Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Административно-правовая организация приватизации предприятий нефтеперерабатывающего комплекса
1.1. Юридическая сущность процесса приватизации собственности В РФ
1.2. Организующие субъекты приватизации государственного имущества в сфере нефтеперерабатывающего комплекса 38
1.3. Правовое регулирование процесса приватизации предприятий нефтеперерабатывающего комплекса 61
1.4. Акты управления как регулятор приватизационных правоотношений 31
Глава 2 Административно-правовые способы защиты прав участников приватизационных правоотношений в сфере нефтеперерабатывающего комплекса
2.1. Юридическая сущность и содержание административно- правовых способов защиты в процессе приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса 95
2.2. Юридическая ответственность как средство обеспечения исполнения обязательств субъектов приватизации 108
2.3. Проблемы и перспективы административной ответственности в сфере приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса 124
2.4. Защита прав участников приватизационных правоотношений посредством реализации контрольно-надзорных полномочий органов государственной администрации 144
Заключение 161
Библиографический список использованной литературы и нормативный материал 167
- Юридическая сущность процесса приватизации собственности В РФ
- Организующие субъекты приватизации государственного имущества в сфере нефтеперерабатывающего комплекса
- Юридическая сущность и содержание административно- правовых способов защиты в процессе приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса
- Юридическая ответственность как средство обеспечения исполнения обязательств субъектов приватизации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Относительно новым институтом для Российской Федерации является институт частной собственности, формирование которого в большей своей степени осуществлялось и осуществляется посредством процесса приватизации государственного и муниципального имущества. Государственная политика, проводимая в этом направлении, затрагивает интересы всего общества, в этой связи любое изменение направления приватизации вызывает определенные социально-экономические последствия, а формирование рынка в целом неизбежно сопровождается трансформацией отношений собственности. Так, приватизационные правоотношения в сфере нефтеперерабатывающего комплекса представляют собой те, что "выходят" в сфере своей деятельности непосредственно на первичные потребности людей и условия их жизни (общественное питание, торговля, бытовое обслуживание и т. п.). Подобная социальная направленность является важнейшим фактором, предопределяющим характер исполнительно-распорядительной деятельности в сфере приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса как правоохранительный, поскольку административно-правовое регулирование в этой сфере общественных отношений должно способствовать не только техническому продвижению самого процесса приватизации, но и законности его проведения, социальной справедливости, защите прав и законных интересов хозяйствующих субъектов.
На сегодня мы отчетливо видим, что экономика России не в полной мере обеспечивает потребности развития общества, при этом неудовлетворительно осуществляется борьба с правонарушениями в сфере приватизации, не всегда обоснованно и экономически целесообразно проводятся хозяйст
венные реформы. Рынок собственности как единая цивилизованная система управления испытывает затруднения в правовом управляющем воздействий, а также потребность в углубленном научном обосновании и четком концептуальном подходе к вопросам совершенствования форм и методов управления . В этой связи представляется необходимым изменить приоритеты государственной политики в области приватизации нефтеперерабатывающей промышленности, разработать и реализовать новые подходы к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом. В диссертационном исследовании анализируется необходимость в дифференцированном подходе к приватизации нефтеперерабатывающих предприятий с учетом влияния данного процесса на степень экономической безопасности региона и государства в целом. Другой подход к процессу приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса обусловлен наличием довольно развитого рынка ценных бумаг. В этой связи инструментарий приватизации расширяется. В частности возможен выпуск производных ценных бумаг, обеспеченных государственным имуществом, что позволит размещать их на зарубежных рынках ценных бумаг; целесообразным является купля - продажа акций нефтеперерабатывающих предприятий на биржевом и внебиржевом рынках в целях оптимизации участия государства в хозяйственных товариществах и обществах; возможна и продажа государственного имущества нефтеперерабатывающего комплекса по результатам прямых переговоров с инвесторами, при этом цена имущества должна быть определена исходя из рыночной стоимости, определенной независимым оценщиком; другой вариант - это продажа с рассрочкой оплаты под гарантии банков.
