Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Общая характеристика административных правонарушений в сфере экологии 14
1. Особенности состава административного правонарушения в сфере экологии 14
2. Классификация административных правонарушений в сфере экологии 42
3. Основные критерии разграничения экологических преступлений и административных правонарушений 55
ГЛАВА 2. Административно-деликтологические аспекты экологических правонарушений 80
1. Причины и условия, способствующие совершению административных экологических деликтов 80
2. Предупреждение административных правонарушений в сфере экологии 126
3. Проблемы совершенствования административно-правового механизма охраны окружающей среды 139
Заключение 176
Список использованной литературы 186
Приложения 211
- Особенности состава административного правонарушения в сфере экологии
- Классификация административных правонарушений в сфере экологии
- Причины и условия, способствующие совершению административных экологических деликтов
- Предупреждение административных правонарушений в сфере экологии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшей проблемой современности является активное и зачастую неразумное вмешательство человека в сложнейший естественный механизм биосферы. «Современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни... Россия играет ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, так как на ее обширных территориях, занятых различными природными экосистемами, представлена значительная часть биоразнообразия Земли»1. Российская Федерация, как крупнейшее государство планеты, обязана принимать необходимые меры для поддержания этого баланса не только исходя из собственных национальных интересов, но и во благо всей цивилизации. Эта важнейшая задача солидаризуется и с закрепленным в Конституции Российской Федерации неотъемлемым правом каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 58).
Вместе с тем, на заседании президиума Госсовета РФ, состоявшегося 4 июня 2003 г., где обсуждались наиболее важные вопросы экологической политики государства, было отмечено «Впервые за более чем десятилетний период в России зарегистрировано ухудшение ряда важнейших экологических показателей. Примерно на 15% территории страны, (где между тем проживает две трети населения) состояние окружающей среды не соответствует нормативам»2
Экологическая доктрина Российской Федерации. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.02. №1225-р. // Росс, газ. 2002. 18 сентября.
Добрынина Е. Около экологии // Росс. газ. 2003 г. 5 июня.
Безоглядная гонка в наращивании промышленного потенциала, в особенности в условиях «холодной войны», когда активно разворачивалось производство химического оружия, иных опасных химических веществ и радиоактивных материалов, беспощадно расходовались ценные природные ресурсы, строились промышленные и энергетические гиганты, загрязняющие реки, почву, превращавшие в свалки отходов огромные участки земли, уже нанесла существенный урон многим природным экосистемам на территории нашей страны. Сегодня на смену пришел иной, не менее вредоносный подход - попытки получения сверхприбылей путем варварской эксплуатации как восполняемых, так и невосполняемых природных ресурсов.
Только за 2000 г. рост правонарушений в сфере эксплуатации земельных, водных ресурсов и атмосферного воздуха составил 32,3 %. Отмечается существенный рост правонарушений в области охраны животного мира, почти двукратный рост ущерба от незаконных порубок леса и т.п.1
В 2001 г. за различного рода правонарушения в сфере экологии к уголовной ответственности привлечено 258 человек, а к административной -примерно в 230 раз больше (59.800 человек). В 2002 г. это соотношение несколько сократилось, но разрыв по-прежнему остается значительным2, что свидетельствует о том, что государство в борьбе за экологическое благополучие делает однозначный упор на применение именно административных санкций. Исходя из этого, совершенствование системы административно-правового регулирования отношений в сфере экологии, в том числе совершенствование системы административно-правовых санкций могут послужить существенным вкладом в общее дело обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. В связи указанным назрела необходимость соз-
1 Государственный доклад о состоянии окружающей среды Российской Федерации в 2000 r.//.
Справка по итогам деятельности органов государственного контроля МПР России в области природопользования и охраны окружающей среды за первое полугодие 2002 г. С. 1.
