Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Юридическая сущность управления градостроительной деятельностью 13
1.1 Историко-правовой аспект организации государственного управления в сфере градостроительства 13
1.2 Понятие, сущность и значение государственного управления градостроительной деятельностью 22
1.3 Нормативно-правовое регулирование градостроительной деятельности в Российской Федерации 42
Глава 2 Организационно-правовой механизм управления градостроительной деятельностью 64
2.1 Организующие субъекты, взаимодействующие в области управления градостроительной деятельностью 64
2.2 Формы государственного управления градостроительной деятельностью 92
2.3 Информационное обеспечение градостроительной деятельности как элемент эффективного управления территорией 117
2.4 Проблемы и перспективы развития законодательства об административной ответственности в области градостроительства 129
Заключение 154
Библиографический список 162
Приложения 185
- Историко-правовой аспект организации государственного управления в сфере градостроительства
- Нормативно-правовое регулирование градостроительной деятельности в Российской Федерации
- Организующие субъекты, взаимодействующие в области управления градостроительной деятельностью
- Проблемы и перспективы развития законодательства об административной ответственности в области градостроительства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Своевременность научно-теоретических исследований по поиску новых способов государственного управления градостроительной деятельностью обусловлена тем, что от качества принимаемых решений зависит эффективность государственной политики в области создания благоприятной среды для жизнедеятельности человека.
С момента образования Российской Федерации, как демократического правового государства, в сфере управления реализуются ряд реформ: федеративная, административная, бюджетная, реформа местного самоуправления. В результате в Российской Федерации была создана концептуальная нормативно-правовая база, регулирующая правоотношения в области градостроительной деятельности; сформирована система органов государственного управления, основанная на принципах разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ; система органов местного самоуправления, наделенных полномочиями в области экономики земельных отношений; упорядочено бюджетное устройство. Но, несмотря на ряд позитивных достижений, качество и формы современного процесса управления градостроительной деятельностью нуждаются в совершенствовании.
По данным, полученным автором в Министерстве регионального развития РФ (далее – Минрегион РФ), по состоянию на 28 августа 2009 года документы территориального планирования утверждены в 25 субъектах РФ, количество утвержденных документов территориального планирования муниципальных образований составляет 4092.
Такое положение дел предвидели специалисты, указывая, что значительная часть норм действующего Градостроительного Кодекса РФ (далее - ГрК РФ) трудно реализуема, и большей части муниципальных образований потребуются десятилетия, чтобы разработать документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, создать информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.
Негативные тенденции не обошли и строительный комплекс. Средний уровень загрузки производственных мощностей строительных организаций во II квартале 2009г. составил 57%. По данным исследования индекса деловой активности строительных организаций, проведенного Федеральной службой государственной статистики, индекс предпринимательской уверенности в строительстве во II квартале 2009г. составил (-19%). Среди основных факторов, сдерживающих деятельность строительных организаций, были названы неплатежеспособность заказчиков (на этот фактор указали 44% опрошенных руководителей организаций), высокий уровень налогов (41%), а также значительная стоимость материалов, конструкций, изделий (31%).
Помимо кризиса в сфере ипотечного кредитования, в числе других причин спада темпов строительства эксперты называют: острую потребность в земельных участках под строительство, оснащённых инфраструктурой; рост цен на строительные материалы; сокращение объемов производства отечественных стройматериалов; монополизм на локальных строительных рынках; дефицит производственных мощностей и нехватку кадров; слабую мотивацию частных инвесторов в воспроизводстве жилищного фонда. Во многом эти последствия обусловлены многочисленными структурными преобразованиями в системе органов государственного управления градостроительной деятельностью и отсутствием эффективной государственной политики в сфере градостроительства.
Управление процессом развития территории – задача комплексная и решается она путем территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, строительства объектов социального, жилищного, оборонного и иного назначения. В этом процессе важна согласованность действий всех участников стратегического и территориального планирования. В настоящее время каждый уровень публичной власти разрабатывает и утверждает свои документы территориального планирования. В качестве недостатка правового регулирования на этом этапе следует отметить сложную процедуру согласования проектов документов (схем) территориального планирования. Она, кроме всего прочего, носит конкурентный характер и ущемляет интересы органов власти, которые по тем или иным причинам не имеют утвержденных документов территориального планирования, либо разрабатывают и утверждают их позднее других органов. Кроме того, отсутствие единого информационного поля – федеральной и региональных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (далее – ИСОГД), создает трудности во взаимодействии между субъектами, ответственными за разработку и принятие документов территориального планирования, снижает эффективность их работы, качество и скорость принятия градостроительных решений.