Таким образом, несколько иной (новый) подход к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом нефтеперерабатывающей промышленности призван обеспечить достижение цели государственной политики в области приватизации, что в свою очередь предопределяет возникновение специфических правоотношений, которые носят комплексный характер. Помимо ярко выраженных гражданско-правовых отношений это еще и сфера, где проявляются властно-организационные функции со стороны субъектов управления государственным имуществом, что объективно позволяет говорить и об административно-правовых отношениях. И в этом аспекте целесообразным является постановка вопроса в отношении наличия должной административно-правовой организации механизма осуществления процесса приватизации государственного имущества нефтеперерабатывающего комплекса.
На начальном этапе приватизации не была достаточно полно разработана правовая база, определяющая роль государства в управлении этим процессом. Появившееся многообразие форм собственности потребовало их равной защиты, которая должна была базироваться на необходимости усиления роли государства по регулированию этих процессов. Ведь государство может выступать и как властная структура, которая устанавливает определенные правила и воздействует обязательными предписаниями на условия функционирования субъектов хозяйствования, и как собственник государственного имущества, действующий на рынке наряду с другими субъектами права собственности. Однако наиболее сильное вмешательство государства в экономику проявляется тогда, когда оно является собственником государственного имущества и осуществляет управление имуществом. Государственное управление и государственная собственность необходимы и достаточны в тех сферах, в каких они наиболее эффективны для решения поставленных задач. Таковой сферой общественных отношений является процесс приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса, где вмешательство государства в экономику определяется сложившимися условиями становления рынка нефтепродуктов.
Недостаточно разработанный механизм управления государственным сектором в начале реформ привел к тому, что государственные предприятия не были использованы государством для достижения тех экономических целей, что основывались на предварительных расчетах. В связи с этим эффективность работы приватизированных предприятий, контрольный пакет акций которых принадлежал государству, в значительной мере зависела от системы управленческих решений и отношений, которые установились между предприятиями и государством, что собственно и показала практика деятельности нефтеперерабатывающей промышленности.
С проведением самой приватизации необходимо отрабатывать и совершенствовать систему государственного регулирования деятельностью предприятий нефтеперерабатывающего комплекса. При действенном функционировании экономического механизма должно быть обеспечено эффективное сочетание рыночных форм и методов государственного регулирования. Для этого административные и экономические методы государственного регулирования необходимо сочетать таким образом, чтобы не возникало противоречий при их взаимодействии. Формы и методы государственного регулирования можно корректировать также в зависимости от конкретных условий и предпосылок в процессе становления и развития нефтеперерабатывающей промышленности. Как показывает мировой опыт, чем сложнее и противоречивее экономическая ситуация в стране, тем выше должна быть роль административных предписаний.
В настоящее время управление государственной собст венностыо в рамках приватизационных правоотношений в сфере нефтеперерабатывающего комплекса является приоритетным направлением и должно включать в себя целый комплекс правовых и организационных мер, имеющих своей целью создание системы типовых норм и правил законодательного, исполнительного, контролирующего характера, осуществляемых органами исполнительной власти РФ и субъектами РФ. Однако до сих пор не получила научного обоснования концепция самого механизма организации управления в сфере приватизации государственного имущества, а также ее охраны не только правовыми средствами, но и организующим воздействием. Подобное обстоятельство приводит к тому, что приватизация становится источником распространения коррупции в российском обществе, появления теневых структур, использующих пробелы и противоречия законодательства в своих интересах.
Юридические аспекты административно-правовой организации механизма приватизации государственной собственности в сфере нефтеперерабатывающего комплекса должны прежде всего отвечать целям повышения эффективности функционирования экономики России в целом. Поэтому вопросы правового регулирования отношений в сфере приватизации государственной собственности, относящейся к нефтеперерабатывающему комплексу, целесообразно исследовать многоаспектно, т.е. в плоскости как вертикальных отношений, так и горизонтальных, на непосредственно государственных предприятиях или предприятиях с определенным пакетом акций государства. В связи с этим административно-правовую организацию механизма приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса необходимо рассматривать не только в административно-правовом аспекте, но и в аспекте государственного управления с учетом институтов других отраслей права.
Решение этих проблем и предопределяет актуальность исследования правовой организации механизма приватизации государственного имущества нефтеперерабатывающего комплекса .
Целью исследования является методологическое и теоретическое обоснование необходимости повышения качества и эффективности административно-правовых форм и методов воздействия в сфере административно-правовой организации механизма приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса, а также правового регулирования данного процесса для достижения посредством более эффективного управления государственным имуществом экономического, социального и правового положительного результата.
