Содержание к диссертации
Введение. 3
1. Организационно - правовые основы механизма управления железнодорожным транспортом .13
1.1. Экономика Российской Федерации - единая система правового
регулирования 13
1.2. Железнодорожный транспорт в системе объектов правового регулирования в сфере экономики .37
1.3. Реформирование организационно - правовой структуры управления
железнодорожным транспортом .58
2. Юридическая сущность административно - правовой организации
механизма управления железнодорожным транспортом 77
2.1. Формы и методы административно - правовой организации Ф механизма управления железнодорожным транспортом 77
Административный мандат Министерства путей сообщения Российской Федерации .95
Юридическая сущность административно - правового механизма ответственности организующих, хозяйствующих субъектов и граждан на железнодорожном транспорте 113
Заключение. 133
Библиографический список использованной литературы .' 138
Приложения 155
Введение к работе
Железнодорожный транспорт России является одним из основных связующих звеньев в экономике страны и представляет собой единый комплекс, охватывающий все виды общественного производства, распределения и обмена.
Особенностью Российского железнодорожного транспорта является то, что это исторически сложившаяся естественная монополия, многие годы проработавшая на основе мало изменившегося законодательства, и существующая сегодня в условиях рыночных отношений.
Необходимость разработки принципиально нового законодательства в области железнодорожного транспорта, определяется тем, что в настоящее время система управления отраслью находится на переходном этапе, в состоянии реформирования. Поэтому проблемы комплексного рассмотрения правового регулирования отношений возникающих в сфере железнодорожного транспорта, актуальны и востребованы.
Обострение проблем связанных с несоответствием современной экономической политике российского государства и структурой управления железнодорожным транспортом, общая стратегия государства в области естественных монополий, необходимость совершенствование инвестиционной деятельности, повышение уровня планирования и прогнозирования в отрасли обусловили необходимость изменения структуры правового механизма управления железнодорожным транспортом.
В настоящее время преобразование основ системы управления железнодорожным транспортом проводится в рамках реформы отрасли. При этом основными параметрами, подлежащими обновлению, являются: механизм правового регулирования управления железнодорожным транспортом; организационная структура железнодорожного транспорта; - формы и методы организации внутриотраслевых экономических отношений и финансовой деятельности.
В процессе проведения реформы данной системы видоизменяются управленческие структуры центрального аппарата Министерства путей сообщения, перераспределяются функции между звеньями и уровнями управления, преобразовываются производственные структуры, комплекс органов управляющих системой.
Мерами по совершенствованию управления железнодорожным транспортом можно назвать выделение в нем конкурентных и монопольных видов деятельности в организационной и экономической областях его работы. Совершенствование правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта, активизацию нормотворческой деятельности, в основном по направлению усовершенствования финансовых механизмов функционирования отрасли правовых актах различного уровня, и, в целом, полную правовую урегулированность данного вопроса.
На современном этапе выделение функции хозяйственного управления из МПС России не должно означать отказ от централизованного управления железнодорожным транспортом. В новой структуре управления следует сохранить данный принцип, централизовав в частности следующие функции: оперативное управление перевозочным процессом; организация разработки и утверждения графика движения поездов по сети железных дорог; управление сетями связи и информационными ресурсами; обеспечение регулирования движения поездов в условиях чрезвычайных ситуаций; разработку единых технических и технологических правил и требований к перевозочному процессу и техническим средствам; разработку требований по обеспечению безопасности перевозок и труда и контроль за их соблюдением; разработку и реализацию единой инвестиционной и инновационной стратегии отрасли; 9. реализацию корпоративных финансовых интересов отрасли.
Общепринято разграничивать отрасли хозяйствования по предмету и методу правового регулирования. Совершенно очевидно, что предметом правового регулирования в отдельной отрасли права должен служить однородный круг общественных отношений. Однако нередко такие однородные общественные отношения (как, например, в транспортной деятельности) складываются и развиваются под воздействием целого ряда отраслей права: гражданского, административного, трудового и т.д. В таких случаях возникает необходимость в дополнительных мерах, позволяющих определить предмет регулирования данной отрасли права. В этом смысле наиболее важное значение имеет метод правового регулирования, под которым понимается юридическое средство воздействия, применяемое при правовом регулировании общественных отношений. Только единство предмета и метода регулирования является правильным классификационным признаком распределения норм права по отраслям. Особенностью регулирования отношений связанных с железнодорожным транспортом является то, что оно сочетает в себе властно-организационные отношения, регулируемые административным правом, и имущественные отношения, регулируемые гражданским правом.
Имущественные отношения, возникающие в связи с деятельностью транспортных предприятий на железнодорожном транспорте, подчинены общим началам гражданского законодательства, а важнейший раздел — договор перевозки представляет собой институт гражданского права. Отношения в области железнодорожного транспорта определяются предметом и методом, характерными в своем большинстве для гражданского, административного, трудового права.
Все выше сказанное позволяет сделать вывод о том, что общественные отношения возникающие в области железнодорожного транспорта, представляют собой комплекс общественных отношений, регулируемых различными отраслями российского права, которые возникают в процессе взаимоотношений транспортных предприятий железнодорожного транспорта с клиентурой, с учетом его специфики.
