Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Административно-правовая организация управления миграционными процессами
1.1. Юридическая сущность организации управления миграционными процессами 12
1.2. Принципы и методы административно-правовой организации управления миграционными процессами 25
1.3. Правосубъектность органов, осуществляющих регулирование миграционных процессов 43
1.4. Административный мандат в сфере миграционных процессов 61
Глава II. Административно-правовой механизм управления миграционными процессами
2.1. Пробелы миграционного законодательства 77
2.2. Юридическая ответственность за нарушение законодательства, регулирующего миграционные процессы в Российской Федерации... 93
2.3. Организационно-правовые и управленческие меры борьбы с правонарушениями иностранных граждан и лиц без гражданства ...114
2.4. Административно-правовое реформирование механизма управления миграционными процессами: проблемы и перспективы 132
Заключение 148
Библиографический список 156
Приложения 171
- Принципы и методы административно-правовой организации управления миграционными процессами
- Административный мандат в сфере миграционных процессов
- Организационно-правовые и управленческие меры борьбы с правонарушениями иностранных граждан и лиц без гражданства
- Административно-правовое реформирование механизма управления миграционными процессами: проблемы и перспективы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы совершенствования административно-правового механизма организации управления миграционными процессами в современных условиях определяются специфическими характеристиками постсоветского этапа развития общества и государства и новой стратегии правовой организации управления социальными процессами.
«Миграция населения - мощный социальный, экономический, правовой, демографический фактор развития общества»1. В настоящий момент происходит увеличение роли миграции населения в демографическом развитии большинства наиболее развитых стран мира. Именно в последние 10-20 лет население многих государств растет преимущественно за счет притока иммигрантов. Причем речь идет не только об увеличении общей численности населения, а о более глубинных изменениях. Как правило, мигранты, имеющие более молодую возрастную структуру, сглаживают процесс «старения» населения, наблюдаемый в последнее время во многих государствах мира, в том числе и в России. Актуальным является изучение миграции населения в русле разработки наиболее эффективных правовых механизмов, оказывающих воздействие на все виды движений населения.
Сфера миграционных перемещений является одной из составляющих социальных процессов. Миграционные потоки являются естественным, закономерным процессом, позволяющим сбалансировать экономическую, политическую, социальную, правовую и духовную сферы общества. Однако их благотворное влияние возможно лишь при условии наличия четкого государственного механизма управления данными процессами.
Миграция населения - огромный ресурс, который необходимо рационально использовать. Именно с этой целью особенно важно осуществлять регулирование миграционных потоков, позволяющих минимизировать нега-
1 Овсиенко О.И. Регулирование миграции населения на уровне региона: Дис. ... канд. со-циол. наук. Саратов, 2001. С. 12-15
тивные последствия стихийных переселений и усилить положительный эффект миграционного движения.
Изучение вопросов административно-правовой организации механизма управления миграционными процессами необходимо для своевременного выявления конструктивных и деструктивных тенденций и выработки рекомендаций по их оптимизации для официальных институтов власти и государственного управления.
Актуальность избранной темы не вызывает сомнений. Она определяется сложившейся миграционной обстановкой как в России в целом, так и в ее субъектах, в особенности на Дальнем Востоке. Ситуация требует поиска качественно новых подходов к государственному управлению миграционными процессами. Во время визитов в Дальневосточный федеральный округ Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно называл одной из острейших проблем региона - нелегальную миграцию, отмечая необходимость проведения эффективной миграционной политики в России, создания продуманного миграционного законодательства,
Кроме того, актуальность, научно-теоретическая и научно-практическая значимость темы исследования обусловлена необходимостью всестороннего изучения механизма регулирования миграционных процессов, выявления его элементов, выработки мер по предупреждению негативных тенденций, вызванных отрицательными последствиями процессов миграции, обеспечения неотвратимости наступления ответственности за нарушение законодательства, регулирующего миграционные процессы.
Осмысление эмпирического материала, накопленного при изучении
проблемы управляемости миграционных потоков на региональном уровне,
позволит сделать теоретические выводы о специфике данного процесса в си
туации социальных изменений.
\ Степень научной разработанности. Проблемы "миграции исследова-
лись отечественными и зарубежными учеными (в социологическом, историческом, экономическом, демографическом, правовом аспектах).