Для реализации поставленной цели диссертантом решаются следующие задачи:
- проведение анализа и выявление особенностей нормативно-правовой базы, устанавливающей порядок и условия приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса, а также детализация правовой регламентации процессов управления в данной сфере общественных отношений;
- определение особенностей административно-правовой организации приватизационных правоотношений в сфере нефтеперерабатывающей промышленности;
- анализ реального наличия прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность в сфере нефтеперерабатывающего комплекса;
- поиск путей повышения эффективности управления государственным имуществом нефтеперерабатывающего комплекса с
использованием всех современных методов и финансовых инструментов;
- оценка проводимой инвентаризации объектов государственной собственности в сфере нефтеперерабатывающей промышленности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;
- обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;
- изучение специфики исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной администрации по вопросам реализации административных средств защиты прав участников приватизационных правоотношений;
- формулирование направлений совершенствования мер борьбы с административными правонарушениями в сфере приватизации на базе анализа материалов практической деятельности правоохранительных органов и управляющих субъектов.
Предмет исследования. Общественные отношения, сложившиеся в сфере приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса, которые характеризуются неразрывной связью субъективных прав и обязанностей участников приватизационных отношений в рамках административно-правовой организации процесса приватизации.
Объект исследования. Объектом исследования является механизм административно-правового регулирования приватизационных правоотношений, возникающих в процессе приватизации объектов нефтеперерабатывающей промышленности.
Теоретической и методической базой исследования послужили труды ученых, посвященные проблемам защиты прав собственности, формирования и развития финансового рынка, приватизации объектов государственной и муниципальной
форм собственности, юридической ответственности и административной ответственности: юристов- С.С. Алексеева, А.П. Алехина, . И. Л. Бачило, С.Н. Братуся, А. В. Бенедиктова, В.В. Витрянского, Ю.М. Козлова, Ф.Е. Колонтаевского, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В.Г. Кутушева, В.В. Лаптева, А.П. Лончакова, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Р.С. Павловского, А.Г. Пархоменко, Л.Л. Попова, З.А. Рахлина, В.Д. Резвых, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Б.Б. Хан-гель дыева, О.М. Якубы и др. экономистов - Л.И. Абалкина, П.Г. Бунича, П.А. Минакира, А.Д. Радыгина, В.И. Ишаева и др.
Информационную базу исследования составляют: нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов Дальневосточного федерального округа по вопросам приватизации; статистические и аналитические данные, опубликованные в отчетах органов государственной администрации и периодической печати; материалы судебно-арбитражной практики и практики деятельности представителей государства по управлению государственным имуществом нефтеперерабатывающей промышленности, а также результаты интервьюирований.
Новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно определяет основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным имуществом нефтеперерабатывающего комплекса, представляющее собой совокупность экономико-правовых отношений, связанных с его приватизацией и последующим использованием. В диссертационном исследовании определены методологические основы техники и тактики приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса, рассмотрены приоритетные направления повышения эффективности управления государственным имуществом в нефтепере рабатывающей промышленности, а также вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации, включая систему взаимосвязанных целей, задач, принципов и мер в сфере приватизационных правоотношений, направленных на создание благоприятной экономической среды и повышение эффективности промышленного потенциала в Дальневосточном регионе.
На защиту выносятся следующие положения:
- Приватизация объектов нефтеперерабатывающего комплекса рассматривается как структурный элемент единой государственной политики по управлению государственным имуществом, направленный на получение в перспективе отдачи от приватизации в форме расширения налогооблагаемой базы, создания дополнительных рабочих мест, наполнения отечественного рынка товарами и услугами российских товаропроизводителей, повышения эффективности функционирования всего народно - хозяйственного комплекса;
- на основе сравнительного анализа правового обеспечения механизма приватизации государственного имущества определены противоречия и выявлены пробелы в законодательстве, снижающие его эффективность;
- определено соотношение гражданского законодательства и законодательства о приватизации государственного имущества;
- систематизирован и научно обоснован аналитический и статистический материал, характеризующий единую концепцию территориальной организации управления производства между структурными единицами администрации Хабаровского края (в частности, между отраслевыми комитетами и комитетом по управления государственным имуществом Хабаровского края);
— сформулированы положения программы по активизации работы по укреплению взаимодействия между комитетом по управлению государственным имуществом Хабаровского края, управлением юстиции Хабаровского края, органами государственной налоговой инспекции и налоговой полиции и органами прокуратуры, позволяющие укрепить имущественную базу государственной собственности Хабаровского края и уменьшить количество правонарушений в сфере приватизации государственного имущества.
