Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовая организация управления деятельностью исправительных учреждений
1.1 Организационно-правовые вопросы становления и развития уголовно-исполнительной системы в России 16
1.2 Правосубъектность органов, осуществляющих деятельность в сфере исполнения наказаний Дальневосточного федерального округа 32
1.3 Юридическая сущность организации управления деятельностью исправительных учреждений 57
Глава 2. Административно-правовой механизм обеспечения функций исправительных учреждений
2.1 Административный мандат Федеральной службы исполнения наказания России (ФСИН России) 69
2.2 Формы и методы административно-правовой организации механизма управления деятельностью исправительных учреждений 83
2.3 Административно-правовое реформирование механизма управления деятельностью исправительных учреждений ПО
Заключение 141
Библиографический список используемой литературы 148
- Организационно-правовые вопросы становления и развития уголовно-исполнительной системы в России
- Юридическая сущность организации управления деятельностью исправительных учреждений
- Административный мандат Федеральной службы исполнения наказания России (ФСИН России)
- Административно-правовое реформирование механизма управления деятельностью исправительных учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Темой диссертационного исследования является административно-правовая организация механизма управления деятельностью исправительных учреждений Дальневосточного федерального округа.
Процессы, происходящие в настоящее время в России, характеризуются кардинальными преобразованиями в политической, экономической и социальной сферах, направленными на преодоление кризисных явлений современного общества.
Формирование нового экономического базиса, всплеск неконтролируемого рынка, недостаточная социальная и правовая защищенность российских граждан стали благодатной почвой для повышения уровня преступности, которая приобретает качественно новые, ранее не известные формы. В своем развитии общество сталкивается со многими проблемами, одна из которых -преступность. Будучи социальным явлением, преступность обусловлена различными причинами, которые по мере развития общества усложняются. К сожалению, несмотря на все принимаемые меры, преступность " продолжает оказывать мощное отрицательное влияние на все сферы жизнедеятельности государства и общества, серьезно тормозит социально-экономические и политические преобразования в России, подрывает ее международный авторитет". Для российского общества, которое переживает один из сложных этапов своего развития, преступность представляет собой реальную угрозу национальной безопасности.
В борьбе с преступностью государство применяет различные меры: экономические, правовые, воспитательные, принудительные. Одной из важных и объективно необходимых функций государства в борьбе с преступностью является исполнение уголовных наказаний. Следует констатировать, что пока существует преступность, государство вынуждено (и обязано) обращаться к
наказанию лиц, их совершивших, ибо наказание есть не что иное, как средство защиты общества от преступных посягательств.
В сложившихся неблагоприятных условиях возрастает роль специальных органов государства, деятельность которых всецело направлена на борьбу с преступностью. В системе этих органов особое место занимают учреждения, исполняющие наказание в виде лишения свободы - пенитенциарные учреждения.
Исполнение наказаний является не только важной, но и исключительно сложной функцией. Ее реализация предполагает создание различного рода исправительных учреждений, многоплановую деятельность персонала по охране, надзору, обеспечению жизнедеятельности осужденных. Наказание объективно влечет ограничение прав и свобод граждан, совершивших преступления. В силу этого порядок исполнения наказаний не может быть произвольным, а должен осуществляться от имени государства. Отношение государства к порядку исполнения наказаний выражается в определенной политике. В зависимости от того или иного этапа развития государства, сложившихся традиций, правового регулирования исполнения наказаний данная политика носит различные наименования - карательная, исправительная, пенитенциарная.
Нынешнее положение уголовно-исполнительной системы РФ с очевидностью показывает, что она нуждается в серьезной корреляции и видоизменении. Государство на сегодняшний день предпринимает реальные шаги по реформированию системы органов исполнения уголовных наказаний. 1 В этом процессе, несомненно, можно опираться на передовые достижения отечественного и зарубежного опыта в области организации пенитенциарного дела.
Коренное реформирование уголовно-исполнительной системы России, осуществляемое в последние годы, потребовало серьезной переработки существующей нормативной базы, включая всю совокупность нормативных правовых актов. Речь идет о федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, норма-
1 Далее УИС
тивных правовых актах ряда федеральных министерств и ведомств, в частности, нормативных правовых актах Министерства внутренних дел и Министерства юстиции Российской Федерации. Причем необходимость переработки этих нормативных правовых актов выявилась, по существу, одномоментно, хотя и по разным причинам, которые в совокупности сложились в несколько фактов.
Одним из важнейших факторов реформирования уголовно-
исполнительной системы послужило вступление России в Совет Европы.1 После принятия в феврале 1996 года Федерального закона «О присоединении России к Уставу Совета Европы» ускорилось осуществление правовой и судебной реформы в целом. Наша страна приняла на себя ряд обязательств, одним из которых является приведение национального законодательства в соответствии с общепринятыми международными нормами и стандартами, в том числе и в сфере соблюдения прав человека. Российской Федерацией были ратифицированы Конвенция о защите прав человека и основных свобод,2 Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и ряд других документов, регламентирующих права человека.3
Гуманизация и либерализация уголовно-исполнительного законодательства являются краеугольным камнем реформирования УИС.