Возрастание интереса к теории и практике миграционной политики наблюдалось в начале 90-х годов, когда проблемы административно-правового управления миграционными процессами привлекли внимание правоведов, политологов, демографов, экономистов, социологов. В современной миграционной теории важное место занимают разработки ученых-правоведов: Л.В. Лазарева, В.М. Моисеенко, В.И. Переведенцева, Н.Н. Тоцкого'.
Особенностью исследования управления миграционными процессами в работах зарубежных ученых является концентрация на эмпирических исследованиях, касающихся отдельных групп мигрантов и акцентирование внимания на изучении официальной миграционной политики различных стран мира.
Достаточно серьезные отечественные исследования проблем управления миграционными процессами начались в 1970-80-е годы. Были разработаны теории планового управления миграционной политикой2. Однако миграционная система рассматривалась вне связи ее с другими общественными системами. Такой односторонний подход к проблеме создал почву для представлений о полной управляемости миграционных процессов и для принятия решений, выведенных не из закономерностей развития самой миграционной системы, а заданных ей, исходя из критерия оптимальности или нормативности»3.
Современная же школа анализа правового управления миграцией в России находится в процессе становления. Работ, посвященных изучению государственного воздействия на миграционные процессы в постсоветский пе-
'Моисеенко В.М. Миграционные процессы населения и управление ими // Проблемы миграции населения и трудовых ресурсов.-М., 1970; Моисеенко В.М., Переведенцев В.И, Московский регион: миграция и миграционная политика.- Московский центр Карнеги, 1999, № 3; Тоцкий Н.Н. Введение в миграционное право.-М., 1999.
2 См. Хорев Б.С., Моисеенко В,М. Миграционная подвижность населения в СССР. М.,
1974; Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М, 1975.
3 Волосенкова Е.В. Государство как субъект управления миграционными процессами в
современной России (на примере Краснодарского края): Дис. ... канд.полит.наук. Красно
дар, 2002.
риод, недостаточно для всестороннего осмысления и понимания существующих проблем в данной сфере и эффективных путей их решения.
Правовой аспект управления миграционными процессами на постсоветском пространстве анализировали Н.А. Воронина, А.В. Земскова, Н.И. Марышева, В.В. Собольников, Е.И. Филиппова и другие авторы1.
Деятельность органов государственного управления в миграционной сфере рассматривается в исследованиях Г.С. Глущенко, Н.Н. Кривопущенко, Г.Н. Селезнева2.
В современных условиях большое внимание уделяется идентификации миграции населения в рамках резко возросшей территориальной мобильности населения, ее причинам и последствиям. Наиболее полно эти аспекты нашли отражение в работах В.А. Ионцева и Б.С. Хорева .
Характеристика миграционной ситуации на Дальнем Востоке России дана в работах,М.И. Баранник, А.Н. Богаевской, B.C. Бойко, О.И. Вендино, А.А. Грешных, Е.В. Мотрич, И.А. Романова4.
Современный этап изучения миграционных процессов значительно отличается от предыдущих. Сегодня изучение миграционных проблем ведется
1 Воронина Н.А. Правовое регулирование миграции в России // Вынужденные мигранты: интеграция и возвращение. М., 1997; Земскова А.В, Вопросы совершенствования миграционного законодательства // Юридический консультант. 2003, № I; Марышева Н.И. Иностранцы: правовая защита. М., 1993; Собольников В,В. Юридический механизм управления миграционными процессами в России. Новосибирск, 2001; Филиппова Е.И. Правовое положение мигрантов в городах России. М., 1999.
г Глущенко Г.С. Государственная политика в области трудовой миграции // Внешняя торговля., 1995; Кривопущенко Н.Н. Миграционные процессы в системе властных отношений // Миграция. 1997, № 4; Селезнев Г.Н. Переселенцам и беженцам - государственную заботу // Миграция в России, 1999. -
3 Ионцев В.А. Международная миграция населения: теории и история изменений. М.,
1980; Хорев Б.С., Смидович С.Г. Расселение населения: основные понятия и методология,
М., 1981.
