Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 . Правовое пространство Российской Федерации: генезис, структура и механизм обеспечения его единства
1. Правовое пространство России: истоки, современное состояние и закономерности развития 16
1.2. Проблемы становления и совершенствования регионального законодательства 24
1.3. Юридические противоречия в федеративных отношениях. Пути и способы их преодоления 51
Глава 2. Место и роль Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов в обеспечении единого правового пространства и укреплении основ конституционного строя Российской Федерации
2.1. Формы и методы деятельности Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единого правового пространства страны 89
2.2. Участие территориальных органов юстиции в правотворческой деятельности 120
Глава 3. Формирование и обеспечение единого правового пространства на территории Челябинской области
3.1. Типология нарушений, встречающихся в нормативных актах органов местного самоуправления Челябинской области 129
3.2. Организационно-правовые проблемы приведения законодательства Челябинской области и нормативных актов местного самоуправления в соответствие с требованиями федеральных законов 156
Заключение 192
Библиографический список использованных источников 201
Приложения 225
- Проблемы становления и совершенствования регионального законодательства
- Юридические противоречия в федеративных отношениях. Пути и способы их преодоления
- Участие территориальных органов юстиции в правотворческой деятельности
- Организационно-правовые проблемы приведения законодательства Челябинской области и нормативных актов местного самоуправления в соответствие с требованиями федеральных законов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Возрождение российской государственности в 90-х годах прошлого столетия происходило в условиях становления асимметричной федерации. Ошибки и просчеты при проведении политики в области федерализма, региональный сепаратизм, «война законов» привели к дезорганизации правового поля страны, нарушению системных связей внутри российского правового пространства, поставили под угрозу реализацию принципов верховенства закона, Конституции Российской Федерации, государственной целостности России.
Несоответствие законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, нормативных актов органов местного самоуправления законодательству субъекта Федерации и федеральному законодательству, вторжение субъектов Российской Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации и в сферу местного самоуправления, ограничение конституционных прав и свобод граждан — эти и иные негативные явления стали весьма распространенным явлением.
Ценой неимоверных усилий удалось переломить разрушительную тенденцию дезорганизации страны. В начале XXI столетия отчетливо обозначилась тенденция к централизации российского федерализма.
В этих условиях очевидна необходимость создания целостного механизма обеспечения единства правового пространства России, который позволил бы оптимизировать соотношение системы федерального и регионального законодательства на основе положений Конституции Российской Федерации, а также помог бы субъектам Российской Федерации в разрешении проблем регионального правотворчества.
Актуальность проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной сфере не вызывает сомнений в контексте функционирования единого правового пространства на территории нашей страны. Важная роль в ее разрешении отведена Министерству юстиции РФ и его территориальным органам.
!
(..Петербург
Исследуя вопрос о законности формы и содержания принятого нормативного правового акта, субъекты Федерации осуществляют нормоконтроль путем сопоставления изложенных в них правил с правилами федерального закона на предмет соответствия, однако сегодня сам конкретный механизм этих правил сопоставления практически очень сложен и вызывает много противоречий, споров и конфликтов между федеральным центром и его составными частями.
Поиск эффективных правовых средств, в том числе разра
ботка комплексных мер нормоконтроля, которые могли бы уст- і
ранить эти противоречия и значительно сократить их появление
в правотворчестве субъекта Российской Федерации, представ
ляет собой достаточно длительный и сложный процесс, требую
щий тщательного научного исследования.
