Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовая характеристика административной деятельности исправительных учреждений 16
1. Понятие, функции и виды административной деятельности исправительных учреждений 16
2. Формы и методы административной деятельности исправительных учреждений 48
3. Правовое регулирование административной деятельности исправительных учреждений 71
Глава II. Направления административной деятельности исправительных учреждений 101
1. Производство по делам об административных правонарушениях в исправительных учреждениях 101
2. Административная деятельность по комплектованию кадров уголовно-исполнительной системы 116
3. Административно-правовые меры по обеспечению личной безопасности сотрудников исправительных учреждений 138
Заключение 159
Список использованной литературы 168
Приложение 1 191
- Формы и методы административной деятельности исправительных учреждений
- Правовое регулирование административной деятельности исправительных учреждений
- Производство по делам об административных правонарушениях в исправительных учреждениях
- Административно-правовые меры по обеспечению личной безопасности сотрудников исправительных учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью правовых и организационных вопросов деятельности правоохранительных органов в условиях продолжающихся в государстве политических, экономических и социальных преобразований.
Уголовно-исполнительная система (далее - УИС) является одним из наиболее значимых компонентов существующей общегосударственной правоохранительной системы. «Исправительные учреждения находятся в конце правоприменительной цепочки и уже, по сути, исполняют те решения, те приговоры, которые до этого провозглашает суд на основе деятельности предварительного следствия. И естественно, что развитие УИС должно происходить вместе с развитием всей политической системы страны для целей демократического и прогрессивного развития государства на основе положений Конституции Российской Федерации, которые гарантируют важнейшие права и свободы человека и гражданина»'.
Современные требования к качественному состоянию учреждений, исполняющих уголовные наказания, которые определены Конституцией Российской Федерации, рекомендованы решениями Парламентской ассамблеи, Комитета министров Совета Европы, Европейскими пенитенциарными правилами и действующим законодательством, предполагают необходимость комплексного рассмотрения вопросов совершенствования деятельности УИС.
Поскольку исполнение уголовных наказаний базируется на общих принципах и положениях государственной политики, вопросы совершенствования деятельности УИС неразрывно связаны с необходимостью совершенствования норм административного права, которое, являясь по своей сути правом управленческим, служит эффективным средством упорядочивания общественных отношений, возникающих, в том числе, и в сфере исполнения уголовных наказаний.
Административная деятельность органов УИС носит преимущественно внутриорганизационный, управленческий характер по отношению к нижестоящим субъектам системы (исправительным учреждениям). При осуществлении административной деятельности исправительными учреждениями наравне с внутриорганизационными реализуются внешнесистемные функции юрисдикционного характера, а также функции по обеспечению работы с осужденными. На этом фоне изучение административной деятельности на примере исправительных учреждений позволит в достаточной мере раскрыть ее сущность и предназначение в пенитенциарной сфере.
Выступление Президента Российской Федерации на заседании президиума Государственного совета «О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» от 11.02.2009 г. //
Однако содержание административной деятельности учреждений УИС, а в их составе соответствующей подсистемы субъектов исполнительной власти, исследовано далеко не полностью. Одной из причин данного положения является то, что продолжительное время исправительные учреждения входили в состав МВД России, считались его элементом, выполняющим функцию исполнения наказаний и осуществляющим соответствующий вид деятельности. Становление Федеральной службы исполнения наказаний (далее - ФСИН России) как самостоятельного субъекта административно-правового регулирования потребовало активного нормотворчества, поиска новых подходов к осмыслению ее правового положения и совершенствованию административной деятельности.
Во многом достижение целей и задач, стоящих перед учреждениями УИС, зависит именно от эффективности осуществления административной деятельности. Поэтому необходимо теоретическое обоснование ее сущности, форм и методов осуществления, совершенствование действующей нормативно-правовой базы. Это обстоятельство, в свою очередь, предполагает выработку единого логически последовательного научного подхода, в рамках которого можно было бы обозначить понятие административной деятельности применительно к учреждениям ФСИН России и определить ее основные направления.
Проведенное исследование показало, что количество
зарегистрированных административных правонарушений в исправительных учреждениях постоянно увеличивается, по-прежнему высок уровень нападений на сотрудников учреждений и угроз физической расправы в отношении их со стороны осужденных. Причинами данной ситуации являются недостатки как в правовом регулировании, так и в организации отдельных направлений административной деятельности. По результатам анкетирования на наличие коллизий и пробелов в действующих нормативных актах, регламентирующих административную деятельность исправительных учреждений, указало более 70% сотрудников. В частности, респонденты отметили противоречия в положениях КоАП РФ, отсутствие Федерального закона об уголовно-исполнительной системе, в полном объеме закрепляющего правовое положение УИС и ее сотрудников на современном этапе, и установленных процедур обеспечения безопасности сотрудников УИС, а также унифицированной на уровне ведомства процессуальной формы при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, вопросы административной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний представляют собой актуальную теоретико-прикладную тему, разработка которой занимает самостоятельное место в совершенствовании пенитенциарной системы на современном этапе ее развития.