Именно поэтому государственная политика, управление и контроль в этой сфере должны строиться с учетом закономерностей развития территории, и, в частности: на основе анализа состояния и развития сети населенных пунктов и связывающих их коммуникаций. В настоящее время правовые акты, определяющие основы государственной градостроительной политики в области пространственной организации всей территории России, отсутствуют. Представляется, что необходимо принять документ, устанавливающий основополагающие принципы пространственного обустройства РФ. Кроме того, необходимо принять градостроительную Доктрину РФ, отсутствие которой не позволяет решать актуальные задачи государственной политики в области устойчивого территориального развития РФ.
Все сказанное свидетельствует о том, что вопросы административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью особо актуальны в настоящее время, когда ведется активная подготовка региональных и муниципальных документов территориального планирования. В этой связи перед наукой административного права встали проблемы поиска новых форм и методов государственного градорегулирования.
Целью диссертационного исследования является раскрытие административно-правовой природы управления градостроительной деятельностью, выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию градостроительного и административного законодательства, практики административно-правового механизма управления в области градостроительства.
Для реализации поставленной цели в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:
-
Выявление исторических путей становления и развития системы органов государственного управления градостроительством в Российском государстве;
-
Проведение анализа действующего градостроительного законодательства Российской Федерации, установление сферы его взаимодействия с иными отраслями российского права;
-
Исследование организационной системы субъектов управления в области градостроительства и архитектуры, административно-правовых основ их статуса;
-
Изучение форм государственного управления градостроительной деятельностью;
-
Исследование правовых основ информационного обеспечения градостроительной деятельности;
-
Оценка и анализ эффективности правового регулирования института административной ответственности за правонарушения, совершаемые в области градостроительной деятельности;
-
Научно-теоретическое обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию организационно-правового механизма управления градостроительной деятельностью.
Объектом исследования стали общественные отношения, складывающиеся в сфере градостроительной деятельности.
Предметом исследования явились оценка и анализ эффективности правового регулирования механизма управления градостроительной деятельностью, практика деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области градостроительной деятельности.
Информационную базу исследования составили официальные статистические и аналитические данные о градостроительстве по Российской Федерации, опубликованные в отчетах и периодической печати, материалы судебной практики.
Теоретическую и эмпирическую основы работы составили нормы конституционного, административного, градостроительного, земельного и гражданского права, научные труды по проблематике исследования.
Диссертационное исследование базировалось на использовании таких общенаучных методов познания как: системный анализ, обобщение, сравнение, синтез. Были также использованы и специфические для правового исследования методы – понятийно-правовой и сравнительно-правовой.
Методика проведенной соискателем работы состояла из сбора материала, его научного правового анализа, обобщения полученных данных, выдвижения гипотез и построения на этой основе теоретических выводов и практических рекомендаций, отражающих позицию автора по проблематике диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы и круг источников. Выполненное диссертационное исследование основывалось на достижениях ведущих правоведов в области государственного управления, таких ученых как: А.П. Алехин, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, К.С. Бельский, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлов, А. П. Коренев, З.В. Копейчиков, Б.М. Лазарев, А.П. Лончаков, В.М. Манохин, Г.И. Петров, В.Г. Розенфельд, Ю.Н. Старилов, А.Г. Чернявский и других.
В работе исследованы положения, сформулированные в трудах специалистов в области градорегулирования: Л.Е. Бандорина, В.В. Владимирова, М.Я. Вильнера, С.Д. Митягина, И.М. Смоляра, В.В. Сырмолотова, Э.К. Трутнева, В.А. Щитинского и других.
Для обоснования положений диссертации важное значение имели работы А.Б. Багандова, А.П. Бирюкова, А.Г. Вайтенса, О.Г. Гузенко, А.В. Ерхова, Е.В. Журавлевой, Е.Ю. Колбовского, Т. Кензо, А.И. Оганова, Е.В. Петерса, О.Н. Пономаревой, С.Ю. Солонцова, О.Ю. Ульяновой, К.В. Шкреда.
При подготовке исследования были также использованы имеющиеся диссертационные работы, посвященные отдельным аспектам административно-правового регулирования градостроительной деятельности, таких авторов как: В.И. Бочков, В.Р. Вершинин, Г.Д. Денисова, С.А. Кузнецова, С.А. Помещикова.
Важный вклад в детализацию проблематики исследования внесли работы Т.В. Афанасьевой, Л.Е. Бандорина, Э.К. Трутнева.