До недавнего времени наша карательная политика отличалась чрезмерной жестокостью. В ряде случаев она приводила к тому, что в местах лишения свободы оказывались люди, которых можно было свободы и не лишать. В связи с этим были внесены изменения и предложения по совершенствованию действующего законодательства. Причиной этого стало стремление России следовать международным нормам и стандартам обращения с осужденными.
1 См.: ФЗ РФ «О присоединении России к Уставу Совета Европы»
2 См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод.
3 См.: Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство
обращения или наказания.
Нельзя также сбрасывать со счетов и неадекватно развивающиеся процессы в экономике России, ее социальном и общественном развитии, делающие неэффективными подготовленные совсем недавно основные нормативные правовые акты в области функционирования уголовно-исполнительной системы.
Одна из характерных черт реформы российской юстиции - это образование организационно самостоятельных структур, административно не входящих в состав Министерства юстиции Российской Федерации. При этом за органами юстиции оставлен государственно-правовой контроль за деятельностью этих образований.
Одним из первых опытов создания автономных структур стало образование Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации.
Реализация намеченных путей коренной перестройки системы исполнения уголовных наказаний, во многом будет зависеть от дальнейшего развития политического, экономического и социального курса, который будет проводиться на современном этапе развития российского общества.
Таким образом, необходимо отметить, что "современное состояние уголовно-исполнительной системы отражает степень цивилизованности страны".
Недостаточная разработанность, наличие ряда пробелов в системе уголовно-правовых знаний, необходимость решения проблем пенитенциарной юрисдикции на региональном уровне явились предопределяющими факторами, обусловившими актуальность темы данного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
На протяжении многих лет российские ученые занимаются исследованием различных аспектов развития и правового обеспечения деятельности системы государственных учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания.
Вместе с тем в настоящее время ощущается острый недостаток в комплексных монографических работах, в полной мере раскрывающих организационно-правовые аспекты деятельности отечественных пенитенциарных орга-
нов. Таким образом, ряд вопросов исследуемой научной проблематики сегодня все еще остаются не решенными.
Проблемы административно-правовой организации механизма управления деятельностью исправительных учреждений получили освещение в научных работах и публикациях посвященных вопросам управления в сфере УИС, это работы С.С.Алексеева, А.П. Алехин, М.Г. Деткова, Е.А. Скрипилева, А.В. Верещагиной, Е.А. Котельникова, И.А. Семенцова, И.Л.Бачило, Л.Л. Попова, О.С. Кузьминой, Н.Н. Ефремовой, В.Б. Романовской, Л.И. Беляевой, Ф.Ф. Давыдова, СМ. Зубарева, А.Н. Зорикова, А.И. Дубровиной, Т.У. Воробейковой, В.А. Рогова, СВ. Кодана , А.П. Лончакова и др.
Следует также отметить работы Ю.М. Антоняна, М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, К.К. Кораблина, СИ. Кузьмина, А.С. Михлина, А.Е. Наташева, И.А. Спиранского и многих других ведущих российских ученых.
Результаты выполненных вышеуказанными авторами работ, прямо или косвенно относятся к анализируемой проблеме и создают методические предпосылки для дальнейшего исследования.
Нельзя не отметить научный потенциал, накопленный дальневосточными учеными, которые преодолевая объективные трудности, связанные с отдаленностью региона от ведущих научных центров страны, настойчиво пытаются внести весомый вклад в развитие отечественной юридической науки.
До настоящего времени в юридической науке разработанность проблем функционирования административно-правового механизма управления деятельностью исправительных учреждений является недостаточной, а по отдельным вопросам вообще отсутствует. Это, в свою очередь, опосредованно отражается на эффективности правоприменительной и контрольно-надзорной деятельности правоохранительных органов, уполномоченных в сфере управления деятельностью исправительных учреждений.
Юридическая наука располагает богатым материалом по вопросам структуры механизма государства, государственного аппарата, принципов его организации и деятельности, функционирования права, интересов личности, со-
держащим немало интересных фундаментальных суждений и взглядов. Эти проблемы на общетеоретическом уровне достаточно обстоятельно разработаны в ряде монографических исследований, включая диссертации, а таюке в коллективных трудах, сборниках и материалах научных конференций. Широко известны по данной проблеме работы С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, В.В. Лазарева, В.М. Манохина, Г.И. Петрова, Н.И. Петрова, Н.И. Ма-тузова и др.
На отраслевом уровне (прежде всего в конституционном, административном, финансовом праве) основное внимание уделяется реализации органами юстиции отдельных полномочий при осуществлении контроля за соблюдением законодательства. К их числу следует отнести работы К.С. Вельского, О.Н. Горбуновой, В.М. Жуйкова, Т.Л. Комаровой, Б.М. Лазарева, А.П. Лончакова, СВ. Тихомирова, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявского и др.
