Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Органы юстиции в системе организующих субъектов правоохранительных органов 13
1.1 Административный мандат органов юстиции в сфере обеспечения единства правового пространства 13
1.2 Юридическая сущность классификации органов юстиции по направлениям деятельности 36
1.3 Критерии оценки деятельности органов юстиции в сфере обеспечения законности 65
Глава 2. Вопросы административных реформ в сфере юстиции 83
2.1 Экспертиза нормативных актов и ее роль в обеспечении законности 83
2.2 Ювенальная юстиция и ее роль в борьбе с преступностью 101
2.3 Генезис правосубъектности органов юстиции в сфере правовой защиты интеллектуальной собственности 123
Заключение 140
Библиографический список использованной литературы 149
Приложения 169
- Административный мандат органов юстиции в сфере обеспечения единства правового пространства
- Критерии оценки деятельности органов юстиции в сфере обеспечения законности
- Экспертиза нормативных актов и ее роль в обеспечении законности
- Генезис правосубъектности органов юстиции в сфере правовой защиты интеллектуальной собственности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Весьма динамичные процессы изменения ориентиров общества от
одного правящего режима к другому, смена ценностных ориентиров,
провозглашение принципа законности в качестве одного из главных
приоритетов государственной и общественной жизни, являются
плодотворной средой, обуславливающей необходимость разработок
адекватных требованиям времени моделей развития государственных институтов, действий государственных органов в соответствующих сферах управления.
Не являются исключением сфера юстиции и соответственно действия компетентных органов по управлению в данной сфере.
Сферу юстиции необходимо понимать шире, чем только правосудие, как это возможно перевести дословно. К указанной сфере относятся действия государственных органов по защите прав и свобод человека и гражданина, а значит, по обеспечению законности.
Таковыми органами, то есть органами юстиции, необходимо считать Министерство юстиции Российской Федерации с его территориальными органами, призванными обеспечивать единство правового пространства, а также федеральные органы исполнительной власти - федеральные службы и агентства, призванные осуществлять деятельность в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий.
Деятельность любого государственного органа осуществляется в определенных целях, приданных ему конкретными механизмами их реализации.
4 Единой целью органов юстиции является обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина в пределах приданных полномочий в сферах, обозначенных выше.
Механизмы обеспечения достижения поставленных целей, наряду с прочими иными составляющими, характеризуют такую важную категорию, как эффективность деятельности государственных органов. Эффективность деятельности государственной структуры прямо отражает ее роль и место в конкретных процессах. Для Министерства юстиции России - это обеспечение единства правового пространства, соблюдение законности; для федеральных служб, подведомственных Минюсту России - достижение иных целей, обозначенных выше.
Эффективность, а значит, действенность работы государственных органов всегда будет актуальна, какой бы политический режим не существовал в государстве, какие бы ценностные ориентиры не провозглашались.
Таким образом, приведенные выше категории (обеспечение законности органами юстиции, их роль и место в данном процессе, эффективность их деятельности) представляют самостоятельный интерес и важность, поскольку, будучи правильно научно определены, имеют прямое прикладное значение для деятельности государственного аппарата.
Степень разработанности проблемы
Исследование данной проблемы носит многоаспектный характер. Это обусловлено тем, что каждый из органов юстиции выполняет задачи, которые присущи только ему, использует при этом различный набор элементов правосубъектности, различные функции. В работе используются такие теоретические категории (законность, эффективность государственного управления), которые сами по себе служат объектами научных исследований.
В частности, вопросы управления в сфере юстиции, а также законности раскрывались такими авторами, как: Н. М. Конин, Б. Н. Габричидзе, А. Г.
Чернявский, А. П. Коренев, Д. Н. Бахрах, 10. Н. Старилов, 10. А. Тихомиров, А. П. Лончаков, Д. М. Овсянко, А. П. Алехин, Ю. М. Козлов, В. Я. Насонов, В. А. Коньшин, К. С. Петров, В. М. Редкоус, С. С. Алексеев, М. И. Абдулаев, С.
A. Комаров, И. Н. Сенякин, В. В. Лазарев, С. В. Липень, Е. И. Темнов, С. В.
Боботов, 3. Г. Крылова, В. Е. У санов, Н. И. Матузова, А. В. Малько.