Таким образом, в настоящее время имеется значительное число научных исследований, посвященных тем или иным аспектам административно-правового регулирования градостроительной деятельности. Однако приходиться констатировать, что теоретическая концепция административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью, в условиях изменений, которые произошли в результате обновления законодательства, разработана недостаточно. Кроме того, в диссертационных исследованиях ученых недостаточно полно исследованы отдельные аспекты механизма государственного управления градостроительной деятельностью, такие как: процесс территориального планирования, процедура согласования документов территориального планирования между различными органами власти, не рассматриваются вопросы информационного обеспечения градостроительной деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе комплексно рассмотрен административно-правовой механизм управления градостроительной деятельностью, дана развернутая характеристика формам государственного управления в рассматриваемой сфере, а само исследование проведено на основе анализа действующего градостроительного, административного и земельного законодательства. В связи с чем автором были выявлены отдельные проблемы в нормативно-правовом регулировании исследуемого механизма государственного управления в сфере градостроительной деятельности и предложены конкретные пути совершенствования законодательной базы и оптимизации практики территориального планирования.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Эффективность государственного управления напрямую зависит от рациональной организации структуры органов государственного управления и качества нормативно-правового регулирования общественных отношений. В результате преобразования системы органов управления градостроительной деятельностью, Росстрой РФ был ликвидирован, его полномочия были переданы Минрегиону РФ. Отсутствие же органа исполнительной власти в ранге федерального агентства, выполняющего функции по управлению государственным имуществом, предопределило необходимость восполнения этого пробела. Было принято решение о создании Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства и Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Представляется, что поскольку Фонд содействия развитию жилищного строительства наделен функциями, напрямую связанными с градостроительной деятельностью, полномочия по координации деятельности Фонда необходимо возложить на Минрегион РФ.
2. В процессе исследования было выявлено, что действующий Градостроительный Кодекс РФ не в полной мере раскрывает предмет и особенности государственного контроля за соблюдением органами власти законодательства о градостроительной деятельности. Предлагается, в часть 1 статьи 8.1 ГрК РФ внести дополнение о том, что в предмет государственного контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности входит также проверка соблюдения процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для выдачи разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию.
3. Функция анализа и учета причин и условий, способствующих правонарушениям, является одной из важнейших в работе органов государственного управления. Обзор практики деятельности органов государственного строительного надзора показывает, что данная функция реализуется не в полной мере, как того требуют объективные потребности создания научно обоснованной концепции государственного управления. Представляется, что Ростехнадзором РФ совместно с Генеральной прокуратурой РФ и органами государственного строительного надзора субъектов РФ должна быть обобщена правоприменительная и судебная практика и разработаны практические рекомендации. Также целесообразно, по мнению автора, в положениях об органах, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, специально указывать на их обязанность публиковать материалы о причинах и условиях, способствующих совершению правонарушений в сфере строительной деятельности.
4. В диссертационном исследовании доказана необходимость создания федеральной и региональных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. Реализация концепции устойчивого развития территории невозможна без создания ИСОГД на федеральном и региональном уровне. Отсутствие механизма взаимного информационного обмена между органами управления федерального, регионального и муниципального уровня, затрудняет разработку и согласование документов территориального планирования, влияет на качество и скорость принятия градостроительных решений. В связи с этим предлагается внести поправки в главу 7 ГрК РФ, предусматривающие создание ИСОГД на федеральном и региональном уровнях.
5. Предлагается также внести изменения в пункт 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ и обозначить в нем субъектов, организующих разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также случаи разработки этих проектов.
6. По мнению автора, в часть 4 статьи 4 ГрК РФ необоснованно включена норма, согласно которой гражданское законодательство (в том числе Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях») применяется к правоотношениям, связанным с урегулированием порядка осуществления государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, если данные отношения не урегулированы ГрК РФ. В связи с этим, представляется целесообразным изменить формулировку части 4 статьи 4 ГрК РФ и конкретно определить какие вопросы государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций регулируются нормами административного законодательства.
7. Автором настоящего исследования разработаны предложения по внесению изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).
Учитывая важность регулируемых правоотношений, необходимость соблюдения требований законности в органах государственного и муниципального управления, ответственных за выдачу разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию, целесообразно дополнить статью 9.5 КоАП РФ частью 6 следующего содержания: «нарушение порядка выдачи разрешения на строительство – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей», а часть 4 статьи 9.5 КоАП РФ принять в следующей редакции «нарушение порядка выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей».