4 Баранник М.И. Незаконная миграция в странах Азиатско-тихоокеанского региона. М.,
2002; Богаевская А.Н. Китайская миграция на Дальнем Востоке России. Владивосток,
2002; Бойко B.C. Азиатская Россия на рубеже XX-XXI веков: миграционные факторы раз
витая. Благовещенск, 2000; Вендино О.И, Китайцы на Дальнем Востоке // Проблемы
Дальнего Востока. 2001, № б; Грешных А.А. Миграция - проблема политическая и право
вая // Право и политика, 2002, № 1; Мотрич Е.В. Демографический потенциал и присутст
вие китайцев на Дальнем Востоке // Проблемы Дальнего Востока. 2001, № 6; Романов
И.А. Стратегические приоритеты азиатско-тихоокеанской политики России // Вестник
Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2002, № 2.
7 в контексте особенностей кризисного развития. Кроме того, в исследованиях проблем миграции произошло своеобразное смещение акцентов в сторону прав человека, что повысило значимость социокультурного аспекта миграции за счет уменьшения веса правового аспекта проблемы, это, на наш взгляд, не совсем верно. Миграционные процессы сегодня нуждаются в постоянном правовом мониторинге и переосмыслении.
Анализ степени разработанности проблемы говорит о том, что существует необходимость в переосмыслении роли и места государства и его органов в административно-правовом управлении миграционными процессами в Российской Федерации.
Цель исследования. С учетом малоизученности проблем управления миграционными процессами в субъектах Российской Федерации возникает необходимость проанализировать вопросы регулирования миграционных потоков на примере отдельного региона (Дальневосточного региона России) и определить пути реформирования административно-правового механизма управления миграционными процессами, разработать конкретные предложения по совершенствованию правовой базы в сфере миграционной политики, обозначить административно-правовые меры противодействия незаконной миграции в России в целом и в Дальневосточном регионе в частности. При этом «содержание административно-правовой организации механизма государственного управления в полной мере должно соответствовать общей концепции о юридической сущности правоохранительной деятельности» .
Задачи диссертационного исследования. Основными задачами исследования являлись:
- рассмотрение вопросов правового регулирования миграционных потоков;
1 Лончаков В.А. Дисс. ... канд. юр. наук. Административно-правовая организация лицензирования оружия органами исполнительной власти. Хабаровск., 2001
выявление проблем, возникающих при работе организаций, органов, служб и должностных лиц при осуществлении административно-правового управления миграционными процессами;
анализ юридической ответственности граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства за нарушение законодательства о миграции;
определение эффективных методов борьбы с правонарушениями, совершаемыми иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации и Дальневосточного региона России, и способов их совершенствования;
систематизация нормативно-правовых актов, регулирующих миграционные правоотношения на территории Хабаровского края;
определение основных направлений реформирования административно-правового управления миграционными процессами.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в сфере управления миграционными процессами.
Предметом исследования является региональный компонент административно-правового механизма управления миграционными процессами.
Методологическую основу диссертационного исследования определили современные общенаучные и специальные методы познания. Их использование позволило исследовать административно-правовую организацию механизма управления в сфере миграционных процессов и решить поставленные автором цели и задачи исследования.
Научная новизна диссертационного исследования. Новизна исследования, в первую очередь, заключается в целостном подходе к проблеме административно-правовой организации механизма управления миграционными процессами в Российской Федерации путем повышения эффективности взаимодействия государственных органов, общественных организаций и других субъектов правоотношений в данной сфере. Необходимость взаимодействия по вопросам миграционной политики настолько очевидна, что для
9 «единого подхода к созданию общего механизма обмена информацией»', совместного влияния на негативные процессы, связанные с неконтролируемой миграцией, требуются грамотное государственное управление и качественная нормативно-правовая база.
Положительным моментом, характеризующим научную новизну диссертационного исследования, является разработка предложений по внесению изменений в миграционное законодательство Российской Федерации и обобщение статистических данных о миграционных процессах на территории Дальневосточного федерального округа.
Кроме того, автором проведена систематизация нормативно-правовых актов Хабаровского края, регулирующих миграционные процессы на данной территории, которые могут оказать помощь в изучении вопросов развития и становления законодательной базы в Хабаровском крае в период с 1993 по 2003 год.
