силы в определенной части); в свою очередь, частичное прекращение действия дефектных административно-правовых актов может сопровождаться или не сопровождаться внесением в них изменений в дефектной части.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что она представляет собой первое в отечественной юридической науке специальное исследование проблемы дефектных административно-правовых актов, результаты и положения которого интегрируют, обогащают, развивают и углубляют существующие доктринальные представления о дефектных административно-правовых актах и закладывают основу для дальнейших концептуальных разработок в данном направлении, как в рамках науки
административного права, так и в рамках теории права и иных отраслевых юридических наук.
Практическая значимость настоящего исследования заключается в том, что выработанные в результате него научные положения и практические рекомендации могут быть использованы: в правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов власти, а также субъектов публичной администрации; в правоприменительной деятельности судов и субъектов публичной администрации; в учебном процессе при преподавании курса «Административное право», спецкурсов «Административно-правовые акты» и «Дефектные административно-правовые акты».
Апробация результатов исследования. Основные научные результаты настоящего исследования получили отражение в публикациях автора в научных изданиях, в том числе в ведущих рецензируемых журналах из перечня, определенного ВАК Минобрнауки РФ, были представлены в докладах в ходе выступлений на международных и всероссийских научно-практических конференциях и круглых столах, а также рассмотрены и обсуждены на заседаниях сектора административного права Института государства и права РАН. Изложенные в диссертации положения и выводы использовались автором при чтении лекций и ведении семинарских занятий по учебному курсу «Административное право» и спецкурсу «Административно-деликтное право».
Структура исследования. Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
Понятие и значение административно-правового акта
Для обозначения правовых актов субъектов публичной администрации в науке применяется множество самых разнообразных терминов. Так, в дореволюционной доктрине существовали два основных подхода к определению административно-правового акта: «материальный» и «формальный». «Материальный» подход заключался в том, что сущность административного акта определялась по характеру осуществляемой им юридической функции (нормотворческая, административная или юрисдикционная). Соответственно, публично-правовые акты подразделялись на нормативные, административные и юрисдикционные. Смысл «формального» подхода состоял в том, что правовая природа акта выяснялась по тому, государственные органы какого вида его принимают. В этом плане говорили об актах публичного права, исходящих от законодательных, административных и судебных учреждений4. В связи с этим, чтобы разграничить понятия административного акта в формальном и материальном смысле слова, предлагались различные термины. Например, А.И. Елистратов административные акты в формальном смысле слова обозначал термином «акты управления», а административные акты в материальном смысле слова — термином «административные акты». В свою очередь, для обозначения нормативных и юрисдикционных актов управления он также использовал специальные термины — первые именовались «указами», вторые - «судебно-административными актами»5.
Советская наука подвергла дореволюционные подходы к понятию административно-правового акта критике, суть которой сводилась к следующему. Социалистическое государство строится на отличных от западноевропейских государств исходных принципах. Поэтому буржуазная научная концепция административно-правового акта в материальном и формальном смысле, основанная на критическом осмыслении принципа разделения властей, не может быть перенесена на чуждую ей социально-экономическую и политическую почву . Изменение исходных теоретических позиций привело к обновлению терминологического аппарата. Так, в первом советском учебнике, изданном после «реабилитации» административного права, как самостоятельной отрасли науки и юридической дисциплины, термин «административный акт» вообще не употреблялся, а вместо него для обозначения как нормативных, так и ненормативных правовых актов использовался термин «акт государственного управления»7. Это вызвало широкую дискуссию о соотношении понятий «акт государственного управления», с одной стороны, и «административный акт», с другой. Одни авторы полагали, что понятие «акт государственного управления» является более широким, чем понятие «административный акт», так как последним охватываются только индивидуальные (ненормативные) правовые акты государственного управления9. Другие, наоборот, считали, что замена термина «административный акт» термином «акт государственного управления» ничем не обусловлена. По их мнению, понятием «административный акт» охватываются как нормативные, так и ненормативные правовые акты государственного управления10. Дальнейшее развитие научных исследований11 привело к тому, что понятием «акт государственного управления» стали охватываться все правовые акты, принимаемые органами государственного управления в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности12. Среди них по юридическим свойствам выделялись две большие группы актов — нормативные и ненормативные. В свою очередь, ненормативные акты подразделялись на акты оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные) . Термином «административный акт» обозначались, как правило, только ненормативные правовые акты государственного управления14.