дания эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и улучшения экологической обстановки, а также совершенствования правоприменительной практики с учетом новелл, привнесенных новым КоАП РФ, дальнейшего доктринального исследования путем комплексного анализа и взаимоувязки регулятивных и охранительных норм, уточнения критериев отграничения административного правонарушения в области охраны окружающей среды от преступлений с аналогичным объектом, совершенствования различных правил и инструкций, принимаемых на подзаконном уровне, к которым в бланкетном порядке отсылает ряд норм КоАП РФ, содержащих составы административных правонарушений, и т.п.
Важность дальнейших исследований в данном направлении обусловливается и тем, что многочисленные свидетельства роста правонарушений в этой области общественных отношений указывают на низкую эффективность правового механизма природопользования и охраны окружающей среды, резкое ослабление управленческих и, прежде всего, контрольно-надзорных функций государства в этой сфере.
Степень разработанности темы исследования. Ряд теоретических и практических аспектов проблемы нашли отражение в исследуемых трудах А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, В.А. Власова, A.M. Васильева, И.И. Вереме-енко, Г.А. Гаджиева, И.Л. Галагана, Д.А. Керимова, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, В.Н. Манохина, Н.Н. Некрасова, B.C. Нерсе-сянца, А.Ф. Ноздрачева, Б.В. Российского, И.С. Самощенко, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгина, В.Д Сорокина, И.В., М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и ряда других ученых.
Правовой механизм охраны окружающей среды подвергался исследованиям в трудах СБ. Байсалова, В.П. Балезина, Р.Д. Боголепова, С.А. Бого-
любова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, Н.Н. Веденина, А.К. Голиченкова, О.Л.Дубовик, Б.В. Ерофеева, Л.А. Заславской, Т.В. Злотниковой, В.Г. Емельяновой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, А.И. Казанника, Н.Д. Казанцева, Т.Г. Калиниченко, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.Л. Мунтяна, Н.Н. Никишина, Е.В. Новиковой, Н.Т. Осипова, Г.И. Осипова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Г.Н. Полянской, П.М. Тяжко-ва, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка и ряда других ученых.
При исследовании причин и условий административных правонарушений в сфере экологии диссертант опирался на исследования ряда ученых, заложивших основы для молодой отраслевой науки - административной де-ликтологии, в частности, на работы Д.Н. Бахраха, Э.Е. Гензюка, Е.В. Додина, Д.А. Керимова, В.П. Казимирчука, В.Н. Кудрявцева, А.Е. Лунёва, Л.Л. Попова, В.И. Ремнева, И.В. Старковой, А.П. Шергина, Э.Г. Юдина, В.А. Юсупова, Ц. А. Ямпольской и ряда других ученых.
Наиболее существенные результаты в разработке теории и практики за последние годы административно - правового регулирования охраны окружающей среды с позиций механизма действия экологического права были достигнуты О.Л. Дубовик . Комплексное исследование вопросов административно-правовой охраны окружающей среды, нашло освещение в работе А.Г. Мещерякова, но только применительно к административным правона-рушениям в области животного мира.
Серьёзное внимание проблемам административной ответственности за экологические правонарушения уделено И.В. Старковой в исследовании
См: Дубовик О.Л. Механизм действия экологического права: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1993. Дубовик О.Л. Административная ответственность за экологические правонарушения: предварительная оценка реформы законодательства // Экологическое право, 2002. № 2.
2 См: Мещеряков А.Г. Административные правонарушения в области охраны животного мира: Дисс. ...канд. юрид. наук. М., 1986.
«Административно-правовая борьба милиции общественной безопасности с экологическими правонарушениями1».
Вместе с тем проблемы совершенствования системы административной ответственности в сфере обеспечения сохранения окружающей природной среды и улучшения экологической обстановки на современном этапе не становились предметом отдельного монографического исследования.
Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования обеспечения сохранения окружающей природной среды и улучшения экологической обстановки в Российской Федерации в деятельности субъектов этих отношений из числа органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Предметом исследования является административно-правовое регулирование указанных отношений, в частности, совокупность норм законодательства об административных правонарушениях, объектом которых выступает окружающая природная среда и правомерное природопользование.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, обеспечивающего защиту отношений в области экологии в Российской Федерации.
В рамках достижения данной цели в диссертационном исследовании решаются следующие теоретические и научно-практические задачи:
1) расследовать теоретические аспекты формулирования составов административных правонарушений в области экологии и осуществить их классификацию по различным основаниям;
См: Старкова И.В. Административно-правовая борьба милиции общественной безопасности с экологическими правонарушениями: Авто-реф. ...дисс. ...канд. юрид. наук. М., 2000.
выработать основные теоретические критерии разграничения экологических преступлений и административных правонарушений в данной сфере;
выявить причины и условия, способствующие возникновению административных деликтов в сфере экологии;
4) рассмотреть проблемы совершенствования административно-
правового механизма охраны окружающей среды;
5) выработать и предложить комплекс мер, направленных на преду
преждение административных правонарушений в сфере экологии.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, исторический, системный и целевой подходы к изучаемой проблеме. Методика базируется на принципе единства исторического и логического в познании, а также специальных методах: формально-логическом, историческом, сравнительно-правовом, социологическом, абстрагирования, моделирования и ряде иных.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых монографических работ после вступления в действие КоАП РФ 2001 г., в которой с позиции административного права исследованы проблемы установления, реализации и совершенствования административной ответственности за правонарушения, посягающие на окружающую природную среду и экологическую обстановку. Автором анализируются теоретические положения в сфере организации правового регулирования деятельности в области экологии, критически оценивается ряд норм КоАП РФ, даются предложения по их совершенствованию, обосновывается необходимость введения ряда новых составов правонарушений в указанной сфере.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторская классификация объекта административного правонарушения в области экологии (общий - вся совокупность общественных отно-
шений, охраняемых административными санкциями, в сфере экологии; родовой: а) отношения по рациональному использованию и охране природных ресурсов, сохранению окружающей среды и обеспечению экологической безопасности населения; б) отношения, складывающиеся в процессе управления охраной природы; непосредственный - конкретные общественные отношения в области использования земли, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха, либо отношения по охране указанных объектов, а также экологических прав граждан).
Основные критерии отграничения преступлений в сфере экологии от административных правонарушений с аналогичным объектом: уровень общественной опасности, тяжесть наступивших последствий, размер ущерба, способ и место совершения деяния, форма вины.
Вывод о том, что при совершении административных правонарушений в области экологии с деликтологической точки зрения доминируют субъективные причины их совершения, на них также существенным образом влияют социальные установки среди групп населения, проживающих на определенной территории, по отношению к объектам растительного, животного мира, водным и иным ресурсам. Во многих случаях экологическое сознание проецирует общую экологическую ситуацию региона, в котором проживает человек, объективность экологической информации, предпринимаемые меры по экологическому воспитанию и образованию человека.
Предложения по совершенствованию федерального законодательства, в частности:
а) о необходимости разработки и принятия Федеральных законов «Об
экологической информации» и «Об экологическом контроле»;
б) о дополнении гл. 8 КоАП РФ следующими составами: ст. 8.41 «На
рушение требований по использованию земель», ст. 8.42 «Выдача разреше
ний на специальное природопользование или на осуществление иной дея
тельности без обязательного проведения либо без положительного заключе-
ния государственной экологической экспертизы»; 8.43 «Создание препятствий в осуществлении экологической экспертизы»; 8.44 «Нарушение установленных правил и порядка проведения государственной экологической экспертизы», ст. 8.45 «Принятие решения о размещении потенциально опасных объектов хозяйственной и иной деятельности без учёта мнения населения или результатов референдума»;
в) об изменении ч.2 и 3 ст.2.1 КоАП РФ в части определения вины
юридического лица, ст.8.8 КоАП РФ, ч.2 ст. 8.14 КоАП РФ,
г) о дополнении ст. 8.5 КоАП РФ, ст. 8.6 КоАП РФ, ст. 23.3 КоАП РФ, в
части расширения полномочий ОВД (милиции) в рассмотрении дел об адми
нистративных правонарушениях.