В свою очередь, государственное управление и его эффективность рассмотрена такими авторами, как: Г. В. Атаманчук, В. Г. Игнатов, А. В. Понеделков, Е. В. Охотский, 10. А. Тихомиров, Ж. Л. Мартынова, Г. Саймон, Д. Стимбурт, В. А. Томпсон, В. И. Осейчук, Б. 3. Мильнер, Б. Н. Топорнин, М. С. Студеникина, В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко,
B. В. Глазырин, А. П. Лончаков, Б. 3. Мильнер, Л. И. Евенко, В. С. Рапопорт,
А. М. Омаров, А. И. Радченко, В. И. Франчук, А. Г. Аганбегян, В. А.
Диневич, С. В. Рогачев, Н. И. Якунина, Л. В. Сморгунов, В. Е. Чиркин, И.
Пригожий, И. Сненгерс, Н. И. Глазунова, Л. В. Минаева.
Несмотря на значительное внимание к обозначенным категориям, а именно законности: государственному управлению и его эффективности -авторы данные проблемы рассматривали как чистые категории, применительно к органам юстиции эти проблемы ранее не рассматривались. Что касается управления в сфере юстиции, то здесь авторы рассматривали данную проблему с учётом во многом уже не существующих положений. С учетом современной ситуации данная проблема не рассматривалась.
Что касается ювеналыюй юстиции, то этой проблеме уделено внимание таких авторов, как: О. Ведерникова, Э. Б. Мельникова, А. Галкин, В. Д. Ермаков, Е. В. Лукьянова, Р. М. Максудов, М. К. Флямер, В. Бойцова, А. Головань, Н. Шамсутдинов, В. Петренко, В. Ткачев и др.
В свою очередь, проблемами эффективной защиты прав на результаты интеллектуальной деятельности занимались Н. П. Капран, А. Д. Волосатов, Ю. Н. Дубов, Г. И. Журицкий, С. Птичкин, Е. Климович, В. Тищенков.
Объектом диссертационного исследования явился круг общественных отношений, складывающийся в области деятельности органов государственной власти и управления в сфере юстиции. В связи с этим подвергалась изучению правовая база, регулирующая функциональные обязанности указанных органов, в целях ее совершенствования.
Предмет диссертационного исследования составили административно-правовые формы и методы реализации функций органов юстиции по обеспечению единства правового пространства, обеспечению законности, а также функций органов юстиции, связанных с деятельностью в сфере исполнения уголовных наказаний, адвокатуры и нотариата, обеспечению установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрации общественных объединений, религиозных организаций и политических партий, организации правовой защиты прав на результаты интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения.
Особое внимание уделено построению эффективной системы органов ювеналыюй юстиции.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения, критического анализа, обобщения, методологического и теоретического осмысления современного состояния правосубъектности органов юстиции сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию и дальнейшему развитию управленческих функций обозначенных органов в целях повышения эффективности их деятельности, в том числе и путем продолжения процесса их реформирования.
Для достижения поставленной цели диссертантом решались следующие задачи;
1. Изучение действующей законодательной и иной нормативной базы,
определяющей весь спектр правосубъектности органов юстиции в целях
IV формирования предложений по их совершенствованию.
2. Выявление специфики управления сферой юстиции вообще и
отдельных ее отраслей в частности, с целью определения приоритетов
деятельности органов юстиции по повышению эффективности.
3. Изучение с научной стороны таких категорий как законность,
I правовое пространство, эффективность государственного управления в целях
выработки единой теоретической базы для практического повышения эффективности деятельности органов юстиции.
Определение места и роли органов юстиции в обеспечении таких важнейших институтов государственного управления, как законность и правовое пространство.
Выработка критериев оценки эффективности деятельности органов юстиции в сфере обеспечения законности.
Обоснование необходимости существование в России органов ювенальной юстиции, как составной части органов общей юстиции разработка принципов построения данной системы.
Обоснование необходимости проведения органами юстиции планомерной работы по правовой защите прав на результаты интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного
назначения, а также совершенствование правовых механизмов обеспечения
этой работы.