Действующий КоАП РФ не устанавливает ответственность и для саморегулируемых организаций, созданных в строительном комплексе. Между тем, данные организации наделены полномочиями по выдаче свидетельства о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов строительства. Следовательно, в целях правовой охраны общественных отношений в рассматриваемой сфере, должна быть установлена административная ответственность за ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией своих обязанностей. В связи с этим предлагается КоАП РФ дополнить статьей 9.5.2 «Нарушение саморегулируемой организацией норм градостроительного законодательства в части установления требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, ниже минимально необходимых требований, установленных законодательством о градостроительной деятельности», со следующим содержанием: «Установление саморегулируемой организацией требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, ниже минимально необходимых требований, установленных законодательством о градостроительной деятельности, влечет за собой наложение административного штрафа на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей». Кроме того, предлагается в КоАП РФ установить ответственность для саморегулируемой организации за бездействие, выразившееся в несообщении органу государственного строительного надзора сведений о фактах нарушения членом саморегулируемой организаций требований технических регламентов, проектной документации при выполнении работ в процессе строительства.
Предлагается увеличить срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьями 9.4, 9.5, 9.5.1 КоАП РФ, с 2-х месяцев до одного года, в соответствии с чем внести изменения в часть 1 статьи 4.5 КоАП РФ. К такому выводу автор приходит в результате исследования правоприменительной практики органов государственного строительного надзора.
8. В диссертационной работе обосновано предложение по совершенствованию практики территориального планирования. В процессе анализа градостроительного законодательства, регулирующего механизм согласования проектов документов территориального планирования, выявлены недостатки такого механизма. В частности, органы власти, которым предлагается изменение границ земельных участков, земель, территорий извещаются о планируемом изменении границ только после разработки проекта схемы территориального планирования. Целесообразно изменить такой порядок. В случае если выяснится, что необходимо изменение границ, предлагается уведомить об этом орган государственной власти или орган местного самоуправления, которому будет адресовано предложение об изменении границ, уже на стадии разработки проекта схемы. В случае несогласия органа, которому адресовано предложение об изменении границ, предлагается образовать объединенную комиссию, в состав которой должны входить представители субъекта РФ, органов местного самоуправления, заказчики разработки схемы территориального планирования и иные заинтересованные лица. В этом случае, должна быть разработана процедура, аналогичная той, которая предусмотрена законодателем в статье 27 ГрК РФ для совместной подготовки проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
9. Исследование норм ГрК РФ показывает, что в нем отсутствуют положения, закрепляющие формы участия представителей общественных и научных организаций в процессе подготовки документов территориального планирования (исключение - процедура публичных слушаний по проектам документов территориального планирования муниципальных образований). Между тем, взаимодействие органов исполнительной власти, граждан и их объединений определено в качестве одного из направлений административной реформы. В связи с этим предлагается включить в ГрК РФ положение о том, что в случае принятия уполномоченным органом решения о подготовке документа территориального планирования образуется комиссия, в состав которой помимо должностных лиц, ответственных за подготовку документа территориального планирования, включаются архитекторы, экологи и иные представители некоммерческих партнерств и общественных организаций, заинтересованных в разработке документов пространственного планирования.
10. Ключевым вопросом в организации системы управления в федеративных государствах, к которым относиться и Российская Федерация, является разделение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Статья 72 Конституции РФ, перечисляя вопросы, правовое регулирование которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, не указывает на градостроительство как на предмет совместного ведения РФ и ее субъектов. Представляется, что пункт «д» части 1 статьи 72 Конституции РФ должен содержать указание на то, что градостроительство находиться в совместном ведении субъектов РФ и Российской Федерации, а пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ должен указывать на то, что градостроительное законодательство также находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.
11. Предлагается изменить норму части 3 статьи 31 ГрК РФ, указав в императивной форме на необходимость соблюдения требований технических регламентов при подготовке проекта правил землепользования и застройки.
12. Институт государственной экспертизы проектов документов территориального планирования должен стать обязательным для всех проектов документов территориального планирования, так как в процессе такой экспертизы выявляется соответствие или несоответствие указанных проектов требованиям технических регламентов. Такая экспертиза должна проводиться без взимания платы.
13. В диссертационной работе поддерживается предложение о разработке и принятии Концепции пространственной организации территории РФ и градостроительной Доктрины РФ. Автором высказаны некоторые предложения по формированию структуры градостроительной Доктрины РФ.
Апробация результатов исследования. Положения диссертации нашли отражение в 14 публикациях автора, докладывались на международной конференции. Рекомендации и научные разработки диссертанта внедрены в практическую деятельность и методическое обеспечение прокуратуры города Охи Сахалинской области, в учебный процесс Хабаровского межрегионального центра повышения квалификации прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих, Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Положения и выводы, обоснованные в работе, формируют современное научное представление об административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его положения могут быть использованы:
-
Для развития теории градостроительного и административного права;
-
Для совершенствования градостроительного и административного законодательства;
-
В процессе дальнейшего совершенствования государственной градостроительной политики;
-
В учебном процессе при преподавании курса «Административное право», «Земельное право», «Муниципальное право», «Градостроительное право».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и одиннадцати приложений.
