Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Сущность государственного управления транспортным комплексом в Российской Федерации 15
1.1. Генезис развития организационно-правовых форм управления транспортом в России в советский и постсоветский период 15
1.2. Сущность и принципы государственной политики в области управления транспортным комплексом 40
Глава II Правовое регулирование организации и деятельности системы управления транспортным комплексом . 66
2.1. Административно-правовая характеристика системы управления транспортным комплексом в России . 66
2.2. Правовое регулирование организации и деятельности органов государственного управления транспортом 82
2.3. Правовое регулирование организации и деятельности органов муниципального управления транспортным комплексом . 108
Глава III Административно-правовой статус объектов системы управления отечественным транспортным комплексом 127
3.1. Общая характеристика административно-правового статуса транспортных предприятий : ...127
3.21 Административно-правовые аспекты лицензирования предприятий транспортного комплекса : 159
Заключение 182
Библиографический список.188
- Сущность и принципы государственной политики в области управления транспортным комплексом
- Административно-правовая характеристика системы управления транспортным комплексом в России
- Правовое регулирование организации и деятельности органов муниципального управления транспортным комплексом
- Общая характеристика административно-правового статуса транспортных предприятий
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования. Современное состояние социально- экономических процессов характеризуется бурным развитием транспортной отрасли: растет количество отечественных перевозчиков и транспортных компаний, осуществляющих свою деятельность на территории России, открываются новые маршруты, появляются более совершенные виды транспортных средств, расширяется правовое регулирование отношений, связанных с перевозкой пассажиров и грузов.
Вместе с тем, в настоящее время в связи с произошедшими радикальными переменами в различных областях общественной жизни действующее законодательство, регулирующее административно-правовые отношения в сфере отечественного транспорта, во многом не отвечает современным реалиям. В результате проводимых в последнее десятилетие экономических реформ был утрачен комплексный подход к государственному регулированию транспортной системы, материально-техническая и организационно-правовая база которой в настоящее время безнадежно устаревает. В процессе осуществления перевозок пассажиров и грузов выявляются правовые пробелы в деятельности как специализированных органов (Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и др.), так и органов, определяющих стратегические направления обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности и общества, в том числе и в сфере транспортной безопасности (Совет Безопасности Российской Федерации). Об этом свидетельствует значительное количество аварий, происшествий и несчастных случаев на транспорте, последствиями которых являются человеческие жертвы и причинение материального ущерба в значительных размерах. Нерешёнными остаются и проблемы, связанные с лицензированием и сертификацией транспортного комплекса, а также бюджетного финансирования государственных и муниципальных транспортных предприятий.
Нормативно-правовые акты (не только административного, но и гражданского, трудового, финансового права) оставляют неурегулированными вопросы, связанные с постоянно возникающими новыми формами перевозочной деятельности. Более того, несовершенное законодательство не способствует модернизации транспортного комплекса. Для устранения этих негативных явлений необходимы, в первую очередь, совершенствование государственного регулирования транспортным комплексом, разработка четкой правовой регламентации этого процесса, дальнейшее углубление и развитие демократических начал, повышение качества и эффективности работы всех государственных органов, имеющих прямое отношение к транспортной системе.
Решение этих вопросов возможно только с помощью проведения обоснованной государственной политики в сфере транспорта, целью которой является оптимальное функционирование каждого вида транспорта, обеспечение перевозочных потребностей граждан и государства.
Как и все российское общество в целом, отечественный транспортный комплекс переживает значительные организационно-правовые и содержательные преобразования и нуждается в реформировании. К сожалению, в настоящее время еще не создана прочная законодательная основа, необходимая для нормального функционирования транспортного комплекса в современных условиях. Назрела необходимость совершенствования перевозочных отношений правовыми методами, поскольку без этого невозможно развитие морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного, автомобильного и городского электрического транспорта.
На основании изложенного возникает необходимость комплексного исследования проблем административно-правового регулирования отечественного транспортного комплекса, а также поиска эффективных форм управленческого и законодательного воздействия на транспортные отношения в целях их стабилизации и оптимизации в современных условиях.