Административными формами регулирования правоотношений в на стоящее время в свете проводящихся преобразований являются: правовые формы - издание правовых и индивидуальных актов, заключение админист ративных договоров; неправовые формы - индивидуальный (персонифициро- " ванный) учёт; совершенствование автоматизированной базы в рамках созда ния единой автоматизированной системы управления.
К административным методам регулирования правоотношений в об ласти железнодорожного транспорта относятся: лицензирование и контроль (особенно ярко проявляются в деятельности Министерства путей сообще ния), финансирование и налогообложение (анализ действующего налогового законодательства свидетельствует о необходимости изменения действующей W структуры, это связано с существенным повышением налога на добавленную стоимость при передаче имущества с дороги на дорогу)
В настоящее время функционирование административно-правовых форм и методов не обходится без изъянов и проблемных моментов, среди которых можно выделить следующие:
Во-первых, отставание правового регулирования от потребностей ре формы отрасли. Отсутствует полностью проработанный механизм управле- ф ния отделениями железных дорог.
Во-вторых, функционирование системы индивидуального (персонифицированного) учёта сопровождается нестабильностью технического оснащения и недостаточной квалификацией кадров.
В-третьих, финансирование - одна из наиболее острых проблем в свете меняющихся форм системы управления. Первоочередное внимание следует уделять вопросам финансирования переходного периода отрасли. Именно обеспечение финансовой прозрачности всех видов деятельности, повышение эффективности перевозок, обеспечение устойчивой работы, обновление про 7 изводственно - технической базы отрасли, привлечение инвестиций называют наиболее острой проблемой реформируемой отрасли.
Огромную роль призвана решать информационная работа по вопросам реформирования отрасли и изменения структуры управления железнодорожным транспортом, преследующая цель избежать заблуждений работников отрасли различных уровней по поводу происходящих реорганизационных процессов. Причём это направление работы требует усовершенствования.
Необходимо разработать кодифицированное законодательство по вопросам управления железнодорожным транспортом включающее как публично - правовые так и гражданско - правовые нормы (возможно в форме Кодекса железнодорожного транспорта).
Урегулировать все выше обозначенные проблемные моменты в настоящее время можно лишь при помощи комплексного подхода, предполагающего: совершенствование нормативно-правовой базы, обязательным условием разработки которой должно быть научное обоснование, финансовое и материальное подкрепление; сохранение централизации управления перевозочным процессом и другими направлениями деятельности железных дорог.
Степень разработанности проблемы
В основном вопросы управления железнодорожным транспортом решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных С.С. Алексеевым, А.П. Алёхиным, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкиным, А.П. Лончаковым, В.М. Манохиным, М.Н. Марченко, Л.Л. Поповым, М.С. Студеникиной, О.М. Якуба. Для целей данного исследования следует отметить работы И.Л. Давитнидзе, Г.А. Дороховой, Ю.М. Козлова, Т.И. Козыревой, А.Ш. Мильман, посвященные вопросам реорганизации и реформирования федерального железнодорожного транспорта Российской Федерации А.Г. Белова, В.Г. Григоренко, О.Н. Дунаев, И.П. Ильин, А.А. Зайцев, И.В. Калашникова, Б.М. Лапидус, Р.Г. Ле -. уТ.-.-да»»-.Цг.-..онтьев, В.Г. Мысник, Е.А. Медведев, А.А. Мельников, В.А. Персианов, О.П. Поклад, Т.В. Федина, и др.
Несмотря на столь многочисленные подходы к рассмотрению вопросов специфики и особенностей управления железнодорожным транспортом, проблемам реструктуризации и реформирования отрасли они пока не стали объектом целостного научного исследования.
Цель диссертационного исследования Определялась исходя из степени разработанности темы. На основе все стороннего анализа теоретических исследований и материалов практики по данной проблематике выявить несоответствие различных параметров функционирования системы управления железнодорожным транспортом современным приоритетным направлениям экономического развития России, разработать некоторые предложения по совершенствованию управления данной отраслью, нормативно - правовому регулированию железнодорожного транспорта, что в конечном счёте, должно способствовать повышению эффективности управления железнодорожным транспортом.
Для достижения поставленной цели диссертантом решались следующие задачи:
Определение места железнодорожного транспорта в системе объектов правового регулирования в сфере экономики.
Проведение всестороннего анализа понятия и сущности системы управления железнодорожным транспортом.
Изучение существующих недостатков, образующих предпосылки для проведения реформирования железнодорожного транспорта. Исходя из этого определение тех составных частей отрасли, которые подлежат изменению в процессе проводимой реформы.
Исследование нормативно-правовой базы, регулирующей функционирование федерального железнодорожного транспорта, с выявлением недостатков и предложений отдельных норматив :. ных актов, подлежащих изменению в процессе реформирования отрасли. % 5. Рассмотрение административно-правовых форм и методов, как части комплекса правовых средств управления железнодорожным транспортом.
