Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовая модель ювенальной юстиции 13
1.1. Легитимное поле прав несовершеннолетних в России как базовый концепт ювенологии 13
1.2. Ювенальная юстиция: понятийно-методологические основы, принципы и значение 32
1.3. Система органов ювенальной юстиции: составные элементы, проблемы формирования 47
Глава 2. Административно-правовая концепция функционирования отдельных институтов системы ювенальной юстиции в Российской Федерации 67
2.1. Уполномоченный по правам ребенка и его место в административно-ювенальной парадигме 67
2.2. Семейный суд - центральное звено ювенальной юстиции 87
2.3. Праксиолого-правовые характеристики комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав 109
2.4. Институт социальных работников ювенальной юстиции 135
Заключение 161
Библиографический список использованной литературы 170
- Легитимное поле прав несовершеннолетних в России как базовый концепт ювенологии
- Система органов ювенальной юстиции: составные элементы, проблемы формирования
- Уполномоченный по правам ребенка и его место в административно-ювенальной парадигме
- Праксиолого-правовые характеристики комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
На современном этапе интеграции в мировое сообщество в нашей стране до сих пор не выработаны механизмы обеспечения и защиты прав и интересов несовершеннолетних, не создана эффективная взаимосвязанная и взаимообусловленная система государственных органов, осуществляющих деятельность в отношении несовершеннолетних.
В настоящее время существуют лишь отдельные разрозненные органы в основном карательной направленности. Они как органы, призванные отвечать за реализацию защитных механизмов соблюдения прав детей, не могут на должном уровне реализовать свои полномочия. Поэтому необходимо совершенствование системы государственного управления данной сферой деятельности.уполномоченных субъектов.
Сложившаяся на сегодняшний день криминогенная обстановка требует скорейшего решения проблем профилактики неправомерного поведения, в том числе путем реализации защитных механизмов как основных профилактических средств недопущения (прекращения) девиантного поведения.
К основным причинам невысокой эффективности многообразных усилий различных ведомств, государственных учреждений, работающих в сфере детства относятся:
а) ведомственная ограниченность и межведомственная разобщенность;
б) отсутствие организационно-методических системных подходов в реали
зации межпрофессионального взаимодействия как в деятельности учреждений,
так и в подготовке кадров;
в) слабость профилактической и воспитательной направленности в работе с
детским населением и семьей; основные силы брошены на те или иные формы
коррекции - медицинской, социальной и т. д., что малопродуктивно и экономиче
ски нецелесообразно;
г) неэффективность существующей в настоящее время реабилитационной
4 системы, поскольку многие учреждения, декларирующие свою реабилитационную направленность, в действительности таковыми не являются;
д) отсутствие широкой и рационально организованной поддержки общест
венных инициатив, деятельности негосударственных организаций, а в общем пла
не - неприятие участия гражданского общества в защите детства и семьи (а неред
ко и противодействие ему);
е) субъективизм и, возможно, субъективная заинтересованность в выборе
негосударственных организаций для сотрудничества с государственным ведомст
вом.
В целом защита прав и законных интересов несовершеннолетних — одно из приоритетных направлений государственной политики. Ведь известен постулат: «защита прав человека начинается с защиты прав ребенка». Она требуется детям во всех сферах жизнедеятельности, а ее отсутствие неблагоприятно сказывается на развитии самодостаточной личности с правовым сознанием и культурой.
Несовершеннолетним требуется защита как от внутрисемейных конфликтов, так и от незаконных действий иных лиц, в том числе и должностных. Ведь несовершеннолетние являются самым социально незащищенным, зависимым слоем населения, который в силу психологических и возрастных особенностей не знает своих прав либо не может самостоятельно защитить их.
В данный период времени не только не организована активная система защиты прав ребенка, но и не созданы условия к тому, чтобы этот ребенок мог самостоятельно обратиться за защитой. Продекларированное в статье 57 Семейного кодекса право несовершеннолетнего, начиная с 10 лет «выражать свое мнение при решении в семье любого вопроса, затрагивающего его интересы, а также быть заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства» не обеспечено никакими технологическими механизмами. Ребенок фактически беззащитен в нашей стране перед любыми нарушениями его прав и интересов.
Залогом решения имеющихся проблем, а также нейтрализации девиантного поведения несовершеннолетних, недопущения совершения ими правонарушений является создание в стране единой системы ювенальной юстиции. Данный право-
5 вой институт можно определить как взаимосвязанную систему государ-
ц. ственных органов с четким разграничением функциональных обязанностей, осуществляющих деятельность по защите прав несовершеннолетних правовыми средствами. Причем такая юстиция имеет своим приоритетным направлением реабилитационные индивидуализированные процедуры.
Таким образом, в настоящее время необходимы изменение существующей системы работы с несовершеннолетними, реструктуризация органов власти и управления в области защиты прав детей, определение их организационно-правового положения и функциональных обязанностей.