Практическая значимость работы заключается в том, что на основе анализа организации механизма приватизации и правовой базы, регулирующей процесс приватизации государственного имущества в РФ и Хабаровском крае, подготовлены конкретные предложения и рекомендации, направленные на повьшіение эффективности управления процессом приватизации посредством организующего воздействия уполномоченных органов .
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства, в частности, ведомственных нормативных актов, регулирующих процесс приватизации государственного имущества, а также в учебном процессе при подготовке студентов и повышении квалификации специалистов .
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации апробировались в монографиях: «Административно-правовая организация механизма приватизации предприятий нефтеперерабатывающего комплекса», «Организационно-правовые и управленческие проблемы исполнительной власти в сфере экономики» и «Административная ответственность за нарушения законодательства о приватизации имущества в сфере экономики».
Результаты диссертационного исследования используются в работе администрации Хабаровского края в комитете по управлению имуществом и экономики края, в ОАО «Хабаровск нефтепродукт», в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 02.11.00 - «Юриспруденция» в Дальневосточном юридическом институте Хабаровского государственного технического университета.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (восемь параграфов), заключения, библиографического списка использованной литературы и нормативного материала. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Юридическая сущность процесса приватизации собственности В РФ
Основой государственного устройства Российской Федерации является организация и развитие рыночного хозяйства , построенного с учетом ряда приоритетных принципов. Основополагающим из них является провозглашение принципа многообразия форм собственности (ч.1 ст.212 ГК РФ). Здесь относительно новым институтом для Российской Федерации является институт частной собственности. Ряд других принципов можно отнести к вытекающим из частной собственности или в большей степени обеспечивающим ее становление, устойчивое и стабильное развитие и функционирование. Среди них экономическая самостоятельность хозяйствующих субъектов, здоровая конкуренция без монополий, свобода ценообразования и стабильность денежного обращения, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, организация административно-правового обеспечения деятельности хозяйствующих субъектов посредством которого, собственно, и обеспечивается реализация вышеперечисленных принципов. Подобного рода концепция является в полной мере основой функционирования любой модели социально-ориентированного рыночного хозяйства.
Как показывает практика существования института частной собственности, он содержит в себе тот потенциал, который способен организовать экономические правоотношения в любом обществе качественно иного характера (в частности, социально-ориентированного), способствовать саморегулированию экономических процессов и прогрессу. Подобные принципиально важные цели стали приоритетными для Российской Федерации в процессе осуществления экономических преобразований.
Формирование института частной собственности в Российской Федерации посредством приватизации государственных и муниципальных предприятий осуществлялось при отсутствии глубокой теоретической проработки, что поставило общество перед сложнейшими экономическими и социальными проблемами. Частная собственность развивалась по большей мере не своим естественным путем, а искусственно - на основе разрушения и преобразования государственной и муниципальной собственности сверху, в ряде случаев насильственно, посредством жестких административных методов управления. Поэтому данный период характеризовался ярким проявлением именно государственно-властных полномочий в сфере экономики. Тем не менее наряду с неотъемлемой ролью государства как субъекта властно-распорядительных действий стали набирать силу правоотношения, не свойственные долгое время российскому обществу. Имеются в виду гражданско-правовые аспекты государственного управления в сфере экономики посредством иного стимулирования финансово-хозяйственной деятельности, нежели с опорой на государственно-властное воздействие. Получили свое развитие договорные отношения, заработали принципы экономического стимулирования деятельности хозяйствующих субъектов, их инициативные действия во многом стали обусловливаться предусматриваемой законодательно позитивной ответственностью за результаты хозяйственной деятельности.
Ослабление влияния монополии государства в хозяйственной деятельности требует, прежде всего, рассмотрения содержательной стороны разгосударствления и приватизации.