Проведенное исследование, на наш взгляд, позволит заинтересованным органам и ведомствам в дальнейшем осуществлять работу по совершенствованию законодательства в Дальневосточном регионе в целом.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в данной работе, могут быть использованы подразделениями Федеральной пограничной службы ФСБ России, Федеральной миграционной службы МВД России, представительствами МИД в регионах, другими государственными органами, участвующими в процессе регулирования миграционных потоков в Российской Федерации.
На основе проведенного анализа правосубъектности государственных органов, регулирующих процессы миграции, возможно эффективное планирование их совместной работы в ходе осуществления мероприятий, направленных на предотвращение и пресечение неконтролируемой миграции, в ча-
1 Музыченко П.Б. Административно-правовая информациология паспортно-визовой работы при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации: Автореферат дис.,.. канд. юрид. наук. Хабаровск, 2002.
стности, при осуществлении совместных рейдов и операций по выявлению иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушающих режим пребывания на территории Российской Федерации и Дальневосточного региона России.
Выводы, предложения, результаты исследования могут быть применены в практической работе заинтересованных органов, в проведении с сотрудниками данных подразделений занятий по служебной подготовке, а также в первоначальном обучении сотрудников органов внутренних дел, Федеральной пограничной службы и других государственных органов.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования были апробированы в течение нескольких лет. Его основные положения изложены в 8 публикациях. Отдельные аспекты исследования легли в основу выступлений и сообщений автора на международном семинаре, организованном Советом Европы в рамках программы «Полиция и права человека - 2000» в сотрудничестве с Министерством внутренних дел Российской Федерации и Дальневосточным юридическим институтом МВД России, на тему «Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод мигрантов и коренных малочисленных народностей» (Хабаровск, 2004), на международной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы обеспечения законности и правопорядка в Дальневосточном регионе» (Хабаровск, 2004), а также на международном семинаре, Организованном при поддержке Посольства США в г. Москва и Министерства внутренних дел Российской Федерации на тему «Профилактика и противодействие торговле людьми: международный опыт» (Москва, 2004).
Материалы диссертационного исследования использовались при составлении обзора иммиграционной обстановки на территории Российской Федерации в 2003 году и статистических данных о беженцах, вынужденных
переселенцах, иностранных гражданах и лицах без гражданства по Дальневосточному федеральному округу с 1997 по 2003 г1.
Структура диссертационного исследования включает введение, две главы, заключение, библиографический список литературы. Диссертация построена по проблемно-логическому принципу.
1 Обзор иммиграционной обстановки на территории Российской Федерации в 2003 г, и статистические данные о беженцах, вынужденных переселенцах, иностранных гражданах и лицах без гражданства по Дальневосточному федеральному округу с 1997 по 2003 г. Хабаровск., 2004
Принципы и методы административно-правовой организации управления миграционными процессами
В данном параграфе мы рассмотрим классификацию, соотношение и роль методов и принципов управления миграционными процессами в системе государственного управления в целом.
Необходимость рассмотрения данного вопроса обусловлена тем, что в процессе познания и особенно совершенствования административно-правовой организации управления миграционными процессами важную методологическую функцию выполняют категории «принципы административно-правовой организации управления миграционными процессами» и «методы административно-правовой организации управления миграционными процессами». Принципы выводятся из анализа объективной управленческой деятельности и служат отправной научной позицией при дальнейшем исследовании управленческих явлений и при разработке мер по улучшению функциональных и структурных характеристик управления. Вполне естественно поэтому, что принципам административно-правовой организации управления миграционными процессами в научной литературе отводится существенное место. И все же «в данной проблеме остается еще много спорных вопросов: вопросы о понятии принципов управления, критериях их формирования, об их систематизации и т.д.» .
М.Марков считает, что определение принципов должно производиться «на основе единого и последовательно выдержанного критерия» . Диссертант согласен с этой позицией. Наиболее емким и логичным представляется следующее определение принципов административно-правовой организации управления миграционными процессами - это основополагающие начала, руководящие установки, которые определяют правила осуществления и организации административно-правового управления миграционными процес сами, отражают наиболее существенные стороны организации и деятельно сти всей системы управления миграцией.