На современном этапе формирования правового механизма обеспечения и защиты прав ребенка ведущее место в нем должны занять административно-правовые средства. Это требуется не для усиления подчиненности участвующих субъектов, а для наиболее эффективной реализации задач защиты такого слабо-защищенного слоя населения, как несовершеннолетние, для совершенствования механизма доступа к реализации ими своих прав и законных интересов. Для этой цели необходимо определить именно те административно-правовые формы и средства, которые обеспечат эффективную реализацию управленческих функций в данной области.
Административными формами определения защитных механизмов в отно
шении детей являются: во-первых, издание правовых актов, регулирующих дея
тельность системы органов ювенальной юстиции, правосубъектность входящих в
W- нее органов власти и управления, а также изменение и дополнение существующих
нормативных документов в данной области; во-вторых, подбор и реализация методов индивидуальной работы с данной группой населения (в том числе посредством активного привлечения социальных работников), ориентирование органов, осуществляющих деятельность в отношении несовершеннолетних, на воспитательные и реабилитационные процедуры; в-третьих, мониторинг проблем детства, создание единой автоматизированной базы данных по различным категориям несовершеннолетних в рамках формирования централизованной системы информа-** ционного пространства.
Данные положения должны реализовываться посредством
совершенствования функциональных обязанностей уполномоченных субъектов, путем четкого определения задач и функций каждого из них, а также создания эффективной системы взаимодействия.
Административно-правовыми средствами регулирования защиты прав несовершеннолетних в Российской Федерации являются: совершенствование контрольных функций государственного управления в данной сфере путем введения института уполномоченного по правам ребенка на всей территории России; расширение административно-правовой практики использование примирительных процедур по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних; усиление воспитательных и реабилитационных функций в деятельности органов, осуществляющих работу с несовершеннолетними, в том числе в работе социальных служб. Причем такая реструктуризация должна происходить в аспекте социальной направленности и индивидуализации работы с несовершеннолетними, изменения подходов к детям, использования эффективных нетрадиционных для современной российской практики методов деятельности.
Совершенствование видится в реформировании структуры органов, действующих в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, в четком определении задач и функций каждого из них.
Проблемными аспектами на настоящий момент являются:
определение понятия и содержания термина «ювенальная юстиция», его составляющих;
формирование системы государственных органов, осуществляющих функции обеспечения и защиты прав и интересов несовершеннолетних;
совершенствование механизма административно-правового регулирования деятельности государственных учреждений в сфере обеспечения прав и интересов несовершеннолетних и определение их функциональных обязанностей.
Степень разработанности проблемы
Обеспечение защитных механизмов прав и интересов несовершеннолетних до настоящего времени рассматривалось в основном либо как часть общеправо-
7 вых механизмов защиты человека, либо в аспекте профилактической работы с
правонарушителями. Лишь в последнее десятилетие рассматриваемая проблема
была выделена как самостоятельная и требующая совершенствования.
В качестве составной части исследований в сфере защиты прав человека данное направление рассматривалось такими учеными, как Антонян Ю. М., Долгова А. И., Килясханов И. Ш., Максимов С. В., Нарбутаев Э. X., Ревин В. П.
Управленческие аспекты данной сферы государственно-правового регулирования разрабатывались Аликперовым X. П., Ветровым Н. И., Джекебаевым У. С, Драпкиным Л. Я., Кудлай Т. П., Лончаковым А. П., Максимовым С. В., Мин-дагуловым А. X., Миньковским Г. М., Портновым И. П., Ревиным В. П.
В аспекте решения проблем профилактической работы органов и учреждений, осуществляющих работу с несовершеннолетними данной проблемой занимались Абдиров Н. М., Акбаров Н. Г., Арсеньева М. И., Бааль Е. Г., Бурлаков В. Н., Васильев В. Л., Горяинов К. К., Жигарев Е. С, Мауленов Г. С, Миньковский Г. М., Плесовских Ю. Г., Рыбальская В. Я., Рыбинский Е. М., Самоделкин С. М., Сибиряков С. Л., Отрогов А. Н., Стумбина Э. А., Сукало А. А., Тузов А. П., Ушаков И. В., Фильченков Г. И., Юричка Ю. И., Яссман Л. В.
В последние годы отдельные аспекты защиты прав и законных интересов несовершеннолетних исследовались такими учеными, как Беспалов Ю. Ф. (общие вопросы защиты прав несовершеннолетних), Борисова Н. Е. (криминологический и образовательный аспект), Ермаков В. Д. (уголовно-процессуальный аспект защиты прав детей), Мелешко Н. П. (семейно-правовой аспект), Мельникова Э. Б. (уголовно-правовой аспект ювенальной юстиции), Хисматуллин Р. (введение семейных судов), Хананашвили Н. Л. (реабилитационные программы).
Несмотря на столь многочисленные исследования в данной области, комплексное изучение проблемы административно-правовой организации системы органов власти и управления в сфере защиты прав несовершеннолетних в рамках самостоятельного научного исследования пока не проводилось.
