Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы финансовой деятельности бюджетных учреждений 13
1.1. Понятие и виды бюджетных учреждений как субъектов финансового права 13
1.2. Финансово-правовые основы деятельности бюджетных учреждений 33
Глава 2. Правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений как субъектов бюджетного права 52
2.1. Бюджетные учреждения как участники бюджетной деятельности 52
2.2. Правовой режим денежных средств от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями 72
2.3. Бюджетный контроль в системе деятельности бюджетных учреждений 103
2.4. Ответственность бюджетных учреждений за нарушение бюджетного законодательства 116
Глава 3. Правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений как субъектов налогового права 132
3.1. Налоговая правосубъектность бюджетных учреждений 132
3.2. Ответственность бюджетных учреждений за нарушения законодательства о налогах и сборах 158
Заключение 173
Библиографический список 179
- Понятие и виды бюджетных учреждений как субъектов финансового права
- Финансово-правовые основы деятельности бюджетных учреждений
- Бюджетные учреждения как участники бюджетной деятельности
- Налоговая правосубъектность бюджетных учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что одним из направлений современной финансовой политики Российского государства является создание эффективно функционирующей системы бюджетных учреждений при более рациональном использовании бюджетных средств, направленных на их содержание. Анализ Бюджетных посланий Президента РФ за период 2001-2008 гг. иллюстрирует основные этапы формирования государственной поли-тики в области финансового обеспечения бюджетных учреждений. Программа развития бюджетной политики на 2008-2010 гг. предусматривает проведение анализа эффективности всех расходов бюджета с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, при условии обязательного соизмерения с этими целями достигнутых результатов. Кроме того, необходимо использовать такие финансовые механизмы, которые стимулируют бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг1.
Вместе с тем, изменения, приведшие к формированию рыночных отношений, вынуждают бюджетные учреждения, помимо государственных ресурсов, использовать не свойственные бюджетным учреждениям источники финансирования. При этом стабилизация правового положения бюджетных учреждений, повышение эффективности их деятельности в современных условиях необходимы для создания в целом условий устойчивого функционирования финансово-кредитной сферы, формирования и исполнения бюджета. Усиление государственных позиций в финансовой сфере, в частности через укрепление и расширение правового статуса бюджетных учреждений как субъектов права, требует наличия нормативно-правовой базы, адекватной современным требованиям, эффективной деятельности всех элементов механизма финансово-правового регулирования.
Необходимым условием эффективности правового регулирования финансовых отношений с участием бюджетных учреждений выступает бюджетный
1 См.: Бюджетное послание Федеральному собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008-2010 гг. от 09.03.2007 г. // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. — 2007. - № 7. - апрель.
контроль, являющийся частью единого механизма государственного финансового контроля. Важным направлением развития правовой базы финансового контроля в сфере деятельности бюджетных учреждений является аудит эффективности, предполагающий анализ целесообразности и эффективности расходования бюджетных средств в целях достижения максимально благоприятного результата в исполнении государственных программ. При этом усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств. Это не означает отказа от контроля за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений.
Актуальность настоящего исследования также обусловлена, во-первых, недостаточной научной разработанностью проблем, возникающих в сфере финансово-правовой регламентации деятельности бюджетных учреждений; во-вторых, коллизиями и пробелами в бюджетном и налоговом законодательстве, регулирующем финансово-правовые отношения с участием бюджетных учреждений; в-третьих, особенностями использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности.
Все перечисленные обстоятельства свидетельствуют о назревшей необходимости исследовать сравнительно новые правоотношения в бюджетно-налоговой сфере с участием бюджетных учреждений. Имеющиеся научные
подходы к проблеме регулирования финансовой деятельности бюджетных учреждений затрагивали лишь отдельные вопросы деятельности бюджетных учреждений и вследствие этого не могли быть интегрированы в целостное, комплексное учение о финансово-правовом регулировании деятельности бюджетных учреждений в бюджетно-налоговой сфере как участников финансово-правовых отношений.
Цель диссертационной работы — разработка теоретических положений, направленных на совершенствование правового положения бюджетных учреждений как участников бюджетных и налоговых правоотношений.