Методологические основы исследования
Для планомерного решения поставленных задач были использованы такие методы, как анализ (ретроспективный и теоретико-правовой), синтез, индукция, дедукция, аналогия, и статистический метод.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования
Научная новизна работы определяется тем, что в связи с весьма динамичными процессами реформирования и становления в России органов юстиции и незавершенностью этих процессов в настоящее время требуется системный, основанный на административно-правовой науке подход при разработке концепции стратегии развития обозначенных органов.
Если в юридической науке довольно четко определяются такие общие категории, как законность и эффективность государственного управления, то применительно к органам юстиции в непосредственной взаимосвязи с их функциями по обеспечению указанных категорий проблема не исследовалась.
Предлагаемая в работе проблема создания в России органов ювенальной юстиции в системе органов общей юстиции так же нова для современной науки, и это обусловлено тем, что вопрос о разработке целостной системы органов ювенальной юстиции ранее не ставился, хотя объективно необходимость назрела давно.
Правовая защита результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения есть объективная необходимость, вызванная недополучением средств в бюджет государства от проведения таковой, а юридическая составляющая проблемы должна служить механизмом восполнения возможных потерь, а также недопущения их.
Автором сформулировано базовое понятие правового акта, которое является дискуссионным в юридической науке.
Теоретическую значимость работы определяет предложенная автором система критериев оценки эффективности деятельности органов юстиции по обеспечению законности, сформулированная на основе обобщения имеющихся научных исследований. Диссертационное исследование представляет собой методологическую основу для дальнейших более глубоких научных изысканий по смежным вопросам правового характера.
Практическая значимость диссертации заключается в представлении конкретных предложений по совершенствованию:
- отдельных вопросов правосубъектности органов юстиции в сфере
обеспечения единства правового пространства;
- структуры органов ювенальной юстиции, основанной на предложенных
в работе принципах ее построения;
- правовой базы, и субъектного состава органов, обеспечивающих
правовую защиту результатов интеллектуальной деятельности военного,
специального и двойного назначения.
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования правовой базы, регламентирующей деятельность органов юстиции по достижению намеченных целей, а также в учебном процессе.
Положения, выносимые на защиту
К органам юстиции отнесены не только органы правосудия в чистом виде, как это трактует перевод слова «юстиция», но и органы исполнительной власти, определяющие государственную политику в сфере юстиции, а также исполняющие конкретные юстиционные полномочия. При этом система органов юстиции, существующая в настоящее время, представляет собой совокупность самостоятельных в своей деятельности органов, каждый из которых выполняет специфические функции и связан с Министерством юстиции России координационно-контрольной связью, что по сути нарушает такой принцип организации государственной власти, как единоначалие и коллегиальность. На основании этого, отношениям Министерства юстиции России и подведомственных ему федеральных служб необходимо придать характер подчиненности.
Наиболее удобной системой классификации органов юстиции будет являться их классификация по направлениям деятельности, а именно: органы юстиции, призванные обеспечивать единство правового пространства, органы юстиции, призванные осуществлять государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и так далее в зависимости от поставленных перед органом задач, подлежащих решению.
10 3. В целях достижения наибольшей эффективности в деятельности органов юстиции по обеспечению единства правового пространства необходимо:
- Констатировать, что место органов юстиции в правовом обеспечении
нормотворческой деятельности как механизме обеспечения единства правового
пространства должно определяться рамками юридической составляющей
принципа законности. Органы юстиции должны принимать участие в
планировании правотворчества, а также участвовать на таких стадиях
нормотворчества, как согласование проекта нормативного акта и его
обсуждение.
- Придать органам юстиции механизмы контроля, управленческого
воздействия, позволяющих действенно влиять на процесс принятия
федеральных законов и нормативных правовых актов федеральными органами
исполнительной власти.
- Отнести к компетенции органов юстиции обязанности по проведению
экспертизы и даче заключений на законопроекты практически всех субъектов
права законодательной инициативы, кроме Конституционного Суда РФ,
Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, на стадии после
одобрения законопроекта первым чтением Государственной Думы Российской
Федерации.