Историко-правовой аспект организации государственного управления в сфере градостроительства
Исследованию исторических путей становления и развития системы органов государственного управления градостроительной деятельностью Российского государства посвятили свои работы такие ученые как: А.Г. Вайтенс, В.В. Владимиров, А.В. Ерхов, Ю.Л. Косенкова, С.А. Кузнецова и др.
С.А. Кузнецова в своей диссертации выделяет четыре периода в истории становления и развития системы органов государственного управления в исследуемой сфере. В первый период - с IX по XV вв. - управление осуществлялось князем и его дружиной. Во второй период - со второй половины XV века до начала XIX века - складывается государственный аппарат, управление приобретает централизованный и отраслевой характер. С образованием министерств в начале XIX века связан третий период развития- системы органов государственного управления строительной деятельностью, формируется институт архитектурно-строительного контроля. В 40-е -50-е годы XX века строительство становится одной из ведущих отраслей народного хозяйства, создается единая система органов государственного управления строительной деятельностью.1
Рассмотрим подробно периоды становления и развития системы органов государственного управления градостроительством в России.
Организация системы управления градостроительной деятельностью ведет свою историю со времен зарождения и становления Российского государства. Варяги именовали Русь - «гардариком» - страной городов. К X в. на Руси городов было около 26, а в XI в. их число возросло более чем в три раза. Во времена становления древнерусского государства строительство развивалось по двум направлениям: обустройство княжеских владений и строительство оборонительных сооружений. Отдельного органа управления в области строительства в этот период не было, заказчиком построек был сам князь.
Развитие социально-экономических отношений, постоянный рост территории вследствие военных завоеваний, потребовали упорядочения отношений в сфере государственного управления, создания адекватного реалиям времени механизма управления. Поэтому с конца XV века в России начинает складываться система приказов — органов центрального отраслевого управления. Специализировались в сфере градостроительного дела следующие органы: Каменный приказ, Дворцовый приказ и «Освященный собор». Каменный приказ заведовал строителями, каменщиками и кирпичниками. В компетенции Дворцового приказа находилась постройка дворцов. «Освященный собор» ведал строительством церквей.
Развитие городов и потребность в застройке и охране приграничных земель Российского государства обусловили появление отдельных территориальных приказов - Литовского, Смоленского, Сибирского, а также образование специализированного органа - Городового дела.
Источники нормативно-правового регулирования в сфере градостроительства в XV-XVII вв. в России носили разнообразный характер. Это были именные царские указы, постановления боярских Дум, акты исполнительных органов - приказов. Единого кодифицированного акта в этот период не существовало. Увеличение количества правовых актов в сфере строительства, связанных с активной застройкой Северной столицы России, военным и промышленным строительством, обусловили необходимость возложить контроль за реализацией указов императора по градостроительству и благоустройству, начиная с 1718г. на Полицмейстерскую канцелярию. Рассматривая историю управления градостроительным делом во времена правления императрицы Елизаветы, следует упомянуть, что этот период отмечается в основном ростом дворцового строительства. Как верно отмечено исследователем вопросов архитектуры Д. Аркиным, «История отечественной архитектуры елизаветинского времени свидетельствует о том, что интересы государственной строительной деятельности переместились: центральное место в этой деятельности занимала уже не тема города и его гражданских зданий, а тема дворца».1
В период царствования Екатерины II государственную поддержку получает землеустроительное дело. 14 мая 1779 года (по старому стилю) Указом Сената по межевой Канцелярии была создана Землемерная школа. Согласно межевой инструкции от 13 мая 1754 года было организовано генеральное межевание на всей территории государства. Работы по межеванию закончились разработкой новых атласов губерний и уездов с указанием планировки городов. Но, как отмечает известный историк В.О. Ключевский, генеральное межевание не было доведено до конца: «...межевание, начатое с Московской губернии, раздразнило дворянский муравейник, возбудило ожесточенное противодействие владельцев, вызвало между ними бесчисленные тяжбы и, наконец, было приостановлено».2
Анализируя результаты генерального межевания, доктор архитектуры профессор В.В. Владимиров отмечает, что за время работы Комиссии о Каменных строениях Санкт-Петербурга и Москвы и межевой экспедиции «было разработано 286 новых регулярных планов городов (т.е. 2/3 от намеченных к перепланировке городов, остальные получили регулярные планы в XIX веке), опре-делены места и начата застройка городских общественных центров...». К сожалению, достигнутые результаты в градостроительной политике нивелировались взяточничеством, коррупцией. Особенно сильно произвол царил в Сибири, где в это время велась активная застройка земель.1
Уложение о губерниях ознаменовало собой проведение губернской реформы, в результате которой было упорядочено административно-территориальное деление в государстве.