Для реализации указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
определить понятие финансовой деятельности бюджетных учреждений как объекта финансово-правового регулирования;
исследовать финансово-правовые основы деятельности бюджетных учреждений;
выявить особенности и определить статус бюджетных учреждений как участников бюджетной деятельности государства;
-осуществить анализ правового режима денежных средств бюджетных учреждений, полученных от оказания платных услуг;
определить роль бюджетного контроля в сфере бюджетных отношений с участием бюджетных учреждений;
проанализировать ответственность бюджетных учреждений за нарушение бюджетного законодательства;
исследовать особенности налоговой правосубъектности бюджетных учреждений;
выявить особенности и определить статус бюджетных учреждений как участников налоговых правоотношений;
рассмотреть механизм ответственности бюджетных учреждений за нарушение законодательства о налогах и сборах;
разработать предложения по совершенствованию норм финансового за-
конодательства, регламентирующих правовое положение бюджетных учреждений.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, связанные с финансово-правовым регулированием деятельности бюджетных учреждений в бюджетно-налоговой сфере. Данные отношения весьма многогранны, многоаспектны и поэтому нуждаются в комплексном изучении.
Предметом диссертационного исследования выступают нормативные правовые акты различных отраслей законодательства, в том числе финансового, административного, гражданского, регулирующие отношения с участием бюджетных учреждений, их права и обязанности, обусловленные общим финансово-правовым статусом и особенностями специальной правосубъектности, а также практика их применения.
Степень научной разработанности темы. Существенное влияние на содержание работы оказали труды русских финансистов прошлого века: А.А. Исаева, В.А. Лебедева, М.Ф. Орлова, М.М. Сперанского.
При работе над настоящим исследованием автор обращался к научным трудам ученых, внесших существенный вклад в науку финансового, бюджетного, налогового права. Среди них: Е.М. Ашмарина, О.Ю. Бакаева, К.С. Вельский, А.В. Брызгалин, Д.В. Винницкий, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.И. Гуреев, СВ. Запольский, М.В. Карасева, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, М.В. Кустова, И.И. Кучеров, Н.П. Кучерявенко, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, Е.В. Покачалова, И.В. Рукавишникова, Н.А. Саттарова, А.Д. Селюков, Э.Д. Соколова, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева, Н.А. Шевелева, СО. Шохин и др.
Изучение деятельности бюджетных учреждений в механизме финансовой
деятельности государства не могло бы состояться без исследований в области
административного, гражданского и предпринимательского права. В качестве
такой теоретической базы автором использованы труды Е.М. Богданова,
Н.С Волковой, И.В. Ершовой, О.П. Кашковского, Н.В. Козловой,
З.А. Колотыгиной, Г.А. Кудрявцевой, Г.Ф. Ручкиной, С.С. Собянина,
Ю.Н. Старилова, Е.А. Суханова и др.
Кроме того, при исследовании вопросов эффективности использования бюджетных средств автор опирался на труды исследователей в области экономических наук. Среди них: СИ. Колесников, Ю.М. Лермонтов, В.А. Морозов, Л.Н. Мякинина, Т.Ф. Романова, А.В. Федотов и др.
Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую основу диссертации составили научные работы отечественных ученых, содержащие отдельные аспекты исследуемой проблемы; публикации в периодической печати; статистические данные. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных актов, подзаконных актов, актов правосудия, правовых актов методического характера, а также на обобщении правоприменительной деятельности государственных органов в части финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений.
Методологическую базу исследования составляют следующие научные методы: исторического анализа, диалектический, системно-структурный, сравнительно-правовой, философский, формально-логический, метод дедукции и другие. Используемые в диссертации методы не исключают возможности в отдельных случаях простого изложения фактов с целью придания необходимой доказательственной силы соответствующей аргументации.
Исходным методологическим способом диссертационного исследования выступал диалектический метод, обосновывающий взаимосвязь и взаимообусловленность всех социальных процессов, в том числе протекающих и при финансово-правовом регулировании отношений с участием бюджетных учреждений.