д) о дополнении и изменении ст. 8.13 КоАП РФ «Нарушение правил
охраны водных объектов».
5. Вывод о том, что из трех основных известных юридической науке видов профилактики правонарушений (предварительная, пресекательная и профилактика по свершившемуся факту) приоритетное положение в системе профилактических мероприятий в сфере экологии должна занимать предварительная профилактика, проводимая органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями, разрабатывающими и осуществляющими мероприятия, направленные прежде всего на устранение причин и условий, способствующих совершению данного вида правонарушений. В организации этой деятельности особое внимание должно уделяться способам взаимодействия правоохранительных и природоохранных органов (организаций), обеспечивающим возможность ликвидации опасности нанесения ущерба экологии упреждающим образом.
Достоверность и обоснованность результатов исследования гарантируется использование широкой источниковедческой базы, применением разнообразных апробированных методик, научного поиска, а также репрезентативностью материала, на которых основаны выводы и результаты дис-
сертации. Кроме этого достоверность полученных в ходе диссертационного исследования результатов основывается на изучении работ по административному праву, административной деликтологии, экологическому праву, уголовному праву, общей теории права, криминологии, Государственных докладов о состоянии окружающей среды РФ, Государственных докладов о состоянии окружающей среды по Ставропольскому краю за период с 1997 по 2002 г., справок по итогам деятельности органов государственного контроля МПР России в области природопользования и охраны окружающей среды, отчетов об итогах деятельности Министерства природных ресурсов России и других материалов, а также данных различных социологических опросов. Автором проведен анкетный опрос более 300 сотрудников органов внутренних дел, из них - 90 слушателей 1 и 4 факультетов Академии Управления МВД России, направленных на обучение из 17 регионов России и более 210 слушателей 3-го курса заочной формы обучения Ставропольского филиала Краснодарского юридического института МВД России, работающих и проживающих в Ставропольском и Краснодарском краях, Астраханской области, в Республиках Дагестан, Северная Осетия - Алания, Калмыкия, в Кабардино-Балкарской, Ингушской, Карачаево-Черкесской, Чеченской Республиках и др. субъектах Российской Федерации по Южному федеральному округу. Кроме этого проведён письменный опрос 20 специалистов службы Государственного контроля ГУПР по Ставропольскому краю.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. В соответствии с поставленными целью и задачами все выводы и положения, являющиеся результатом проведенного исследования, подчинены идее использования их при совершенствовании действующего законодательства и построения эффективной системы обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.
При этом решается ряд теоретических и практических вопросов установления административной ответственности за правонарушения в сфере
экологии, их профилактики, формирования правосознания в сфере экологии и некоторые иные проблемы. В диссертационном исследовании даются конкретные предложения по изменению ряда норм КоАП РФ и дополнению его новыми нормами.
Апробация результатов исследования и внедрение. Ряд идей, выводов, предложений и рекомендаций, сформулированных в диссертационном исследовании, использовались при разработке нормативных правовых актов регионального уровня, подготовке учебно-методических материалов по курсам «Административное право» и «Экологическое право», читаемых в Ставропольском филиале Краснодарского юридического института МВД России.
Проведённые автором исследования причин и условий, способствующих совершению данного вида правонарушений, а также внесённые предложения по совершенствованию деятельности органов государственного управления и контроля в области охраны окружающей среды, используются службой государственного контроля ГУПР по Ставропольскому краю при планировании мероприятий по предупреждении административных правонарушений в сфере экологии, что подтверждается соответствующими документами.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры управления деятельности служб общественной безопасности Академии управления МВД России.
Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора; обсуждались на научно-практических конференциях:
Актуальные проблемы современных гуманитарных исследований. Ставрополь, 1999; Современное гуманитарное знание о проблемах социального развития. Ставрополь 2001; Нормативные технологии диагностики и управления в экономике и обществе. Отрадная, 2001; Право и окружающая среда. Ставрополь, 2001; Российское законодательство: история и современность. Ставрополь, 2001; Современное состояние и перспективы развития юридической психологии в Северо-Кавказском регионе. Ставрополь, 2001;
Современное гуманитарное знание о проблемах социального развития. Ставрополь, 2003; Фильтрация, усвоение и использование знаний в управлении. Отрадная. 2003.
Структура диссертации определена целями, задачами и уровнем научной разработки проблемы и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Особенности состава административного правонарушения в сфере экологии
Известно, что правовое поведение рассматривается в двух формах: как правомерное, так и противоправное. Правомерным является поведение, соответствующее правовым нормам, состоящее в соблюдении правовых предписаний. Вместе с тем ошибочно считать правомерным лишь такое поведение, которое прямо разрешено (указано, перечислено) в нормах права.1 Иногда правомерные действия могут вытекать в общей форме из «духа закона».2 Следует согласиться с мнением О.Л. Дубовик о том, что «применительно к экологическим правовым нормам далеко не всегда тому или иному виду поведения соответствует развернутое правило, дающее возможность реального сопоставления действия и модели».3 Поэтому признак правомерного эколого-значимого поведения включает в себя не только соответствие поведения модели, заложенной в праве, т.е. правилу поведения, но и отсутствие запрета на соответствующее поведение, не противоречивость поведения и действующих правил, закрепленных в правовых нормах.
В отличие от правомерных действий, противоправные деяния должны быть четко определены действующими правовыми нормами. «Деяние противоправно, если оно представляет собою не исполнение юридической обязанности или злоупотребление правом, т.е. если оно правом запрещено». Иными словами, противоправны только те деяния, которые запрещены государством под страхом наступления последствий, предусмотренных правовыми санкциями.
По мнению В.Н. Кудрявцева понятия «противоправное» поведение, «неправомерное» поведение и «правонарушение» являются тождественными. Однако применительно к экологическим отношениям понятие «неправомерное» поведение можно считать более широким, чем понятие «правонарушение». Как справедливо заметила О.Л. Дубовик «последнее всегда влечет применение санкций, тогда как неправомерное поведение может повлечь и иные средства реагирования». Такие, например, как отказ в выдаче соответствующего разрешения органами государственного экологического управления в случаях, когда формально правильное поведение природопользователя приводит к ущербу для окружающей среды; изменение режима эксплуатации природных ресурсов и т.д.
Правонарушения, в зависимости от содержания применяемых за их совершение мер ответственности, делятся на преступления и иные правонарушения - гражданские, административные, дисциплинарные.
Самыми распространенными среди правонарушений, совершаемых в области охраны природы, являются административные правонарушения, которые своей многочисленностью наносят огромный вред природным ресурсам. В связи с этим выяснение особенностей состава и на их основе определение понятия административного правонарушения в сфере экологии в настоящее время актуально и имеет существенное значение не и только в теоретическом, но и в практическом аспектах, поскольку от выяснения этих категорий зависит решение таких специфических вопросов административного и экологического права, как основание административной ответственности за экологические правонарушения, квалификация административных правонарушений в сфере экологии, применение административных наказаний за совершенные правонарушения, и др.
К сожалению, в эколого-правовой литературе центральным звеном исследований являются проблемы ответственности, а разработке понятия состава и классификации данного вида правонарушения не уделялось должного внимания. Однако решить проблему юридической ответственности за экологические правонарушения, которая рассматривается, как обязанность претерпевать неблагоприятные последствия, вызванные противоправным поведением, без решения проблем, связанных с анализом этого поведения, представляется весьма затруднительным. Теоретический анализ административного правонарушения в сфере экологии необходим для дальнейшего развития как теории административного, так и теории экологического права.