Объектом диссертационного исследования явился круг общественных отношений, складывающийся в области деятельности органов государственной
8 власти и управления по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. В связи с этим подвергалась изучению правовая база, регулирующая функциональные обязанности указанных органов, в целях ее совершенствования.
Предмет исследования составили административно-правовые формы и методы реализации защитных функций в отношении несовершеннолетних, направленные на совершенствование механизма правового регулирования деятельности государственных органов в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Особое внимание уделено построению эффективной системы органов ювенальной юстиции.
Цель диссертационного исследования
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения, критического анализа, обобщения, методологического и теоретического осмысления современного состояния законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения и защиты прав и интересов несовершеннолетних сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию и дальнейшему развитию правовой базы функционирования органов ювенальной юстиции.
Для достижения поставленной цели диссертантом решались следующие задачи:
Изучение действующего законодательства, а также проектов правовых документов определяющих правозащитные механизмы в целях формирования предложений по совершенствованию данных правовых актов.
Выработка, в ходе сравнительно-правового исследования, авторского понятия ювенальной юстиции и исследование ее юридической сущности.
Выявление специфики управления сферой защиты прав несовершеннолетних с целью формирования целостной системы органов ювенальной юстиции.
Моделирование единой административно-правовой концепции защиты прав и интересов несовершеннолетних.
Определение места и роли государственно-правовых институтов в защитных механизмах ювенологии, реализации ими воспитательной и реабилитационной функций ювенальной юстиции.
9
6. Выделение значимости взаимодействия уполномоченных
органов, осуществляющих работу с несовершеннолетними, в том числе формирование ими банка данных по различным категориям детей.
Методологические основы диссертационного исследования
Для планомерного решения поставленных перед автором работы задач были использованы различные методы. Из группы общенаучных методов применялись методы анализа (ретроспективный и теоретико-правовой), синтеза, сравнения (сравнительного правоведения), индукции, дедукции, аналогии. Специальными методами исследования явились статистический и прогностический.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования
Научная новизна работы определяется тем, что проблема формирования целостной системы органов ювенальной юстиции как предмет комплексного исследования ранее не ставилась, хотя ее необходимость очевидна. Сформированная управленческая концепция организации государственной власти и управления ювенальной областью позволяет выделить новую научную категорию - административно-правовую организацию механизма управления системой ювенальных органов, осуществляющих защиту прав и интересов несовершеннолетних.
Автором сформулирован ряд базовых определений, большая часть которых является дискуссионной в юридической науке.
Теоретическую значимость работы определяет предложенная автором концепция административно-правовой организации защиты прав и интересов несовершеннолетних органами государственной власти и управления сформулированная на основе обобщения имеющихся научных исследований, а также обоснование предложений по совершенствованию правового регулирования данной области. Диссертационное исследование представляет собой методологическую основу для дальнейших более углубленных научных изысканий по смежным вопросам правового характера.
Практическая значимость диссертации заключается в представлении конкретных предложений по совершенствованию:
структуры органов власти и управления, осуществляющих защиту
прав и законных интересов несовершеннолетних;
правосубъектности органов ювенальной юстиции в аспекте законодатель
ного закрепления предложенной концепции.
Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства о защите прав несовершеннолетних, в том числе посредством его унификации, в практической деятельности органов, входящих в структуру ювенальной юстиции, а также в учебном процессе при изучении дисциплин «Административное право», «Юридическая психология», «Ювенология» и др. Большое практическое значение работа может иметь при повышении квалификации специалистов ювенальной направленности.
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе для подготовки студентов по специальностям 02.11.00. «Юриспруденция» и 02.21.00 «Социальная работа» в Дальневосточном юридическом институте Хабаровского государственного технического университета.
Положения, выносимые на защиту
Обобщение и анализ имеющихся в доктринальной литературе определений понятия «ювенальная юстиция» показал, что существующие позиции авторов в данном аспекте являются спорными, противоречивыми и зависят от объема элементов, включаемых в рассматриваемую систему, что затрудняет процесс правотворчества. На данной основе предложена собственная дефиниция «ювенальная юстиция».
Анализ положений законодательства России и проектов нормативно-правовых актов в аспекте функциональных обязанностей показывает необходимость определения целостной системы государственных органов, входящих в структуру ювенальной юстиции. Предлагается включить в нее такие государственные институты, как семейный суд, Уполномоченный по правам ребенка, специализированные правоохранительные органы, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и, в качестве вспомогательного элемента, социальную службу. Формирование указанной системы способствовало бы повышению уров-
ня управляющего воздействия уполномоченных субъектов, четкому разграничению полномочий, а также реализации воспитательной и реабилитационной функций ювенальной юстиции.
3. В результате, с одной стороны, актуализации вопроса определения за
щитных механизмов в отношении несовершеннолетних, с другой, проблемности и
противоречивости правовых норм в данной области государственной деятельно
сти, имеется острая необходимость унификации федерального и регионального
законодательства, касающегося регулирования правосубъектности органов власти
и управления, осуществляющих защиту прав и интересов детей. При этом необ
ходимо определить именно те административно-правовые формы и средства, ко
торые обеспечат эффективную реализацию управленческих функций в данной об
ласти.