Всё это обусловило выбор темы, характер и направление нашего исследования, в котором предпринята попытка выявить сущность и границу теоретического познания процессов управления в отечественном транспортном комплексе, обосновать собственное видение его административно-правовых проблем и возможность их решения.
Состояние и степень научной разработанности темы.
Основой разработки проблемы правовой организации управления транспортным комплексом Российской Федерации выступают концептуальные идеи и положения теории государства и права, административного, гражданского и муниципального права, теории государственного управления.
Общетеоретической основой исследования являются работы таких ученых, как В. Б. Аверьянов, Ю. С. Адушкин, В. А. Азаркина, С. С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, З. А. Багишаев, И. А. Бачило, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, А.В. Богданов, С. Н. Братановский, Л. А. Галанина, Н. И. Глазунова, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, Б. Н. Курашвили, В. М. Манохин, А. В. Малько, Н. И. Матузов, Ю. Н. Мильшин, Р. Т. Мухаев, С. В. Новиков, Д. М. Овсянко, А. В. Оболонский, М. П. Петров, Ю. Н. Старилов, А. М. Тарасов, Ю. А. Тихомиров, В. Н. Уваров, Н. Ю. Хаманева, С. Е. Чаннов, В. А. Юсупов и многих других.
В диссертационном исследовании были использованы труды следующих специалистов по правовым вопросам в сфере отечественного и зарубежного транспорта: А. В. Абрамова, В. Г. Артюхова, В. Ф. Березина, В. А. Богомазова, В. В. Буровцева, В. Г. Вишнякова, Н. Н. Громова, А.А.Дзивицкого, В. А. Егиазарова, В. О. Ильина, Д.Н. Коновалова, В. В. Костина, В. Н. Лившица, С. Г. Ляпунова, В.А. Макеева, И.В. Мицука, Н. В.. Пеньшина, В. А. Прокофьева, Ю. И. Ребрина, С. А. Свиридова, А. А. Страхова, Д. Н. Сергеева и некоторых других.
Вклад отмеченных выше ученых в изучение проблем, связанных с функционированием различных видов транспорта, представляется весьма значимым для науки административного права. Однако, современное состояние правового поля функционирования транспортной системы Российской Федерации объективно предполагает комплексный и всесторонний подход к решению данной проблемы.
Объектом исследования являются общественные отношения, существующие в транспортном комплексе Российской Федерации, юридическая природа этих отношений, а также особенности их регламентации.
Предметом исследования являются правовые нормы административного, гражданского и иных отраслей права, регламентирующие организационно-правовые основы управленческой деятельности органов и должностных лиц в транспортном комплексе Российской Федерации, административно-правовой статус субъектов, осуществляющих перевозочную деятельность, а также государственные концепции, научные разработки и юридическая практика в указанной области.
Научной задачей диссертационного исследования является углубление научных знаний в области административно – правовых проблем управления российским транспортным комплексом и построение на основе сделанных выводов оптимальной модели функционирования системы государственно-правового управления транспортным комплексом России в современных условиях.
Целью настоящего исследования является комплексная разработка административно-правовых проблем совершенствования механизма управления транспортным комплексом в Российской Федерации, форм, методов и функций правового обеспечения эффективной деятельности органов управления и организаций в указанной сфере и определение на этой основе оптимальной структуры правового режима этого механизма, а также обоснование конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационно-правовой основы обеспечения перевозочной деятельности.
Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач диссертационного исследования:
- проанализировать советский и постсоветский опыт развития государственного управления транспортным комплексом;
- раскрыть сущность и организационно-правовую структуру системы управления отечественным транспортом;
- провести анализ основ государственной политики в сфере управления транспортом;
- исследовать административно-правовой статус транспортных предприятий;
- изучить вопросы лицензирования и сертификации в сфере транспортного комплекса;
- разработать предложения по совершенствованию управления транспортным комплексом Российской Федерации и его нормативно-правового обеспечения.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания (диалектический, исторический, системный, исторический, анализ и синтез, индукция и дедукция), специальные методы (функциональный, статистический) и частно-научные (формально-юридический, сравнительно-правовой). Так, например, диалектический метод способствовал выявлению противоречий между соотношением интересов личности, общества и государства в транспортной сфере и тенденций их дальнейшего разрешения на правовой основе. Исторический метод позволил выявить генезис развития организационно-правовых форм управления транспортом в России в советский и постсоветский периоды. Системный метод обусловил возможность построения теоретической модели правового управления транспортным комплексом Российской Федерации как целостной и развивающейся системы. С помощью функционального метода проанализированы направления деятельности (функции) органов государственной и муниципальной власти в сфере управления транспортным комплексом. Сравнительно-правовой метод позволил выявить общее и особенное в системе организационно-правового управления транспортом на региональном и муниципальном уровне.
Теоретическую основу исследования составили как современные учения о государстве и праве, так и специальные научные разработки, посвященные организационно-правовым вопросам управления отдельными видами транспорта. В качестве базовых источников были использованы научные достижения конституционного, административного, гражданского и финансового права. Это дало возможность обосновать ряд концептуальных положений, способствующих получению новых научных результатов.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную основу исследования составили отечественные нормативные акты (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации), а также действующие (или действовавшие) на территории Российской Федерации правовые нормативные акты Союза ССР. В работе проанализированы нормы международного права (Европейская хартия местного самоуправления и др.). В диссертационном исследовании использовались подзаконные нормативно-правовые акты (в том числе постановления Правительства Российской Федерации, приказы и распоряжения Министерства транспорта Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и т.д.), а также акты локального нормотворчества (в частности, решения органов местного самоуправления). Кроме того, были использованы программно-целевые документы, разработанные Правительством Российской Федерации и Министерством транспорта Российской Федерации, которые составляют основу правовой политики в сфере управления транспортным комплексом (Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года и др.)
Эмпирическую базу исследования составили, материалы Интернет-сайтов, судебная практика, статистическая информация, относящиеся, в частности, к правовым проблемам перевозок на всех видах транспорта.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых комплексных исследований административно-правовых проблем функционирования транспортного комплекса России в современных условиях.
Данное диссертационное исследование представляет собой одну из немногих работ в российской научной литературе, в которой комплексно исследована проблема, имеющая большое научно-теоретическое и практическое значение для развития транспортного комплекса в Российской Федерации. Кроме того, особое внимание уделено малоизученным и противоречиво решаемым в научной литературе проблемам совершенствования деятельности государственных органов в сфере отечественного транспорта.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В теоретическом аспекте государственное управление транспортным комплексом рассмотрено как динамическая система с совокупностью целей, принципов, направлений, форм и методов, которыми руководствуется государство в организации перевозочного процесса на всех видах транспорта. Предлагается авторское определение понятия государственного управления транспортным комплексом. Государственное управление-это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, направленная на создание и обеспечение своевременности и качества морских, речных, воздушных, железнодорожных и автомобильных перевозок. Эта деятельность проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые хозяйствующие субъекты и имеет своей целью обеспечение удовлетворения потребностей современного общества во всех видах перевозок пассажиров и грузов.
2. Предложены и проанализированы следующие системные принципы реализации государственной транспортной политики: принцип демократизации, принцип единой государственной политики, принцип децентрализации, принцип общедоступности транспортных услуг, принцип оптимального сочетания территориального и отраслевого управления, принцип государственной координации делового партнёрства, принцип обеспечения государством единства управляющей и управляемой систем.
Установлена необходимость их правового закрепления в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Приказом Министерства транспорта РФ от 12 мая 2005 г. № 45.
3. Обоснована необходимость создания в аппаратах Федеральной аэронавигационной службы, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Федерального агентства морского и речного транспорта специального подразделения - службы структурного совершенствования управления, которая будет способствовать наиболее полной реализации функции управления транспортной инфраструктурой в Российской Федерации.