Кроме того, следует учитывать, что некоторые выводы и предложения относительно вопросов управления в данной сфере, содержащиеся в научных исследованиях по этой теме, выполнены в рамках различных временных периодов и в настоящее время не отражают изменившихся социально-экономических и политико-правовых параметров, определяющих развитие современных правовых связей в обществе и государстве. Эти обстоятельства подчеркивают объективную потребность в исследовании заданной проблематики.
Цель диссертационного исследования.
С учетом малоизученности проблем управления деятельностью исправительных учреждений в субъектах Российской Федерации возникает необходимость проанализировать вопросы регулирования деятельности исправительных учреждений на примере отдельного региона (Дальневосточного региона России) и определить пути реформирования административно-правового механизма управления деятельностью исправительных учреждений, разработать конкретные предложения по совершенствованию правовой базы в сфере уголовно-исполнительной политики, обозначить административно-
правовые меры противодействия с правонарушениями в местах лишения свободы в России в целом и в Дальневосточном регионе в частности. При этом «содержание административно-правовой организации механизма государственного управления в полной мере должно соответствовать общей концепции о юридической сущности уголовно-исполнительной деятельности». Использование принципов объективности, целесообразности и законности при поиске оптимального варианта управления позволяет автору надеяться, что некоторые из его предложений могут быть апробированы как в процессе законотворчества, так и в практической деятельности системы пенитенциарных учреждений. Для достижения поставленных целей в данной работе обозначены следующие взаимосвязанные задачи:
раскрыть понятие и сущность административно-правовых механизмов, обеспечивающих деятельность исправительных учреждений в Дальневосточном федеральном округе;
определить роль пенитенциарных учреждений в деятельности органов государственной власти и управления России;
проанализировать и систематизировать нормативно-правовую базу, составляющую уголовно-исполнительное законодательство РФ, внести конкретные предложения по ее совершенствованию;
выявить проблемы, возникающие при работе организаций, органов, служб и должностных лиц при осуществлении административно-правового управления деятельностью исправительных учреждений;
исследовать результаты функционирования системы органов государственной власти, осуществляющих управление в сфере исполнения наказания;
изучить особенности формирования и функционирования системы пенитенциарных учреждений на региональном уровне (в частности, территории Дальнего Востока);
определить основные направления реформирования административно-правового управления деятельностью исправительных учреждений.
Объект исследования.
Объектом настоящего диссертационного исследования является совокупность нормативно-регламентированных общественных отношений, возникающих в ходе реализации уголовно-исполнительной политики и уголовно-исполнительного законодательства между субъектами государственного управления. А так же выбрана правовая действительность Российского государства, связанная со становлением и развитием системы специальных учреждений и органов, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы.
Предметом исследования являются административно-правовые формы и методы, направленные на совершенствование механизма правового регулирования деятельности исправительных учреждений в Дальневосточном федеральном округе. Административно-правовые формы и методы рассматривались в свете проводимой реформы системы управления пенитенциарных учреждений Российского государства на территории Дальневосточного федерального округа.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Анализ проблематики, указанный в теме диссертационной работы, выявил необходимость применения в совокупности самых различных методов научного познания.
В качестве методологической основы исследования принят диалектический метод познания и системный подход к изучению правовых явлений.
Решение поставленных диссертантом задач опосредовано использованием также и других методов исследования: анализа, синтеза, моделирования, прогнозирования, сравнительно-правовой, формально-логический, конкретно-исторический, статистический, социологический, а также общенаучный и специальный методы научного познания, способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели. Научная новизна исследования.
Новизна исследования, в первую очередь, заключается в целостном подходе к проблеме административно-правовой организации механизма управле-
ния деятельностью исправительных учреждений в Российской Федерации путем повышения эффективности взаимодействия государственных органов, общественных организаций и других субъектов правоотношений в данной сфере. Положительным моментом, характеризующим научную новизну диссертационного исследования, является разработка предложений по внесению изменений в уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации и обобщение статистических данных об исправительных учреждениях на территории Дальневосточного федерального округа.
Проведенное исследование, на наш взгляд, позволит заинтересованным органам и ведомствам в дальнейшем осуществлять работу по совершенствованию законодательства в Дальневосточном регионе в целом.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что накопленный материал позволяет объективнее и глубже проникнуть в природу такого явления, как институт исполнения наказания в виде лишения свободы, понять его важность в процессе укрепления Российской государственности.
Положения, выводы и рекомендации, высказанные в процессе работы над темой исследования, представляются достаточно интересными, имеющими определенную научную значимость при разработке многих проблем административного права.