Степень разработанности темы исследования. Общетеоретические вопросы административного права и административной деятельности
представлены в работах таких ученых, как А.Б. Агапов, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, И.И Веремеенко, В.А. Власов, В.М. Горшенев, С.Н. Дмитриев, А.С. Дугенец, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Р.С. Мулукаев, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Ц.А. Ямпольская и др.
Вопросы административной деятельности в сфере функционирования органов внутренних дел разрабатывали В.М. Анисимков, A.M. Артемьев, В.М. Безденежных, В.Н. Бутылин, М.И. Еропкин, И.Ш. Килясханов, Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, A.M. Кононов, А.П. Коренев, В.А. Мельников, А.В. Никонов, Ф.С. Разаренов, Л.М. Розин, А.В. Самойлов, А.В. Серегин, Г.А. Туманов, А.П. Шергин и др.
Организационная структура органов и учреждений УИС, а также государственное управление в пенитенциарной сфере рассматривались в трудах А.А. Аксенова, В.М. Анисимкова, В.Я. Кикотя, СМ. Петрова, Н.И. Петренко, Л.Б. Смирнова и др.
Отдельные направления деятельности органов и учреждений УИС стали предметом изучения таких ученых, как Н.С. Глазунов А.И. Зубков, Б.Б. Казак, В.В. Лазарев, Р.Г. Миронов, А.С. Михлин, Р.В. Нагорных, А.Е. Наташев, В.А. Поникаров, В.И. Селиверстов, Н.А. Стручков, В.Е. Южанин, СХ. Шамсунов, А.Г. Чириков, В.У. Ялунин и др.
Однако комплексных исследований вопросов административной деятельности учреждений ФСИН России до настоящего момента не проводилось.
Объектом исследования выступают правовые отношения, складывающиеся при осуществлении административной деятельности учреждениями ФСИН России.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты, регламентирующие административную деятельность учреждений ФСИН России, а также практика их применения.
Целью диссертационного исследования является анализ административной деятельности учреждений ФСИН России, а также выработка предложений по совершенствованию правового регулирования и организации ее отдельных направлений.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
- сформулировать понятие административной деятельности
учреждений ФСИН России, проанализировать ее сущность, функции;
- разработать классификацию административной деятельности
учреждений ФСИН России;
- рассмотреть формы и методы административной деятельности
учреждений ФСИН России;
- исследовать современное состояние нормативных правовых актов,
регулирующих административную деятельность учреждений ФСИН России;
выявить особенности в рамках реализации производства по делам об административных правонарушениях в учреждениях ФСИН России и сформулировать предложения по его совершенствованию;
охарактеризовать внутрисистемную административную деятельность учреждений ФСИН России по приему на службу и обеспечению личной безопасности сотрудников, сформулировать предложения по их совершенствованию.
Методология и методика исследования. Настоящее диссертационное исследование проведено с учетом достижений наук: теории управления, общей теории государства и права, административного, уголовного, уголовно-исполнительного права. Методологией исследования является диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений. Кроме того, применялись частнонаучные методы: сравнительно-правовой, системно-структурный, формально-логический, методы конкретно-социологических исследований (анкетирование, правовое моделирование), а также анализ документов. Использование названных методов познания позволило рассмотреть проблему правового регулирования и организации административной деятельности исправительных учреждений.
С помощью указанных методов автором были исследованы многочисленные нормативные, теоретические и эмпирические источники.
Эмпирической основой исследования стали результаты анкетирования 400 сотрудников, в том числе из числа руководителей различных уровней управления органов и учреждений УИС, по вопросам организации и осуществления административной деятельности исправительными учреждениями. Изучено более 200 материалов об административных правонарушениях в исправительных учреждениях, а также статистические данные административно-юрисдикционной деятельности исправительных учреждений по отдельным регионам за 2005-2010 г.г.
В целях исследования практики по отдельным направлениям административной деятельности произведены выезды в УФСИН России по Вологодской, Московской, Мурманской, Архангельской, Свердловской областям, г. Москве и подведомственные им учреждения. Проводились беседы-интервью с сотрудниками различных отделов, служб органов и учреждений УИС. Также использовались данные, опубликованные в юридической литературе и полученные из сети Интернет.
Научная новизна исследования. В настоящей работе осуществлена одна из первых попыток разработки комплекса теоретических и практических вопросов административной деятельности исправительных учреждений.