4. В диссертации установлено, что в сфере организации работы муниципального транспорта органы местного самоуправления реализуют предоставленные им полномочия. В то же время, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нет четкого разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере транспорта. Имеются случаи, когда органы местного самоуправления принуждаются органами государственной власти к решению транспортных вопросов, которые они в силу закона реализовывать не обязаны, но имеют право. В связи с этим представляется необходимым внести соответствующие дополнения в указанный выше Закон, устраняющие эти противоречия.
5. Установлена неэффективность применения положений части 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации, касающихся ликвидации юридических лиц вообще и транспортных предприятий и организаций, в частности. В связи с этим необходимо отразить в части 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации дополнительные основания, при которых юридическое лицо (транспортное предприятие) подлежит ликвидации:
- в случае систематического причинения ущерба окружающей среде;
- в случае допущения систематического травматизма, причинения средней тяжести и тяжкого вреда здоровью, гибели сотрудников предприятия и иных лиц, а также в случае систематического причинения вреда имуществу других лиц в особо крупном размере;
- при систематическом нарушении прав широкого круга работников юридического лица, необеспечении надлежащих условий труда, а также в случае систематической неуплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней.
6. В целях осуществления оперативного учета граждан, пользующихся правом льготного проезда, создания условий для беспрепятственной реализации указанного права, а также эффективности использования бюджетных средств, аргументирована необходимость принятия постановления Правительства Российской Федерации «О порядке проведения персонифицированного учета граждан, имеющих право на льготный проезд на всех видах транспорта».
7. Обоснована необходимость скорейшей разработки эффективного механизма финансирования муниципальных предприятий городского пассажирского транспорта и закрепления его в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р.
8. Доказана целесообразность законодательного закрепления проведения у перевозчиков-соискателей лицензии специального проверочного мероприятия – предварительной лицензионной экспертизы. В связи с этим необходимо внести изменения и дополнения, касающиеся порядка проведения указанной экспертизы, в постановления Правительства РФ от 15 марта 2006 года № 134 "О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте", от 13 августа 2006 г. № 490 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте", от 30 октября 2006 года № 637 "Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)", от 23 июня 2007 г. № 397 «О лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров и перевозок воздушным транспортом грузов, а также о совершенствовании государственного регулирования деятельности перевозчиков в сфере воздушных перевозок (за исключением перевозок, осуществляемых воздушными судами государственной авиации, экспериментальной авиации, гражданской авиации, в том числе авиации общего назначения, без взимания платы)».
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанная теоретическая модель правового управления транспортным комплексом Российской Федерации дает комплексное представление о специфике регулирования административно-правовых отношений в транспортной сфере на государственном и муниципальном уровнях. Кроме того, исследование существенно расширяет и углубляет современные представления о сущности и механизме взаимодействия государственных органов управления транспортом, развитии и совершенствовании административно-правового статуса транспортных предприятий.
Сформулированные при этом выводы и рекомендации в определенной мере дополняют и развивают отдельные положения административного и гражданского права, а также теории государственного управления.
Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в совершенствовании правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере транспорта; в научных исследованиях по вопросам административно-правового регулирования транспортных отношений. Кроме того, теоретические и практические выводы могут быть использованы в учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Административное право», «Гражданское право», «Муниципальное право».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены в тринадцати научных публикациях автора. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре административного права и государственного строительства ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина». Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на международных научно-практических конференциях: «Проблемы идентичности современного российского общества: политика, право, экономика, экология, идеология, духовность» (Нижний Новгород, 2007 г.); «Формирование позитивного образа России: вызовы, методы, перспективы» (Курск, 2009 г.); и на всероссийских научно-практических конференциях: «Пути и механизмы обеспечения конкурентоспособности российских регионов» (Саратов, 2007 г.); «Становление гражданского общества и развитие российской государственности» (Саратов, 2008 г.); «Традиционное, современное и переходное в российском обществе» (Пенза, 2008 г.).
Структура работы обусловлена целью, задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения и библиографии.
Сущность и принципы государственной политики в области управления транспортным комплексом
Эффективное государственное управление в области транспортного комплекса является важной составной частью государственной социально-экономической политики.