Сочетание сравнительно-правового и историко-правого методов дало возможность выявить специфику воздействия конкретно-исторических условий на эволюцию бюджетных учреждений, а также на особенности бюджетной, нало-
говой правосубъектности бюджетных учреждений, правового режима денежных средств, полученных ими от оказания платных услуг.
Использование системного метода дало автору возможность рассмотреть бюджетные учреждения в системе финансовой деятельности государства и определить их место в системе субъектов бюджетного, налогового права, а также в системе бюджетного и налогового контроля.
Рассмотрение финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений с позиции системного анализа способствовало определению общих системных качеств данных субъектов экономического оборота.
Формально-юридический, логический методы, методы анализа и синтеза использовались для изучения современного российского законодательства, направленного на правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений в финансовых, бюджетных, налоговых правоотношениях.
Научная новизна диссертационного исследования определяется современной постановкой проблемы, намеченными задачами, использованием новых идей и сложившихся тенденций в финансово-правовом регулировании деятельности бюджетных учреждений.
Выводы, сделанные в ходе диссертационного исследования, направлены на совершенствование законодательного регулирования, правоприменительной практики и должны способствовать дальнейшему развитию науки финансового права.
Впервые проведено исследование финансово-правового регулирования деятельности бюджетного учреждения, учитывающее современные тенденции в понимании сущности финансово-правового статуса бюджетного учреждения; определены признаки налоговой правосубъектности бюджетных учреждений; исследованы правовое регулирование отношений и механизм бюджетного и налогового контроля с участием бюджетных учреждений.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы научной новизны положения.
Определено понятие финансовой деятельности бюджетных учреждений как объекта финансово-правового регулирования. Такая деятельность представляет собой процесс планового собирания, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов для решения задач публичного значения. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений в бюджетно-налоговой сфере направлено на: во-первых, отношения бюджетного финансирования бюджетных учреждений; во-вторых, налогообложение бюджетных учреждений; в-третьих, бюджетно-налоговый контроль с участием бюджетных учреждений; в-четвертых, отношения по привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах.
Разработана авторская классификация отдельных видов финансовой деятельности бюджетных учреждений по таким критериям, как:, содержание, форма осуществления, направленность воздействия, на основании которой бюджетные учреждения как субъекты финансовых правоотношений классифицируются по функциям, осуществляемым ими в сфере финансов. Финансово-правовой статус бюджетных учреждений определяется тем, что бюджетные учреждения всегда являются непосредственными участниками бюджетного процесса независимо от того, являются они бюджетными учреждениями, выполняющими общегосударственные функции с целью осуществления социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, или органами государственной власти, наделенными управленческими полномочиями и осуществляющими финансовую деятельность государства и муниципальных образований.
Доказано, что нацеленность финансово-бюджетной политики на решение насущных социально-экономических задач требует необходимости оптимального соотношения между аккумулируемыми финансовыми средствами в соответствующие бюджеты и остающимися в распоряжении бюджетных учре-
ждений.
Предложено устранить неясность норм бюджетного законодательства в части определения правового режима доходов, полученных бюджетными учреждениями от платных услуг, поскольку, с одной стороны, указанные средства являются дополнительным доходом бюджетных учреждений, с другой стороны, указанные средства являются бюджетными средствами и в соответствии со ст. 41 БК РФ включаются в состав бюджета.
4. Доходы, полученные бюджетными учреждениями от платных услуг,
являются объектом налогообложения, что обусловливает один из критериев на
логовой правосубъектности бюджетных учреждений. Налоговая правосубъект
ность бюджетных учреждений определяется как в общем режиме налогообло
жения, так и в особом режиме по уплате бюджетными учреждениями налога на
прибыль.
Подготовлены предложения по совершенствованию бюджетного законодательства, предусматривающие изменение норм Бюджетного кодекса РФ, регулирующих правовое положение бюджетных учреждений. Так, предлагается помимо указанных в п. 1 ст. 70 БК РФ положений, бюджетным учреждениям, созданным для осуществления социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера определить такой способ обеспечения выполнения функций, как «освобождение от уплаты налога на прибыль, полученную от платных услуг и реинвестированную в основную деятельность бюджетного учреждения».