Возложить на Минюст России функций государственного органа, определяющего концепцию, стандарты и регламенты обеспечения правовой информатизации, функции по осуществлению мониторинга законодательства.
Придать взаимодействию между Минюстом России и Генеральной прокуратурой РФ и их территориальными органами по вопросам работы с нормативными правовыми актами органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований более четкого и регламентированного характера.
4. На основании анализа научных исследований по изучению
эффективности государственного управления выделен комплекс критериев
оценки эффективности деятельности органов юстиции в сфере обеспечения
законности. При этом весь данный комплекс вписывается в рамки схемы:
максимально возможный результат при наименьших затратах.
Обеспечение законности должно строиться по схеме: выявление нарушения - меры по обеспечению устранения нарушения, в числе которых обязательно должно обеспечиваться наказание виновного, а также должен присутствовать механизм действенного восстановления нарушенной нормы права.
Таким образом, принцип построения системы оценки деятельности органов юстиции в сфере обеспечения законности, необходимо принять за основу.
В свою очередь, анализ законодательства, и всей практической деятельности показывает, что функция территориальных органов Министерства юстиции России по экспертизе нормативных правовых актов как одной из составных элементов комплекса функций, нацеленных на обеспечение единства правового пространства, является неэффективной, поскольку дублирует деятельность надзирающего органа - прокуратуры и не имеет механизмов действенного восстановления нарушенного права, вследствие чего должна быть упразднена. Этот шаг необходимо отнести к процессу завершения реформирования органов юстиции.
Кроме того, процесс реформирования органов юстиции необходимо завершить созданием системы органов ювенальной юстиции, которые были бы призваны осуществлять действенную защиту прав и интересов несовершеннолетних, а также борьбу с их преступностью, акцентируя внимание на профилактике таковой преступности ввиду неокончательной сформированное личности несовершеннолетнего и возможности положительного влияния.
7. В связи с этим, реформаторским шагом должно быть окончательное
определение действенных механизмов и субъектного состава органов,
Щ обеспечивающих правовую защиту результатов интеллектуальной
деятельности военного, специального и двойного назначения и их
законодательное закрепление.
Апробация результатов исследования
р, Основные результаты исследования прошли апробацию па
межрегиональной межвузовской научно-практической конференции «Актуальные вопросы правовой политики в современных условиях».
Хабаровск: НОУ ВПО «Дальневосточный институт менеджмента, бизнеса и права», 2005.
Кроме того, основные положения исследования прошли апробацию посредством публикации. Так, выпущены публикации в журналах «Вестник Российской правовой академии», № 3, 2006 г. и «Юстиция», № 6, 2005 г.
Издано две монографии:
1. Административная реформа в сфере юстиции, как единой системы
управления. Издательство ТОГУ. 2006.
2. Органы юстиции: сущность, классификация, эффективность
деятельности. Издательство ТОГУ. 2006.
Объем и структура диссертации
Диссертация состоит из 208 страниц машинописного текста, включает введение, главу 1, состоящую из 3 разделов, главу 2, состоящую из 3 разделов, заключение, библиографический список использованной литературы, приложения.
Административный мандат органов юстиции в сфере обеспечения единства правового пространства
Среди актуальных проблем, стоящих перед российской государственностыо, одной из наиболее важных является обеспечение единства правового пространства, законодательства, без чего о сохранении единства экономического пространства, системы государственной власти нельзя и помыслить1. Собственное наименование этой задачи заимствовано не из законодательных и нормативных правовых источников, а из складывающейся практики". ф Такие основные принципы единого правового пространства, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов, а также распространение их на всей территории России закреплены непосредственно Конституцией Российской Федерации3. Создание и поддержание единого правового пространства в ряду единого экономического и гуманитарного пространств намечается Президентом Российской Федерации и как идеал - развитие отношений России со странами бывшего СССР ввиду общности исторических судеб4, to Реализация государственной политики в области создания единого информационно-правого пространства является положительным моментом, поскольку в ряду иных механизмов решает массу задач государственного значения, таких как качественное обновление общества, становление рыночной экономики, построение демократического правового государства1. щ Это направление деятельности в качестве приоритетного определил для подчиненного ведомства и Министр юстиции России, обозначив его таковым в своем годовом докладе на совещании руководителей Минюста РФ об итогах деятельности в 2004 г. Некоторые авторы напрямую связывают проблемы обеспечения единства . правового пространства с обеспечением одного из таких важных принципов организации и деятельности государственного аппарата, как федерализм". И. Барциц, исследуя проблемы развития единства правового пространства в России, «красной линией» своего исследования приводит принципы, при реализации которых указанное единство будет обеспечено: Во-первых, безукоризненное обеспечение принципа верховенства Конституции Российской Федерации, как основного закона, а также ,, федеральных законов. Отсюда соответствующая невозможность любых нормативных правовых актов иметь расхождения с Конституцией РФ и федеральными законами. Во - вторых, соблюдение целостности территории Российской Федерации. В - третьих, демократизация как следствие интеграции нации, то есть замены различных традиционных для отдельных групп населения и личностей авторитетов на единый общероссийский авторитет власти. В - четвертых, наличие структуры органов государства, обеспечивающих единство правового пространства.