Легальное понятие административного правонарушения содержится в ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которой «административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Классификация административных правонарушений в сфере экологии
К сожалению, в настоящее время вопрос о классификации правонарушений в юридической литературе исследован недостаточно. В основном, значительная часть исследований в этой сфере носит поверхностный характер, т.е. авторы ограничиваются лишь перечислением оснований классификации без надлежащего теоретического обоснования. О степени не разработанности данного вопроса свидетельствует также тот факт, что среди ученых в области теории права и специальных юридических дисциплин отсутствует единое мнение о признаках, которые могут быть положены в основу классификации. Одни считают возможным группировать проступки: а) по содержанию общественных отношений, б) характеру мотивов поведения, в) особенностям ситуаций и др. признакам1; другие: а) по характеру регулируемых отношений, б) степени общественной опасности, в) субъектам, г) распростра-ненности и т.д.; третьи - а) по степени обобщенности признаков, б) по особенностям конструкции, в) по способу изложения, а также по признакам состава правонарушения; четвертые - по предмету, по объекту, по санкциям, по способу совершения , пятые - по предметному признаку и способу совершения;3 шестые - по объекту, по субъекту, по материальному содержанию, по способу совершения, по форме вины, по правовым последствиям.
В правовой литературе общепризнанным является мнение о том, что в основание любой юридической классификации, в том числе и административно-правовой, должны быть положены признаки, которые являются наиболее существенными и специфическими для данных объектов. Как справедливо заметил профессор Э.Н. Жевлаков: «Любая классификация может быть теоретически правильной и практически приемлемой, если за ее основу берётся стабильный признак, выражающий качественное свойство и своеобразие классифицируемых явлений».
Из приведённых выше точек зрения видно, что таковым признаком, в пользу которого высказались все учёные, является объект правонарушения. Классификация по объекту позволяет определить место конкретного противоправного деяния в системе охраняемых административными санкциями отношений, помогает определить структуру этих отношений, правильно квалифицировать противоправные деяния и избирать соответствующую меру наказания.
Вместе с тем, как показывает анализ правовой литературы, в теории административного права преобладает комплексный подход к вопросу классификации административных правонарушений, в том числе и в сфере экологии. Данный подход можно считать целесообразным, поскольку, используя только объект посягательства в качестве грани классификации, невозможно определить всю социально-политическую природу противоправного поведения и степень его общественной опасности. В связи с этим выглядит наиболее удачной классификация административных правонарушений, разработанная В.Е. Севрюгиным, предложившим сгруппировать административные проступки по признакам состава, характеризующим объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону1. Данная классификация позволяет наиболее точно определить юридическое и социальное содержание соответствующих общественно вредных (либо общественно опасных) деяний и может быть использована для отграничения проступков от смежных составов правонарушений, содержащих признаки преступлений, а также для назначения наказания. Представляется, что эти же критерии, с определенными корректировками, могут быть успешно использованы и при классификации административных проступков внутри системы, в том числе и в сфере экологии.
В административно-правовой литературе за основу выделения из нормативного массива однородных общностей, как правило, берётся родовой объект, поскольку именно этот признак позволяет определить социальную, политическую, экономическую, экологическую и иную общность преступлений.
Так, группируя правонарушения по данному признаку, У. Ш. Файрадо-ва выделяет две группы правонарушений: 1) посягающие на правила рационального использования и охраны природных ресурсов; 2) посягающие на нормальную деятельность органов государственного управления в области правильного и рационального использования природных ресурсов1. Затем автор группирует проступки в зависимости от подведомственности дел об административных правонарушениях, но, уже объединяя вышеизложенные две группы в одну, при этом выделяет еще одну группу: «Нарушения, посягающие на социалистическую собственность».