В современной российской науке исследование административно-правовых актов осуществляется по нескольким основным направлениям. Во-первых, конституционное разделение властей (ст. 10 Конституции РФ) привело к тому, что одним из основных объектов исследования ученых-административистов стали выступать правовые акты органов исполнительной власти. Соответственно, вместо термина «правовой акт государственного управления» э широкое употребление получил термин «правовой акт органа исполнительной власти» и производные от него термины16. Во-вторых, в нашей стране государственные полномочия реализуются иными, помимо органов исполнительной власти, субъектами (например, Центральным Банком РФ, государственными внебюджетными фондами). Кроме того, исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется также и на уровне местного самоуправления. Все это обусловило появление в отечественной науке подхода, в соответствии с которым проблема административно-правовых актов не ограничивается исследованием актов органов исполнительной власти, а рассматривается с более широких теоретических позиций. Естественно, это отразилось на используемой терминологии. К примеру, в литературе появились такие термины как «административно-правовой акт» , «акт государственной администрации» , «правовой акт управления»19, вновь стал использоваться термин «административный акт»" . И.Л. Бачило пишет по этому поводу: «Названия юридически оформленных решений в сфере управления, принимаемых от имени государства, достаточно разнообразны. В этих случаях говорят о «правовых актах управления», об «актах государственной администрации», о «юридических актах в административном праве», «нормативных правовых актах», «подзаконных актах управления», «административно-правовых актах». Каждый из приведенных вариантов отражает определенную сторону правового регулирования в сфере государственного управления»21.
Нет какого-либо единого термина для обозначения правовых актов публичной администрации и в теории зарубежного административного права. Так, А.Н. Козырин и М.А. Штатина пишут: «Следует отметить, что административное право зарубежных стран демонстрирует разнообразие терминологии по данному вопросу: «административный акт», «административное действие», «административное решение», «акт публичной администрации» и др.»"". Профессор Оксфордского университета Д. Галлиган, также подчеркивает, что терминология в данной области далека от точности" . Ю.Н. Старилов делает акцент на том, что согласно французской традиции к административным актам относятся как нормативные, так и ненормативные акты, в Германии административный акт - акт только ненормативный24. По мнению профессора Университета Париж 1 Пантеон-Сорбонна Ж. Марку, в европейской правовой традиции можно выделить три основных подхода к пониманию административного акта.
Понятие дефектного административно-правового акта
Проблема дефектных административно-правовых актов в российской юриспруденции изучена недостаточно. На это обстоятельство постоянно обращали внимание различные ученые на всех исторических этапах развития отечественной юридической науки. К примеру, в фундаментальном курсе А.И. Елистратова «Основные начала административного права», в котором, на основе богатейшего сравнительно-правового материала, фактически, были подведены итоги дореволюционного периода развития российской административно-правовой доктрины, написано, что в «русском административном праве учения о правомерности административного акта, его законной силе и о видах и последствиях его недействительности остаются почти совершенно неразработанными»84.
В 1948 г. И.И. Евтихиев отметил, что в «современном советском административном праве и административной практике еще недостаточно разработан вопрос об условиях действительности или недействительности актов» . В 1957 г. Ц.А. Ямпольская особо подчеркнула, что вопросы недействительности и оспоримости незаконных административных актов недостаточно четко регламентированы действующим законодательством и слабо разработаны юридической наукой . Позднее, уже в середине 70-ых годах прошлого века, анализируя развитие науки советского административного права, М.И. Пискотин и Б.М. Лазарев в качестве одной из актуальных ее проблем назвали изучение дефектных правовых актов государственного управления. «К сожалению, - писали авторы, - мы пока не имеем крупных исследований по проблемам ничтожных и оспоримых актов управления, о порядке признания их ничтожности, об исправлении дефектов оспоримых актов»87.
На современном этапе развития российской юридической науки также отмечается, что ситуация с изучением дефектных административно-правовых актов кардинально не меняется , а проблема недействительности правовых актов управления остается актуальной . По мнению ученых, это обстоятельство существенно тормозит развитие правового регулирования в данной области и приводит к тому, что в административном праве до сих пор нет развитого института недействительности правовых актов государственного управления .