5. Выявлено, что экономическая и правовая модель бюджетных отноше
ний, заложенная в БК РФ в части осуществления ответственности за нарушение
бюджетного законодательства бюджетных учреждений, неэффективна с точки
зрения предотвращения нарушений законодательства, поскольку недостаточно
конкретизирована и расплывчата. Предлагается включить в статью 283 БК РФ в
перечень оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного
законодательства такое основание, как «неэффективное использование бюд
жетных средств», под которым автором понимается такое использование бюд-
жетных средств, в процессе которого не достигается ожидаемый действенный, рациональный результат от использованных бюджетных средств.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в расширении сферы научных знаний в области финансового права. Исследование института финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений позволит выявить новые комплексные, межотраслевые подходы к категориям финансово-правового статуса бюджетных учреждений, деятельности бюджетных учреждений по оказанию платных услуг, налоговой правосубъектности бюджетных учреждений и их финансовой деликтоспособности.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные выводы диссертанта могут быть использованы как в нормо-творческой, так и в правоприменительной работе органов государственной власти, при проведении научных разработок по финансово-правовой проблематике. Материал, обобщенный в исследовании, и содержащиеся в нем теоретические выводы могут быть использованы в лекционных занятиях и семинарах по финансовому праву, подготовке учебно-методических пособий по налоговому, бюджетному праву.
Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на совместном заседании кафедры «Налоговое право» и кафедры «Финансовое и административное право» Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации. Результаты исследования нашли свое отражение в научных публикациях, в докладах на научно-практических конференциях. Отдельные результаты исследования были апробированы при проведении практических занятий по курсу «Финансовое право», «Налоговое право», «Бюджетное право» в Стерли-тамакском филиале Башкирского государственного университета и в Институте экономики, управления и права (г. Казань).
Предложения и рекомендации автора по совершенствованию финансово-правового регулирования деятельности бюджетных учреждений апробированы
при разработке методических рекомендаций по вопросам соблюдения бюджетного и налогового законодательства в сфере закупок товаров, работ и услуг сотрудниками администрации муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан.
Структура и объем диссертации обусловлены сформулированными целями и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе восемь параграфов, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Понятие и виды бюджетных учреждений как субъектов финансового права
Идея учреждения как юридического лица возникла в период обособления христианского (церковного) имущества с появлением первых христианских общин в Риме с той лишь особенностью, что римскому праву не было известно понятие юридического лица". Не создали понятие учреждения и средневековые юристы, изучавшие, пропагандировавшие и применявшие римское право3. Понятие «учреждение» впервые использовал немецкий цивилист Штифтунг
В российском праве (как дореволюционном, так и советском) понятие «учреждение» существовало, хотя обозначало разные юридические конструкции. Рассматривая историю формирования учреждения в качестве разновидности юридического лица, С.Н. Братусь писал: «Учреждение выросло из корпорации; в процессе своего развития оно переросло в корпоративную форму»5. Далее он обращал внимание на то, что «... в условиях буржуазного общества субъектами права собственности могут быть либо физические лица, либо организованные их объединения, либо государство в целом (казна), причем во всех этих случаях речь идет о различных модификациях права частной собственности; необходимо признать собственником имущества, предназначенного для удовлетворения общественно полезной цели, именно учреждение как таковое...»6. В 1954 г. С.Н. Братусь, говоря о советских учреждениях как структурном виде юридического лица, писал, что это, во-первых, государственные органы как бюджетные, так и действующие на основе хозяйственного расчета; во-вторых, это созданные кооперативными и общественными организациями предприятия и учреждения, являющиеся юридическими лицами. Союзы лиц, то есть коопе ративные и общественные организации, не частные объединения лиц, а социалистические организации7.
Учреждения являются одним из традиционных участников отечественного имущественного оборота. Российский законодатель предлагает понимать под учреждениями некоммерческие организации, созданные собственниками для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (ст. 120 ГК РФ). Большинство учреждений, в том числе существующие на сегодняшний день, являются государственными и муниципальными, хотя есть и учреждения, созданные частными собственниками.