Диссертация содержит ряд принципиально новых подходов, которые опираются на развернутую аргументацию и являются шагом вперед по сравнению с имеющимися в научной литературе взглядами по данной проблематике. Они представляются достаточно перспективными и могут быть использованы при разработке как федеральных органов, так и нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.
Предлагаемая работа является специальным комплексным теоретико-прикладным научным исследованием, глубоко осмысливающим богатое историческое наследие и существенно дополняющим уже имеющиеся научные издания. Выводы и предложения, сформулированные в данной работе, могут
быть использованы подразделениями Федеральной службы исполнения наказания России.
Положения, выносимые на защиту.
Осмысление теоретических вопросов и складывающейся правоприменительной практики органов, уполномоченных в сфере регулирования деятельностью исправительных учреждений, позволяет представить на защиту ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование административно-правового механизма управления деятельностью исправительных учреждений по материалам Дальневосточного федерального округа:
1.Особенности административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказания состоят в том, что:
Федеральная служба исполнения наказания Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере исполнения и отбывания наказания.
Федеральная служба исполнения наказания Российской Федерации выполняет функции головного координирующего федерального органа в области исполнения и отбывания наказания, а так же обладает полномочиями применения силовых мер в целях противодействия совершению правонарушений в исправительных учреждениях;
противодействие совершению правонарушений в исправительных учреждениях включает в себя контроль за соблюдением конституционных прав и законных интересов осужденных;
2. Механизм правового регулирования деятельности Федеральной службы исполнения наказаний, представляет собой взятую в единстве систему правовых средств и методов, при помощи которой, обеспечивается результативное правовое воздействие на процесс информационного обеспечения Федеральной службы исполнения наказаний.
В содержание этого механизма можно включить:
- нормы права и принципы правового регулирования деятельности
ФСИН;
- правовые отношения ФСИН в сфере исполнения и отбывания наказа
ния;
- акты толкования норм права, издаваемые уполномоченным на то органом;
- акты применения норм права.
3. Придание органам юстиции дополнительных властных полномо
чий в сфере контроля за деятельностью Уголовно-исполнительной системы
РФ.
Приведение национального законодательства в соответствие с общепринятыми международными нормами и стандартами, в том числе и в сфере соблюдения прав человека. Российской Федерацией были ратифицированы Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и ряд других документов, регламентирующих права человека
Усиление административных санкций для уменьшения количества совершаемых правонарушений в исправительных учреждениях.
Таким образом, в целях совершенствования административно-правовых норм представляется необходимым ст. 23.4. КоАП РФ изложить в следующей редакции.
«Статья 23.4. Учреждения и органы уголовно-исполнительной системы:1 1. Учреждения и органы уголовно-исполнительной системы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст.ст. 19.3, 19.12», а также 20.1, 20.20, 20.21 (в пределах территории учреждений уголовно-исполнительной системы) настоящего кодекса.
1 В КоАП РФ законодатель почему-то поставил слово «органы» перед словом «учреждения» УИС. Такая перестановка названий противоречит Закону РФ от 21 июля 1993г. №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанных в части 1 настоящей статьи учреждений и органов вправе начальники арестных домов, исправительных учреждений и следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы». 6. Принятие законодательного решения, повышающего эффективность деятельности УИС. Автором предложен законопроект «О внесении изменения в Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Он предусматривает предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации права участвовать в исполнении отдельных государственных функций ФСИН России, оказывать социальную поддержку и социальную помощь осужденным, лицам, содержащимся под стражей, а таюке работникам учреждений и органов УИС за счет средств собственных бюджетов (за исключением средств на целевые расходы). Существующая законодательная база не позволяет органам власти субъектов Российской Федерации осуществлять дополнительное финансирование учреждений УИС.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Практическая значимость исследования проявляется в возможном применении его результатов в процессе совершенствования деятельности уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на современном этапе.
Многие проблемы, рассмотренные в диссертации, еще не были объектом исследований. Это позволяет считать, что проведенное исследование, с одной стороны, представляет собой интеграцию имеющегося знания, определенное подведение итогов в русле современных теоретических представлений об указанных органах и их внешне направленной и внутрисистемной управленческой деятельности. С другой стороны, исследованием восполняются пробелы в административно-правовой науке и теории управления, касающиеся малоизученных аспектов государственного управления, обладающего существенной спецификой.
Накопленный в период организации научного поиска материал позволит оказать необходимую методологическую помощь педагогам учебных заведений. Результаты исследования нацелены также на совершенствование текущего законодательства и правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора апробированы на научно-практических конференциях, также изложены в 8 научных статьях, опубликованных в международных, центральных, региональных и ведомственных изданиях.
Отдельные выводы работы получили теоретическую и практическую апробацию в следующих научных юридических журналах: «Закон и право» №10(75), «Власть и управление на Востоке России» №2 (43), опубликованных в 2009 году.