Приходится констатировать, что важным показателем эф
фективности правотворческой работы субъекта Федерации явля
ется качество законов и других нормативных актов, однако объек
тивный критерий качества установить не просто. Чаще всего
используется показатель соответствия нормативных актов субъек
та Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Однако механизм практического определения критерия качества
законов и нормативных правовых актов является сегодня недо
статочно разработанным и проблематичным для теории и прак
тики российского федерализма. Работа, связанная с юридичес
кой экспертизой огромного массива законов и подзаконных
нормативных актов, требует в современных условиях от терри
ториальных органов Министерства юстиции Российской Федера
ции нового научного подхода по проблемам становления и совер
шенствования регионального правотворчества и взаимодействия
законодательной и исполнительной ветвей власти по упорядоче- \
нию правового пространства и укреплению основ конституционного строя Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы. Теоретические и практические проблемы становления российской государственности, правотворческой деятельности в стране рассматривались в работах С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, М, В. Баглая, Д. Н. Бах-раха, В, Б. Евдокимова, М. Н. Марченко, С. В. Поленина, Э. А. Ре-нова, Ю. Г. Смирных, Ю. А. Тихомирова и других авторов. Про-
блемам конституционной и административной юстиции посвятили свои работы А. А. Демин, В. И. Ремнев, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, Д. М. Чечот и другие ученые.
Однако проблемы обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, получившие в последние годы актуальное значение, не нашли еще должного освещения в работах отечественных ученых. Встречающиеся отдельные статьи И. Н. Барцица, Г. Ермолина, В. О. Лучина, С. В. Поленияой, С, Сомова и некоторых иных ученых лишь фрагментарно обозначают те проблемы, которые приходится решать современному российскому государству.
На сегодняшний день понятие правового пространства страны, его структура, тенденции развития, конституционно-правовые и организационные проблемы функционирования механизма обеспечения его единства еще нуждаются в должном научном исследовании и обосновании. Накопленный за последнее десятилетие опыт работы требует глубокого научного изучения и обобщения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению единого правового пространства.
Предметом исследования выступает механизм обеспечения нормоконтроля в субъекте Российской Федерации и проблемы его оптимизации.
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются изучение форм и методов нормоконтроля нормативных правовых актов субъектов Федерации и муниципальных образований, расположенных на их территории, осуществляемое территориальными органами юстиции; рассмотрение его особенностей на основе анализа практики функционирующего правотворческого процесса субъектов Федерации; выявление пробелов и коллизий в правовой регламентации различных аспектов реализации юридической экспертизы нормативных правовых актов (НПА); определение приоритетных направлений по дальнейшему совершенствованию конституционного нормоконтроля НПА в субъектах Федерации; разработка концепции эффективной правовой модели комплексных мер нормоконтроля НПА, кото-
рая позволила бы предотвратить или значительно сократить количество противоречий нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
В соответствии с поставленными целями решались следующие задачи;
проанализировать понятия и сущность действующего нор-моконтроля как особого вида государственной деятельности;
уточнить понятие «юридической экспертизы нормативных правовых актов» как общетеоретической и правовой категории;
осуществить анализ имеющихся противоречий между федеральным законодательством, законодательством субъектов Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в отдельных сферах;
исследовать закономерности и тенденции развития правотворчества в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, расположенных на их территории, в контексте механизма обеспечения единства правового пространства страны;
исследовать правовые и организационные основы деятельности Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации, формы и методы их деятельности;
обосновать критерии эффективности выбора правовых средств в механизме нормоконтроля, осуществляемого органами юстиции, и разработать методические рекомендации по оказанию правовой помощи органам власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления в процессе организации нор-мотворческой деятельности;
выработать рекомендации и предложения, направленные на дальнейшее совершенствование реализации мер по осуществлению нормоконтроля в границах территории конкретного субъекта Федерации;
предложить Концепцию комплексных мер взаимодействия территориальных органов юстиции с органами государственной власти субъектов Российской Федерации по приведению регионального законодательства и муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.
Теоретическая, методологическая и эмпирическая основы исследования. Теоретическую основу исследования составили труды С. С. Алексеева, С. Н. Бабурина, М, В. Баглая, И Н. Барцица, Д. Н. Бахраха, М. В. Васильева, Г. Ермошина, П. М. Иванова, Ю. М. Козлова, О. Е. Кутафина, В. Н. Лысенко, Т. С. Масловской, В. С. Нерсесянца, С. В. Полениной, О. Г. Румянцева, И. С. Само-щенко, И. А. Умновой, Д. Т. Шона и других, а также диссертационные исследования Е. Н. Барышникова, Е. R Ворониной, Л. В. Га-аг, Н. М. Добрынина, С. Ю. Марочкина, В. И. Ульянова, Г. Н. Чеботарева и ряда других ученых.