Совершенствование законодательства видится в изменении и дополнении существующей правовой базы (ФКЗ РФ «О судебной системе РФ», ФЗ РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ»), принятии новых документов (ФЗ РФ «О ювенальной юстиции в Российской Федерации», «Об уполномоченном по правам ребенка Российской Федерации», «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», Положения о социальной службе ювенальной юстиции).
В настоящее время среди ученых отсутствует единство в определении компетенции семейных судов. Автор видит его как суд смешанной, комплексной компетенции с двухуровневой системой.
Для реализации координационных функций имеется необходимость введения института Уполномоченного по правам ребенка, что позволит решить проблему ведомственной разобщенности, доступности правозащитных механизмов для ребенка, а также повысить уровень ответственности органов и учреждений в сфере защиты прав ребенка.
При реформировании государственных правозащитных органов, в целях обеспечения эффективного выполнения ими своих функций, учета личностных особенностей несовершеннолетних особенностей несовершеннолетних и профилактики
12 совершаемых ими правонарушений, необходимо создать службу социальных
работников действующую по четырем направлениям: в суде, на улице, дома, после
вынесения судебных решений.
Апробация результатов исследования
Основные результаты работы прошли апробацию на научно-практических конференциях различного уровня: региональной межвузовской научно-практической конференции «Совершенствование деятельности органов внутренних дел в современных условиях». Хабаровск: ДВЮИ МВД РФ, 2001; научно-практической конференции аспирантов и соискателей ХГТУ ДВЮИ «Организационно-правовые средства охраны общественного порядка и безопасности личности». Хабаровск: ХГТУ, 2001; межрегиональной научно-практической конференции «Власть и общество на Востоке России: итоги десятилетия и перспективы развития». Хабаровск: ДВАГС, 2001; межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина современной России и стран АТР». Владивосток: ВГУЭС, 2001; научно-практической конференции молодых ученых ДВЮИ «Дальний Восток России на рубеже тысячелетий: политико-правовые проблемы». Хабаровск: ХГТУ, 2002; межрегиональной научно-практической конференции «Экономика, управление и право на Востоке России». Хабаровск: ДВАГС, 2002; научно-практической конференции «Проблемы совершенствования законодательства России на современном этапе». Хабаровск: ДВИМБП, 2002.
По результатам научно-исследовательской работы опубликованы учебные пособия «Развитие ювенальной юстиции в субъектах Российской Федерации». Хабаровск: НП ДВПР, 2003; в соавторстве «Уполномоченный по правам ребенка (понятие, сущность, зарубежный и отечественный опыт)». Хабаровск: НП ДВПР, 2003.
Объем и структура диссертации.
Диссертация состоит из 191 страниц машинописного текста, включает введение, главу 1, состоящую из 3 разделов, главу 2, состоящую из 4 разделов, заключение, библиографический список использованной литературы.
Легитимное поле прав несовершеннолетних в России как базовый концепт ювенологии
Детство - важный этап жизни человека. Цивилизованное общество должно исходить из приоритетности подготовки детей к полноценной жизни в обществе, развития у них общественно значимой и творческой активности, воспитания высоких нравственных качеств, гражданственности. Детство - это проблема продолжения рода человеческого и проблема формирования личности будущего полноправного члена общества1.
Права ребенка (как и права человека) неотделимы от общественных отношений, способов бытия. Они являются законодательной формой предотвращения противоречий, конфликтов и по своему существу формируют те условия и способы жизнедеятельности, которые объективно необходимы для обеспечения нормального функционирования ребенка не только как индивида, но и как члена социальной группы.
Дети — одна из самых незащищенных групп населения. Легкое и часто безнаказанное нарушение прав и свобод ребенка недобросовестными чиновниками и недобропорядочными гражданами, неспособность детей самостоятельно защищать свои права и законные интересы, недоступность для детей квалифицированной помощи юристов, адвокатов и других специалистов диктует необходимость определения надежного и действенного механизма защиты их прав и законных интересов.
Цифры, приводимые статистикой, в том числе в периодических докладах о реализации Российской Федерацией Конвенции о правах ребенка, материалы проверок прокуратуры, факты, публикуемые средствами массовой информации, общественными организациями, свидетельствуют о том, что существует устойчивая тенденция увеличения количества нарушений прав и законных интересов детей.
Очевидно, что в новых условиях неизмеримо возросла потребность в новой стратегии и политике социального развития детей и подростков, их правовой защищенности. Это связано с изменением подходов к системе социального развития личности в целом, предполагающей не только воспитание личности, но и ее саморазвитие, самореализацию в процессе социального творчества, что невозможно без достижения цивилизованного взаимодействия общества и государственных структур.