Остается открытым вопрос о систематизации принципов административно-правовой организации управления миграционными процессами. Все классификации, тем не менее, имеют достаточно много точек соприкосновения между собой, представляют, как правило, свободную авторскую интерпретацию и в предлагаемом виде достаточно уязвимы с методологической точки зрения. Наиболее удачной, на наш взгляд, необходимо признать систематизацию принципов, представленную Е.А, КотельниковоЙ, И.А. Семенцо-вой, МБ. Смоленским, которые в системе управленческой, исполнительной деятельности выделяют общие (социально-правовые) и организационные принципы1.
К общим принципам административно-правовой организации управления относятся:
1. Объективность управления. Данный принцип означает строгое со ответствие управленческой деятельности объективными закономерностям, учет реальных возможностей и действительного состояния объекта админи стративно-правового управления миграционными процессами в процессе принятия управленческого решения. Это исключает возможность субъектив ного подхода в процессе управления. Отступления от этого принципа всегда влекут за собой ошибки субъективистского и волюнтаристского характера. 2. Законность и дисциплина в управлении. Во всякой государствен ной деятельности незыблемо правило, согласно которому закон обязателен для всех, и до тех пор, пока он не изменен или не отменен полномочным ор ганом, все государственные органы, в том числе и органы, должностные ли ца, осуществляющие регулирование миграционными процессами, граждане и общественные организации как субъекты управления обязаны строжайше его j соблюдать. Конституция Российской Федерации в прямой форме закрепила 27 принцип законности как основу деятельности Российского государства и всех его органов. Дисциплина, как определенный порядок поведения людей в соответствии с. общественными нормами права и морали, а также той или иной организации в административно-правовом аспекте означает повиновение порядкам и правилам, установленным полномочными органами государства, основанными на законах, выполнении распоряжений начальников. Законность и дисциплина в сфере управления миграционными процессами подчиняется правилам-первоначалам, о которых говорилось выше. 3. Конкретность управления. Этот принцип означает, что в процессе каждого единоличного управленческого цикла в сфере регулирования миграционных процессов необходимо строго учитывать конкретные ситуации, то есть конкретные условия и факторы, влияющие на осуществление поставленной задачи. 4. Участие граждан в управлении. Это право граждан закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 32). В сфере миграционной политики основной организационной формой участия граждан в управлении является знакомство граждан в органах власти с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы (ст, 34), Кроме того, граждане Российской Федерации, иностранные граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Органы, осуществляющие регулирование миграционных процессов в Российской Федерации, принимают к рассмотрению.так называемые обращения и реагируют на них в пределах своей компетенции (например, обращения иностранных граждан с просьбой о политическом убежище и т.п.). 5. Эффективность управления. Суть данного принципа заключается в том, чтобы достигнуть целей организации управления миграционной политикой России при наименьших затратах сил, средств и времени.
Административный мандат в сфере миграционных процессов
Основой данного параграфа является понятие административного мандата, предполагающего совокупность прав и обязанностей субъектов административно-правовой деятельности должностных лиц государственных органов, обеспечивающих законность в сфере миграционных процессов с правом применения санкций на всех стадиях их осуществления.
Деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти (законодательной и судебной) и состоящая в осуществлении специально созданными органами государствен ной власти особых функций и в соблюдении установленной законом компе ) тенции, определяется как исполнительная власть.
Всякая совместная деятельность людей, которая осуществляется в более или менее крупном масштабе, нуждается в управлении или руководстве. Государственное управление в широком смысле слова - это управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и во всех ветвях власти (законодательной, исполнительной и судебной). В узком смысле слова государственное управление можно охарактеризовать как ис-полнительную деятельность по непосредственной организации социальных процессов в обществе. В этом случае государственное управление осуществляют органы исполнительной власти.
Отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти - это общественные отношения, регулируемые нормами административного права, то есть административно-правовые отношения.
Непосредственная взаимосвязь понятий «государственное управление», «исполнительная власть» и «административно-правовые отношения» обусловила формирование новой научной категории - административный мандат в сфере исполнительной власти.
Принципиальное значение для познания существа средств административно-правового регулирования приобретает проблема административных отношений. В связи с этим выделяют такие элементы сущностной характеристики административно-правовых отношений, с помощью которых делается возможным определение их места в системе правовых отношений.