В отечественной административно-правовой науке, в основном, изучались нормальные, юридически безупречные акты, то есть акты, принятые с соблюдением всех предъявляемых к ним требований законности. Дефектность административно-правовых актов, как правило, рассматривалась в качестве одной из частных проблем более общего вопроса о предъявляемых к актам требованиях законности, точнее — как проблема несоблюдения этих требований. Второй отличительной особенностью отечественной теории дефектных административно-правовых актов выступает то, что, в подавляющем большинстве случаев, основное внимание ученых было сосредоточено на делении дефектных актов на ничтожные и оспоримые, а остальные аспекты, как правило, оставались за рамками предмета исследований.
Так, в дореволюционной российской науке некоторое внимание изучению ничтожности и оспоримости дефектных административно-правовых актов уделили А.Ф. Евтихиев и А.И. Елистратов92, В.Н. Дурденевский посвятил обстоятельную статью теории дефектных административно-правовых актов во Франции93, СП. Покровский94 провел исследование различных дефектов административно-правовых актов как поводов для их отмены французским Государственным Советом, а также рассмотрел проблему соотношения превышения власти и злоупотребления властью во французском административном праве.
В советский период развития науки административного права проблема деления дефектных административно-правовых актов на ничтожные и оспоримые получила дальнейшую разработку. Одними из первых ученых-административистов, обратившихся к данной проблеме, были А.И. Елистратов93, А.Ф. Евтихиев9 , И.И. Евтихиев97, В.И. Попова98 и С.С. Студеникин99. Заметным событием стал доклад Н.П. Карадже-Искрова на тему «Недействительный административный акт и пределы его обязательности для суда», сделанный им 13 марта 1946 г. на соединенном заседании научных сотрудников судебного сектора и группы административного права сектора государственного права Института права Академии наук СССР. По итогам доклада прошла оживленная дискуссия, в которой приняли участие видные ученые того времени - С.С. Студеникин, А.Ф. Клейнман, Н.Г. Александров, Д.И. Полумордвинов, И.И. Евтихиев, Н.Н. Полянский100. В дальнейшем общие подходы и критерии разграничения ничтожных и оспоримых дефектных административно-правовых актов, сформулированные к началу 50-ых гг. XX века, в основном, получили свое признание, как в учебной101, так и научной литературе.
Классификация дефектных административно-правовых актов в зависимости от содержания требований законности, нарушенных при принятии актов
В соответствии с тем, какие требования законности были нарушены при принятии актов , все дефектные административно-правовые акты необходимо подразделить на следующие виды: 1) дефектные акты, принятые с нарушением требований законности к компетенгщи субъектов, принимающих акты; 2) дефектные акты, принятые с нарушением требований законности к содержанию актов; 3) дефектные акты, принятые с нарушением требований законности к цели принятия актов; 4) дефектные акты, принятые с нарушением требований законности к порядку {процедуре) принятия актов; 5) дефектные акты, принятые с нарушением требований законности к оформлению {форме) актов.
1. Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением требований законности к компетенции субъектов, принимающих акты. Административно-правовой акт является основным средством реализации компетенции субъектов публичной администрации. Одно из общих требований законности — наличие у органа (должностного лица) полномочий на принятие акта. Нарушение данного требования делает акты дефектными. В самом общем виде компетенцию определяют как систему полномочий, то есть субъективных прав и обязанностей особого рода, по осуществлению государственной власти 7 . Управленческая деятельность всегда осуществляется в определенной предметной области, как правило, имеет пространственные и временные границы . Таким образом, предмет ведения, пространство и время — это три универсальных параметра, с помощью которых описываются пределы компетенции любого субъекта публичной администрации. Все вышеизложенное позволяет определить дефектный административно-правовой акт, принятый с нарушением компетенции, как такой акт, который принят субъектом публичной администрации с нарушением пределов (границ) предоставленных властных полномочий. В зависимости от того, какая граница властных полномочий нарушена при принятии акта, дефектные административно-правовые акты могут быть подразделены на акты, принятые с дефектами компетенции по предмету, по территории и по времени .