Элементы новизны и научно-практической значимости содержатся в авторском определении понятия административной деятельности исправительного учреждения. Диссертантом предложена классификация
административной деятельности исправительного учреждения в зависимости от направленности ее осуществления, объекта воздействия и содержания.
Проведенный анализ правовых актов, регламентирующих общие вопросы организации и функционирования исправительных учреждений как субъектов исполнительной власти, а также отдельные виды административной деятельности, позволил выявить основные направления их совершенствования, одним из которых является разработка административных регламентов.
Также автором разработаны научные рекомендации по оптимизации процесса реализации отдельных направлений административной деятельности исправительных учреждений. Сформулированы предложения по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты (ст. 19.12, 23.4 КоАП РФ, Закон Российской Федерации от 21.07.1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»).
Кроме того, диссертант разработал проект административного регламента по исполнению государственной функции по приему граждан на службу (работу) в органы и учреждения уголовно-исполнительной системы и подготовил Методические рекомендации по организации деятельности органов и учреждений ФСИН России по делам об административных правонарушениях с соответствующими приложениями форм процессуальных документов.
Проведенное диссертационное исследование позволило вынести на защиту следующие положения:
1. Авторское определение понятия «административная деятельность
исправительного учреждения», под которым понимается совокупность
исполнительно-распорядительных действий, осуществляемых должностными
лицами исправительного учреждения, реализуемых административно-
правовыми формами и административно-правовыми методами,
направленных на обеспечение эффективного функционирования учреждения
и предупреждение административных правонарушений.
2. Классификация видов административной деятельности
исправительного учреждения, имеющая следующие характеристики:
1) по направленности (внутрисистемная административная
деятельность; внешнесистемная административная деятельность);
2) по объекту воздействия (административная деятельность в
отношении граждан; административная деятельность по обеспечению работы
с осужденными; работа с личным составом);
3) по содержанию (административная юрисдикционная деятельность;
управленческая (исполнительно-распорядительная) деятельность).
3. Разделение субъектов административной деятельности
исправительного учреждения в зависимости от объема выполняемых
административных функций:
1) должностные лица, для которых внутрисистемные
административные функции являются определяющими (в рамках работы с
личным составом - сотрудники отдела (группа) кадров и работы с личным
составом, руководители структурных подразделений по отношению к
подчиненным сотрудникам; в рамках административной деятельности по
обеспечению работы с осужденными - сотрудники группы инженерно-
технического обеспечения, связи и вооружения, отдела (группы)
интендантского и хозяйственного обеспечения, отдела (группы)
коммунально-бытового обеспечения, службы технического обеспечения;
отдела (группы) специального учета, подразделений ведомственной
пожарной охраны);
2) должностные лица, для которых характерно осуществление только
отдельных элементов внутрисистемной административной деятельности с
целью наиболее эффективной реализации своих основных функций по
исполнению уголовных наказаний (сотрудники оперативного отдела
(группы), отдела (группы) безопасности, отдела охраны, отдела (группы)
социально-психологической работы с осужденными, отдела (группы) по
воспитательной работе с осужденными, центра трудовой адаптации
осужденных);
3) должностные лица, для которых характерно осуществление
внешнесистемных административных функции наравне с другими
основными функциями по исполнению уголовных наказаний (в частности, в
рамках производства по делам об административных правонарушениях к ним
относятся начальники исправительных учреждений и их заместители,
начальники оперативных отделов и их заместители, старшие
оперуполномоченные, оперуполномоченные, начальники отделов
безопасности и их заместители, начальники подразделений ведомственной
пожарной охраны и их заместители, старшие инспектора, инспектора,
оперативные дежурные и их помощники).
4. Административно-юрисдикционная деятельность в рамках производства по делам об административных правонарушениях в исправительных учреждениях имеет следующие особенности:
- административно-правовые нормы, регламентирующие производство
по делам об административных правонарушениях, содержатся не только в
КоАП РФ, но и в УИК РФ, а также в ведомственных правовых актах
(приказах Минюста России и ФСИН России);
- специальными составами в сфере деятельности уголовно-
исполнительной системы, по которым может быть возбуждено дело об
административном правонарушении, являются составы, предусмотренные
ч. 2 ст. 19.3 и ст. 19.12 КоАП РФ;
- лицами, в отношении которых осуществляется производство по делу
об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст. 19.3 или
ст. 19.12 КоАП РФ, могут быть физические лица, достигшие на момент
совершения административного правонарушения 16 лет и вменяемые (общий
субъект) за исключением осужденных к лишению свободы, подозреваемых и обвиняемых, находящихся в СИЗО;
- субъектами, наделенными властными полномочиями по
осуществлению соответствующих процессуальных действий в рамках
производства, в частности мер обеспечения производства, выступают
сотрудники исправительного учреждения, осуществляющие
внешнесистемные административные функции;
- рассматривать дела об административных правонарушениях от имени
исправительных учреждений в праве начальники учреждений.
5. Предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, направленные на повышение эффективности административной деятельности исправительных учреждений:
1) статью 19.12 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«Передача либо попытка передачи любым способом лицам,
содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, изоляторах временного содержания и иных местах содержания под стражей, предметов, веществ или продуктов питания, приобретение, хранение или использование которых запрещено законом -
влечет предупреждение, наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей с конфискацией запрещенных предметов, веществ или продуктов питания или без таковой»
2) часть 2 ст. 23.4 КоАП РФ изложить в следующей редакции:
«2. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов и учреждений, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе начальники органов и учреждений уголовно-исполнительной системы»;
3) закрепить перечень предметов, веществ или продуктов питания,
приобретение, хранение или использование которых запрещено осужденным,
в действующем УИК РФ в качестве приложения;
4) закрепить в Законе Российской Федерации от 21.07.1993 г. № 5473-1
«Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде
лишения свободы» либо в предлагаемом Федеральном законе «Об уголовно-
исполнительной системе Российской Федерации» самостоятельный раздел,
посвященный вопросам обеспечения безопасности уголовно-исполнительной
системы в целом и безопасности сотрудников в частности;
5) внести изменения в Указ Президента Российской Федерации
от 13.10.2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения
наказаний», а именно п. 8 изложить в следующей редакции: «ФСИН России
вправе осуществлять по вопросам исполнения уголовных наказаний и
деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы
нормативно-правовое регулирование» или закрепить соответствующую
функцию отдельным Указом Президента Российской Федерации;
6) внести изменения в Приказ ФСИН России от 08.06.2009 г. № 246
«Об утверждении Перечня должностных лиц учреждений и органов
уголовно-исполнительной системы, уполномоченных составлять протоколы
об административных правонарушениях», а именно полномочия должностных лиц дополнить положением о том, что в соответствии с ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ они правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, которые предусмотрены ст. 17.7, 17.9 и 20.25 КоАП РФ, а также правомочны осуществлять административное задержание.
6. Авторский проект административного регламента по исполнению государственной функции по приему граждан на службу (работу) в органы и учреждения уголовно-исполнительной системы и Методические рекомендации по организации деятельности органов и учреждений ФСИН России по делам об административных правонарушениях с соответствующими приложениями форм процессуальных документов.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается тем, что рассматриваемая проблема изучена комплексно с использованием ряда отраслей научных знаний: теории государства и права, административного, уголовного, уголовно-исполнительного права. Достоверность результатов подтверждается методологией и методикой диссертационного исследования, основывается на глубоком анализе накопленных в науке знаний, изучении обширной правовой литературы, нормативных правовых актов, регламентирующих административную деятельность учреждений ФСИН России, статистических данных, результатах проведенных бесед-интервью с сотрудниками различных отделов и служб органов, учреждений УИС и анкетирования 400 сотрудников УИС, в том числе представителей управленческого звена.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что в работе содержатся научные выводы о сущности административной деятельности применительно к исправительным учреждениям, позволяющие расширить теоретические взгляды на природу исправительного учреждения в системе субъектов исполнительной власти.
Практические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть реализованы при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные направления административной деятельности исправительного учреждения, а также практики их применения.
Кроме того, материалы диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе при преподавании курсов «Административное право» и «Государственная служба в УИС», для подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам в вузах ФСИН России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Положения диссертационного исследования нашли отражение в 19 научных статьях, опубликованных по результатам научных конференций и в периодических научных изданиях, в том числе указанных в перечне ВАК.
Сформулированные автором в диссертации выводы докладывались на научных конференциях, среди которых международные научно-практические конференции: «Роль административных регламентов и аутсорсинга при реализации кадровой политики в уголовно-исполнительной системе» (г. Костанай (Казахстан) 2 ноября 2007 г.), «К вопросу о методах административной деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы» (г. Владимир 2009 г.); научные конференции: «Институциональные реформы: история и современность» (г. Вологда, 6-7 апреля 2007 г.), «Стратегия и механизм управления: опыт и перспективы» (г. Вологда, 4-5 апреля 2008 г.); научно-практические семинары: «Проблемы правового регулирования и организации кадрового обеспечения деятельности УИС» (г. Вологда, 25 апреля 2007 г.), «Международное сотрудничество в области кадрового обеспечения деятельности пенитенциарных учреждений: современные проблемы и перспективы развития» (г. Вологда, 29 апреля 2008 г.), «Проблемы теории и практики формирования административно-правового института правоохранительной службы в уголовно-исполнительной системе» (г. Вологда, 23 апреля 2009 г.).