Определение границ полномочий органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, изменение границ этих полномочии в аспекте реформирования отрасли. Формулирование понятия административный мандат Министерства путей сообщения, путем выделения присущих этому органу исполнительной власти полномочий, и особенностей осуществления им управляющего воздействия.
Оценка имеющихся концепций развития управления железнодорожным транспортом (в процессе реформирования) и разработка Ф на этой основе рекомендаций по совершенствованию механизмов управления этой системой посредством административно- правовой организации. Объектом диссертационного исследования явился широкий круг общественных отношений, складывающихся в связи осуществлением перево зочного процесса и другими направлениями деятельности железных дорог. Особое внимание в процессе исследования было уделено вопросам модифи- Щ: кации нормативно-правового регулирования функционирования железнодо рожного транспорта в аспекте проводимой реформы отрасли.
Предмет диссертационного исследования составили административно-правовые формы и методы, направленные на совершенствование механизма правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта. Административно-правовые формы и методы рассматривались в свете проводимой реформы системы управления железнодорожным транспортом. Исследованию подверглись процессы, происходящие в сфере государственного управления железнодорожным транспортом, разделению конкурентного и монопольного секторов отрасли, особое внимание уделено созданию нового хозяйствующего субъекта ОАО «Российские железные дороги».
Методологические основы диссертационного исследования
Для решения поставленных задач и достижения цели в исследовании использовались различные методы. Из группы общенаучных - методы анализа (историко-правовой и теоретико-правовой) и синтеза, сравнения (сравнительного правоведения), восхождения от абстрактного к конкретному, логический метод.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования Научная новизна работы определяется тем, что вопросы управления железнодорожным транспортом становились предметом комплексного исследования ученых правоведов советского периода.
Современная российская действительность определяет необходимость рассмотрения форм и методов управления железнодорожным транспортом в свете проводимых экономических реформ российского государства в целом, и железнодорожной отрасли в частности. Выявленная специфика и особенности управления данной отраслью позволяют говорить о новой научной категории - административно-правовой организации механизма управления железнодорожным транспортом.
Теоретическую значимость определяет обобщение имеющихся научных исследований с выявлением общих тенденций, намечающихся в работах подобного рода в связи с процессами реформирования железнодорожного транспорта. Некоторые положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе для подготовки студентов по специальностям 02.11.00. «Юриспруденция». Диссертационное исследование представляет собой методологическую основу для дальнейших, более углубленных научных изысканий.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании выводов и предложений совершенствования нормативно - правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта.
Положения, выносимые на защиту
l.Ha основании теоретического анализа исследуется непосредственная взаимосвязь таких категорий как право и экономика. Право характеризуется важным средством регулирования экономики, осуществляющим свою регулирующую функцию при помощи механизма правового регулирования.
Исследовав железнодорожный транспорт как отрасль экономики, автор приходит к выводу, что отрасль экономики (применительно к теме ис Ш следования железнодорожный транспорт) представляет собой единую само регулирующуюся систему управления, поэтому гармония функционирования экономики в целом есть результат эффективности применения механизма правового регулирования и механизма государственного управления.
Анализ положений нормативно-правовых актов и их проектов,, направленных на регулирование системы управления железнодорожным транспортом, показывает явную возможность кодификации таких норм. Ста Р вится под сомнение необходимость наличия двух одноуровневых законов, регулирующих деятельность железнодорожного транспорта. Предлагается закрепить гражданско - правовые и публично - правовые нормыв одном кодифицированном акте - Кодексе железнодорожного транспорта.
Определение границ государственного регулирования управления железнодорожным транспортом в свете меняющихся с проведением реформы организационной структуры отрасли.
4.Выделяется существенная внутриотраслевая специфика российских железных дорог, которая приводит к тому, что эффективность реализации на них различных инвестиционных мероприятий, в том числе реформационных, и корректные методы ее оценки в России должны отличаться от зарубежных 5.Автором предлагается полномочия органа исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта определить как административный мандат Министерства путей сообщения. Определяя данное понятие как совокупность прав и обязанностей в области перевозочного процесса и другими направлениями деятельности железных дорог, характеризующиеся государ ственно - административным воздействием по вертикали, реализуемым в сфере государственного управления железнодорожным транспортом.
Апробация результатов исследования
Основные результаты работы прошли апробацию в ходе работы научно-практических конференций различного уровня: Межрегиональной Межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина современной России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона» Владивосток, ВГУЭС, 2001; межрегиональной научно-практической конференции «Экономика, управление и право на Востоке России» Хабаровск, ДВАГС, 2002; «60-я Региональная научно-практическая конференция творческой молодежи» Хабаровск, ДВГУПС, 2002; Международной научной конференции «Азиатско-Тихоокеанский регион в глобальной политике, экономике и культуре XXI века» Хабаровск, 2002.
Материалы и положения диссертационного исследования легли в основу теоретических сообщений и научно-практических рефератов студентов, а также использовались в дипломных работах выпускников ДВЮИ.
Объём и структура диссертации.
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России, и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