Цели, формы и приоритеты разгосударствления и приватизации не совпадают, и, следовательно, эти явления необходимо разграничивать. Цель приватизации и разгосударствления как фундаментальных элементов реформ в «переходной» экономике заключалась в обеспечении условий для нормального функционирования будущей рыночной системы. Именно в ходе процессов трансформации отношений собственности в масштабах страны возможно формирование новых мотиваций хозяйствующих субъектов и предпосылок для рационального изменения структуры производства как базовых условий повышения эффективности производства и роста национального дохода. Приватизация является основой всей структурной политики в российской экономике. Она закладывает фундамент цивилизованного роста.
В широком смысле слова понятие «разгосударствление» определяется как устранение монополии государства во всех сферах жизни общества. Разгосударствление экономики есть снятие с государства функций прямого хозяйственного управления, передача соответствующих полномочий на уровень предприятий, замена вертикальных связей горизонтальными, которые могут происходить и без смены собственников. Данный процесс нацеливает на увеличение эффективности деятельности хозяйствующих субъектов путём органичного замещения государственного воздействия частной инициативой и предпринимательством. По мнению профессора B.C. Мартемьянова, разгосударствление означает два способа преобразования государственной собственности: а) в коллективные формы созданием арендных и иных коллективных предприятий с выкупом государственной собственности; б) в частные формы путём создания частных предприятий, путём выкупа или акционирования государственной собственности.
Организующие субъекты приватизации государственного имущества в сфере нефтеперерабатывающего комплекса
Вопросы правового регулирования отношений собственности в сфере приватизации целесообразно рассматривать многоаспектно: как в вертикальной, так и в горизонтальной плоскости. То есть необходимо уделить внимание не только властно-организационным функциям со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, но и организационно-правовым аспектам деятельности непосредственного звена правоотношений в сфере приватизации - предприятиям. Эта комплексная функция должна осуществляться на системной основе права. Долгое время господствовал такой подход к управлению хозяйственным комплексом, при котором административные методы управления преобладали над экономической целесообразностью. В период же становления и развития рыночной экономики представляется целесообразным не полностью отказываться от административных методов управления, а наполнить их реальным экономическим и юридическим содержанием. Особенно это касается сферы приватизации государственного и муниципального имущества как основы становления принципов рыночной экономики.
Учитывая тот факт, что органы государственной власти и местного самоуправления сочетают в себе функции и субъекта управления, и хозяйственника, можно утверждать, что многоаспектный и системный подход является главным составляющим административно-правовой организации управления собственностью, особенно в период ее приватизации. Административно-правовая организация механизма управления собственностью поедполагает в себе "учет многогранности экономических процессов, сложность экономических связей, порождающих специфические требования в системе управления, а также разграничения компетенции между субъектами управления с целью принятия научно обоснованных управленческих решений"1. Иными словами, административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере приватизации государственного и муниципального имущества позволяет дать ответ о критериях надежности функционирования управляющих и управляемых систем в этой сфере, а также обосновать свою принадлежность к административно-правовой охране правоотношений, возникающих в сфере приватизации.
Заинтересованность руководства предприятий в изменении организационно-правовых форм предприятий в начале проводимых реформ была массовой, а интересы министерств и ведомств не были учтены. Следовательно, нарушалась система административного регулирования развития отраслей народного хозяйства, хотя до приватизации каждая отрасль представляла собой упорядоченную систему предприятий и организаций. Во время осуществления приватизации производилась реорганизация административных отраслевых систем в экономически более устойчивые и оправданные. В то же время органы управления субъектами понимали, что при выходе из отраслевых систем предприятия оказываются под полным их контролем.
Необходимость теоретического осмысления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на основе административно-правовой организации механизма управления собственностью обусловлена объективной потребностью в совершенствовании отношений собственности. В этой сфере хозяйственной деятельности нельзя допускать узурпации власти, субъективизма, игнорирования интересов предприятий и трудовых коллективов, т.к. вредоносность этих явлений комплексно сказывается на экономическом потенциале страны, материальном благосостоянии граждан, на оперативной обстановке по линии правонарушений и преступлений и в целом на экономической безопасности личности, общества и государства.
Непосредственное воздействие государства на экономическую систему будет эффективным только при условии, если оно будет выражать интересы всего гражданского общества через систему конституционных гарантий прав, свобод и законных интересов человека, гражданина и личности.