В 1785 году подписанная Екатериной II «Грамота на права и выгоды городам Российской империи»,3 внесла ряд правовых и организационных изменений в компетенцию органов местного самоуправления. К полномочиям органов местного управления было отнесено благоустройство и вопросы городского хозяйства.
Устав строительный, дающий представление о системе органов управления в сфере градостроительства и архитектуры, редактировался трижды - в 1832, 1842, 1857 годах. Строительство находилось в ведении Министерства внутренних дел. В его структуру входило Главное управление гражданской строительной частью, а также Технико-строительный комитет, заведовавший технико-строительной частью гражданских сооружений. Императорская академия Художеств по Уставу наделялась правом давать заключения об архитектурном облике проектируемых сооружений, а также полномочиями в области охраны памятников культуры. Для строительных нужд Министерства народного просвещения при Департаменте народного просвещения был образован Строительный комитет. Аналогичное структурное подразделение для работ по церковному строительству было создано при Святейшем Синоде. В казачьих войсках и в некоторых областях Российской империи в Тверской, Закаспийской, Кубанской и др. управление в сфере строительства осуществляло Военное Министерство. Таким образом, правовой анализ трех редакций Устава свидетельствует об отсутствии системного подхода при формировании структуры органов управления градостроительным делом.
Нормативно-правовое регулирование градостроительной деятельности в Российской Федерации
Государственная градостроительная политика является основой для создания гармоничной и благоприятной среды жизнедеятельности человека. Механизм ее реализации предполагает выработку и принятие долгосрочной стратегии создания среды определенной территории, способной обеспечить взаимодействие органов власти, граждан и бизнеса в сфере градостроительной деятельности.
Основные принципы, на которых строится система градостроительного законодательства, изложены в статье 2 Градостроительного Кодекса РФ. Среди принципов законодательства о градостроительной деятельности следует выделить общие и отраслевые принципы. Общие принципы определяют роль и значение государства в регулировании градостроительных отношений. Отраслевые принципы законодательства о градостроительной деятельности позволяют су-.\ дить о наличии особого предмета правового регулирования — градостроительном праве, которое рассматривается нами как подотрасль административного права.
К общим принципам следует отнести следующие:
1. Сбалансированность социального, экономического и экологического развития общества, обеспечивающая стабильность жизнедеятельности человека;
2. Гарантия обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;
3. Участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия;
4. Ответственность органов государственной власти всех уровней за создание благоприятных условий жизнедеятельности человека;
5. Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности; 6. Возмещение вреда, причиненного физическим, юридическим лицам в результате нарушений требований законодательства о градостроительной деятельности, в полном объеме.
Отраслевыми же принципами градостроительного законодательства являются:
1. Обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Понятие «устойчивое развитие территорий» - это комплекс критериев, пользуясь которыми, можно судить об обеспечении безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов при осуществлении градостроительной деятельности;
2. Осуществление строительства на основе документов территориального планирования и правил землепользования и застройки;
3. Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований технических регламентов;
4. Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам;
5. Осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности;
6. Созидание и развитие национальных и этнических культурных традиций и особенностей в архитектуре и градостроительстве.
Отношения, складывающиеся в сфере градостроительной деятельности и по поводу ее осуществления, регулируются различными видами правовых актов. По общепринятой в теории иерархии правовых актов по юридической силе их можно классифицировать следующим образом:
1. Конституция Российской Федерации;
2. Кодексы: Градостроительный кодекс России, Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ)," Гражданский кодекс России (далее -ГК РФ),3 Водный4 и Лесной5 кодексы России;
3. Федеральные законы (в том числе технические регламенты, принятые в форме федеральных законов): Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (с изм. от 27 дек. 2009г.),6 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изм. от 27 дек. 2009 г.),7 Федеральный закон от 25 июня 2002г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (с изм. от 17 дек. 2009 г.). Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (с изм. от 25 нояб. 2009 г.),9 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (с изм. от 27 дек. 2009 г.), Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № І16-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (с изм. от 27 дек. 2009 г.), Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (с изм. от 27 дек. 2009 г.),12 Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. от 30 дек. 2009 г.), Федеральный за 45 кон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (с изм. от 23 июля 2008г.);1
4. Указы Президента РФ;
5. Постановления Правительства России;
6. Правовые акты министерств, служб и агентств;
7. Законы субъектов РФ;
8. Муниципальные правовые акты.
Организующие субъекты, взаимодействующие в области управления градостроительной деятельностью
Мировой практике известны две принципиальные модели управления градостроительством - рыночная и централизованная. В первой - участниками градостроительной деятельности являются государство и субъекты частного права, административное регулирование сочетается с экономическим. Во второй - градостроительство регулируется, преимущественно административными методами, экономика носит плановый характер, затруднена возможность частных инвестиций на рынке недвижимости. В конце XX века проявилась тенденция к смешению моделей управления."