Методологической основой диссертационного исследования являются применяемые в юридической науке и смежных с ней других общественных науках методы познания. При разрешении теоретических и прикладных вопросов диссертант использовал методы и приемы общелогического и структурно-функционального анализа. Исследование построено на методах сравнительно-правового, исторического, формально-юридического и нормативного анализа, использовании приема обобщения юридической практики в юстиции, в их единстве и взаимосвязи.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации и иные федеральные нормативные правовые акты, акты высших судебных органов страны, конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, включенных в Уральский федеральный округ и некоторых иных субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления, расположенных на ее территории, за 1994-2002 гг.
Научная новизна исследования состоит в том, что в представленной работе предпринята попытка системного анализа проблем осуществления нормоконтроля нормативных правовых актов в субъектах Федерации на основе комплексного анализа новейшего федерального, регионального и муниципального законодательства, а также практики деятельности территориальных органов юстиции в конкретном субъекте Федерации.
Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие положения, выносимые на защиту:
правовое пространство страны охватывает всю совокупность юридических норм, действующих в пределах Российской Федерации, которые должны быть согласованы между собой и соподчиняться в зависимости от их юридической силы;
правовое пространство — самостоятельное явление, развитие которого характеризуется собственной совокупностью ряда признаков: наличием сложной, иерархичной и жестко организованной структуры, отягощаемой сложносоставным характером устройства государства; внутренним и внешним его единством; исторической преемственностью; суверенитетом Российского государства над всей территорией;
механизм обеспечения единства правового пространства России в своем системном виде включает оформленную законодательную базу по наиболее важным конституционно-правовым институтам Российской Федерации и ее субъектов; эффективно действующий порядок нормотворческих технологий на федеральном, региональном и местном уровнях, включающий элементы модельного нормативно-правового регулирования; совокупность государственных и муниципальных органов, участвующих в совместной деятельности по обеспечению единства правового пространства, порядок их взаимодействия и координации;
под законотворчеством региона следует понимать один из основных методов осуществления субъектом Российской Федерации своих функций посредством создания законодательными органами государственной власти законов в узком смысле слова, в широком — совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в регионе;
основополагающими принципами формирования законодательства субъектов Федерации являются формирование законодательства субъекта Российской Федерации в пределах предметов ведения и полномочий; согласованность законодательства субъекта Российской Федерации с федеральным законодательством; системность в формировании регионального законодательства; необходимая достаточность законодательного регулирования на данном уровне; внутренняя согласованность законодательства субъекта Российской Федерации; преемственность; невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления; взаимодействие органов государственной власти и
органов местного самоуправления в интересах субъекта и его населения; ориентированность законодательства субъекта Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права; верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) субъекта Федерации; демократизм процесса формирования законодательства субъектов Федерации; организация контроля и ответственности за неисполнение регионального законодательства;
основными критериями анализа состояния законодательства субъектов Федерации выступают наличие законодательной базы для правотворчества субъекта Российской Федерации на федеральном уровне; наличие механизмов правового регулирования регионального правотворчества на уровне законодательства субъекта Федерации; наличие основополагающих правовых актов, необходимых для выполнения субъектом Федерации своих функций и задач; степень учета местных условий; соотношение законов и подзаконных актов; внутренняя согласованность актов и их соответствие требованиям юридической техники; признание судами правовых актов недействительными (в процентном отношении к принятым);
эффективность и качество правотворческой деятельности субъекта Федерации и отдельных его элементов можно высчитать по определенной формуле, в основе которой находятся данные количества принятых нормативных правовых актов за определенный период; данные количества внесенных (прошедших нормоконтроль) нормативно-правовых актов в федеральный регистр Минюста России и его территориальных органов; данные количества нормативных правовых актов, не прошедших юридическую экспертизу (нормоконтроль);