В - пятых, наличие реальных юридических механизмов, способных обеспечить единство правового пространства. И как важный подраздел, наличие механизмов, способных преодолевать противоречия между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, возникающие при законотворческой деятельности исходя из принципа разграничения предметов ведения между центром и регионами.
Подобный подход к проблеме имеет место в суждениях о ней. Так, В. П. Волков, определяя категорию «единое правовое пространство», указывает, что оно определяется как целостная взаимосвязь совокупности действующих в пределах территории Российской Федерации норм права, обусловленная соподчиненностью этих правовых норм исходя из их верховенства .
Безусловно, такой подход довольно конкретно определяет и очерчивает круг тех компонентов, на которые необходимо делать акцент в работе по обеспечению единства правового пространства. Однако в основном эти элементы определяют взаимосвязь «федеральный центр - субъекты». Таким образом, из поля зрения уходит широкий пласт качественного законотворчества федерального уровня, то есть качества и соответствия Конституции РФ самих федеральных законов, создаваемых в определенном порядке, по предложениям субъектов права законодательной инициативы.
В свою очередь, М. Н. Козюк, высказываясь о проблеме обеспечения единства правового пространства, помимо названных выше элементов, выделяет еще некоторые и, тем самым, указывая на то, что центром правового пространства является человек, и данная система носит субъектный характер. Здесь и организация юридической реабилитации правонарушителей, и инфраструктура обеспечения прав человека, и система юридического образования, переподготовки и повышения квалификации кадров, и «мозговые центры» генезиса, воспроизводства и хранения правовой идеологии (НИИ, центры, фонды, сообщества юристов и т.д.)2.
Необходимо признать, что добиться безусловного единства правового пространства не удалось в настоящее время ни одному государству, однако более или менее стабильное государство должно обладать такими механизмами его обеспечения, при которых возникающие правовые противоречия должны разрешаться внутри самой обеспечивающей системы.
Наличие большого спектра элементов единства правового пространства как территориальных, субъектных, так и предметно-отраслевых указывает на значимость проблемы и возможность ее исследования в различных ракурсах.
Однако в целях настоящей работы необходимо выделить основные элементы, подлежащие исследованию. Такими элементами выступят структура органов государства и реальные правовые механизмы, связанные с данной структурой, обеспечивающие единство правового пространства, верховенства норм Конституции РФ на территории Российской Федерации.
Реализация данной категории в Российской Федерации прямо возложена на Министерство юстиции РФ.
Основание ее развития и осуществление заложено в Концепции реформирования органов и учреждений юстиции1, а также закреплено нормами Положений о Министерстве юстиции Российской Федерации как в 1999 г., так и в 2004 г. Здесь определяется, что эта сфера деятельности Минюста России состоит и следующих элементов: участия в правовом обеспечении нормотворческой деятельности, правовой информатизации, государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов.
Всё это, по сути, ложится в основу административного мандата органов юстиции в обеспечении единства правового пространства.
Критерии оценки деятельности органов юстиции в сфере обеспечения законности
Основной оценочной категорией любой деятельности, по мнению автора, является ее эффективность.