Административно-правовые отношения представляют собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, в которых их участники выступают носителями прав и обязанностей в сфере государственного управления. А так как административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений вообще, то они обладают всеми общими признаками, которые присущи любым правоотношениям.
Существует, тем не менее, ряд особенностей, которые свойственны именно рассматриваемым нами отношениям как административно-правовым:
- они урегулированы именно нормами административного права, а не какой-либо иной отрасли права;
- они возникают, изменяются и прекращаются в специфической сфере общественной жизни - в сфере государственного управления;
- в административно-правовых отношениях одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти. Отсюда распространено мнение, что административно-правовые отношения в отличие от иных (прежде всего -гражданско-правовых) являются властеотношениями, построенными на началах «власть - подчинение». Управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле. В управленческих отношениях налицо соподчиненность воль;
- данные отношения могут возникать, изменяться или прекращаться либо по инициативе самих их участников, либо по инициативе третьих лиц, в них не участвующих; согласия и желания второй стороны на возникновение административного правоотношения при этом не требуется, более того, в ряде случаев оно возникает против ее воли;
- споры, связанные с административно-правовыми отношениями рассматриваются и разрешаются, как правило, в административном, то есть внесудебном порядке. Это значит, что основной способ их разрешения не выхо 63 дит за рамки-сферы государственного управления и является одним из атрибутов государственно-управленческой деятельности;
- невыполнение обязанностей одной из сторон этих отношений влечет за собой ее ответственность перед государством в лице его соответствующего органа или должностного лица.
Отметим также и то, что административные правоотношения характеризуются определенным субъектом. Всегда одной из сторон является официальный или полномочный субъект исполнительной власти.
А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов выделяют две группы административно-правовых отношений .
К первой группе относятся отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект - объект»), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности.
Вторую группу составляют отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.
Иногда названные группы административно-правовых отношений характеризуются как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. К первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой «команда - исполнение». Это, прежде всего, отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами -руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности и т.п.
Характеризуя вторую группу отношений, главное внимание акцентируется на том, что они, хотя и возникают непосредственно в сфере государственного управления, но не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Так, два министерства могут вступать в отношения, связанные с необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов и т.п. Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для создания нормальных условий реализации исполнительной власти.
Кроме того, классифицируют административно-правовые отношения по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим основанием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные основания классификации, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.
Какой смысл вкладывается в обозначение административно-правовых отношений вертикальными?
Вертикальные административно-правовые отношения наиболее характерны для сферы государственного управления, поскольку в наибольшей степени выражают содержание административно-правового регулирования, а также типичные для государственно-управленческой деятельности управленческие связи. Суть их состоит в следующем: у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых нет у другой стороны отношений. Это отношения, возникающие между соподчиненными сторонами. Следовательно, в них отсутствует юридическое равенство сторон. Властной стороной выступает, и это закономерно, соответствующий субъект исполнительной власти, что позволяет ему осуществлять непосредственное управляющее воздействие на поведение управляемых .
Организационно-правовые и управленческие меры борьбы с правонарушениями иностранных граждан и лиц без гражданства
Проблема незаконного въезда и выезда иностранцев и лиц без гражданства в последнее время приобретает особенно острый характер. В условиях существования «прозрачных границ» с государствами республиками бывшего СССР, ослабления контроля за транзитными пассажирами возросло число иностранцев, въезжающих в страну с нарушением установленных правил или пытающихся использовать ее территорию для въезда в третьи страны. Кроме лиц, ищущих убежища в России и за ее пределами, к категории так называемых нелегальных иммигрантов относятся лица, прибывающие в страну для ведения нелегальной профессиональной деятельности, в том числе незаконного характера1.
На государственном уровне проблема иммиграции должна рассматриваться в нескольких аспектах. Первый аспект - заинтересованность страны вселения во въезде иностранных граждан и возможность регулирования объемов и структур миграционных потоков в собственных интересах. Второй аспект - наличие политических, экономических, территориальных интересов со стороны страны выхода иммигрантов2.
Целесообразно также при решении данного вопроса обратиться к положительному опыту ведущих европейских стран.