Дефектные административно-правовые акты, принятые с нарушением компетенции по предмету 7:з. Данный вид дефектов, в первую очередь, связан с нарушением общих принципов разграничения компетенции по осуществлению публичной власти в государстве. Согласно ст. 5, 10, 11 Конституции РФ основными принципами организации и осуществления государственной власти в России является разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную (так называемое разделение власти по «горизонтали») и федерализм (так называемое разделение власти по «вертикали»). Соответственно, дефектными являются административно-правовые акты, принятые по предметам, входящим в компетенцию судебной или законодательной власти . К числу дефектных необходимо также отнести административно-правовые акты, принятые с нарушением правил разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 71-73 Конституции РФ) . Помимо этого, данный вид дефектов будет иметь место при нарушениях компетенции в плане разграничения полномочий внутри исполнительной власти определенного уровня. Так, административно-правовые акты содержат дефект компетенции по предмету, если один федеральный орган исполнительной власти примет акт, вторгающийся в компетенцию другого федерального органа исполнительной власти. Например, в случае принятия нижестоящим органом (федеральное агентство или служба) акта по вопросам, составляющим компетенцию вышестоящего органа (того министерства, в ведении которого они находятся).
По общему правилу, орган исполнительной власти принимает административно-правовые акты самостоятельно. Однако бывают ситуации, когда предмет, в отношении которого должен быть принят акт, является комплексным, одновременно затрагивает компетенцию нескольких органов исполнительной власти. В таком случае устанавливается положение о том, что административно-правовой акт принимается совместно несколькими органами или одним органом по согласованию с другими . В науке административного права такие акты именуются, соответственно, совместными актами и актами, принятыми по согласованию. Представляется, что данные акты имеют разную природу. Можно согласиться с высказанным в административно-правовой литературе мнением о том, что основное отличие совместных актов от актов, принятых по согласованию, заключается в их разной волевой природе, точнее — в особенностях процессов волеформирования и волеизъявления . Так, совместный акт — это, по сути дела, одно волеизъявление, совершенное несколькими органами. Здесь имеет место множественность лиц на властной стороне государственного управления. В случае принятия акта по согласованию имеют место несколько волеизъявлений, но совершенно разной юридической значимости: первое -волеизъявление, направленное на возникновение тех правовых последствий, с которыми связано принятие акта; остальные — волеизъявления, направленные на согласование проекта акта. Здесь никакой множественности лиц на властной стороне государственного управления нет, во вне выступает только орган, принявший данный акт, а не согласующие органы181. Это влияет на разный характер дефектов, допущенных при принятии данных актов. Представляется, что если совместный акт принят без участия какого-нибудь органа (органов), то речь должна идти о нарушении компетенции по предмету. В данном случае предмет, по которому должен быть принят совместный акт, является единым, комплексным для всех участников процесса его принятия. Соответственно, компетенцией на принятие совместного акта наделены все органу сразу, ни у одного из них, взятого в отдельности, такой компетенции нет. В случае с актами по согласованию ситуация несколько иная. Здесь принятие самого акта входит в компетенцию только одного органа (того, который должен согласовать проект акта с другими). Все остальные не уполномочены, принимать акт по данному предмету, они могут лишь его согласовать или не согласовать. Поэтому при принятии органом акта без согласования с другими органами нет нарушения компетенции по предмету (акт принимается по тому предмету, в отношении которого орган компетентен), а есть нарушение процедуры его принятия (согласование проекта акта — это стадия процедуры принятия акта). На основании вышеизложенного можно сформулировать следующий общий вывод: совместный акт, принятый без участия какого-нибудь органа или органов, содержит в себе дефект компетенции по предмету; акт, принятый без согласования с другим органом или органами, содержит в себе процедурный дефект.
Правовая природа прекращения действия дефектных административно-правовых актов
Понятие действия правового акта обычно связывается с его юридической силой. В науке существует два основных подхода к определению юридической силы правовых актов. Согласно первому подходу, который условно можно назвать «сопоставительным», под юридической силой понимается такое свойство правового акта, которое выражает его соотношение, сопоставимость, соподчиненность с другими правовыми актами, то есть показывает место данного акта в системе правовых актов. Это место, по общему признанию, зависит, главным образом300, от того положения, какое в государственном аппарате занимают принявшие акт орган или должностное лицо . При втором подходе, который условно можно назвать «содержательно-сопоставительным», вначале определяется содержание юридической силы — способность правового акта действовать, властно порождать определенные юридические последствия, а затем - ее степень (сопоставительный аспект) 2.