Проблеме эффективности государственного управления как общего объединяющего начала для управления в различных сферах, в том числе и управления в сфере юстиции, уделено достаточное внимание учеными, которые помимо того, что проводили мысль об оценке качества государственного управления по ее эффективности, еще и выделяли проблемные моменты для эффективности государственного управления.
По определению, эффективный означает действенный1.
Важность эффективности государственного управления в целом хорошо отражена Президентом РФ В. В. Путиным в его ежегодном Послании Федеральному Собранию 25 апреля 2005 года: «...в течение последних пяти лет мы вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных и общественных институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед. Мы вместе разбирали завалы и постепенно продвигались дальше. И в этой связи политика стабилизации фактически была политикой реагирования на накопленные проблемы. Эта политика в целом оправдала себя. Но к настоящему времени себя уже исчерпала. Теперь ей на смену должна прийти политика, устремленная в будущее. И для этого нам крайне необходимо эффективное государство»".
Таким образом, эффективное государство здесь напрямую необходимо связать с эффективностью государственного управления как механизма построения эффективного государства.
В свою очередь, Э. Э. Россель непосредственно связывает проблему повышения эффективности государственного управления с экономическим ростом страны: «Житейски рассуждая, экономический рост страны определяет реальный, устойчивый уровень жизни ее граждан. Именно ради этого граждане платят налоги, признают ограничивающую их свободу роль государства. Вот почему для государственной власти любого уровня важнейшей задачей является проблема повышения общей эффективности управления»1.
Измерение эффективности государственного управления имеет ряд проблем как практического, так и научного характера. Ученые выделяют следующие проблемные вопросы измерения эффективности государственного управления.
Так, например коллектив авторов: В. Г. Игнатов, А. В. Понеделков, Е. В. Охотский и другие указывают, что в любой сфере человеческой деятельности, будь то материальное или духовное производство, ключевым фактором, оправдывающим или отрицающим конкретные формы и методы этой деятельности, является ее эффективность. Если проблема эффективности работы какого-либо предприятия интересует узкий круг специалистов, то проблема эффективности государственной власти интересует всех и каждого. Вместе с тем оценка эффективности государственной власти - одна из трудных и нерешенных до конца проблем. Как справедливо подчеркивается: «широко используемая трактовка эффективности как соотношения затрат и результатов при оценке эффективности управления имеет тот недостаток, что не решены методологические проблемы количественного измерения результатов и затрат управленческой деятельности, возникает множественность подходов к такой оценке ». В этой проблеме теория настолько тесно переплетается с практикой, что порой трудно различить, где кончается одно и начинается другое. Это одна из тех проблем, актуальность которых - это не переменная, а постоянная величина.
В свою очередь, 10. А. Тихомиров, указывая на проблемный вопрос оценки эффективности государственного управления, писал: «Долгое время считалось вполне очевидным, что управленческий труд не является производительным. Трудность его измерения порождала столь пессимистичные выводы, хотя никто не отрицал зависимость между качеством управленческого труда и, скажем, уровнем развития производства. Задача, как видно, заключается в необходимости проникнуть в самую технологию управленческой работы, установить ее отдельные показатели и уметь оценить их1».
Ж. Л. Мартынова, также приводя проблемные вопросы эффективности управления, указывает, что проблемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности административно-государственного управления (и более узко, социальной эффективности), разработкой методов повышения эффективности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевыми в отдельных научных исследованиях (например, экономики общественного сектора или муниципального менеджмента). Однако любая наука (точнее, любой исследователь, работающий в рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения. Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектное, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа и, наконец, избранной методологии".
Таким образом, оценка эффективности управления содержит в себе такие проблемные вопросы, как: - множественность определений, исходя из многогранности самого понятия эффективности,
- трудность в измерении эффективности государственного управления,
- правильность в избрании методологии оценки управленческой деятельности для каждого конкретного случая, каждой конкретной сферы управления.
Говоря о методах измерения эффективности государственного управления, следует обратиться к высказыванию В. Маршакова1 о том, что научное знание о методах, процедурах и институтах оценивания эффективности государственного управления a priori обречено на междисциплинарный характер и заимствование элементов концептуально-аналитического инструментария у таких дисциплин, как политический анализ, экономика, социология и право. В то же время концептуальный подход к политике и управлению, в рамках которого была рождена сама идея политического оценивания как неотъемлемого элемента проведения политики, был обоснован представителями первой из перечисленных дисциплин - политического анализа, или анализа публично-государственных политик.