Общим подходом в пресечении и предупреждении незаконной миграции в западноевропейских государствах является осуществление контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства до въезда, при въезде и во время пребывания на территории этих стран.
В целях предупреждения незаконного въезда осуществляется комплекс мероприятий, который включает: проверку соответствия срока действия визы и цели поездки, идентификацию личности и контроль подлинности представленных документов ходатайствующего лица, проверку их территориальной действительности для въезда на территорию группы стран и соответствия срока действия документов по отношению к сроку действия визы.
В последние годы соответствующие службы стали выяснять и такие факты, как получение приглашений, вызовов или подготовку организованных поездок, проверять подлинность проездных документов, наличие страховок и средств к существованию (резервирование гостиниц, общежитий, обязательства о содержании иностранца за счет принимающей стороны, родственника либо работодателя, наличные деньги, банковские гарантии и т.п.). В отдельных случаях проверяется местожительство в стране выезда и наличие связей в стране проживания, а для несовершеннолетних - разрешение родителей.
Таким образом, решается главная задача, которая состоит в соблюдении двух основных требований: непосредственное обеспечение безопасности государства и пресечение нелегальной миграции1.
Следующим важным этапом является взаимодействие компетентных органов с перевозчиками - транспортными компаниями. Для этого используются специальные программы, предусматривающие наряду с введением штрафных санкций разработку и принятие обучающих программ для персонала транспортных компаний. В целом диапазон применяемых санкций весьма значителен (вплоть до конфискации транспортного средства) и зависит от особенностей национального законодательства конкретного государства. Санкции применяются в Бельгии, Дании, Франции, Германии, Греции, Италии, Испании и Великобритании. Однако принимаемые меры против компаний-перевозчиков дают ощутимые результаты в тех случаях, когда этими компаниями организуются обучение и подготовка их персонала.
Практика подтверждает эффективность использования программ взаимодействия в тех международных транспортных узлах, которые являются транзитными пунктами для лиц, ищущих убежище. Применение комплекса мероприятий уже дало положительные результаты в Германии и Великобритании. Кроме того, эти государства имеют своих сотрудников за рубежом для установления контактов со служащими авиакомпаний. Основной задачей при этом является предварительное ознакомление со списками пассажиров и направление списков в компетентные органы своей страны еще до того, как туда прибудут пассажиры. Смысл применяемых программ состоит в том, что в случае непринятия компанией должных мер по предотвращению очевидных нарушений иммиграционного законодательства ее подвергают штрафным санкциям.
При непосредственном въезде, наряду с общепринятыми правилами контроля, осуществляется проверка соответствия заявленной цели въезда и пребывания истинной.
Особое внимание при въезде уделяется мигрантам, которые просят предоставления убежища на территории данного государства или могут попросить его в дальнейшем. Для того чтобы принять решение о наличии основания для проведения полной процедуры по признанию лица беженцем и ограничить количество фиктивных ходатайств, проводится «короткая процедура» определения статуса.
Опыт показал, что эффективность контроля на границе зависит от организации обмена информацией между сотрудниками, обеспечивающими контроль за въездом иностранцев, и другими заинтересованными компетентными органами.
В каждом западноевропейском государстве активно используется так называемый индекс подозреваемых - список лиц, которых следует идентифицировать при въезде из страны и, вероятно, задержать или выслать. Также, существует международная база данных, которая используется на всех эта 117 пах предупреждения незаконной миграции, начиная с момента оформления визы до выезда из страны назначения.
По оценкам западноевропейских экспертов, при всей хаотичности перемещений мигрантов-одиночек или небольших групп незаконная миграция является глобальным явлением, которому присущи свои собственные сложные структуры и высокий уровень коммерциализации. В ряде случаев организации, занимающиеся незаконной переправкой людей, могут быть сравнимы с крупными многонациональными корпорациями . Кроме того, незаконность действия не прекращается и после въезда иностранца в страну. Нередко контрабандисты занимаются перевозкой иностранцев по стране и их трудоустройством (в своей компании либо у сообщников). Мигранты постоянно находятся под страхом угроз и шантажа и за свою работу, в лучшем случае, получают крайне низкую -заработную плату, а в худшем - не получают ее совсем.