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 12.00.14 - «Юриспруденция» в Тихоокеанском государственном университете, в Дальневосточном юридическом институте МВД РФ, а также в федеральном образовательном учреждении ДПО Учебном центре УФСИН России по Хабаровскому краю.
Структура и объем диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Организационно-правовые вопросы становления и развития уголовно-исполнительной системы в России
Уголовно-исполнительная система, как и любой другой государственный институт, имеет продолжительную многовековую историю. По общему определению, тюрьма - это помещение для отбьтающих наказание за совершенное преступление. Однако существующие словари единообразного толкования происхождения данного слова не дают. Так, СИ. Ожегов считает, что слово «тюрьма» обозначает место содержания лиц, лишенных свободы (арестантов, заключенных), место заключения.1
В Русском государстве тюремное заключение как средство наказания лиц, совершивших противоправные деяния, появилось довольно рано. Так, в Древней Руси оно было двух видов: заключение в железе (с применением оков, цепей, кандалов) как более легкое наказание и заключение в поруб, яму, погреб, клетку как более тяжелое.2
Однако заключение в тюрьму первоначально имело не столько карательное, сколько предупредительное значение и применялось как к преступникам (до вынесения наказания), так и к пленникам. Например, в московских законодательных памятниках тюремное заключение расценивалось в большинстве случаев как предупредительная мера. В случае отсутствия поручительства преступник содержался в заключении до тех пор, пока не находилась за него «порука», в противном случае — всю жизнь3. На рубеже XIX - XX вв. происшедшие в России общественно-политические и социально-экономические преобразования вызвали потребность в совершенствовании и корректировке пенитенциарной системы государства.
В 1879г. 27 февраля (12 марта по новому стилю) в министерстве внутренних дел было создано Главное тюремное управление, которое впоследствии в 1895г. Было передано в подчинение Министерства юстиции.
В этот период издается ряд законов, определяющих карательную систему государства, устанавливающих виды уголовных наказаний, структуру тюремной системы, а также материальные и социальные условия, льготы и гарантии службы аппарата управления.
В середине ХГХ в. южная часть Дальнего Востока окончательно вошла в состав Российской империи. Для страны это было переломное время. Отмена крепостного права и последовавшие за ней буржуазные реформы способствовали социально-экономическому развитию территории Дальнего Востока. Российское правительство рассматривало окраины страны, прежде всего, как районы сбыта готовой продукции, источник сырьевых ресурсов и зону сельскохозяйственной колонизации.
Официальная правительственная политика по управлению Дальневосточным краем была направлена на создание и укрепление военно-полицейского и чиновничьего аппарата, призванного обеспечить интересы России на Востоке страны.
В рамках проводимой в отношении окраинных территорий политики, царское правительство рассматривало каторгу и ссылку как дополнительную форму колонизации.1
Принудительная колонизация Дальнего Востока каторжанами и ссыльнопоселенцами способствовала хозяйственному освоению территории, увеличению темпов ее экономического роста. Многие видные дальневосточные предприниматели прошли долгий и трудный путь от ссыльнокаторжного до крупного капиталиста промышленника.1
Во второй половине ХГХ в. активизируется переселенческое движение на Дальний Восток. Переселение осуществлялось двумя способами: принудительным и добровольным. Принудительный способ подразумевал централизованное перемещение на Дальний Восток воинских подразделений, отправку казаков по жребию, административное водворение государственных крестьян, ссыльных и отбывших сроки наказания каторжан.
Предпринятые российским правительством меры, привели к значительному увеличению численности населения Дальнего Востока.2
Одновременно с ростом численности населения происходил процесс формирования на Дальнем Востоке преступного мира. Освобожденные с каторги, осужденные и окончательно не порвавшие с ней связи, являлись если не прямыми участниками преступлений, то наиболее активными проводниками уголовных традиций среди населения. Часть уголовного элемента прибыла в регион «на гастроли» следом за переселенцами, преследуя цели легкой наживы в условиях спекулятивной горячки. Другая часть, сформировалась из бывших ссыльных, осевших после освобождения.
Преступный мир Дальнего Востока был представлен также широко как в центральной части России.3
Таким образом, увеличение численности населения на территории Дальнего востока во второй половине XIX - начале XX века, повлекшее за собой рост преступности, а также всероссийское значение Сахалинской каторги явились базовой составляющей для российского правительства, подготовившего к реализации план строительства тюремных замков на территории Приамурского генерал-губернаторства. Освоение Дальнего Востока, включение его в общероссийскую систему хозяйства во многом зависели от развития транспортных путей. Началось грандиозное по масштабам железнодорожное строительство. Строительство железнодорожной магистрали оказало огромное воздействие на экономическое развитие всего Дальневосточного региона. Открывались новые возможности для заселения и дальнейшего освоения края. Дальний Восток был превращен в гигантскую стройку России, на которой работали многие тысячи заключенных.1
В связи с бурно развивающимся железнодорожным строительством изменяется и направление использования труда осужденных, который находит новое практическое применение при прокладке железнодорожных путей. Рабочих рук на строительстве крайне не хватало, поэтому, по отзывам чиновников, осуществляющих руководство работами каторжан по строительству железной дороги видно, что «...означенные команды принесли делу начала работ по постройке неоспоримую пользу... »2.