В управлении рыночной экономикой роль государства сводится к выполнению следующих функций:
1. Созданию нормативно-правовой базы, которая в дальнейшем способствует беспрепятственному функционированию рыночного механизма;
2. Поощрению конкуренции, как основы рыночной экономики;
3. Перераспределению доходов в социально значимых целях;
4. Координации системы использования ресурсов;
5. Стабилизации экономических процессов;
6. Созданию условий для экономического роста.
Эти функции управления в правовом государстве являются основой государственного регулирования, назначение которого состоит в создании благоприятных условий для жизни и деятельности человека.
Отмечено, что «...повышение роли административно-правовой организа 65 ции управления в хозяйственном механизме выступает как закономерность». Более того, на период преодоления кризисных явлений в экономике неизбежно усиление государственного регулирования.2
Основной источник финансирования инвестиций в основной капитал (без субъектов малого предпринимательства) в I полугодии 2009г. - это привлеченные средства, которые составили 59,9% от общего объема инвестиций; на долю бюджетных средств приходилось 16,7% против 14,9% в I полугодии 2008 года (Приложение 4). Из общего объема инвестиций 54,4% составили инвестиции в здания (кроме жилых) и сооружения, 30,7% - в машины, оборудование, транспортные средства, 6,0% - в жилища.
Обзор представленных на сайте Федеральной службы государственной статистики РФ годовых показателей в экономике за 2005-2008 гг., в том числе и в строительном комплексе, позволяет сделать вывод о том, что доля инвестиций частного сектора в экономике значительно высока. Во многом, это обусловлено тем, что в большинстве отраслей экономики удельный вес занимают организации, основанные на частной форме собственности. Например, по Российской Федерации в 2008 году насчитывалось 88,1% строительных организаций, основанных на частной форме собственности, 3,8% строительных организаций находились в государственной собственности, 0,5% - в муниципальной и 3,1% - в смешанной.5
Как отметил в своем послании Федеральному Собранию РФ Д. Медведев «...строительство ведётся по завышенным в разы расценкам.. .».6
Инвесторы преследуют цель получить максимальную выгоду исключительно для себя. В этих условиях экономическая деятельность приобретает не только конкурентный, но и конфликтный характер (о чем свидетельствует судебно-арбитражная практика). Это подтверждает вывод о том, что в условиях рынка регулирование общественных отношений в интересах всего гражданского общества должно осуществлять государство в лице его компетентных органов.
Следует согласиться с определением профессора А.П. Лончакова, предлагающего рассматривать механизм государственного управления как систему органов исполнительной власти, деятельность которых посредством реализации норм административного права направлена на обеспечение экономических, социально-культурных, административно-политических потребностей гражданского общества Российской Федерации на основе применения научно-обоснованных методов административно-правового регулирования общественных отношений, организующим субъектом в которых является государство Б целом. Организационная система управления градостроительством-включает в себя как органы общей, так и органы специальной компетенции.
К органам общей компетенции относятся Президент и Правительство Российской Федерации.
В соответствии со статьей 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»" и нормами главы 6 Конституции РФ Правительство наделено полномочиями по реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; выступает с правом законодательной инициативы.
В Градостроительном Кодексе РФ закреплен ряд полномочий Правительства в рассматриваемой сфере. Основные из них относятся к утверждению:
1. Схем территориального планирования Российской Федерации;
2. Порядка осуществления государственного строительного надзора;
3. Порядка подготовки и согласования проектов схем территориального планирования Российской Федерации;
4. Порядка совместной подготовки проектов документов территориального планирования, состава, порядка создания и деятельности комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования;
5. Порядка проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, размера платы за проведение такой экспертизы;
6. Порядка выполнения инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также порядка формирования и ведения государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий;
7. Минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность особо опасных, технически сложных и уникальных объектов;
8. Нормативно-правового акта, содержащего основы функционирования системы информационного обеспечения градостроительной деятельности.
Министерство регионального развития РФ наделено специальной компетенцией в исследуемой сфере деятельности и в соответствии с положением о нем выполняет следующие полномочия:
1. Вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства;
Проблемы и перспективы развития законодательства об административной ответственности в области градостроительства
Воздействуя на общественные отношения посредством правовых норм, государство выполняет не только регулятивную, но и охранительную функцию (устанавливает правовой режим охраны основ конституционного строя, прав и свобод личности, законных интересов юридических и физических лиц).