В результате беспрецедентно быстрого для мировой истории перехода к новой общественно-политической и экономической формации, начавшегося в конце 1980-х годов (распад СССР, фактически, лишь «конституировал» уже случившиеся) до глубоких основ была потрясена вся сформировавшаяся в советское время система управления экономическими процессами, весь уклад российской жизни, все сферы жизнедеятельности общества.
Объективным результатом реформ 1990-х годов явилась свобода предпринимательской деятельности в любых, не запрещенных законом формах и организационных проявлениях, ставшая необходимым условием дальнейшего развития Российского государства.
В условиях демократизации жизни общества и государственно-управленческих процессов за годы, реформ (вне зависимости от того, как их оценивать) изменился, в, частности, статус перевозчиков; а также: формы и методы государственного управления транспортным комплексом; что позволяет говорить о смене всей транспортной парадигмы.. Стали принципиально иными; субъектно-объектные отношения в транспортном комплексе: Если в годы советской государственности перед транспортной системой ставилась основная задача -организовать перевозки максимально большего числа людей и тоннажа грузов в: населенные пункты в пределах СССР, то сейчас — обеспечить скорейшие и безопасные перевозки не только в России, но и в любой точке мира.
На протяжении последних веков транспортная; система России неизменно находилась в фокусе, экономической политики государства, что объяснялось в основном; его геополитическими целями:в условиях огромной территории. Неизменным оставался патерналистский подход к развитию транспортной системы. В силу сложившейся традиции сегодня общественное мнение рассматривает деятельность по развитию, транспортного комплекса как функцию государства, а не частной экономической деятельности в; рамках рыночной экономики.
Современная транспортная система России в значительной степени сформировалась в условиях советского планового хозяйства, когда развитие инфраструктуры в основном диктовалось перспективными планами индустриализации, потребностями военной организации и геополитическими интересами государства. Удовлетворение спроса конечных потребителей транспортных услуг, сбалансированное экономическое развитие перевозчиков не являлись приоритетными целями государственной политики. В результате этого происходило все большее отклонение траектории развития транспортной системы России от той, которая имела бы место в случае нормального экономического роста, свойственного современным промышленно развитым странам.
Как уже отмечалось, государственная политика в сфере транспорта является составной частью государственной экономической политики. Поэтому представляется важным понять основные тенденции её развития в новых условиях правового регулирования; сложных экономических отношений.. Заметим, что на всем протяжении существования перевозок пассажиров и грузов главную роль играло наличие государственной собственности; на транспортные предприятия и транспортные: средства. Огромное значение для формирования современных, организационных транспортных отношений имела приватизация. Так, государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации- предусмотрела возможность приватизации предприятий морского, воздушного внутреннего водного и автомобильного транспорта; которая; позволила физическим, и юридическим лицам осуществлять предпринимательскую! деятельность (перевозка; грузов и пассажиров;, транспортно-экспедиторские шдругие видыработ) Шрезультате ее реализации из государственной: собственности в; частную; .перешла основная масса транспортных предприятий, а также организаций, Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 22847/ Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 1. Ст. 2. обслуживающих транспортный комплекс. Как отмечалось в докладе бывшего Министра транспорта РФ Н. П. Цаха на февральской (1998 г.) коллегии Минтранса «Об итогах социально-экономического развития транспортного комплекса за 1997 год и основных задачах на 1998 год», - акционирование и приватизация предприятий автомобильного, морского и речного транспорта практически завершены. В акционерные общества преобразованы 93% предприятий речного транспорта, 75% - морского, около 70% автотранспортных предприятий общего пользования. Таким образом, подавляющая часть советской транспортной собственности в результате приватизации была преобразована в различные формы. Собственность на транспорте стала рассматриваться не только как экономическая и правовая, но и как социальная категория. Особо отметим, что собственность является определяющим фактором для концептуального понятия системы государственного регулирования и правовой организации в сфере отечественного транспортного комплекса. В настоящее время собственность на транспорте может быть представлена следующим образом:
Административно-правовая характеристика системы управления транспортным комплексом в России
Многогранность и многоаспектность отечественного транспортного комплекса подразумевает различные уровни его изучения. В связи с этим представляется необходимым начать рассмотрение системы управления транспортом России с теоретико-правовых основ.