Несмотря на то, что автор, в принципе, правильно определил характер нарушаемых общественных отношений, данную классификацию вряд ли можно признать научной, потому что, во-первых, в основу взяты различные признаки: материальный и процессуальный; во-вторых, правонарушения, посягающие на рациональное использование и охрану природных ресурсов, а также порядок управления объектами природы по их характеру следовало бы разделить на две самостоятельные группы.
Причины и условия, способствующие совершению административных экологических деликтов
Одной из задач законодательства об административных правонарушениях, на которую указал законодатель в ст. 24.1 КоАП РФ, является выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
Работа по выявлению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений в сфере экологии, в значительной мере затруднена из-за отсутствия государственной статистической отчётности по всем категориям дел об административных правонарушениях, а также по лицам, подвергнутых административным наказаниям. Основная же причина низкой эффективности борьбы с правонарушениями, по мнению автора, - это отсутствие законодательства о профилактике правонарушений, о чём неоднократно говорилось в юридической литературе1. Вместе с тем правовой аспект не исчерпывает всей проблемы борьбы с административными правонарушениями. Необходимо совершенствование научного подхода в практике борьбы с правонарушениями, которое в системе правовых наук именуется административной деликтологией. Эта наука имеет своей задачей, прежде всего, исследовать причины и условия возникновения административных правонарушений и дать рекомендации по их предупреждению. «В конечном счете, речь всегда идет о том, чтобы с помощью административно-деликтологических исследований прийти к новым, практически проверенным, теоретически обоснованным выводам, позволяющим объяснить и предвидеть процессы, происходящие в массиве данного вида правонарушений и в пределах возможного управлять этими процессами».
Следует отметить, что в отличие от криминологии, проблемы административной деликтологии разработаны весьма слабо. К сожалению, активно начатые в 80-х годах исследования В.И. Ремнева, Е.В. Додина и др. в данном направлении в течение 20 лет не получили достаточного продолжения. Ещё хуже обстоят дела с разработанностью вопросов административной деликтологии по отдельным направлениям, в частности, применительно к теме данного диссертационного исследования, т.е. в сфере экологии. Можно с уверенностью сказать, что исследования в данном направлении проводились крайне редко, несмотря на то, что значительное количество граждан привлекаются к административной ответственности за экологические правонарушения .
Так, в 1986 г. А.Г. Мещеряков исследовал основные причины административных правонарушений в области охраны животного мира.3 Часть работ была посвящена социально-психологическим и морально-правовым аспектам охраны окружающей среды4.
Как показывает практика, успешное развитие специальных юридических дисциплин по проблемам правонарушений возможно лишь с привлечением специалистов целого ряда наук (социологов, психологов, экономистов, педагогов и т.д.). И в то же время попытки тех или иных социологических исследований самостоятельно разобраться с проблемами предупреждения проступков обречены на неудачу. В частности, Г.Г. Рогачёв на основании проводимых социологических исследований без учёта экономической и экологической ситуации региона, а также психологии лиц, занимающихся охотой и рыбной ловлей, делает, по мнению диссертанта, поспешные выводы: «Итак, в охотничьих угодьях страны сложилась парадоксальная ситуация: с одной стороны, в наличии есть большие неосвоенные ресурсы охотничьих животных, а с другой стороны - существенные законодательные ограничения потенциальных охотников в доступе к ресурсам»1. Таким образом, изучение проблемы предупреждения правонарушений и выявление причин и условий, способствующих их совершению, является достаточно сложным процессом, требующим комплексного подхода представителей ряда общественных, естественных и технических наук.
Одновременно, при исследовании причинного комплекса административных правонарушений необходимо, на наш взгляд, использовать накопленный опыт, в первую очередь - общей теории права, поскольку она является методологической по отношению ко всем специальным юридическим наукам, общей теории социальных отклонений, административно-правовой науки и криминологии. Особенно полезны рекомендации криминологов, учитывая, что эта наука имеет более чем вековую историю изучения подобных явлений. Вместе с тем следует согласиться с мнением отдельных авторов, предупреждающих, что всё же нельзя бездумно переносить её (криминологии) основные положения в область административной деликтологии, точно так же, как нельзя от неё полностью отмежёвываться
Предупреждение административных правонарушений в сфере экологии
Традиционно предупреждение правонарушений рассматривается как устранение причин и условий совершения правонарушений.