Говоря о потребностях российского общества, нельзя не отметить такую его специфическую особенность, как незавершенность социально-экономической и политико-правовой реформы. Общеизвестно, что жизнь в условиях войн, революций и реформ порождает дополнительные трудности для любого взрослого человека, а для ребенка они возрастают многократно. Поэтому обращение к проблеме формирования системы органов, осуществляющих защиту прав ребенка в Российской Федерации в современных условиях, представляется весьма своевременным и актуальным, поскольку позволяет правовыми средствами закрепить социальный статус ребенка, его положение как автономного индивида в современном обществе, обеспечить механизм защиты его прав и законных интересов.
Как признано мировым сообществом и провозглашено Конвенцией ООН о правах ребенка, дети как особая, не являющаяся дееспособной и вместе с тем весьма значительная часть общества нуждаются в специальных механизмах защиты их прав1. От СССР Россия унаследовала неэффективную систему защиты детей, имеющую затратный характер, поэтому перед государством стоит задача не дублировать уже существующие механизмы защиты детей, а изменить их приоритеты в соответствии с современными потребностями общества и заставить их работать. Именно таким целям, по мнению диссертанта, будет служить ювенальная юстиция, которая, являясь целостной, взаимосвязанной системой органов, может обеспечить наиболее оптимальную систему защиты прав несовершеннолетних, их социализацию и социальную адаптацию, соответствие применяемых мер совершенному проступку, реабилитацию подростка.
Ратифицировав 15 сентября 1990 года Конвенцию о правах ребенка, Российская Федерация приняла на себя обязательство обеспечить всемерную защиту прав и интересов ребенка. Причем в данной Конвенции (ч. 3 ст. 40) и среди замечаний Комитета ООН по правам ребенка от 08.10.99 г. сказано: «Комитет рекомендует Государству-участнику предпринять все необходимые меры, для того чтобы ускорить процесс реформирования законодательства, особенно в деле отправления правосудия по делам несовершеннолетних и ювенального правосудия...»1.
В международном праве предусматривается обязанность защиты прав ребенка государством от следующих посягательств: а) произвольного или незаконного вмешательства в осуществление его права на личную жизнь или посягательства на честь и достоинство; б) всех форм физического или психического насилия, оскорбления или злоупотребления, отсутствия заботы или небрежного обращения, грубого обращения или эксплуатации; в) экономической эксплуатации и выполнения любой работы, которая может представлять опасность для его здоровья, или служить препятствием в получении им образования либо наносить ущерб его здоровью и физическому, умственному, духовному, моральному и социальному развитию; г) незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ; д) всех форм сексуальной эксплуатации и сексуального совращения;е) бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания; ж) всех других форм эксплуатации, наносящих ущерб любому аспекту благосостояния ребенка (ст. 16, 19,32-34,37 Конвенции о правах ребенка).
Меры защиты ребенка от перечисленных выше угроз и посягательств могут включать как разработку социальных программ с целью предоставления необходимой поддержки ребенку и лицам, которые о нем заботятся, а также осуществления других форм предупреждения и выявления случаев жестокого обращения с ребенком, так и законодательные, административные, просветительные и иные меры (ст. 4, 19, 33 Конвенции о правах ребенка).
Система органов ювенальной юстиции: составные элементы, проблемы формирования
Как следует из пособия "Innocenti digest", подготовленного Международ ным центром ЮНИСЕФ по проблемам развития ребенка во Флоренции (Италия), вопрос о формах организации правосудия по делам несовершеннолетних является спорным. Учеными предлагается два варианта формирования системы органов, еесоставляющих. Первый из них заключается в создании только автономной судеб ной системы, специализирующейся на рассмотрении различных дел с участием несовершеннолетних. В частности, заместитель председателя межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних В. К. Чернобровкин высказывает следующее мнение: «Начинаем пока с судов... Но это одно из звеньев ювенальнои юстиции. В будущем необходимо учредить специализированный суд по гражданским делам, связанный с защитой прав и интересов несовершеннолетних, и многое другое вплоть до специализированного Верховного суда. Ювенальная юсти-ция — это пирамида, где суд — наверху, а далее вниз — вся система специализи рованных государственных органов по линии несовершеннолетних плюс общественные организации по данной проблеме»1. Думается, здесь присутствует недопонимание значения остальных специализированных органов в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних. Все они равнозначны, и только их тесное взаимодействие сможет обеспечить достижение поставленных целей. Вторая концепция заключается в объединении в рамках данной системы f1 всех государственных органов, специализирующихся по линии несовершеннолетних. Последний вариант кажется автору более совершенным, хотя и требует разработки и четкой регламентации организации и деятельности органов, действующих в рамках данной системы, их функций и взаимодействия. Таким образом, в настоящее время в России еще до конца не устоялся под ход к определению внешних границ системы ювенальной юстиции, т. е. к опреде лению того, какие институты принадлежат этой системе в качестве ее