Система в переводе с греческого — целое, состоящее из частей, совокупность взаимосвязанных элементов. В научной литературе понятие «система» означает совокупность элементов, взаимосвязанных между собой и представляющих целостное единство54.
Сущность системной концепции верно сформулировал А.А. Богданов: «Организм, организация имеют свою «цель» и сообразно» ей; устроены...„ Организационное целое оказалось,на самом деле практически больше простой? суммы своих составных частей;, но не потому, что в нем- создавались из ничего новые активности, а потому, что его наличные активности; соединяются; более успешно, чем противостоящие им сопротивления»55.
В настоящее время учёные выделяют следующие виды управляемых систем: механические, биологические, социальные56.
В механических системах управление осуществляется совокупностями машин и технологическими: процессами. Объект управления в биологических системах — процессы, происходящие в живых организмах.
Социальные системы управления:относятся к наиболее сложным..Вїос-нове их функционирования лежит управление общностями: людей. Со структурно-функциональной точки зрения - это сложная» динамическая система с. иерархией подсистем различной сложности и организации. Каждая из этих систем, являясь компонентом, частью системы более высокого уровня, в свою очередь, заключает в себе собственные системы, которые тоже подвержены членению57.
Система управления транспортом в России - одна из подсистем управления обществом, имеющая определённую внутреннюю организацию и функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития. Эта система характеризуется следующими признаками:
- представляет собой целостный комплекс взаимосвязанных элементов;
- является подсистемой более сложной системы управления единым хозяйственным комплексом, способствуя выполнению функции установления необходимой связи потребителей транспортных услуг с их производителями (транспортными предприятиями);
- находится в единстве с окружающей средой и в то же время относительно самостоятельна по отношению к ней, так что они влияют друг на друга;
- имеет внутренние (между частями системы) и внешние (между системой и окружающей средой) связи; иерархическую; структуру, определяемую составом элементов, подсистем.и их связей и состоящую из, ряда: уровней управления - относительно обособленных структурных образований, различающихся по своему статусу (правам и обязанностям);
- обладает определёнными устойчивыми свойствами;
- способна изменяться сообразно изменившийся действительности, т.е. способна к развитию и самосовершенствованию.
Система управления транспортом включает: цели, субъект, объект и их связи, принципы функции, методы, информацию, процесс, технологию, организационную структуру.
Исследуемой? нами; системе транспортного: управления? присуще наличие двух взаимосвязанных элементов: управляющего (субъекта) и управляемого (объекта). В качестве субъектов выступают органы государственного и муниципального управления транспортом. Объекты системы управления транспортным комплексом России — юридически и организационно оформленные коллективы людей: предприятия и организации (индивидуальные предприниматели), осуществляющие пассажирские и грузовые перевозки, предприятия, входящие в отраслевую систему (технический и обслуживающий комплексы), различные образовательные учреждения, осуществляющие подготовку специалистов в сфере транспорта и т.д.
Определяющим в сочетании «система управления» является категория «управление». Поэтому представляется целесообразным остановиться на характеристике сущности этой категории. Управление — это всегда воздействие. Управляющее воздействие означает, прежде всего; сознательное начало, имманентную связь управления с человеком. Управляющее воздействие — это практическая деятельность, специфический вид труда, совершение действий административно-правового свойства, направленное на исполнение законов, создание правовых актов, их реализацию и проведение, организационных мероприятий. Однако термин «деятельность» не раскрывает до конца социальную сущность управления, его специфическое место и роль в жизни людей. Поэтому можно управляющее воздействие характеризовать и как отношение (субъектно-объектное); входящее в; систему: общественных отношений. В иерархии, общественной структуры это отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны возможности властно выражать и осуществлять свою волю. В юридической науке внимание обращается преимущественно на правовую форму управляющего воздействия58.