Представляется, что последний подход позволяет более точно и полно охарактеризовать различные проявления юридической силы, как свойства правового акта. Исходя из этого, юридическая сила и действие административно-правового акта соотносятся между собой следующим образом . Юридическая сила означает способность административно-правового акта действовать, то есть властно порождать те правовые последствия, на возникновение которых он направлен. В свою очередь, действие является проявлением, воплощением юридической силы акта, отражающим динамический аспект его бытия. В русском языке слово «прекратить» означает положить конец, предел чему-нибудь. Таким образом, прекращение действия дефектных административно-правовых актов — это утрата ими способности действовать, властно порождать те правовые последствия, на возникновение которых они направлены, то есть утрата данными актами их юридической силы. Институт прекращения действия распространяется не на все дефектные административно-правовые акты. Им не охватываются те дефектные акты, которые изначально не имеют юридической силы - ничтожные, а также незарегистрированные и (или) неопубликованные нормативные административно-правовые акты. Действие таких актов в принципе не может быть прекращено в силу специфики их юридической природы.
В науке устоялось мнение о том, что административно-правовые акты могут прекратить свое действие в результате: во-первых, исполнения требований акта; во-вторых, наступления юридического события; в-третьих, истечения срока действия акта; в-четвертых, принятия нового акта, которым поглощается содержание старого акта; в-пятых, отмены акта во внесудебном порядке в связи с его незаконностью или нецелесообразностью, изменением обстановки, просьбой заинтересованного лица и т.д.; в-шестых, признания акта недействительным судом по мотивам незаконности304. В зависимости от необходимости издания акта о прекращении действия выделяют два вида прекращения действия административно-правовых актов — фактическое и юридическое (правовое) . Некоторые авторы называют фактическое прекращение простой, а юридическое — сложной формами прекращения действия административно-правовых актов306. При фактическом прекращении акт утрачивает юридическую силу без принятия специального решения об этом. Такое имеет место, например, при прекращении действия административно-правовых актов в связи с истечением срока их действия или их полным исполнением, а также в результате наступления юридического события. В отличие от этого, юридическое прекращение всегда предполагает издание специального акта о прекращении, в результате которого соответствующие административно-правовые акты и утрачивают свою юридическую силу. Так, юридическим прекращением будет отмена административно-правовых актов во внесудебном порядке или признания их недействительными судом.
При исследовании прекращения действия дефектных административно-правовых актов важнейшее значение имеет то, по каким основаниям (причинам) прекращается их действие. Здесь необходимо различать следующие виды такого прекращения:
- во-первых, прекращение действия дефектных административно-правовых актов вследствие их дефектности;
- во-вторых, прекращение действия дефектных административно-правовых актов по причинам, не связанным с их дефектностью.
Прекращение действия дефектных административно-правовых актов вследствие их дефектности является юридическим, то есть всегда предполагает издание специального акта о прекращении, в результате которого соответствующие административно-правовые акты утрачивают свою юридическую силу. Напротив, прекращение действия дефектных административно-правовых актов по причинам, не связанным с их дефектностью, может быть как юридическим , так и фактическим .
Прекращение действия административно-правовых актов вследствие их дефектности представляет собой особую правоохранительную меру. В связи с этим возникает вопрос о том, какое место данная мера занимает в системе мер охраны правопорядка. Ответ на него является дискуссионным. По этому поводу в отечественной юридической науке существуют две основных подхода, которые условно можно назвать «концепцией меры ответственности» и «концепцией специальной правоохранительной меры».
«Концепция меры ответственности». В соответствии с этим подходом прекращение действия административно-правовых актов вследствие их дефектности представляет собой меру юридической ответственности органов и должностных лиц, принявших дефектные акты. Так, по мнению И.С. Самощенко, отмена незаконных правовых актов государственных органов выступает специфической мерой юридической ответственности, основная цель которой - охрана правопорядка путем ликвидации нарушений законности и их последствий, восстановление прежнего состояния, принудительное возвращение органов и должностных лиц на стезю законности.