Значительная часть выводов, предложений и рекомендаций проведенного исследования нашла практическое применение в учебном процессе Вологодского института права и экономики ФСИН России и Владимирского юридического института ФСИН России, а также в практической деятельности УФСИН России по Вологодской, Архангельской, Мурманской областям, Республике Коми, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.
Результаты исследования использовались при подготовке учебника «Административное право России. Общая часть», изданного коллективом авторов под редакцией д-ра юрид. наук, профессора С.А. Старостина (лекция 18) и двух учебных пособий «Правоохранительная служба в уголовно-исполнительной системе» (2009 г.), «Основы управления в уголовно-исполнительной системе» (2010 г.).
Структура работы обусловлена целью исследования и включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, список литературы и приложения.
Формы и методы административной деятельности исправительных учреждений
Административной деятельности исправительных учреждений, как и любому другому социальному явлению, присущи две существующие только вместе стороны — содержание и форма. Как отмечает Д.Н. Бахрах, «все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга»1. Содержание - это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен, а форма — способ существования, внешнее проявление, структура содержания".
Содержание административной деятельности исправительных учреждений составляют выполняемые ими управленческие функции (которые были рассмотрены в первом параграфе). Однако содержание деятельности не существует само по себе, оно всегда выражается и реализуется в практику в определенных формах. Обратимся к их характеристике.
Необходимо констатировать тот факт, что в административно-правовой науке нет единого термина, обозначающего рассматриваемую категорию. Одни авторы используют термины «форма реализации исполнительной власти» , «форма деятельности органов исполнительной власти» . Другие используют традиционное понятие «формы государственно-управленческой деятельности (формы управления)»1. В некоторых работах применяются термины «формы деятельности государственной администрации»"; «административно-правовые формы деятельности органов исполнительной власти»3; «формы реализации компетенции субъектами административного права4; «формы административной деятельности»5, «формы управленческих действий»6.
Множество различных позиций по этому вопросу обусловлены тем, что формы таких сложных явлений как государство, право, государственная власть, государственное управление, исполнительная власть, сами представляют собой сложные, многоаспектные научные категории. Однако их детальное изучение не входит в предмет настоящего исследования, поэтому в рамках данной работы полагаем возможным» приведенные термины рассматривать как синонимы, за основу приняв термин «формы административной деятельности».
Административная деятельность находит свое отражение в целом ряде внешних проявлений, в определенных группах действий, которые различаются по своей правовой природе, порождаемым последствиям, предъявляемым к ним требованиям и т.д. Данное понимание форм административной деятельности является наиболее распространенным в научной литературе.
Применительно к административной деятельности исправительных учреждений можно сформулировать следующее определение: форма административной деятельности исправительных учреждений — это внешнее выражение действий учреждений (их должностных лиц), предусмотренных нормами административного права, которые направлены на реализацию возложенных на них административных функций.
Сущность административной деятельности исправительных учреждений обусловливает ее формы, каждая из которых характеризуется своей направленностью, сферой применения. Поэтому в практической работе важное значение имеет умелое использование форм административной деятельности, их правильное сочетание. В специальной литературе предложены различные варианты классификации форм административной деятельности. Еще в 1946 г. И.И. Евтихиев указал на четыре основные формы деятельности органов государственного управления: а) материально-технические операции; б) заключение гражданско-правовых сделок; в) административное принуждение; г) административные акты1. Позднее эта схема была усовершенствована. В большинстве источников советского периода находим следующую систему форм: а) издание нормативных актов управления; б) издание индивидуальных, ненормативных актов; в) проведение непосредственных организационных мероприятий; г) осуществление материально-технических операций1.
В учебнике по административному праву под редакцией А.Е. Лунева впервые была обозначена еще одна форма: совершение иных юридически значимых действий .
Указанные формы стали основой для современной классификации форм административной деятельности, в рамках которой выделяют: издание актов управления (нормативных и индивидуальных); заключение административных соглашений (договоров); совершение иных юридически значимых административных действий; осуществление организационных действий; выполнение материально-технических операций.
Все эти виды (группы) действий совершаются на основе и во исполнение закона. Однако это не означает, что каждое из таких действий порождает правовые последствия. Одни из них влекут за собой наступление юридических последствий - возникновение новых правовых норм, прав и обязанностей. Совершение других не вносит изменений в систеїму правовых норм и протекает в рамках существующих правоотношений. В силу этого при правовой характеристике форм административной деятельности исправительных учреждений основным и главным является деление по характеру последствий их совершения на правовые и неправовые.