Правовое регулирование организации и деятельности органов муниципального управления транспортным комплексом
Начавшаяся административная! реформа государственного и муниципального; управления в России связана с деятельностью органов; муниципальной власти в различных сферах общественной жизни, и прежде всего, в социально-экономической- включающей транспортное обслуживание предприятий и населения. Обеспечение жизнеспособности перевозчиков пассажиров и грузов как составной части социальной инфраструктуры, сохранение их сети становятся; особенно актуальными в условиях меняющейся парадигмы местного самоуправления и .его экономической основы. Административно-правовые отношения; складывающиеся в системе муниципальных перевозок,. имеют специфические особенности ш играют важную роль в деятельности каждого муниципального образования: В: связи с этим, на наш взгляд, в настоящем диссертационном исследовании необходимо осветить вопросы, связанные с правовым регулированием организации и деятельности органов муниципального управления транспортным комплексом.
Итак, местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая решение населением вопросов местного значения непосредственно или через представительные органы, осуществляется на основе нормативно-правовых актов.
Важнейшим международным документом, регулирующим вопросы местного самоуправления на территории государств - членов Совета Европы, является Европейская хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15 октября 1985 г. . Российская Федерация подписала Хартию 28 февраля 1996 г. На территории нашего государства последняя действует с 1 сентября 1998 г., когда был принят Федеральный закон № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»124.
Основные цели, определённые в Европейской хартии, — достижение большего единства между членами Совета Европы в деле защиты общих принципов и идеалов в данной сфере, придание особого значения институту местного самоуправления в демократических государствах.
Европейская хартия местного самоуправления:
- закрепляет во всех подписавших его государствах обязательность конституционного регулирования вопросов; местного самоуправления, необходимость установления его конституционных гарантий (ст.2);
- провозглашает право: населения: муниципального образования на местное самоуправление (ст. 3);
- определяет сферу компетенции местного самоуправления, права местных органов,. источники их финансирования, условия осуществления полномочий наместномуровне (ст. 4, 5, 6, 9).
Главной;правовой основой местного самоуправления, в России является Конституция Российской;: Федерации содержащая? главу 8 «Местное самоуправление», которая устанавливает принципы его организации,, определяет сферу деятельности органов самоуправления, формы его осуществления, территориальные и финансовые параметры, а также основные гарантии реализации (ст. 130-133).
Первостепенное значение в правовом регулировании местного самоуправления, в том числе и применительно к функционированию транспортного комплекса на муниципальном уровне, имеет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ125.
Данный нормативный акт предусматривает наличие следующих типов муниципальных образований (ч. 1 ст. 2): городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория городов федерального значения.
К ведению перечисленных муниципальных образований относятся, среди прочих, следующие вопросы местного значения применительно к транспортной сфере:
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения (ст. 14 ч. 1 п. 3, ст. 15 ч. п. 3, ст. 16 ч.п.3);,-.
- дорожная? деятельность в отношении; автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения; а также осуществление иных полномочий в области, использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии} с законодательством Российской Федерации (ст. 14 ч. 1 п. 5);
Общая характеристика административно-правового статуса транспортных предприятий
Продолжая исследовать правовую организацию управления транспортным комплексом Российской Федерации необходимо отметить, что важнейшим элементом системы управления отечественным транспортным комплексом, являются объекты системы управления - транспортные предприятия.
Современное многообразие организационных форм хозяйствования в Российском государстве позволяет судить не только о развитости экономических отношений во всех сферах, но и создает предпосылки к дальнейшему совершенствованию управленческих процедур. Одним из актуальных вопросов дальнейшего совершенствования системы управления транспортным; комплексом являются; создание рациональных организационных структур ее объектови оптимизация: их деятельности;
Как справедливо отмечает Г. В: Атаманчук, акцентированное внимание в основном на развитии только самого аппарата управления, забвение (если можно так сказать) роли управляемых объектов и организационной среды в определении его сущности и многообразных проявлений не всегда позволяет достаточно точно и всесторонне раскрыть всю совокупность условий, факторов и причин, влияющих на оптимальность его структуры и эффективность функционирования?49.