Экспертиза нормативных актов и ее роль в обеспечении законности
Концепция реформирования органов и учреждений юстиции1 относит экспертизу нормативных актов в раздел участия Минюста России в правовом обеспечении нормотворческой деятельности.
Таким образом, экспертиза нормативных актов является составной частью данного раздела одним из механизмов обеспечения единства правового пространства.
Министр юстиции России Ю. Я. Чайка эту мысль подтверждает, высказываясь во время интернет-конференции 22 января 2003 года: «Задачей Министерства юстиции, определенной Президентом РФ, является обеспечение единства правового пространства. С этой целью Министерство и его территориальные органы проводят юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Федерации на предмет их соответствия федеральному законодательству» .
Для полного понимания рассматриваемой проблемы необходимо уяснить понятия "нормативный акт", "экспертиза нормативного акта".
Значение правового акта в сфере государственного управления весьма велико, поскольку затрагивает не только названную сферу управления, но и сферу правоприменения. Ниже, при рассмотрении признаков правового акта, более ясной станет актуальность понятия "правовой акт".
Профессор Ю. Н. Старилов, высказываясь об актуальности правового акта, говорит: «В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления»1.
И в другом месте: «Роль административных актов (как вида правовых актов) в правовой политике трудно переоценить. Ведь они способны обеспечивать проведение качественной правовой политики практически по всем направлениям, то есть в сфере правотворчества, правоприменения, интерпретации (толкования норм права), использования доктринальной формы и иных направлениях воздействия на правовую действительность»2.
Ряд авторов тоже приводят определения правового акта управления, которые являются небезынтересными для настоящей работы.
Так, по мнению Р. Ф. Васильева, актом управления может считаться властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой такого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкретный документ, содержащий соответствующие веления (предписания) .
Таким образом, фактически в определении Р. Ф. Васильева содержатся следующие признаки правового акта: 1) акт принимается государственным органом, иным субъектом государственного управления, 2) имеет властный характер, 3) влечет управленческие и правые последствия, 4) совершается в процессе осуществления функций государства, 5) совершается в установленном порядке на основании и во исполнение закона1.
В свою очередь, Ю. М. Козлов отмечает, что правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации исполнительной власти".
Признаками правового акта, в соответствии с определением Ю. М. Козлова являются: 1) законность, основанность на законе, 2) одностороннее юридически властное волеизъявление, 3) применение полномочным субъектом исполнительной власти, 4) установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, 5) реализация цели исполнительной власти.
В. М. Манохин, не давая общего понятия правового акта управления, указывает на четыре его основных признака: 1) наличие субъекта принятия правового акта управления (кто принимает); 2) сведение содержания правового акта управления всегда к управленческим вопросам, к вопросам деятельности исполнительной власти; 3) подзаконность правовых актов управления; 4) юридические последствия правового акта управления3.
Б. В. Российский говорит о правовом акте управления как о юридически властном, одностороннем волеизъявлении соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа государственно-управленческой деятельности4.
Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов традиционный в административном праве термин «правовой акт управления» заменяют на понятие «акт государственной администрации» и говорят, что им можно считать «особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия»1.
Генезис правосубъектности органов юстиции в сфере правовой защиты интеллектуальной собственности
Конституцией Российской Федерации установлено, что интеллектуальная собственность охраняется государством1.
Гражданским кодексом РФ" определено, что интеллектуальная собственность - это исключительное право гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг.
Таким образом, для обеспечения данного конституционного принципа необходимы действенные механизмы, а также субъекты, то есть конкретные государственные органы и их должностные лица, призванные обеспечивать государственную охрану интеллектуальной собственности.
Создавая механизмы, в том числе и обеспечения государственной охраны интеллектуальной собственности, Правительство РФ своим решением3 утвердило Концепцию реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации, где среди прочих основных направлений деятельности органов юстиции России на Минюст России возлагается реализация государственной политики в области правовой защиты интеллектуальной собственности.