государственный нормоконтроль — особый вид государственной деятельности, осуществляемый Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами в форме юридической экспертизы законопроектов и нормативных правовых актов, направленный на обеспечение конституционной безопасности России и заключающийся в выполнении правоприменительной и правотворческой функций;
особенности основания конституционного нормоконтроля в форме юридической экспертизы нормативных правовых ак-
тов в субъектах Федерации объясняются, во-первых, более ранними сроками формирования государственности этих субъектов; во-вторых, влиянием фактора «суверенизации» в республиках, стремлением «дорасти» до статуса государства; в-третьих, наличием большого массива законодательства, вступившего в противоречие с новыми конституциями республик; в-четвертых, значительной активизацией правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов в связи с реформированием всей правовой системы Российской Федерации;
конституционный нормоконтроль, осуществляемый территориальным органом юстиции в субъекте Федерации в форме юридической экспертизы НПА, является главным определяющим и наиболее эффективным элементом механизма правовой охраны конституционных принципов, реально влияющим на состояние конституционной законности в субъекте Федерации;
предложена Концепция эффективной правовой модели взаимосвязи комплексных мер в механизме предварительного нор-моконтроля нормативных правовых актов на уровне субъекта Федерации, которая дополняет и качественно развивает действующую Концепцию в обеспечении конституционной безопасности как составной части национальной безопасности.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования связана с обобщением опыта развития института конституционного контроля и института законодательства и сравнительного правоведения в субъектах Российской Федерации и внесением рекомендаций по усовершенствованию правового обеспечения их функционирования.
Материалы диссертации могут быть использованы в ходе создания и совершенствования нормативно-правовой базы организации и деятельности органов конституционного контроля и института законодательства и сравнительного правоведения субъектов Федерации как в процессе законотворческой деятельности, так и в деятельности правоприменительных органов Российской Федерации, ее субъектов и органов Министерства юстиции и его территориальных органов.
Выводы и предложения, сформированные по итогам диссертационного исследования, представляются полезными в плане дальнейших научных исследований различных аспектов при про-
ведении юридической экспертизы нормативных правовых актов и законопроектов субъектов Российской Федерации. Кроме того, положения настоящего исследования могут быть использованы для учебно-методических разработок в сфере отечественного конституционного и административного права, а также на курсах повышения квалификации и переподготовки юристов для повышения эффективности юридической экспертизы нормативных правовых актов и соответствующих спецкурсов. Определенное значение настоящая работа имеет для совершенствования учебного процесса в высших юридических учебных заведениях.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и научно-практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, обсуждались и были одобрены на кафедре административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета, получили свое отражение в опубликованных авторских работах, обсуждались на региональном совещании руководителей органов юстиции Уральского региона, проводимом Министерством юстиции Российской Федерации на тему «Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству» (г. Челябинск, 1999 г.), коллегии Министерства юстиции Российской Федерации по проблемам регионального законодательства (г. Москва, 2001 г.), Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы реформирования законодательства СНГ -2001» (г. Челябинск, 2001 г.), Всероссийской конференции «Состояние и перспективы развития правового государства в Российской Федерации» (г. Челябинск, 2001 г.), Всесоюзной научно-практической конференции «Роль органов юстиции в правовом государстве» (г. Москва, 2001 г.). Кроме того, опыт Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Челябинской области по обеспечению единства правового пространства был представлен автором на совместном совещании аппарата полномочного представителя Президента РФ в Уральском федеральном округе и Министерства юстиции РФ «О деятельности по обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации» 13.05.2003 г.
Прошли апробацию и внедрены в Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Челябинской области:
-
Временное положение о системе ревизии действующей нормативно-правовой базы органов государственной власти Челябинской области в целях приведения ее в соответствие с вновь принимаемыми актами федерального уровня.
-
Временный порядок проведения юридической экспертизы и ведения реестра нормативных правовых актов органов местного самоуправления Челябинской области.
-
Положение о системе организации работы по проектам нормативных правовых актов органов государственной власти Челябинской области.
-
Положение о Консультационном пункте по оказанию правовой помощи органам местного самоуправления Челябинской области.