Наличие: множества целей системы управления транспортным комплексом обуславливает и значительное разнообразие объектов; входящих в эту систему. Существуют различные критерии; типологии транспортных предприятий.
Анализ действующего законодательства показывает, что на основе разграничения порядка учреждения и формы собственности транспортные предприятия можно классифицировать следующим образом:
1. Государственные транспортные предприятия, учреждённые органами государственной власти, в том числе:
федеральные транспортные предприятия;
транспортные предприятия субъектов Российской Федерации.
2. Муниципальные транспортные предприятия, учреждённые органами местного самоуправления.
3. Частные транспортные предприятия.
4.Транспортные предприятия, учреждённые иностранными юридическими и физическими лицами,, а также международными организациями в соответствии с международными договорами.
По характеру деятельности В: сфере транспортного комплекса и видам оказываемых транспортных услуг транспортные предприятия можно типологизировать следующим образом:
1. Предприятия, осуществляющие железнодорожные перевозки.
2. Предприятия; осуществляющие воздушные перевозки.
3. Предприятия, осуществляющие перевозки морским транспортом;
4. Предприятия, осуществляющие перевозки речным транспортом!
5. Предприятия, осуществляющие перевозки автомобильным транспортом.
6. Предприятия, осуществляющие смешанные перевозки (грузопассажирские, различными видами транспорта).
7. Предприятия, осуществляющие специализированные перевозки.,
Транспортные предприятия;, осуществляющие перевозочную деятельность в, России представляют единую? целостную? систему и традиционно взаимодействуют друг с другом; а также с зарубежными: транспортными предприятиями.
В построении транспортной системы России есть своя специфика, которая базируется на основе, заложенной в советский период.
Многие административные центры краёв, областей и районов ввиду своего географического и территориального расположения представляют собой своеобразные места концентрации определенного вида транспорта (например, морские порты). Ввиду этого, акцентируется развитие определенного вида перевозок. Вследствие этого между субъектами перевозочной деятельности развиваются административные правоотношения и внутриорганизационные связи.
В понятии перевозочной деятельности, относящейся ко всем типам и видов хозяйствующих субъектов, заключено основание внутренней целостности самого транспортного комплекса и подчёркивается особенность правового положения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся перевозками. Они являются первичным и основным звеном в цепи перевозочной деятельности150. Отличительной особенностью является их самостоятельность, которая выражается, в свободе выбора и осуществления предпринимательской деятельности.
Исследование административно-правового статуса транспортных предприятий, организаций1 и учреждений; в1 настоящее время является весьма; актуальным и обусловлено рядом существующих проблем, связанных с правовым обеспечением перевозочного процесса и взаимоотношениями перевозчиков5 с государственными органами.
Нормальное функционирование любого предприятия, учреждения, организации и, в частности, транспортного предприятия, обеспечивается его правовым статусом. Статус в переводе с латинского (status) означает состояние, положение . G учетом того, что правовой статус - «комплексная, интеграционная категория...»152, отражающая взаимоотношения- транспортного предприятия с обществом, государством, с учредителем и другими; социальными и экономическими субъектами, можно выделить, следующие виды правового статуса; предприятия, осуществляющего перевозочную деятельность:
- общий статус - это статус транспортного предприятия как коммерческой организации, независимо от его организационно - правовой формы. Основу данного статуса составляют Конституция РФ, Гражданский кодекс Российской Федерации, а также нормативные акты, регулирующие осуществление предпринимательской деятельности.
- специальный статус - это статус транспортного предприятия в зависимости от его организационно-правовой формы и вида осуществляемой перевозочной деятельности.
персональный статус - статус конкретного перевозчика, зафиксированный в его уставе.
Б. М. Лазарев и И. Л. Бачило в своих работах по исследованию правового статуса организации указывали, что правовой статус наполняется нормами различных отраслей права153. Правовой статус российских перевозчиков регулируется административным, гражданским, трудовым, финансовым, налоговым правом и определяется нормативными правовыми актами общего и специального характера.