Результаты всестороннего анализа историко-правовых процессов становления и развития системы пенитенциарных учреждений Российского государства на территории Дальнего Востока во второй половине XIX - начале XX в. показали, что значение карательной функции пенитенциарного ведомства в целях обеспечения правового порядка в стране чрезвычайно велико. Опираясь на систему принудительных органов, государство стремится остановить рост преступности, перечень деяния лиц, склонных к совершению правонарушений, защитить законопослушных граждан от насилия и произвола путем применения жестких мер наказания.
Несомненно, богатая историческая традиция материальной и духовной поддержки лицам, отбывающим наказание в виде лишения свободы, сегодня заслуживает пристальное внимание и имеет перспективы практической реализации в современной России.
Юридическая сущность организации управления деятельностью исправительных учреждений
В условиях реформ политической, экономической и правовой систем российского общества особое значение приобретает организация управления уголовно-исполнительной политикой, в том числе административно-правовой аспект управления исправительными учреждениями. Содержание административно-правовой организации управления исправительными учреждениями в полной мере должно соответствовать общей концепции уголовно-исполнительной политики Российской Федерации, которая при условии правильности выбора механизма, способного учесть объективные и субъективные условия функционирования, будет оказывать организующее воздействие на административно-правовое управление деятельности исправительных учреждений.
Административно-правовая организация управления деятельностью исправительных учреждений должна быть способной обеспечить социально-экономическое развитие, национальную безопасность Российской Федерации в сфере исполнения наказания, реализацию интеллектуального и трудового потенциала осужденных, построение демократического общества1. В ходе совершенствования управления деятельности исправительных учреждений необходимо решать следующие важнейшие задачи: обеспечение защиты прав интересов осужденных при реализации уголовно-исполнительной политики; исполнение гуманитарных и международных обязательств в сфере уголовно-исполнительной политики; создание условий для экономического и социального развития уголовно-исполнительной системы; обеспечения режима и надзора в исправительных учреждениях на уровне международных стандартов; предупреждение возможных негативных последствий в сфере исполнения наказания.
Так, новые юридические конструкции административно-правовой организации управления деятельностью исправительных учреждений должны, прежде всего, служить целями повышения эффективности функционирования единого административно-политического комплекса. Вопросы правового регулирования отношений в области уголовно-исполнительной политики Российской Федерации целесообразно исследовать многоаспектно, не допуская приоритета правового регулирования этих отношений нормами отдельных отраслей права. Эта комплексная функция должна осуществляться на системной основе права. Административно-правовая организация управления деятельность исправительных учреждений не является только административно-правовой категорией, а опосредует собой институты комплексной науки государственного управления и других отраслей права, прежде всего, государственного права, административного права и управления. Проблема в целом интегративна и находится на стыке этих наук. Административно-правовая организация управления деятельности исправительных учреждений - новое научное направление, предполагающее учет многогранности административно-политических процессов, сложность связей, порождающих специфические требования к системе управления, а также разграничение компетенции между субъектами управления в целях принятия научно обоснованных управленческих решении. Современное состояние УИС можно отнести к процессам, которым свойственно отклонение в большей или меньшей степени от общественно необходимых параметров. Воздействие на реально протекающие процессы в сфере исполнения наказания с тем, чтобы придать им оптимальное с общественной точки зрения функционирование и развитие есть одна из основных функций управления.
Автор рассматривает государственное управление деятельностью исправительных учреждений как вид социального управления, при котором субъектом управления выступает государство, представленное специальными административно-политическими институтами. Рационалистический идеал системы государственного управления деятельностью исправительных учреждений предполагает, что, получая на своих «входах» социальную информацию об изменениях в обществе, вызванных взаимодействиями в системе «государство - социум - расселение»,1 органы управления, используя инструменты государства, подают на «выходы» управленческие решения, адаптирующие социальные отношения к произошедшим изменениям. Регулирующее воздействие государства может быть подразделено на две составляющие - политическую и административную. В рамках первой решаются вопросы: что, зачем и почему? Вторая представляет более конкретное проявление собственно государственного управления, решающего вопросы: как и при помощи чего?
Исследуя проблему формирования и функционирования институтов государства по управлению деятельностью исправительных учреждений, необходимо выделить три структурных уровня её организации:
1) институциональный уровень - на нем определяются общая уголовно-исполнительная политика и главные задачи ее осуществления;
2) административный уровень — здесь любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные организационно управленческие компоненты: планирование, организацию, руководство, контроль и т.д.
3) технологический уровень — на этом уровне происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и отдельные граждане или их организации.]