-
Положение о Филиале кафедры теории государства и права и конституционного права на базе Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Челябинской области по повышению квалификации юристов и обучению студентов навыкам проведения экспертизы НПА.
-
Соглашение о формах взаимодействия прокуратуры Челябинской области и Главного управления Российской Федерации по Челябинской области в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами органов государственной власти Челябинской области.
Разработанная и предложенная новая теоретическая модель правотворческого процесса субъекта Федерации позволяет определить закономерности и тенденции развития правотворческой работы субъекта Российской Федерации, увидеть характер и форму процесса их развития и заранее оказать правовую помощь субъекту Российской Федерации в преодолении противоречий и принятии новых НПА в последующем периоде с помощью математических уравнений, описывающих объем этих явлений.
Материалы исследования используются также преподавателями Челябинского государственного университета и Южно-Уральского государственного университета при проведении занятий.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и приложений.
Проблемы становления и совершенствования регионального законодательства
В настоящее время назрела необходимость в рамках общей концепции правовой реформы в России сформулировать общие принципы формирования регионального законодательства, принципы правотворчества. Представляется важным указать, что вопросы формирования законодательства - более широкая категория, чем нормы правотворчества, которые имеют значение лишь для правотворческих органов.
Наиболее актуальными для рассмотрения являются следующие принципы формирования законодательства субъектов Федерации: 1. Формирование законодательства субъекта Российской Федерации в пределах предметов ведения и полномочий; 2. Согласованность законодательства субъекта Российской Федерации с федеральным законодательством; 3. Системность в формировании законодательства субъекта Федерации; 4. Необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне региона; 5. Внутренняя согласованность законодательства субъекта Российской Федерации; 6. Преемственность; 7. Невмешательство органов государственной власти субъекта Федерации в компетенцию органов местного самоуправления; 8. Взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления в интересах субъекта и его населения; 9. Ориентированность законодательства субъекта Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права; 10. Верховенство Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Федерации; 11. Демократизм процесса формирования законодательства субъектов Федерации; 12. Организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства.
При этом необходимо четко определить содержание понятия «законотворчество региона». Под данной категорией мы предлагаем понимать один из основных методов осуществления субъектом Российской Федерации своих функций посредством создания законодательными органами государственной власти законов - в узком смысле; в широком смысле - совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в регионе: законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера губернатора (президента), администрации (высшего органа исполнительной власти).
Анализ правовых актов Уральского федерального округа позволяет выделить некоторые основополагающие признаки законодательства субъектов Российской Федерации. К ним, прежде всего, можно отнести вхождение регионального законодательства в качестве составной части в законодательство Российской Федерации, системность, относительную самостоятельность, деление на отрасли и правовые институты (конституционное уставное право, институты непосредственного народовластия и т.д.), ориентированность на региональную специфику, ответственность за неисполнение законодательства субъекта Федерации.
Учитывая фактическое неравенство субъектов Российской Федерации (в отличие от юридического - по Конституции Российской Федерации), их законодательство не должно и не может быть полностью схожим и абсолютно сопоставимым. На наш взгляд, следует выделить единые для законодательства всех субъектов Федерации критерии (параметры), дающие основания для их сопоставления, сравнения, оценки. Исходя из правил сравнительного правоведения, можно выделить ряд критериев, на основе которых возможно проведение анализа состояния законодательства субъектов Федерации. К ним можно было бы отнести следующие: 1) наличие законодательной базы для правотворчества субъекта Федерации на федеральном уровне; 2) наличие механизмов правового регулирования регионального правотворчества на уровне законодательства субъекта Федерации; 3) наличие основополагающих правовых актов, необходимых для выполнения субъектом Федерации своих функций и задач; 4) степень учета местных условий; 5) соотношение законов и подзаконных актов; 6) внутренняя согласованность актов и их соответствие требованиям юридической техники; 7) признание судами правовых актов недействительными (в процентном отношении к принятым). Естественно, что предлагаемые критерии рассматриваются как возможные, детальный перечень нуждается в научно-теоретическом и практическом осмыслении.