Общепризнанными в теории права являются такие признаки правовой нормы как:
- общеобязательность (нормативность);
- формальная определенность;
- связь с государством, которая выражается в применении мер государственного воздействия - принуждения и стимулирования;
- предоставительно-обязывающий характер (для всех дееспособных
субъектов права устанавливаются не только права, но и обязанности).
В юридической доктрине принято классифицировать правовые нормы на регулятивные и охранительные.2 Первыми устанавливается порядок приобретения и осуществления гражданами и юридическими лицами прав и обязанностей, содержание вторых направлено на защиту общественных отношений от противоправных посягательств.
В связи с тем, что строительная деятельность потенциально опасна, возникает необходимость государственно-правовой охраны отношений, складывающихся в сфере строительства. Такая правовая охрана обеспечивается нор-мами гражданского, административного и уголовного права. Также согласно статье 58 ГрК РФ к лицам, нарушившим законодательство о градостроительной деятельности, могут быть применены и нормы дисциплинарной ответственности.
Отраслевым актом, регулирующим ответственность за обязательства, возникающие из гражданско-правовых отношений, является Гражданский Кодекс РФ. В нем закреплены общие основания исполнения обязательств, понятие их надлежащего исполнения (глава 22 части 1 ГК РФ). Ответственность за нарушения отдельных видов обязательств установлена в разных статьях ГК РФ. Так, параграф 3 главы 30 части 2 ГК РФ перечисляет основания ответственности за поставку товаров ненадлежащего качества, в параграфе 3 главы 37 части 2 ГК РФ содержатся нормы о гражданской ответственности, возникающей вследствие нарушения договора строительного подряда, глава 59 части 2 указанного кодекса регулирует вопросы ответственности, возникающей вследствие причинения вреда.
Уголовное законодательство призвано урегулировать ответственность за действия (бездействия), обладающие наибольшей общественной опасностью.
Ряд статей Уголовного кодекса РФ устанавливает ответственность за нарушения правил безопасности при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов атомной энергетики (статья 215), при ведении горных, строительных или иных работ (статья 216), пожарной безопасности (статья 219), охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов (статья 246), строительства, эксплуатации, охраны и ликвидации возведенных искусственных островов, установок или сооружений и средств обеспечения безопасности морского судоходства (статья 253), охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий (статья 255), охраны водных биологических ресурсов (статья 257), при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов (статья 269). Наибольший потенциал, как верно отмечает В.И. Бочков, содержит ин 131 ститут административной ответственности, позволяющий не только наказать правонарушителей, но и предотвратить преступления.1
Применение института административной ответственности как меры государственного принуждения за совершение правонарушений, имеет своей целью предупредить совершение новых правонарушений, как самим правонару-шителем, так и другими лицами, способствует укреплению конституционных основ государственного строя, прав и свобод личности, режима законности и правопорядка в сфере государственного управления.
В.Г. Розенфельд и Ю.Н. Старилов понимают административную ответственность как применение к правонарушителям в определенном процессуальном порядке мер административного воздействия, установленных в карательных и восстановительных санкциях административно-правовых норм, содержащих государственное и общественное осуждение как личности виновного в совершении административного проступка, так и совершенного им деяния, которое выражается в отрицательных последствиях личностного, имущественного и организационного характера, их правонарушитель обязан претерпевать.
К.С. Вельский характеризует административную ответственность как реакцию государства на административное правонарушение, которая выражается в реализации должностными лицами уполномоченных органов права предъявить обвинение определенному лицу, подвергнуть деяние официальной оценке, и в случае отрицательной оценки применить к правонарушителю административное взыскание.
Необходимость применения мер ответственности как реакции государства на правонарушение обосновывает В.И. Гойман, указывая, что «акт правонарушения всегда есть вызов обществу, пренебрежение всем тем, что значимо, ценно для него».1
Административная ответственность за нарушение законодательства о градостроительстве наступает только при наличии состава правонарушения и доказанности в отношении конкретного лица (субъекта) в предусмотренном законом процессуальном порядке следующих элементов состава правонарушения: вины правонарушителя; противоправного поведения; связи между таким поведением и наступившим вредом.
Нормативное закрепление института ответственности за совершение административных правонарушений - необходимая составляющая механизма административно-правового регулирования градостроительной деятельности.
Ретроспективный анализ КоАП РФ показывает, что нормы, устанавливающие административную ответственность за правонарушения в области строительства, дважды претерпели существенные изменения в 2006 и 2008 гг.
Так, 18.12.2006 г. был принят Федеральный закон № 232-ФЗ," 22 июля 2008 г. был принят Федеральный закон № 148-ФЗ. Первый из указанных законов вполне обоснованно, на наш взгляд, ужесточил санкции за совершение административных правонарушений (был увеличен размер штрафов).