Система государственного управления складывается под влиянием многих факторов. Понятие системы управления, по. мнению Д.М. Овсянко, «включает в себя- систему и структуру субъектов государственно-управленческой деятельности, их функции и полномочия, подчиненность друг другу и взаимосвязи, порядок создания и кадрового обеспечения, формы и методы их работы и другие элементы, характеризующие механизм исполнительной власти»2, в том числе и в сфере управления деятельностью исправительных учреждений.
Административный мандат Федеральной службы исполнения наказания России (ФСИН России)
Неотъемлемым атрибутом любой системы (социальной, экономической, технической) является управление, обеспечивающее ее функционирование, сохранение и развитие. В настоящее время управление выступает не только как вид трудовой деятельности, но и как самостоятельное направление в науке, областью практического применения которой является управление людьми, производством, отдельными биологическими процессами, организациями, социальными системами. Исследование управления в системе УИС, его теоретических основ и составляющих невозможно без уяснения самого понятия «управление» и его содержания. В настоящее время выработано достаточно много трактатов и понятий этого термина. К наиболее распространенным относится определение управления как элемента, функции организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающих сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей1. В общем виде под управлением понимается основанное на достоверном знании систематическое воздействие субъекта управления - управляющей подсистемы на социальный объект - управляемую подсистему.
Управление присуще групповой деятельности людей. Оно является объективно необходимой предпосылкой жизнедеятельности каждой социальной системы, в том числе уголовно-исполнительной. Посредством управления согласовываются, координируются индивидуальные усилия сотрудников системы, а также действия входящих в нее органов, учреждений, предприятий других подразделений для решения поставленных целей и задач.
Как утверждает А.А. Аксенов, управление - это научная категория достаточно высокой степени абстракции. По его мнению, «определение состояния и ближайших перспектив развития управления в уголовно-исполнительной системе имеет не только теоретико-познавательное, но и практическое значение. Решение этой проблемы позволяет определить целесообразность постановки первоочередных целей, наметить пути и средства выполнения задач оперативного, тактического и стратегического управления»1.
Цели процесса управления уголовно-исполнительной системой РФ определены в Федеральном законе РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», в Федеральном законе РФ от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и Уголовно-исполнительным кодексе РФ.
Деятельностью по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти (законодательной и судебной) и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции определяется как исполнительная власть.
Целенаправленная организующая подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления в отраслях и сферах хозяйственного, социально-культурного и административно-политического (устройства) строительства можно определить как государственное управление.
Выделяется два подхода к определению понимания государственного управления. Как правило, оно трактуется в широком и в узком смысле. Широкое понимание - это регулирующая деятельность государства в целом, т.е. деятельность по управлению представительной (или законодательной) органами власти, органами исполнительной власти, суда и прокуратуры.
Узкое понимание — это административная деятельность органов исполнительной власти. Сюда относится практическая деятельность Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов и т.д. Данная характеристика государственного управления позволяет говорить о торжественности этого понятия такому понятию как исполнительная власть.
Отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти, это общественные отношения, регулируемые нормами административного права, то есть административно-правовые отношения.
Непосредственная взаимосвязь понятий государственное управление, исполнительная власть и административно-правовые отношения позволяют говорить о новой научной категории — административный мандат органа исполнительной власти.
Рассмотрение понятия административного мандата следует начать с общей характеристики формирующих его структуру понятий.
Проблема административных отношений всегда была остро дискуссионной, причем переход системы государственного управления к условиям рыночных отношений в еще большей степени усиливает это ее качество (механизм государственного регулирования в новых условиях). Поэтому она имеет принципиальное значение для понимания существа средств административно-правового регулирования. В силу этого, важное значение приобретает выделение этих элементов сущностной характеристики административно-правовых отношений, с помощью которых возможно определение их реального места в системе правовых отношений.
Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по своему характеру, юридическому содержанию, по их участникам . Им свойственны все основные признаки любого правоотношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение данной правовой нормы, придающей ему юридическую форму; регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязанностей и право сторон правоотношения, определяемая нормой и т.п.
Административно-правовое реформирование механизма управления деятельностью исправительных учреждений
Процессы, происходящие сегодня в Российской Федерации, характеризуются кардинальными преобразованиями в политической, экономической и социальных сферах, направленными на преодоление кризисных явлений современного общества. Конституция Российской Федерации провозгласила приоритет интересов личности. Серьезные перемены в государственной политике, изменение ценностных ориентиров общества способствовали проведению радикальных социально-экономических преобразований. Нынешнее положение Уголовно-исполнительной системы Российской Федерации с очевидностью показывает, что она нуждается в серьезной корреляции и видоизменении.