Устранение причин и условий, способствующих совершению экологических правонарушений, - одна из главных целей юридической ответственности. Поэтому в законодательстве содержится ряд норм, специально предназначенных для этого.
В частности, в ст. 66 Федерального Закона «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что государственные инспектора в области охраны окружающей среды обязаны предупреждать, выявлять и пресекать нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
В соответствии со ст. 1.2 КоАП РФ предупреждение административных правонарушений является одной из задач законодательства об административных правонарушениях. Более того, этим же законом предусмотрена административная ответственность за непринятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений (ст. 19.6 КоАП РФ).
Устранение причин и условий совершения административных экологических правонарушений должно осуществляться путем разностороннего, комплексного подхода к организации профилактической работы. Главным направлением в организации данной работы является решение социальных и экономических проблем в государстве. Например, нельзя считать эффективной такую группу мероприятий, как снижение выбросов и сбросов загрязняющих веществ в атмосферу, водные объекты при отсутствии очистных сооружений, пыле и газоулавливающих установок и других средств при достаточной правовой урегулированности этих отношений. Проводимые профилактические мероприятия оказываются нереализованными именно из-за несистемного подхода к этому делу.
Вместе с тем в теории административно - деликтного права справедливо подчёркивалось, что «нельзя чрезмерно расширять понятие профилактики административных правонарушений, доводя его до уровня рассмотрения всех аспектов экономической, политической, и социально - культурной жизни страны.
Очевидно, речь должна идти о предотвращении реально прогнозируемых, реально ожидаемых административных проступков с помощью конкретных экономических, юридических, идеологических, организационных и иных мер»
Аналогичный подход к профилактике экологических правонарушений был высказан в эколого-правовой литературе. В частности, профессор Б.В. Ерофеев отметил, что «В профилактике экологических правонарушений должны использоваться многообразные средства: организационные, управленческие, идеологические, технические, технологические и т. п. Так, недостаточно всестороннего обеспечения профилактических мероприятий техническими, технологическими и т. п. средствами, если не будет проводиться систематической работы по их идеологическому обеспечению, направленной на перестройку экологического сознания граждан и должностных лиц»
В связи с этим автор считает возможным, рассматривать предупреждение административных правонарушений в сфере экологии как комплекс правовых и не правовых мер, направленных на устранение причин и условий совершения данного вида правонарушений.
Примечательно то, что в административно-правовой науке и в криминологии для обозначения этих мер широко используется два термина «предупреждение» и «профилактика». Причем, в одних случаях они применяются в качестве равнозначащих, взаимозаменяюших, а в других - с разграничением сферы применения.
Представляется, что при решении этого вопроса необходимо исходить из смыслового значения указанных терминов. В частности, профилактика в буквальном смысле есть совокупность предупредительных мероприятий.
Поэтому можно согласиться с точкой зрения ученых, считающих, что термины «предупреждение» и «профилактика», применимы как взаимозаме-няющие1.
В эколого-правовой литературе профилактические мероприятия принято подразделять на три группы: а) предварительную профилактику, б) пресе-кательную профилактику и в) профилактику по совершившемуся факту2. По мнению диссертанта, данная классификация полностью применима к профилактике административных экологических правонарушений.
Представляется, что приоритетное положение в системе профилактических мероприятий должна занимать предварительная профилактика, проводимая государственными органами, муниципальными образованиями, общественными организациями, которые разрабатывают и осуществляют мероприятия, направленные на предупреждение административных экологических правонарушений, выявление и устранение причин и условий, способствующих их совершению.