Правовое регулирование административной деятельности исправительных учреждений
При характеристике административной деятельности исправительных учреждений следует остановиться на вопросах ее правового регулирования. В юридической литературе правовое регулирование деятельности УИС рассматривается с позиции преимущественно уголовно-исполнительного права. Так, например, В.А. Фефелов утверждает, что возникающие в сфере исполнения наказаний правоотношения являются предметом именно уголовно-исполнительного права1. Но при таком подходе возможна односторонность выводов, чрезмерное акцептирование на уголовно правовых аспектах уголовно-исполнительного процесса, занижение значения государственно-правовых, административно-правовых, гражданско правовых и других факторов. Ведь неслучайно в правовой науке уже утвердилось мнение о системной целостности российского права". Система права носит объективный характер, обусловленный реально существующей системой общественных отношений, она характеризуется единством и взаимосвязанностью входящих в нее норм, обусловленных общностью целей и задач правового регулирования, едиными принципами, определяющими сущность права. Правовые нормы не могут быть регулирующей силой без их взаимосогласованности и общей целенаправленности3.
Без учета системной целостности права, утверждает А.А. Аксенов, невозможно понять и убедительно объяснить происхождение, содержание, специфику и связь изучаемой правовой системы с другими юридическими институтами и иными социальными явлениями1. Поэтому при рассмотрении такой сложной, многофункциональной социальной системы как система исполнения наказаний целесообразно применять именно интегративный подход исследования, то есть анализировать ее под разными углами зрения в зависимости от поставленных целей и принятых оснований классификации.
Как было указано ранее, одним из признаков административной деятельности является закрепление ее в административно-правовых нормах. Тесная взаимосвязь уголовно-исполнительного и административного права предполагает необходимость их разграничения, что позволит устранить конкуренцию и дублирование смежных институтов и норм. Затрагивая эти вопросы только в пределах интересов исследования, остановимся на основных характеристиках данных отраслей права.
Первоначально укажем, что уголовно-исполнительное (исправительно-трудовое) право в научной литературе рассматривалось неоднозначно. Существовало несколько подходов к определению его места в правовой системе государства.
Некоторые ученые утверждали, что исправительно-трудовое право не является самостоятельной отраслью, поскольку при назначении и исполнении наказания преследую і ся одни и те же цели, а правовая основа исполнения наказания развивает, конкретизирует само наказание. «В советской юридической литературе, - писал в 1956 г. Е.Г. Ширвинд, - вопрос о месте исправительно-трудового права в системе советского уголовного права никогда не вызывал каких-либо сомнений. Авторы работ по исправительно-трудовому праву единодушно считали советскую исправительно-трудовую политику частью советской уголовной политики, а советское исправительно-трудовое право — отраслью советского уголовного права»1. Подобную позицию занимали также А.А. Герцешон2, И.В. Павлов , Н.Г. Александров 1 и др. В свою очередь А.А. Пионтковский, считая исправительно-трудовое право частью уголовного, допускал существование самостоятельной исправительно-трудовой науки3.
Другие ученые полагали, что исправительно-трудовое право является комплексной отраслью. Первым кто высказал данную точку зрения, стал С.С. Алексеев. В своих работах автор указывал на то, что исправительно-трудовое право состоит из норм уголовно-процессуального и трудового права .
В начале 70-х годов С.С. Алексеев изменил свое мнение, предложив новое понимание системы права. Последняя рассматривалась им не как комплекс равнозначных, находящихся на одном уровне отраслей права, а в виде определенной иерархии отраслей. В рамках системы права он выделил основные, профилирующие отрасли права, которые образовывали два слоя. Первый, определяющий всю систему слой, представляли такие отрасли права как конституционное, административное, гражданское и уголовное. Над этим слоем как бы надстраивался второй слой, который складывался из процессуальных, к числу которых бьгло отнесено и исправительно-трудовое право7. Все эти отрасли права считались самостоятельными, но в известном смысле зависимыми от основополагающих в подсистемах отраслей права.
Кроме самостоятельных существовали еще комплексные отрасли права, не имеющие единого предмета правового регулирования отрасли. Однако позднее С.С. Алексеев вернулся к первоначальному пониманию исправительно-трудового права как комплексной отрасли права в виде совокупности норм различных отраслей права1.
Также подобной точки зрения придерживались и другие ученые: В.Г. Смирнов, А.Л. Ременсон", В.М. Пинчук0, О.Ф. Шишов . Так, В.Г. Смирнов высказывал мнение о том, что нормы исправительно-трудового права содержат предписания административно-правового и исправительно-трудового характера, однако, в последних конкретизируются права и обязанности субъектов уголовно-правовых отношений, в общей форме установленных в нормах уголовного законодательства. Нормы исправительно-трудового права, таким образом, не определяют каких-либо специфических правоотношений5.
Были и другие мнения, которые высказывали ученые, не признававшие исправительно-трудовое право самостоятельной отраслью права.
Производство по делам об административных правонарушениях в исправительных учреждениях
Внешнесистемная административная деятельность исправительных учреждений направлена на реализацию ряда основных функций, закрепленных за учреждениями. В рамках данного вида деятельности сотрудники учреждений вступают в административные правоотношения с неподчиненными им субьсктами: гражданами, государственными органами, предприятиями, учреждениями, общественными и религиозными объединениями.
Сама специфика уголовно-исполнительной системы как субъекта правоохранительной деятельности предопределяет закрепление за исправительными учреждениями функции по поддержанию правопорядка, общественной безопасности, по борьбе с правонарушениями и их профилактике. Поэтому законодатель совершенно оправданно наделил исправительные учреждения соответствующими полномочиями, среди которых особое место занимают юрисдикционные.
Внешнесистемная административно-юрисдикционная деятельность исправительных учреждений осуществляется наравне с уголовно-процессуальной, оперативно-розыскной и уголовно-исполнительной. Но именно административная деятельность выступает качественной характеристикой учреждений как субъектов государственного управления.
Ее особенностью является непосредственное отношение к сфере исполнения уголовных наказаний, что отражается на предмете указанной деятельности.
На сегодняшний день в рамках внешнесистемной административной деятельности производство по делам об административных правонарушениях вызывает наибольший интерес, что подтверждается и результатами опроса сотрудников исправительных учреждений. Данное положение продиктовано как субъективными, так и объективными причинами, в частности, неосведомленностью самих сотрудников, отсутствием единых методических указаний по процедурам производства, недостатками правового регулирования. Поэтому в рамках настоящего исследования более подробно остановимся на его характеристике.
Административная деятельность по разрешению дел, связанных с административными правонарушениями, различных органов исполнительной власти или отдельные ее аспекты нашли отражение в трудах многих ученых. Так, институту административной ответственности в целом посвящены работы Д.Н. Бахраха1, И.И. Веремеенко", И.А. Галагана3, А.С. Дугенца4, А.Е Лунева5, О.М. Якуба и др. Особенности производства по делам об административных правонарушениях в органов внутренних дел исследовали М.И. Еропкин7, И.Ш. Килясханов8, Ф.Е. Колонтаевский1, А.А. Михайлов2, О.М. Соловьева , А.Ю. Якимов и др.
При этом следует обратить внимание на то, что до недавнего времени производство по делам об административных правонарушениях в УИС не подвергалась, комплексному изучению, тому были, в гом числе, и объективные причины3. Однако в настоящее время уже имеются соответствующие исследования6.
Термин «производство по делам об административных правонарушениях», не имея законодательного определения, в научной литературе трактуется по-разному. Обозначим рассматриваемое производство с объективной и субъективной точек зрения.
Так, при субъективном подходе производство по делам об административных правонарушениях представляет собой регулируемую административно-правовым и нормами деятельность (совокупность процессуальных действий) компетентных субъектов по разрешению дел об административных правонарушениях и применению к виновным лицам мер административного наказания1. Следует отметить, что данный вид административной деятельности не сводится лишь к порядку рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятию по ним соответствующего решения, он включает в себя и деятельность по применению мер принуждения. В своей работе О.М. Соловьева справедливо уточняет данное положение, указывая не на абстрактные меры принуждения, а на их конкретную часть, а именно на меры административного пресечения - меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях".
Производство по делам об административных правонарушениях с объективной точки зрения - это институт административного права, объединяющий правовые норы, регламентирующие деятельность компетентных субъектов по разрешению дел об административных правонарушениях и применению к виновным лицам мер административного наказания.
Последнее определение справедливо указывает на существование соответствующей системы административно-правовых норм. Основным источником данных норм выступает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В нем, прежде всего, законодательно закреплены правовые основы, «те исходные позиции, которыми призваны руководствоваться соответствующие органы и должностные лица при рассмотрении и разрешении конкретных дел об административных правонарушениях»1, в том числе в сфере функционирования исправительных учреждений.
Применительно к рассматриваемому вопросу КоАП РФ предусматривает полномочия должностных лиц уголовно-исполнительной системы как по составлению протоколов за отдельные правонарушения (ч.1, п. 2 ч. 2 и ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ), так и рассмотрению дел об административных правонарушениях (ст. 23.4 КоАП РФ). Кодекс также наделяет должностных лиц УИС правом применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (п. 11 ч. I с г. 27.2 КоАП РФ, п. 7 ч. 1 ст. 27.3, 27.7, 27Л0, 27.15 КоАП РФ). Это означает, что исправительные учреждения, их должностные лица являются полноправными субъектами производства по делам об административных правонарушениях, наделенными властными полномочиями. Правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях как вида административной деятельности исправиїельньїх учреждений осуществляется помимо КоАП РФ нормами УИК РФ и правовых актов Минюста России и ФСИН России2.
Административно-правовые меры по обеспечению личной безопасности сотрудников исправительных учреждений
Особое значение при функционировании общественных и государственных организаций в теории и на практике всегда уделялось вопросам обеспечения безопасности. Основная сложность их решения, отмечает А.Г. Елагин, - определяется тем, что безопасность зависит от конкретных исторических условий и деятельности государства в этой области . Не является исключением и уголовно-исполнительная система как важнейший социально-правовой институт государства. Любое нарушение безопасности в УРІС свидетельствует о возможности наступления негативных последствии как для осужденных, так и для персонала пенитенциарных учреждений, для нормальной деятельности уголовно-исполнительной системы в целом и, в конечном счете, - общества и государства". Более того восстановить и укрепить безопасность после потрясений гораздо сложнее, чем удержать уже существующий порядок3. Однако если проблеме безопасности осужденных посвящены многие научные труды4, то безопасности сотрудников и соответствующему направлению внутрисистемной административной деятельности исправительных учреждений уделяется недостаточное внимание. При этом ее актуальность не вызывает сомнений. Что, в частности, подтверждается и мнением самих сотрудников. Так, анализ результатов анкетирования показал, что 70% опрошенных указывают на важность деятельности по обеспечению безопасности сотрудников учреждения. Поэтому в рамках проводимого исследования считаем необходимым остановиться на характеристике деятельности по обеспечению безопасности сотрудников как одной из составляющей работы с кадрами, проанализировать ее содержание и правовое регулирование. Безопасность сотрудников исправительных учреждений имеет непосредственное отношение к безопасности УИС. Поэтому первоначально следует рассмотреть безопасность УИС в целом. Юридическая наука, активно изучая проблемы безопасности, еще не выработала единого, унифицированного понятийного аппарата, который бы позволил ясно и четко определить место и роль безопасности в правовой системе России . В настоящее время существует множество определений безопасности, по-своему раскрывающих природу данного явления.
На этимологическом уровне безопасность означает «положение, при котором не угрожает опасность кому-нибудь или чему-нибудь»". Б.П. Кондратов рассматривает безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов объектов безопасности личности, общества и государства, обеспечиваемое субъектами безопасности от общественно опасных деяний и иных вредоносных явлений социального, техногенного и природного характера посредствам использования системы мер, средств и способов, предусмотренных законом3. По мнению М.А. Леского, безопасность вьтступаеі явлением тождественным гомеосіазису системы, под которым принято понимать динамическое равновесие, характерное для сложных саморегулирующихся систем и состояний в поддержании существенно важных для сохранения системы параметров в,допустимых пределах1. В.И. Митрохин считает, что безопасность есть мера защищенности среды жизнебытия, чести, достоинства, ценности личности; социальных групп, государства, общества, цивилизации". В соответствии с Федеральным законом «О безопасности»3 и Стратегией национальной безопасности Российской Федерации4 «безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, от внутренних и внешних угроз». Следует отметить, что законодатель справедливо устанавливает взаимосвязь безопасности как элемента правовой системы России с такими основополагающими категориями правоведения как «личность», «общество» и «государство». Изучая понятие, структуру и классификацию безопасности, А.И. Стахов предлагает выделять возможные виды безопасности исходя из ее элементов (субъект безопасности, объект безопасности, угроза безопасности), обосновывая это тем, что каждый из них, в свою очередь, есть многогранная социально-правовая категория. В зависимости от носителя конституционных и законных интересов выделяются: безопасность личности (личная безопасность), безопасность гражданского общества (общественная безопасность) безопасность государства (государственная безопасность), безопасность нации (национальная безопасность). Исходя из направленности (сферы) интересов субъектов безопасности: международная, внутриполитическая, экономическая, социальная, военная и др. В зависимости от угрозы безопасности: техногенная и природная безопасность .
В соответствии со второй классификацией (в зависимости от сферы интересов) следует вести речь и о безопасности в сфере исполнения наказаний. Так как в данной области затрагиваются интересы различных субъектов (участников соответствующих отношении), названное понятие включает в себя безопасность участников процесса исполнения наказаний, а именно: безопасность органов и учреждений УИС, их объектов; безопасность работников, безопасность осужденных; безопасность лиц, находящихся на территории учреждения УИС.
В Законе РФ от 21 июля 1993 года № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» в рамках обязанностей учреждений, исполняющих наказания, упоминается необходимость обеспечения безопасности различных категорий лиц (ст. 13 -безопасность осужденных, персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях учреждений, ст. 33 — безопасность сотрудников УИС и членов их семей), а также безопасности объектов УИС. Возникающие при этом отношения имеют свои особенности, они характеризуются собственным кругом субъектов, применяемыми мерами и правовым регулированием.