Осуществлять принадлежащие правомочия собственника могут только те органы, которые в силу занимаемого ими положения вьфажают волю и интересы отдельных социальных формирований. Министерства и ведомства объективно могут иметь и имеют собственные интересы, не всегда совпадающие с интересами государства как представителя всего народа, поэтому они не должны осуществлять правомочия по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом в этом аспекте. В настоящее время министерства и ведомства обладают гораздо большими возможностями по распоряжению государственным имуществом, нежели сами предприятия и объединения1.
Юридическая сущность и содержание административно- правовых способов защиты в процессе приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса
Административно-правовые формы и методы защиты прав участников приватизационных правоотношений целесообразно рассматривать в контексте предопределенности в соответствующей норме права, закрепляющей то или иное общественное отношение, соответствующих мер государственного принуждения (в нашем случае меры административного характера). Данная точка зрения обусловливается тем, что регламентированность общественных отношений в сфере перераспределения прав собственности требует обязательного принудительного обеспечения следования этим нормативам в целях предотвращения угрозы отклонения от эталона поведения со стороны субъекта приватизационных правоотношений. Поэтому закрепление в административно-правовых нормах тех или иных правил поведения субъектов приватизационных правоотношений требует обязательного наличия соответствующих мер государственного принуждения, поскольку без этого нормативность размывается, рамки, границы поведения стираются, от масштаба поведения ничего не остается1.
Государственное принуждение характеризуется по крайней мере двумя характерными особенностями: оно осуществляется с помощью государственного аппарата и имеет регламентированные формы и процедуры, в которых оно осуществляется. То есть, говоря об административно-правовом регулировании приватизационных правоотношений важно иметь ввиду наличие четкой органической связи с государственным аппаратом, который обязан обеспечить реализацию соответствующих норм права. Особую же значимость имеет процессуальная регламентация применения административно-правовых норм как регулятора административно-правовых отношений. В этой сфере общественных отношений государственное принуждение имеет определенную специфику, истоки которой берут начало из соотношения государственного принуждения с государственной властью1.
Административные формы и методы управления в такой специфической сфере общественных отношений как перераспределение прав собственности необходимо рассматривать в неразрывной связи с мерами административного принуждения как одного из способов реализации государственной воли. Административно-правовые нормы в сфере приватизационных правоотношений, возникающих при приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса, являются в свою очередь важным юридическим средством осуществления государственной экономической политики, так как регулируют специфические общественные отношения, складывающиеся в процессе приватизации, устанавливая при этом права и обязанности их участников. Однако особенность административно-правовой нормы как регулятора приватизационных правоотношений должна быть основана не только на нормативности, но и на принудительном свойстве государственной власти, поскольку без государственного принуждения право не может обеспечивать реализацию государственной воли.
Юридическая сущность административно-управляющего воздействия на общественные отношения в сфере приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса раскрывается через характеристику механизма целеполагания. В этом аспекте административно-правовое регулирование приватизационными правоотношениями представляется в качестве процесса достижения цели, а также определенного результата путем воздействия на поведение субъекта через его сознание и волю. Воздействие это может достигаться путем нормативного регулирования их поведения, стимулирования, формирования убеждения, приближая тем самым управляемого субъекта к волеизъявлению управляющего субъекта, либо с помощью административного принуждения в случае отклонения поведения управляемого субъекта от ожидаемой модели.
Отсюда вытекает необходимость уделять наибольшее внимание при анализе сложившейся системы органов государственного управления в сфере приватизации субъективно-объективной сущности приватизационных правоотношений как процессу активного воздействия "управляющей системы" на "управляемую систему" .