Развитие законодательства субъекта Российской Федерации во многом зависит от следующих причин: а) от наличия или отсутствия соответствующих федеральных законов: длительное время не принимался Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; отсутствуют федеральные законы об особенностях статуса лиц, занимающих государственные должности субъектов Российской Федерации, должностных лиц муниципальных образований (категория «А»). Необходим федеральный закон, регулирующий систему правовых актов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления; б) от качества федерального законодательства, строго и определенно регулирующего общественные отношения. Так, Конституция Российской Федерации (пункт «к» статьи 72) относит к совместному ведению административное, административно - процессуальное и другое законодательство, а Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (с изм.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 относит к полномочиям субъекта установление административной ответственности только в части невыполнения или нарушения законодательства субъекта и только в части, не установленной федеральным законодательством. Конституционный Суд Российской Федерации дает еще более расширительное толкование полномочий субъекта по установлению административной ответственности.
Юридические противоречия в федеративных отношениях. Пути и способы их преодоления
Конституция Ингушетии (статья 7) закрепляла: «Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия».
Сфера действия Основного закона республики так же, как и устава края, области, города федерального значения, автономного округа и автономной области, охватывает всю соответствующую территорию данного субъекта Федерации. В некоторых уставах содержались нормы, закрепляющие распространение их действия на всех граждан России, постоянно или временно проживающих на территории данного субъекта Федерации, проезжающих транзитом, на зарегистрированные там юридические лица (например, пункт 2 статьи 1 Устава Тамбовской области).1 Такой подход вызывает возражения: граждане России имеют равные права, в одинаковой степени обязаны соблюдать федеральную Конституцию; поэтому попытки создать особый правовой порядок действия Устава порождает не только юридические, но и политические противоречия.
Главное отличие между конституциями и уставами субъектов Федерации заключается в пределах (границах) конституционного (уставного) регулирования - в каких сферах общественной жизни могут устанавливаться эти нормы, какие общественные отношения подлежат регулированию в субъектах Федерации. Это определяется, с одной стороны, общим для субъектов Федерации разграничением компетенции, а с другой стороны - различием статуса.
Статья 5 Конституции Российской Федерации определяет, что республика (государство) имеет свою конституцию, законодательство, а остальные субъекты Федерации - свой устав и законодательство. Практически любое современное государство обладает конституцией, которая является неотъемлемой частью его правовой системы. Поскольку в составе Российской Федерации только республика является государством, хотя и не суверенным, то другие субъекты Федерации - территориальные и автономные образования - собственными конституциями обладать не могут. По-видимому, вследствие этого законодатель ввел в теорию и практику государственного строительства новое содержательное понятие - устав. Но его юридическое содержание во многом идентично правовой природе конституции, он обладает аналогичными юридическими свойствами - верховенством и высшей юридической силой по отношению к нормативно-правовым актам соответствующего субъекта Федерации, является для них юридической базой. Таким образом, правовая природа рассматриваемых конституций и уставов как учредительных актов субъектов Российской Федерации является идентичной.
Уставы областей, краев, городов федерального значения, автономных округов и автономной области признают верховенство федеральной Конституции, но в то же время содержат нормы о собственной высшей юридической силе. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области от 1 февраля 1996 года № 3-П1 нормы о высшей юридической силе этого нормативного акта по отношению к правовым актам области были признаны соответствующими Конституции России, поскольку они не устанавливают верховенства по отношению к федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации. Рассматривая указанную проблему, Конституционный Суд России нашел правильный, по нашему мнению, подход и дал следующее определение: «Речь идет о высшей юридической силе устава применительно не к Конституции Российской Федерации, а лишь к правовым актам области», - следовательно, устав занимает высшее место «в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области».
В теории данная проблема в отношении конституции и уставов субъектов Федерации может быть решена аналогично вопросу соотношения высшей юридической силы закона и конституции, рассмотренному в работе профес-сора Д.Л. Златопольского : высшая юридическая сила конституции субъекта Федерации относительна (так же, как и устава), а Конституции России - абсолютна, поэтому действие высшей юридической силы конституции республики распространяется только на республиканское законодательство.