элементов. Отсутствие же единого подхода в рассматриваемой сфере имеет не только теоре тическое, но и практическое значение, поскольку дискуссии по проблемам ювенальной юстиции оказывают непосредственное воздействие на ход разработки соответствующих законопроектов. В мировой практике существует и третий вариант организации системы ор ганов защиты прав несовершеннолетних. Он сложился в Шотландии, где попытки создать специализированный суд по делам несовершеннолетних успеха не имели. Л Данная система там носит не судебный, а скорее административный характер. Специальные комиссии проводят "слушания по делам детей" (Children s Hearing). Коллегия, состоящая из представителей общественности, прошедших специальную подготовку, после обсуждения дела с родителями, социальными работниками, учителями и самим ребенком принимает решение о мерах воздействия, которое может быть обжаловано в суде. Описанная система альтернативного судопроизводства признана специалистами Международного центра развития ребенка ЮНИСЕФ как прогрессивная, \ 49 поскольку позволяет избежать "ненужных" контактов ребенка или подростка с судебной системой. Это особенно касается правонарушителей, сознавшихся в своем проступке, впервые привлекающихся к ответственности. Как считают специалисты, такое судопроизводство, ставящее своей целью применение мер воздействия, альтернативных уголовному наказанию, соответствует духу и букве Конвенции о правах ребенка1. В то же время альтернативное судопроизводство должно гарантировать f доступ к юридической помощи и предоставление ребенку адвоката, что предусмотрено ст. 37 (d) Конвенции о правах ребенка. Шотландская же система этого не гарантирует, что является ее основным недостатком. В Российской Федерации сегодня проводятся эксперименты по созданию процедур альтернативных судебным. Например, в Москве Общественным цен тром «Судебно-правовая реформа» отрабатывается идеология создания механизма «медиации» или «процедуры внесудебного примирения». Основой указанного механизма является внедрение в российскую правоприменительную практику процедур досудебного рассмотрения конфликтов, ставших причиной правонарушения. Такие процедуры имеют целью достижение примирения конфликтовавших сторон (как жертвы, так и правонарушителя) с помощью специалиста-социопсихолога (социального педагога). Центры примирения существуют в Норвегии с 1981 года. На основе взаим ного согласия для компенсации ущерба пострадавшему от агрессии судьей могут быть назначены определенные процедуры и меры, направленные на возмещение вреда. Это может быть обязательством выполнить какую-либо работу или выплатить денежную компенсацию, самостоятельно заработав для этого средства на выполнении социально значимых работ. Приверженцем первого варианта построения системы органов ювенальной юстиции являются профессор Р. Хисматуллин,. а также профессор Э. Б. Мельникова, которая утверждает, что «понятие "ювенальная юстиция" во всем мире связывается с главным ее звеном — судом по делам несовершеннолетних, что \Ґ определяет понятие юстиции как правосудия...», остальные государственные ляет понятие юстиции как правосудия...», остальные государственные органы «должны осознать свое "подчиненное" положение по от ношению к суду»1. Второй вариант близок таким известным ученым, как А. С. Автономов, А. Н. Астахова, Н. П. Мелешко. Большое количество правоведов, одобрительно относясь к идее создания автономной юстиции по делам несовершеннолетних, не высказываются относи тельно вопроса построения системы входящих в нее органов. В частности доктор юридических наук, профессор В. Д. Ермаков так выражает свое мнение в отношении данной проблемы: «Такая юстиция необходима, несмотря на то, что экономически на первом этапе ее формирования она будет «дороже» ныне действующей, так как потребуется дополнительная подготовка и переподготовка специалистов, привлечение различных материальных средств. Однако, в конечном итоге, все эти затраты безусловно будут возвращены обществу и полностью 4 7 оправдают свое гуманистическое назначение» .
По мнению диссертанта, необходимо создание взаимосвязанной централизованной системы, работающей по всем направлениям обеспечения и защиты прав и интересов детей. Следует обратить особое внимание на следующие аспекты деятельности:
Уполномоченный по правам ребенка и его место в административно-ювенальной парадигме
Формирование в России демократического правового государства предполагает решение сложного и многофанного комплекса проблем. Права человека должны стать главным ориентиром в деятельности государства, всех властных структур российского общества и должностных лиц. Обеспечение соблюдения прав детей как полноправных фаждан своей страны является одним из направлений правозащитной деятельности как государства, так и общественных объединений.
Наряду с наличием властных структур, в компетенцию которых входят вопросы, касающиеся различных аспектов положения детей, необходимо инициировать и активизировать деятельность механизмов независимого контроля за положением детей и соблюдением их прав.
Одной из форм такого независимого контроля является учреждение поста Уполномоченного по правам ребенка, опосредующего обеспечение субъективных прав несовершеннолетнего. Поэтому, по мнению автора, следующим шагом по созданию ювенальной системы защиты прав несовершеннолетних, после введения специализации судей и работников правоохранительных служб по линии несовершеннолетних, должно явиться именно введение института Уполномоченного по правам ребенка (детского омбудсмана).