Юридическая ответственность как средство обеспечения исполнения обязательств субъектов приватизации
Приватизационные процессы в Российской Федерации можно рассматривать в качестве особого вида управленческой деятельности, направленной на системные преобразования в сфере отношений собственности. Здесь имеется в виду не только сам процесс продажи (передачи) государственного и муниципального имущества частному сектору, но и процесс модификации управленческих правоотношений на предприятиях государственной и муниципальной форм собственности, необходимость которой вызвана, в частности, стремлением повысить эффективность использования этих объектов1. Важно подчеркнуть, что подобного рода деятельность осуществляется исключительно на основе административно-правовой организации механизма управления собственностью со стороны специально уполномоченных государственных и муниципальных образований в строго установленном законодательством порядке и формах. Параллельно с этим происходит постепенное самоустранение государства от регулятивных функций в сфере отношений собственности, которые собственно и несвойственны ему в условиях рыночной экономики. И как следствие данного процесса, возможности государства как субъекта имущественных правоотношений и как субъекта, осуществляющего организационно-управляющее воздействие в этой сфере сужаются. Стоит отметить, что данная тенденция никак не противоречит основам рыночного хозяйства. Скорее наоборот - гармонирует с ним. Административно-правовые средства государственного управления должны играть не значительную роль в системе рыночной экономики лишь только в условиях нормального ее функционирования. Чего нельзя сказать о сегодняшней экономической системе Российской Федерации. В условиях переходной экономики целесообразность их применения обусловливается прежде всего тем, что экономические методы государственного регулирования оказываются недостаточными и не настолько оперативными, чтобы обеспечить сохранение и приспособление переходной рыночной экономики к изменяющимся условиям общественно-экономического развития. Вот почему в современных условиях хозяйствования трудно переоценить роль государственно-управляющего воздействия в целях стимулирования и регулирования процессов экономических преобразований, в частности процесса приватизации государственных и муниципальных предприятий.
К основополагающему механизму реализации государственно-властных полномочий в сфере отношений собственности можно отнести административно-правовые нормы, устанавливающие правила поведения хозяйствующих субъектов, их права и обязанности, объем полномочий и компетенцию, а также соответствующие меры обеспечения исполнения этих правовых предписаний1.
Исследование всей совокупности административно-правовых норм в сфере отношений собственности позволяет охарактеризовать их следующим образом. Во-первых, они способствуют регулированию определенного типа общественных отношений, возникающих в сфере собственности. Во-вторых, это механизм реализации управленческих отношений, управленческих процессов, который устанавливает и регулирует в режиме, заданном нормой права, порядок реализации соответствующих общественных отношений. Таким образом, административно-правовые нормы определяют степень необходимости или дозволенности действий и поступков, запрещают определенные действия и содержат меры государственного принуждения, что обусловливается соответствующими целями правового регулирования правоотношений приватизации.
Административно-правовое обеспечение процесса приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса находит свое отражение в регулировании организации и проведении работ по приватизации, в определении цели и принципов приватизации, в обеспечении порядка ее проведения, в установлении соответствующего объема прав и обязанностей участников приватизационного процесса, а также мер юридической ответственности за правонарушения в этой сфере. Во многом по этим причинам часть законодательства о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой характер.
Среди огромного массива административно-правовых норм в сфере приватизации объектов нефтеперерабатывающего комплекса необходимо выделить, прежде всего, основополагающие . Основополагающие административно-правовые нормы регулируют ключевые стороны исполнительно-распорядительной деятельности как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Они составляют фундамент формирования и развития иных административно-правовых норм и характеризуются соответствующими признаками, структурой, видами, формами и направлениями развития в соответствии с целями государственной политики в области реформирования отноше ний собственности. Систему определенных актов, выражающую основополагающий характер всего массива административно-правовых норм, в полной мере можно назвать частью административного законодательства, характеризующегося своей спецификой1. Данные нормы административного законодательства не имеют прямого действия, представляя собой наиболее общие правила поведения принципиального характера, абстрагирующиеся от конкретных особенностей (в частности в сфере приватизации объектов нефтеперерабатывающей промышленности) и условий их применения. Практическая реализация приватизационных правоотношений показывает, что авторитет закона в этой правовой системе часто игнорируется в пользу значительного числа подзаконных, особенно ведомственных, нормативных актов и актов муниципальных органов власти2. И это объяснимо, поскольку зачастую федеральное законодательство игнорирует региональные и муниципальные интересы, не учитывает как региональной, так и отраслевой специфики либо попросту не затрагивает отдельных аспектов правового регулирования вопросов приватизации. Данное обстоятельство и подталкивает регион действовать в самостоятельно избираемых форме и порядке3. Как следствие этого, отрицательным фактором является противоречивость приватизационной законодательной базы, а положительным -заполнение тех правовых пустот, что допускает федеральное законодательство.