Административно-правовое реформирование механизма управления миграционными процессами: проблемы и перспективы
Миграционные процессы напрямую влияют на все сферы деятельности государства и касаются практически всех категорий граждан. Поэтому первичной обязанностью любого государства является умение наладить управление этими процессами.
Для обеспечения управления миграционными процессами необходимо решить две ключевые задачи: максимально сократить нелегальный сектор миграции и сформировать систему селективной иммиграции1.
Решения в области иммиграции должны приниматься, исходя из баланса интересов четырех сторон - бизнес-структур, заинтересованных в мобильном и качественном рынке труда; органов внутренних дел, отвечающих за правопорядок; местного населения и местных властей, часто одинаково негативно настроенных по отношению к нелегальным иммигрантам, и иммигрантам - потенциальным добропорядочным жителям и труженикам страны. Государство в итоге получает сбалансированную систему привлечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам - квалификационным, образовательным, половозрастным, языковым и культурным.
Предполагается, что пути совершенствования регулирования механизма управления миграционным движением в Дальневосточном регионе и Российской Федерации в целом обусловливаются современным состоянием воздействия на него со стороны внешних факторов. Поэтому для осуществления комплексного регулирования миграционных перемещений необходимо применить механизм, включающий модифицированные научную, организационную, правовую, финансовую и информационную составляющие.
Анализируя возможности оказания воздействия на миграционные перемещения, составим предложения по совершенствованию механизма управ 133 ления миграционными потоками. Предполагается, что они будут построены в рамках системы регулирования миграционных потоков.
Действие научной составляющей системы регулирования в настоящий момент распространяется только на отдельные виды миграции населения. Думается, что это должно касаться всех объектов управления миграционными процессами. Однако при этом следует учитывать тот факт, что миграционная политика в Российской Федерации сегодня проводится в достаточно узком коридоре возможностей , обусловленном:
1) экономическими ограничениями, значительно сужающими не только социальную составляющую миграционной политики, но и возможность вне дрения экономических стимулов для переселения;
2) гуманитарными ограничениями, вытекающими из необходимости соблюдения международных обязательств Российской Федерации, в том числе как правопреемницы бывшего СССР;
3) ограничениями, вытекающими из интересов обеспечения национальной безопасности;
4) демографическими ограничениями, делающими невозможным масштабное переселение (например, в Сибирь, на Дальний Восток).
С этими ограничениями придется считаться в ближайшее время. По мере повышения их пороговых значений, прежде всего в области экономики, государство сможет проводить более активную миграционную политику. В ближайшей перспективе необходимо придать миграционным процессам в Российской Федерации роль позитивного фактора в развитии экономики, демографической ситуации и безопасности страны.
Что же касается деятельности органов государственной власти и управления, то следует преодолеть ведомственный подход к решению проблем миграции путем разграничения полномочий между ними.
Наряду с уже разработанной Концепцией государственной миграционной политики важно предусмотреть как один из важнейших документов Схему расселения жителей Российской Федерации, куда комплексно должна входить и схема расселения жителей Дальневосточного региона. Интересы двух уровней государственного воздействия на миграционные процессы (федерального и субъекта Федерации) совпадают в стремлении сделать стихийные перемещения мигрантов регулируемыми, наносящими как можно меньший ущерб государству и обеспечивающими минимум жизненных средств и гарантий переселенцам. Это заключается в создании проектов комплексных программ социально-экономического развития отдельных регионов России в части регулирования миграционных процессов1. Предполагается, что Схема расселения жителей Российской Федерации должна стать вторым основополагающим документом в системе регулирования процессов миграции населения. В ее рамках важно обеспечить дифференцированный подход к проблеме в зависимости от особенностей социально-экономического развития как всех регионов в целом, так и Дальневосточного региона в отдельности. То есть выделить наиболее проблемные регионы, которые испытывают спад, либо избыток жителей. В соответствии с этим станет возможным применение мер, стимулирующих либо ограничивающих приток населения в тот или иной район. Здесь же необходимо предусмотреть определенный резервный фонд для отселения людей из экологически неблагоприятных зон, а также для возможности расселения населения в случаях массовых переселений, вызванных различными чрезвычайными ситуациями.