Практика показала, что такой институт необходим по целому ряду причин:- дети в силу своего возраста и зависимости от взрослых не могут быть полностью защищены от нарушений их прав в семье и обществе;- проблемы детей и механизмы их решения существенно отличаются от таковых у взрослых; - потребность в независимой организации, в которую дети или их законные представители могли бы обращаться за советом или защитой.
Введение в систему органов, отвечающих за защиту прав и интересов несовершеннолетних, указанного института соответствовало бы и рекомендации Комитета ООН по правам ребенка, которая заключаются в следующем: создание на всех уровнях - федеральном, региональном, местном - действенных организационных механизмов рассмотрения жалоб детей и контроля за соблюдением их прав. Это неизбежно повысило бы ответственность государственных институтов, призванных помогать детям и решать проблемы детства в целом. Ведь не секрет, что именно отсутствие должной прозрачности и ответственности органов исполнительной власти и их конкретных представителей является многовековой проблемой России.
Введение должности Уполномоченного по правам ребенка может служить и решению проблемы ведомственной разобщенности структур, решающих проблемы детства (образование, здравоохранение, социальная защита, служба семьи, материнства и детства и др.), которая является одной из причин нарушения прав и законных интересов детей. Поэтому одной из целей деятельности Уполномоченного по правам ребенка должно являться обеспечение государственных гарантий защиты и восстановления нарушенных прав детей и подростков на основе взаимодействия с различными органами государственной власти и местного самоуправления, общественными организациями, средствами массовой информации.
В настоящее время во всем мире создаются специализированные омбудсманы, в том числе и омбудсманы по правам несовершеннолетних. Но для того чтобы лучше понять существо исследуемого правового института, необходимо обратить внимание на специфические черты, характерные для любого омбудсмана независимо от того, является ли он специализированным или нет.
Известно, что омбудсман - это самостоятельное, опирающееся на парламент должностное лицо, непосредственно занимающееся защитой прав и законных интересов человека, нарушаемых действиями или бездействием
административных органов и должностных лиц. Впервые омбудсман общей компетенции (специализированные стали назначаться только во второй половине XX в.) появился в Швеции в 1809 году, хотя некоторые исследователи усматривают истоки движения, приведшего к возникновению этого органа, в институциональных реформах, осуществляемых с 1713 года. В других странах данный институт стал вводиться лишь в XX веке, однако его шествие по странам мира стало поистине триумфальным лишь с середины XX века.
Шведское происхождение упомянутого института можно проследить в заимствовании другими государствами названия самого органа - омбудсман, как он с самого начала именовался в Швеции. Несмотря на то, что слово "омбудсман" можно перевести на другие языки, например, как "представитель", "поверенный", "делегат", "адвокат", "уполномоченный", привилось, тем не менее, употребление именно слова "омбудсман" без перевода. При этом в ряде стран (помимо самой Швеции, в Финляндии, Намибии, Дании, Ямайке, островах Кука, в ряде провинций Канады, штатов США, штатов Индии и др.) так официально называется данный орган. В других странах официально принято какое-либо иное название, но неофициально (в прессе, специальной литературе) довольно широко применяют непереводное наименование. Поэтому, несмотря на различия в названии этого органа в отдельных странах, за ним сохранилось исторически первое наименование - омбудсман, которое имеет уже собирательное значение.1
Развитие рассматриваемого института в XX в. привело к появлению специализированных омбудсманов: по вопросам здравоохранения, по делам военнослужащих, по делам несовершеннолетних, по делам национальных меньшинств, по вопросам информации и др. Детские омбудсманы были введены, в частности, в Норвегии (1981 г.), во Франкоязычной Общине Бельгии (1991 г.), в Швеции (1993 г.)2. В то же время специализация омбудсманов происходила не только по сферам деятельности, но и по территории, находящейся под юрисдикцией омбудсманов, логичным результатом чего явилось введение такого органа не только на общенациональном уровне (как это было изначально), но и на уровне отдельных административно-территориальных единиц. Стоит отметить, что в некоторых странах омбудсманы существуют только на уровне муниципалитетов или (как, например, в федерациях) на уровне субъектов федерации. В настоящее время в России действует именно такая система. Отмечается, что существующие в некоторых субъектах Российской Федерации «территориальные общественные Уполномоченные по правам детей не встроены в систему органов исполнительной власти, они осуществляют свои функции в тесном взаимодействии с региональным уполномоченным по правам детей и с неправительственными организациями». Специализация омбудсманов обусловлена задачей повышения эффективности их деятельности.
Праксиолого-правовые характеристики комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
Наиболее характерными и интересными являются комиссии по делам несовершеннолетних, воссозданные еще в СССР в 1967 году и действующие в России сегодня; комитеты по благополучию молодежи в Скандинавских странах; комитеты по защите прав молодежи в Бельгии (1965).
Отметим предварительно, что альтернативный суду орган, будучи предусмотрен законом, обладает всеми признаками правового института с соответствующей правовой природой и правовыми функциями.
Активное внедрение разных форм альтернативного вмешательства по делам несовершеннолетних приходится на период 70-х годов. Созданные в тот период альтернативные органы работают до сего времени. Правда, картину преступности несовершеннолетних они существенно не изменили, но дали определенный положительный результат в вопросах раннего предупреждения правонарушений несовершеннолетних.
Проблема альтернативного вмешательства по делам несовершеннолетних активно обсуждалась на IX конгрессе Международной ассоциации магистратов по делам несовершеннолетних (МАМН), проходившем в 1974 году в Оксфорде. Ему предшествовали определенные сдвиги в науке, подготовившие общественное мнение к непривычному (несудебному) варианту защиты прав личности и борьбы с преступностью. Были произведены и определенные изменения в национальных законодательствах ряда стран, где получили отражение идеи альтернативного вмешательства1.
Каковы же содержание, задачи и место альтернативного вмешательства в системе правосудия по делам несовершеннолетних?
Само это понятие состоит в возможности выбрать административный несудебный орган вместо суда, включая и случаи, когда подобную функцию по закону может осуществить и сам суд. Второй вариант — возможность использования функции административного органа наряду с функциями суда, причем в рамках судебного процесса (например, досудебная и постпенитенциарная деятельность, которая осуществляется по поручению суда). В данном случае функции административного органа нельзя назвать альтернативными деятельности суда, поскольку они не заменяют правосудие, а лишь дополняют его. Однако отнесение этой деятельности к альтернативной имеет свои основания. Нельзя забывать, что в некоторых странах в законах и в судебной практике подобного рода альтернатива получила законное право на существование в рамках ювенальной юстиции и приносит ожидаемые результаты. Напомним вновь о передаче судом в комиссию по делам несовершеннолетних в России дел об административных правонарушениях несовершеннолетних (ст. 1.3 КоАП РФ). В предусмотренных законом случаях указанные органы (например, администрация воспитательных, пенитенциарных учреждений) наделяются правами принятия решений, имеющих правовые последствия в отношении несовершеннолетних обвиняемых, подсудимых, осужденных.
Чтобы закончить рассмотрение классификации альтернативных органов, следует указать на самую обширную их подгруппу - органы по оказанию социальной помощи и защиты, существующие во многих странах и обладающие большим полем деятельности в отношении несовершеннолетних. Конечно, их отнесение к органам, альтернативным суду, представляется достаточно спорным. Об альтернативе здесь можно говорить лишь в том случае, когда суд уже принял решение об освобождении несовершеннолетнего от уголовной ответственности и наказания (или об отказе в возбуждении уголовного дела) и о применении к нему "мер социальной помощи и поддержки". Такая возможность предусмотрена в ряде законов о защите детей и молодежи, правда, ориентированных более на защиту от неблагоприятных условий жизни и воспитания детей и подростков и менее — на принятие мер к самим несовершеннолетним.
Очевидно, что определенные требования общего характера должны быть предъявлены как к содержанию альтернативного вмешательства, так и к самому "альтернативному" органу. Иными словами, речь должна идти о компетенции органа, правомочного вмешиваться, охраняя права и интересы несовершеннолетних.
Особое место здесь занимают юридические гарантии деятельности несудебных органов, которые должны быть строго регламентированы в правовом отношении. Закон должен регулировать саму процедуру несудебного вмешательства (рассмотрение дела, источники доказательств, документация); правовые гарантии личности несовершеннолетних (права и обязанности участников несудебного разбирательства дела, возможность обжалования решения несудебного органа и т. д.). Щ Как показали результаты проведенного в свое время исследования законо дательства упоминавшихся 54 стран, 50 из них предусматривали один и более видов альтернативного вмешательства1. Значит, уже в 1974 году проблема альтернативы суду для несовершеннолетних была реальностью для значительного числа стран. Поэтому важно оценить их роль в развитии современного правосудия. Компетенция административных органов, правомочных на вмешательство по делам несовершеннолетних вместо суда, по мнению диссертанта, состоит пре жде всего в правовой охране детей и подростков. В некоторых странах существу ют специальные охранительно-профилактические органы, не входящие в систему органов социальной помощи и предназначенные для профилактики правонарушений несовершеннолетних. К этим органам относятся: — специальные комиссии и комитеты по делам несовершеннолетних (или молодежи); — комиссии по делам несовершеннолетних в России (ранее - во всех респуб- ликах СССР); — комитеты по защите молодежи в Бельгии; — комитеты и комиссии по социальному благополучию детей и подростков в Скандинавских странах (Дания, Норвегия, Швеция) и Финляндии. Сравнение между собой функций и задач деятельности перечисленных административных органов, которые по закону наделены правом альтернативного вмешательства вместо суда, показывает как значительное их сходство, так и немало признаков различия. Однако прежде чем рассматривать их, необходимо напомнить, что скандинавский вариант деятельности комитетов по благополучию предусматривает не замену суда для несовершеннолетних таким комитетом, а разграничение их компетенции по кругу дел, которые они рассматривают. Во всех остальных случаях речь всегда идет о возможности выбора по данному делу, то есть судебного или несудебного вмешательства.