Значимость и актуальность темы трудно переоценить. По мнению некоторых авторов, получение новых знаний и технологий и их использование в интересах социально-экономического развития государства непосредственно определяют роль и место страны в мировом сообществе, уровень жизни народа и обеспечения национальной безопасности. К тому же, как отмечается , интеллектуальной собственности за весь советский и постсоветский периоды создано на 400 млрд долларов. Сумма внушительная (её обоснованность предметом рассмотрения в настоящий момент не является).
Кроме того, актуальность темы подтверждается еще и нормативным закреплением, что, безусловно, указывает на озабоченность государства в рассматриваемом аспекте. Как приведено в «Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу»", целью государственной политики в области развития науки и технологий является переход к инновационному развитию страны, а важнейшими направлениями этой политики являются адаптация научно-технического комплекса к условиям рыночной экономики и повышение эффективности использования результатов научной и научно-технической деятельности за счет вовлечения их в гражданский оборот.
Такая озабоченность, а значит и понимание проблемы являются положительным моментом. В связи с поэтапностью исследования проблемы закономерно возникают вопросы: Каким образом такой богатый потенциал направить в нужное русло и заставить его служить на благо общества и государства? Какую роль в этом процессе играет Министерство юстиции России, то есть, какова его правосубъектность?
Здесь сразу следует оговориться, что коль скоро основной предмет всего анализа направлен на правосубъектность, то есть юридическую категорию, то автора в большей мере интересуют именно юридические составляющие проблемы, хотя следуют согласиться, что в данной ситуации все составляющие важны в равной степени.
Так, к примеру, Дежина, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики переходного периода, в своем 125 интервью на вопрос о роли государства в процессе создания и управления интеллектуальной собственностью отметила, что в ряд условий развития инноваций, помимо построения инфраструктуры, соответствующей налоговой, таможенной политики включается еще и законодательство.
Ю. П. Фомичев, кандидат технических наук, в заключении своей статьи под названием «Государственная политика в области правовой охраны, защиты, управления и коммерциализации интеллектуальной собственности» указывает, что для обеспечения перевода экономики России на инновационный путь развития и использования новых знаний в целях социально-экономического развития страны в первую очередь необходимо совершенствование законодательной базы в области правовой охраны и защиты интеллектуальной собственности1.
Таким образом, надежная правовая защита интеллектуального потенциала призвана служить гарантом в обеспечении конституционного принципа охраны государством интеллектуальной собственности и, безусловно, интересов социально-экономического развития государства.
Вместе с бесспорной значимостью темы существуют и ее проблемные вопросы. В частности, начальник правового управления ГУ «ФАПРИД» 10. Н. Дубов2 выделяет следующие из них: урегулирование вопроса о правах Российской Федерации на результаты интеллектуальной деятельности, создаваемые за счет средств государственного бюджета, и обеспечение с учетом этого баланса прав и законных интересов участников правоотношений в данной области; создание на уровне законодательных актов достаточных условий для стимулирования творческой деятельности и использования результатов интеллектуальной деятельности в различных отраслях экономики; законодательное определение порядка передачи государством прав на результаты интеллектуальной деятельности, созданные за счет средств государственного бюджета; повышение уровня зашиты прав на результаты интеллектуальной деятельности и усиление ответственности за их нарушение и др.
Вместе с тем существует мнение, с которым трудно не согласиться, о роли правовой составляющей вопроса о защите прав на результаты интеллектуальной деятельности. Это мнение принадлежит Г. И. Журицкому Высказано оно на пленарном заседании конференции «Высокие технологии -человеку и обществу», проводившейся в рамках Второго международного форума «Высокие технологии оборонного комплекса» в марте 2001 года в Москве . Состоит оно в следующем: при положительном решении вопроса правового характера будут достигнуты следующие цели:
— укрепление позиций Российской Федерации на мировом рынке технологий, исключение бесконтрольного распространения передовых технологий, особенно в военной сфере как внутри страны, так и за рубежом;
— достижение успехов в перспективных отраслях науки, техники и производства и повышение конкурентоспособности продукции отечественного производства;