Заметим, что до вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях» какой-либо строгой классификации учреждений законодательство не предлагало, теперь же непосредственно в ст. 120 ГК РФ законодатель указывает, что учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение); государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Таким образом, выделены, во-первых, виды учреждений - частные, государственные, муниципальные; а, во-вторых, государственные и муниципальные учреждения подразделены на типы - бюджетные и автономные.
Так, частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Имущество частного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Порядок финансового обеспечения деятельности частного учреждения и права частного учреждения на имущество, закрепленное за ним собственником, а также на имущество, приоб о ретенное частным учреждением, определяются в соответствии с ГК РФ .
Автономное учреждение является некоммерческой организацией и создается Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Автономное учреждение осуществляет свои функции в качестве юридического лица, наделенного имущественными и личными неимущественными правами, и может быть истцом и ответчиком в суде. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях.
Учреждение как субъект права является, в частности, хозяйствующим субъектом и в соответствии с Общероссийским классификатором выступает в качестве самостоятельной организационно-правовой формы9. Сам термин «учреждение» в праве имеет общее и специальное значение. В общем значении он используется как родовая характеристика в классификационном делении всех организационно-правовых форм юридических лиц на корпорации и учреждения. Е.А. Суханов понимает под учреждениями - организации, не имеющие членства, которые могут иметь одного или более учредителей10. В то же время В.В. Зайцева, классифицируя юридические лица по праву Германии и Швейцарии, указывает, что под учреждением понимаются юридические лица, учрежденные одним лицом11. Организация — это предприятие, учреждение или организация независимо от форм собственности и подчиненности
Финансово-правовые основы деятельности бюджетных учреждений
Финансово-правовые основы деятельности бюджетных учреждений Четкое уяснение правовых основ финансовой деятельности любого юридического лица - это первостепенная задача его учредителей, а при правильных расчетах - гарантия стабильности деятельности, жизнеспособности и развития. Бюджетные учреждения в данном случае не исключение. Глубокие социально-культурные, экономические и политические перемены в стране отразились и на формировании правовой базы, и на принятии и финансировании государственных программ в области инвестирования в учреждения культуры, образования, здравоохранения .
Исследование правовых основ деятельности бюджетных учреждений невозможно без анализа финансово-правовых норм, которые представляют собой установленное государством (муниципальным образованием) и обеспеченное мерами государственного принуждения властное предписание, определяющее правило поведения в общественных финансовых отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства или муниципального образования. Как указывает Ю.А. Крохина характерные черты финансово-правовой нормы проявляются в сущности регулируемых ею отношений, то есть отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Предназначение нормы финансового права для функционирования в процессе аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов обусловливает ее особенности, просматривающие в: а) ее содержании; б) характере установленных в ней предписаний; в) мерах ответственности за нарушение предусмотренных правил; г) способах защиты прав участников финансовых отношений .
Многие авторы к содержанию финансово-правовых норм включают правила поведения в общественных отношениях, возникающих в процессе финан совой деятельности государства и муниципальных образований. Эти правила выражаются в предоставлении участникам данных отношений таких юридических прав и возложенных на них юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления соответственно их задачам в каждый конкретный период времени, вытекающим из политики по социально-экономическому развитию страны84. Они содержат правила взимания налогов и других обязательных платежей с граждан и предприятий, аккумуляции и расходования бюджетных средств, создания и распределения кредитных ресурсов и страховых фондов и т.д.
Основная особенность финансово-правовых норм, составляющих нормативно-правовую основу правового положения субъектов финансового правоотношения, в частности, бюджетных учреждений, состоит в том, что они носят государственно-властный, императивный характер , поскольку государство предписывает правила поведения юридическим лицам, гражданам в области финансовой деятельности. Требования к участникам финансово-правовых отношений выражаются в категорической форме. Участники финансовых отношений, урегулированных нормой финансового права, не вправе изменить пред писания нормы и условия ее применения . При этом, на отличительный признак норм финансового права И.В. Рукавишникова указывает и то, что они регулируют исключительно общественные отношения, складывающиеся в сфере собирания, распределения и использования финансовых ресурсов государством и органами местного самоуправления .