Уставы носят учредительный характер и в соответствии с Конституцией Российской Федерации закрепляют основы устройства общества и государства, правового положения личности, систему органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, и на это указывается практически во всех уставах субъектах Федерации, устав - это основной закон, хотя и особого рода, чья юридическая природа и содержание определяются, прежде всего, особенностями конституционно-правового статуса соответствующего субъекта Федерации.
Участие территориальных органов юстиции в правотворческой деятельности
На первом этапе территориальные органы юстиции осуществляют систематическое наблюдение, анализ общественных явлений в регионе, выявляют потребности в нормативной правовой регламентации определенных сфер общественной жизнедеятельности. В случае необходимости принятия нормативного правового акта территориальные органы юстиции обращаются с соответствующими предложениями в компетентные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.
Кроме того, согласно письму министра юстиции Российской Федерации от 29 декабря 2000 года № 11452-ЮЧ, при выявлении пробелов в федеральном законодательстве, неоднозначности или противоречивости его норм, территориальные органы юстиции должны направлять в Минюст России предложения, направленные на совершенствование федерального законодательства.
Территориальные органы юстиции должны участвовать в планировании законотворческой деятельности путем внесения предложений в планы и программы этой деятельности. При необходимости они могут выступать в этих планах и программах в качестве соисполнителей по наиболее значительным законопроектам. Важно осуществлять наблюдение за изменениями в федеральном законодательстве, требующими соответствующей корректировки региональных нормативных правовых актов. Тот факт, что большая часть правовых актов субъектов Российской Федерации, противоречащих федеральному законодательству, приводится в соответствие с ним только на основании мер, принимаемых органами юстиции, свидетельствует о значительном росте авторитета органов юстиции в регионах.
На втором этапе правотворческой деятельности - подготовки нормативного правового акта - работа территориальных органов юстиции осуществляется в двух основных формах: 1) проведение юридической экспертизы проек 122 тов нормативных правовых актов; 2) участие в рабочих группах по разработке указанных проектов. Согласно Приказу Минюста России от 18 октября 2000 года № 296 «Об утверждении временного порядка проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» юридическая экспертиза нормативного правового акта субъекта Российской Федерации (за исключением нормативных правовых актов министерств и иных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) проводится территориальным органом в срок до 10 дней со дня его официального опубликования. При необходимости этот срок может быть продлен руководителем территориального органа, но не более чем на 30 дней. Юридическая экспертиза нормативных правовых актов министерств и иных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации проводится территориальным органом в срок до 30 дней со дня поступления акта в территориальных орган. Руководитель территориального органа вправе привлекать к проведению юридической экспертизы в пределах их компетенции органы уголовно-исполнительной системы Минюста России, судебно-экспертные учреждения, учреждения по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, иные органы и учреждения Минюста России, действующие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В целях повышения уровня юридической экспертизы территориальный орган в отдельных, наиболее сложных случаях может привлекать к ее проведению научные и иные организации.
В целях организации работы по приведению нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, руководитель территориального органа направляет копию экспертного заключения в прокуратуру субъекта Российской Федерации, а при необходимости - в соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти или иные государственные органы. Руководитель территориального органа обязан принять все необходимые меры к устранению нарушений Конституции Российской Федерации и федеральных законов, содержащихся в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Если эти меры не повлекли устранение нарушений, территориальный орган незамедлительно направляет ответы на экспертное заключение, другие материалы о проделанной работе или их копии в Управление законодательства субъектов Российской Федерации Минюста России.
На основании проделанной территориальным органом работы Управление законодательства субъектов Российской Федерации Минюста России готовит проекты указов Президента Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, запросов в Конституционный Суд Российской Федерации, предложения об использовании согласительных процедур, другие предложения об устранении нарушений Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Руководитель территориального органа обязан незамедлительно сообщить в управление законодательства субъектов Российской Федерации Минюста России о приведении нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Руководитель территориального органа несет персональную ответственность за качество экспертного заключения, сроки его подготовки и принятие мер по устранению нарушений Конституции Российской Федерации и федеральных законов, содержащихся в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.