Реформа уголовно-исполнительной системы стала составной частью государственной социальной политики и была направлена на декриминализацию общества, расширение видов наказаний, альтернативных лишению свободы, сокращение числа граждан, содержащихся в местах лишения свободы, улучшение условий их содержания. Пришло понимание того, что уголовно-исполнительная система — это важный социально-правовой институт государства. Соответственно изменилось и отношение к ней со стороны властных структур, общества, всех звеньев правоохранительной системы страны.
Коренное реформирование уголовно-исполнительной системы России, осуществляемое в последние годы, потребовало серьезной переработки существующей нормативной базы, включая всю совокупность нормативно-правовых актов. Речь идет о федеральных законах, кодексах, указах Президента Российской Федерации, совместных нормативных правовых актах ряда федеральных министерств и ведомств, нормативных правовых актах Министерства внутренних дел, Министерства юстиции Российской Федерации и ФСИН России. Причем необходимость переработки этих нормативных правовых актов выявилась, по существу, одновременно, хотя и по разным причинам.
За последние годы при поддержке Президента РФ, Правительства РФ, законодательных, исполнительных и судебных органов власти проделан значительный объем работы по улучшению деятельности УИС.
Эти усилия направлены на совершенствование правового обеспечения, выработку новых правовых подходов к организации функционирования учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
Сейчас, когда уголовно-исполнительная система функционирует в составе Минюста России и выделилась в отдельную службу - ФСИН. Задачи, которые она решает, стали приоритетными для этого Министерства.
Основными задачами ФСИН России являются:
1) исполнение в соответствии с законодательством Российской Федерации уголовных наказаний, содержание под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых (далее - лица, содержащиеся под стражей);
2) контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания;
3) обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей;
4) обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (далее - учреждения, исполняющие наказания), и в следственных изоляторах, обеспечение безопасности содержащихся в них осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников уголовно-исполнительной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений и следственных изоляторов;
5) охрана и конвоирование осужденных и лиц, содержащихся под стражей, по установленным маршрутам конвоирования, конвоирование граждан Российской Федерации и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их экстрадиции;
6) создание осужденным и лицам, содержащимся под стражей, условий содержания, соответствующих нормам международного права, положениям международных договоров Российской Федерации и федеральных законов;
7) организация деятельности по оказанию осужденным помощи в социальной адаптации;
8) управление территориальными органами ФСИН России и непосредственно подчиненными учреждениями.
Для реформирования УИС необходимо осуществить ряд мероприятий, которые в итоге должны обеспечить реализацию в полном объеме всех возложенных на УИС функций и ее стабильное функционирование, дальнейшую гуманизацию условий и порядка отбывания наказания, более активное включение осужденных в жизнь гражданского общества, разработку и принятие необходимых мер правового, управленческого, материального, финансового и иного ресурсного обеспечения, направленных на нормализацию размещения осужденных, сокращение их численности.
Кроме того, должны быть созданы необходимые предпосылки для полной защиты прав осужденных, создания необходимых условий для их исправления.
Реформирование УИС - длительный и многоэтапный процесс, потому что для этого требуется не только создание необходимых материальных условий, но и формирование соответствующего уровня правового сознания у широких слоев населения.
Таким образом, изменилась и организационная основа функционирования УИС России. В связи с этим нам представляется возможным дать следующий прогноз развития ситуации в ФСИН.
Во-первых, существенного снижения числа лиц, осужденных ко всем видам наказаний, в ближайшее время не произойдет, изменения возможны лишь в их структуре и видах.
Во-вторых, следует ожидать снижения числа лиц, осужденных к исправительным работам, так как последние теперь назначаются лишь лицам, не имеющим основного места работы. В настоящее время два вида наказания -обязательные работы и исправительные работы являются конкурирующими институтами. Трудоустраивать лиц, осужденных к этим видам наказаний, должны органы местного самоуправления, но ассигнований из федерального бюджета на открытие новых рабочих мест для этой категории осужденных не предусматривается, а местные бюджеты являются весьма скромными, чтобы рассчитывать на их возможности в этом отношении. Поэтому суды будут вынуждены переходить на иные виды наказаний, в том числе и на более широкое применение лишения свободы.
В-третьих, ограничение свободы и арест как виды уголовных наказаний бесперспективны, так как соответствующая материально-техническая база для их применения создана не будет. Арест как вид наказания целесообразно сохранить лишь в отношении осужденных военнослужащих, так как он сейчас исполняется на гауптвахтах.
В-четвертых, существенно увеличится численность лиц, содержащихся в СИЗО, за счет "краткосрочников" - лиц, осужденных к лишению свободы на срок от двух до шести месяцев (в соответствии с ч. 1 ст. 56 УК РФ). По прогнозам, к аресту ежегодно могут осуждаться 70-80 тыс. человек, но в связи с его неприменением, а также указанным изменением уголовного законодательства вся эта масса осужденных "осядет" в СИЗО. Поэтому помещения, функционирующие в режиме СИЗО в колониях, ликвидировать нельзя, наоборот, их число придется даже увеличивать.