В теории финансового права в зависимости от способа воздействия на участников финансовых отношений, определяющего характер их юридических прав и обязанностей, финансово-правовые нормы принято подразделять на три вида: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие (управомочиваю-щие) . И.В. Рукавишникова в данной классификации выделяет также рекомен дательные, согласительные и поощрительные финансово-правовые нормы . Попытаемся определить указанную классификацию финансово-правовых норм применительно к деятельности бюджетных учреждений.
Обязывающие финансово-правовые нормы требуют от субъектов финансового права, в том числе и от бюджетных учреждений как участников финансовых отношений совершить определенные действия, устанавливают их обязанности в сфере этих отношений91. По мнению Ю.С. Решетова, обязывающие нормы предписывают положительные действия. Их реализация на первом уровне состоит в совершении предусмотренных диспозицией нормы поступков, имеющих положительное содержание . Например, бюджетные учреждения обязаны соблюдать установленный финансовым органом порядок учета бюджетных обязательств (ст. 161 БК РФ). Большая часть финансово-правовых норм имеет именно такой характер. В этом проявляется основной, императивный метод финансово-правового регулирования - метод властных предписаний93. За неисполнение либо несвоевременное исполнение субъектами финансового права возложенных на них обязанностей со стороны государства применяются различные меры принуждения (глава 28 БК РФ).
Бюджетные учреждения как участники бюджетной деятельности
Бюджетные учреждения как участники бюджетной деятельности Как уже было отмечено, финансовая деятельность государства и муниципальных образований характеризуется тем, что в ходе ее осуществления организуются и практически осуществляются образование (аккумуляция, формирование), распределение и использование денежных фондов в целях выполнения своих задач и функций. Являясь разновидностью финансовой деятельности, бюджетная деятельность несет в себе все сущностные характеристики первой, но имеет и специфические особенности, проявляющиеся в круге субъектов (участников) и их бюджетной компетенции (правах), объекте воздействия, действии во времени, наличии определенных целей и в реализации государственной воли в бюджетной сфере.
Бюджетная деятельность представляет собой подотраслевое проявление (разновидность) государственной и, соответственно, юридической деятельности140. Под юридической деятельностью в общей теории права понимают объективированную в официальных актах, опосредованную правом интеллектуально-волевую, управленческую, производственно-трудовую деятельность компетентных учреждений и организаций, которая осуществляется в определенных процедурно-процессуальных формах с помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств, направленную на решение общественных задач и функций (создание законов, совершение правосудия и т.п.) и удовлетворение тем самым публичных и частных потребностей и интересов
По определению Ю.А. Крохиной бюджетная деятельность — это основанная на правовых нормах совокупность систематически осуществляемых субъ ектами бюджетного права функций по планомерной аккумуляции, распределению и использованию централизованного денежного фонда общего значения в публичных интересах142.
Бюджетная деятельность осуществляется представительными и исполнительными органами власти РФ, ее субъектов и органами местного самоуправления, что обусловлено распределением функций, содержанием и масштабом аккумулирования, распределения и использования соответствующих бюджетных фондов. Важно обратить внимание, что в бюджетной деятельности роль органов государства и органов местного самоуправления проявляется в качестве носителей государственной власти143.
Частью бюджетной деятельности государства является бюджетный процесс, который определяется в ст. 6 БК РФ как регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Известный ученый О.Н. Горбунова в вышеуказанное определение включает деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета «...именно отчет об исполнении бюджета является обратной связью в бюджетнои деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной» . О.В. Болтинова последовательную смену состояний, стадий развития определяет как бюджетный процесс
Отношения, возникающие в бюджетной деятельности, разнообразны и сложны. Они возникают в процессе становления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав РФ, ее субъектов, администра тивно-территориальньгх единиц в области бюджета, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении, а также при осуществлении государственного и муниципального финансового контроля. Указанные отношения регламентируются нормами бюджетного права
Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, участники которых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующими содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных денежных фондов Бюджетные правоотношения - это охраняемые государством общественные отношения, возникающие в бюджетной сфере в процессе функционирования бюджетной системы, которые представляют собой социально значимую связь субъектов посредством прав и обязанностей, предусмотренных нормами бюджетного права148.