По заключениям территориальных органов Минюста России органы, принявшие акты, без судебных процедур отменили или признали утратившим силу 1971 акт. В 2468 актов были внесены изменения и дополнения. Таким обра 124 зом удалось привести в соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству 4691 акт. Вопрос о привлечении к законодательной работе территориальных органов Минюста России обсуждался на прошедшей 29 ноября 2000 г. коллегии Министерства, посвященной совершенствованию организации работы Министерства юстиции Российской Федерации по участию в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что пункт 5 решения коллегии Министерства предусматривает доработку проекта приказа Минюста России «Об организации работы по оперативному информированию Министерства юстиции» с учетом необходимости предоставления территориальными органами Минюста России информации о проектах федеральных законов, разрабатываемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная работа проводится Организационно-контрольным управлением. Предоставление информации о законодательных инициативах субъектов Российской Федерации территориальными органами Минюста России повысит оперативность во взаимоотношениях Минюста России и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательной сфере.
Организационно-правовые проблемы приведения законодательства Челябинской области и нормативных актов местного самоуправления в соответствие с требованиями федеральных законов
Правотворческий процесс в субъекте Федерации достаточно сложен, требует системных, последовательных действий, привлечения широкого круга специалистов, использования опыта правотворчества как федерального, так и других субъектов.
В первые годы особенно остро ощущались бессистемность областного, да и федерального законодательства, низкий уровень юридической проработки законопроектов субъектами права. И надо было учиться оперативно преодолевать эти недостатки.
Требовалось научиться прогнозировать - определять основные направления правотворческого процесса и возможные последствия его развития, а также планировать работу на более или менее длительный период - полугодие, год, при этом увязывая разработку и принятие нормативных актов с проблемами экономического и социального развития субъекта, запросами жителей области. На первом этапе основными инициаторами и разработчиками законопроектов были депутаты Челябинской областной Думы, опирающиеся на ученых и специалистов.
В последующем большую часть этой работы стали осуществлять органы исполнительной власти области. Если за 1994 год силами представительного органа области было подготовлено 60 процентов законопроектов, а администрацией - 40 процентов, то в 2001 году эти показатели составили соответственно 30 и 70 процентов.
С удовлетворением можно отметить, что у Челябинской области для проведения данной работы имеются значительные возможности: высокая концентрация ученых и научных работников Уральских отделений академий наук России, научно-исследовательских и высших учебных заведений, специалистов промышленности, транспорта, строительства, аграрного комплекса и других отраслей хозяйства. Выявлению и учету коллективного мнения способствуют депутатские слушания, «круглые столы», научные экспертизы, средства массовой информации.
Заметный вклад в становление и развитие правотворческого процесса в Челябинской области внесли Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Челябинской области, региональные институты законодательства.
Они оказывали квалифицированную помощь законодателям Челябинской области, разрабатывая для них рекомендации, новые методики, давая оценки, предлагая проекты нормативных актов, проводя научный анализ принятых ими законов.
Все названные факторы, влияющие на правотворческий процесс в субъекте Федерации, наиболее ярко проявились при работе над Уставом Челябинской области, принятом 13 апреля 1999 года.
Благодаря широкому привлечению специалистов к работе над Уставом Челябинской области, он на деле стал документом, обладающим высшей юридической силой среди иных правовых актов области, ориентированным на установление основ правотворчества и системы правовых актов, иерархического соотношения между ними, принципов соотносимости областных актов с федеральными правовыми источниками.
По мере накопления опыта правотворческой работы в области с использованием новых методов контроля Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Челябинской области, росло и число принимаемых законодательным и исполнительным органами власти нормативных документов. Так, за период 1994-2001 г.г. законодательным органом области принято 292 закона и нормативного правового акта, органом исполнительной власти области - 689 нормативных правовых актов. Количество принятых нормативных правовых актов по годам представлены в табл.