Статья 1 БК РФ относит к бюджетным правоотношениям отношения, возникающие между: 1) субъектами бюджетных правоотношений в процессах формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; 2) субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.
Налоговая правосубъектность бюджетных учреждений
Научная разработка проблемы правосубъектности бюджетных учреждений в налоговом праве имеет важное теоретическое и практическое значение. Категория правосубъектности находится в непосредственной связи с такими ключевыми общеправовыми понятиями, как правоотношение и субъективные юридические права и обязанности бюджетных учреждений. Следовательно, оттого, насколько адекватно данная научная категория будет отражать реальное правовое явление, зависит решение важных вопросов о сущности налоговых правоотношений, о содержании налоговых прав и обязанностей.
Исследование проблемы правосубъектности отдельными отраслевыми науками выявило особенности этой категории в зависимости от специфики изучаемых в рамках соответствующей отрасли права общественных отношений. Следовательно, исходя из указанного обстоятельства, следует ориентироваться на разнообразное (разноотраслевое) решение проблемы правосубъектности для всех отраслей российского права.
В настоящее время некоторые исследователи в области налогового права полагают, что налоговая правосубъектность — один из видов отраслевой правосубъектности, которой наряду с общими чертами, указанными выше, присущи некоторые свойства, обусловленные спецификой налоговых отношений и пра-вового воздействия на них .
Налоговая правосубъектность - это социально-юридическое свойство, которым государство наделяет лицо в соответствии с потребностями обществен-ного развития в области налоговых отношений . Только рассматривая данный вопрос через призму определенной области правоотношений, а не вообще (независимо от характера правоотношений, участником которых может быть лицо), можно понять сущность налоговой правосубъектности организации и фи зических лиц.
Прежде всего отметим, что в налоговых правоотношениях одна сторона -налогоплательщик — всегда находится во властном подчинении у другой стороны - налогового органа, который действует от имени государства и наделен полномочиями по сбору налоговых платежей в бюджеты всех уровней368. Следует отметить, что известный ученый И.И. Кучеров выделяет следующие отличительные признаки налоговых правоотношений: имеют место исключительно в сфере налогообложения; возникают, прекращаются и изменяются на основе норм налогового права; носят публичный характер; складываются по поводу денежных средств; обязательной стороной в них выступает государство (муниципальное образование) в лице налоговых или финансовых органов
Определение направленности налоговых правоотношений позволяет выявить и специфику их объектов. Под объектом правоотношения понимают то, на что оно направлено и оказывает воздействие.
При этом следует отметить, что ряд авторов рассматривают в качестве объекта налогового правоотношения не сам налог370, а направленное на налоговое изъятие части принадлежащего налогоплательщику имущества поведение участ-ников данного отношения . По мнению И.И. Кучерова, объектом налогового правоотношения является то, на что направлено поведение его участников .
Без углубления в историю налогообложения, поскольку ей посвящены труды многих российских и зарубежных ученых , отметим, что при разработ ке дефиниции налога учеными нередко обращается внимание на его связь с бюджетом, налог рассматривается как инструмент справедливого распределения его расходов.
Как известно, возникновение обязательства, в том числе налогового, связывается с определенными юридическими фактами (событиями, действиями, состояниями). При этом, источником уплаты налога выступает доход лица, который является результатом его экономической деятельности374. В.В. Витрян-ский и С.А. Герасименко справедливо отмечают, что «налоговые обязательства субъектов предпринимательской деятельности в большинстве случаев являются прямым следствием именно их предпринимательской деятельности и тем самым воспринимаются как неразрывно с ней связанные» .
Устанавливая налоговые права и обязанности, государство вовлекает различных субъектов в механизм налогообложения, предопределяя возможность и необходимость их фактического взаимодействия в рамках возникающих при этом отношений. В правоотношении такое взаимодействие осуществляется в соответствии с принадлежащими участникам субъективными правами и обязанностями. Субъективные права и обязанности М.В. Кустова, О.А. Ногина и Н.А. Шевелева определяют в качестве юридического содержания налогового правоотношения .
Похожие диссертации на Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений
