Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административная юстиция как правовой институт 16
1 Структура института административной юстиции 16
2 Основные модели административной юстиции 37
Глава 2. Историко-правовые этапы формирования органов административной юстиции в России 49
1 Организация административной юстиции в государственно-правовой системе дореволюционной России 49
2 Советская власть и новые организационные формы института административной юстиции 70
3 Доктрина и практика правосудия по делам, возникающим из административных правоотношений в 30-80 годах XX века 88
Глава 3. Современные формы административной юстиции 101
1 Организация и юрисдикция органов административной юстиции в Российской Федерации 101
2 Проблемы и перспективы становления и развития административного судоустройства 135
Заключение 168
Источники 174
- Структура института административной юстиции
- Основные модели административной юстиции
- Организация административной юстиции в государственно-правовой системе дореволюционной России
- Организация и юрисдикция органов административной юстиции в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Совершенствование защиты индивида в его отношениях с публичной властью всегда являлось актуальным вопросом для российской правовой системы. Одним из способов повышения эффективности этой защиты стало предложение по созданию в Российской Федерации полноценного института административной юстиции.
Изучение организационного оформления административной юстиции требует исследования проблем становления специализированных органов административной юстиции, разграничения их процессуальной подведомственности и подсудности, а также моделей и перспектив формирования административных судов.
Долгое время в России защита субъективных публичных прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных действий и решений органов (должностных лиц) публичной администрации посредством судебных процедур носила ограниченный характер, что было обусловлено, в первую очередь, политическими причинами. Однако ныне, в условиях реформирования российской государственности в целом и судебной системы в Российской Федерации в частности, идея создания административных судов вновь оказалась востребованной после долгого перерыва.
Само по себе формирование органов административной юстиции не является самоцелью, а составляет только одно из направлений модернизации судебной и исполнительной ветвей государственности власти. С одной стороны, воплощение в жизнь принципа разделения властей предполагает чёткое разграничение сфер их функционирования. С другой стороны, отношения, связанные с институтом административной юстиции находятся в точке пересечения полномочий суда и органов государственного управления. Подведомственность публично-правовых споров именно административным, а не общим судам свидетельствует не только о надёжном судебном барьере
4 перед бюрократическим произволом, но и о признании высокого уровня развития самой исполнительной власти.
Традиционная для России система общих судов в должной мере не справляется с возрастающим потоком дел, возникающих из публичных правоотношений. Только в 2001 году по сравнению с 2000 годом рост указанных дел составил более 30%, что вынудило суды работать в более напряжённом режиме. Подобная тенденция сохранилась и в 2002 г.
Повышенная важность и сложность публично-правовых споров, многие из которых в отличие от гражданско-правовых дел затрагивают права и законные интересы неопределённого круга субъектов, потребовала специальной подготовки и соответствующей квалификации от представителей судейского корпуса, к чему ни сами судьи, ни система их подготовки оказались готовы не должным образом.
До настоящего времени суды общей юрисдикции при рассмотрении публично-правовых дел применяют нормы гражданско-процессуального законодательства с определёнными изъятиями. Между тем, учитывая специфически властный, то есть административный характер материально-правовых отношений, лежащих в основе публично-правового спора, такие дела должны рассматриваться по правилам административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).
Исходя из сложившейся ситуации, законодатель был вынужден передать часть дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, арбитражным судам, мировым судьям и органам конституционной юстиции. Данный шаг, в свою очередь, породил свою проблему, так называемый феномен «конкуренции» судов, негативно сказавшийся на эффективности правосудия по административным делам.
Всё это в целом ускорило постановку вопроса о создании административных судов в Российской Федерации с внесением соответствующего законопроекта в Государственную Думу РФ. Тем не менее, отношение к созданию специализированных судов на сегодняшний день неоднозначно, так как
5 часть специалистов выступает за развитие и совершенствование внутренней судебной специализации.
Таким образом, главный концептуальный вопрос, связанный с выбором наиболее адекватного для отечественной правовой системы типа административной юстиции, остаётся нерешённым. В дальнейшем, исходя из конкретной организационной модели административной юстиции, возможно определить и процедуру рассмотрения административно-правовых споров.
При всей важности проблемы организации института административной юстиции в России, её анализ в научной литературе является неполным и эпизодическим, что и определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Проблемы правового государства и административной юстиции, которая является одним из его классических признаков, более всего разработаны в западноевропейской юридической науке. Последней посвящены работы таких выдающихся законоведов, как Р. Гнейст, Л. Дюги, Г. Еллинек, О. Майер, Р. Моль, Л. Штейн и других. Поэтому при характеристике института административной юстиции в современной российской, как впрочем и в дореволюционной, и советской юридической литературе, доминирует метод сравнительного правоведения. Анализируется деятельность, главным образом, органов административной юстиции Франции, Германии, Великобритании и США, отмечаются их преимущества и недостатки.
Между тем, значительный интерес представляет организация и функционирование отечественных учреждений административной юстиции, чей опыт изучался ведущими российскими юристами конца XIX - начала XX веков. К их числу следует отнести Э.Н. Берендтса, В.М. Гессена, Е.К. Гогеля, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Лазаревского, М.А. Лозину-Лозинского, И.Т. Тарасова и других, чьи труды не потеряли своей актуальности. В своём большинстве они выступали за создание специализированных административно-судебных органов.
В советской правовой науке 20-х годов XX века проблеме административной юстиции посвящены работы А.И. Елистратова, М.Д. Загряцкова, В.Л. Кобалевского, где они обосновывали возможность существования института административной юстиции в условиях советского государства. Их чаяниям не суждено было воплотиться в реальность. Коммунистическая идеология и основанная на ней советская правовая наука отрицательно восприняли как сам принцип разделения властей, так и соответствующий ему институт административной юстиции. С начала 30-х годов исследования в данной сфере прекращаются, а данный интерес переключается на органы партийно-государственного контроля. Таким образом, значительный вклад в теорию административной юстиции русских учёных не был использован практикой советской государственности.
Реабилитация опального института произошла через 30 лет. Начиная с 60-х годов XX века, юристами-теоретиками и практическими работниками настоятельно стала проводиться линия на распространение судебного контроля за наиболее массовыми видами административных правоотношений. Увенчала этот процесс попытка принять специальный нормативный акт, где предполагалось решить основные вопросы нового вида судебного производства. Катализатором послужила одна из норм Конституции СССР 1977 года, предусматривавшая возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершённых с нарушением закона или превышением полномочий, ущемляющих права граждан.
В 60-70-х годах число сторонников административной юстиции множилось среди специалистов как административного, так и процессуального права. Данной проблеме в той или иной степени посвящены работы А.Т. Боннер, А.А. Добровольского, В.Т. Квиткина, П.Ф. Елисейкина, Д.М. Чечота и других представителей гражданско-процессуального права. Поскольку институт административной юстиции непосредственно обслуживает материальные нормы административного права, им занимались такие известные представители данной от-
7 расли права, как Д.Н. Бахрах, В.Л. Лория, М.Я. Масленников, В.И. Ремнёв, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров.
Тем не менее, советская доктрина института административной юстиции не шла дальше его включения в деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению дел, возникающих их административных правоотношений. Только в связи с коренными изменениями в политико-правовой и социально-экономической сферах, в связи с реформированием исполнительной и судебной ветвей государственной власти проблема административной юстиции обрела «второе дыхание». Новейший этап развития отечественной правовой системы освободился из плена советских стереотипов и на повестку дня был поставлен вопрос о создании специализированных административных судов. В настоящее время проводится широкое обсуждение проблем административной юстиции как на страницах периодических изданий, так и на специальных научно-практических конференциях и семинарах. Появились научные исследования, которые с современных позиций дают оценку историческим формам, нынешнему состоянию и перспективам развития административной юстиции (В.В. Скитович, Ю.Н. Старилов).
Тем не менее, концепции организационного развития института административной юстиции в России не выработано. Во многих работах преобладают компаративистские методы исследования (В.В. Бойцова, В.Л. Бойцова, А.Г. Кучерена, А.Н. Пилипенко). С другой стороны, происходит определённая идеализация учреждений административной юстиции дореволюционной России и игнорируется, в частности, интересный опыт первый лет советской власти (А.Б. Зеленцов и В.И. Радченко, А.Н. Михалёва, В.Е. У санов).
При изучении современного состояния данного института в Российской Федерации часто прослеживаются узковедомственные интересы. Ряд специалистов затрагивает вопросы административной юстиции исключительно в связи с деятельностью судов общей юрисдикции при рассмотрении ими дел, возникающих из публичных правоотношений (О.В. Журавлёва, СА. Симонян). Представителям арбитражного судопроизводства админист-
8 ративная юстиция интересна только с точки зрения охраны прав и законных интересов хозяйствующих субъектов (А.В. Абсалямов, СМ. Петрова, Н.В. Сухарева). Отсутствуют специальные работы, посвященные комплексному исследованию организационной структуры института административной юстиции.
Следствием является широкий спектр мнений относительно перспектив развития института административной юстиции в целом и его организационных форм в частности. Это существенно затрудняет принятие в окончательном чтении проекта ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ» и не способствует дальнейшему совершенствованию способов защиты прав и законных интересов граждан и организаций от административного произвола.
Таким образом, несмотря на существенный прогресс в изучении, данная проблематика требует дальнейших исследований.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом диссертационного исследования является научный анализ организационного элемента института административной юстиции: формирование и развитие органов административной юстиции в России, их структуры и компетенции.
Цель данной работы состоит в том, чтобы на основе исторического опыта, современных достижений юридической науки и анализа практической деятельности органов, осуществляющихся функции административной юстиции, выявить имеющиеся недостатки и выработать рекомендации по созданию наиболее адекватной для отечественной правовой системы организационной формы административной юстиции.
В соответствии с указанной целью основными задачами диссертации являются:
исследование структуры института административной юстиции;
раскрытие некоторых национальных особенностей административной юстиции:
рассмотрение процесса формирования, функционирования и развития органов административной юстиции в России;
анализ организационной структуры и юрисдикции в контексте осуществления ими функций административной юстиции;
характеристика проекта ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации»;
выработка практических рекомендаций по совершенствованию организационных форм административной юстиции.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. В диссертации применяются различные исследовательские методы: системно-структурный, юридический, сравнительно-правовой, истори-ко-правовой, статистический. Их применение позволило диссертанту исследовать избранную тему целостно и разносторонне.
Прежде всего, необходимо выделить системный метод, с позиций которой административная юстиция рассматривается как межотраслевой институт, представляющий собой комплекс (систему) взаимообусловленных элементов - субинститутов.
Важное значение для работы над диссертацией имел специально-юридический метод исследования, заключающийся во внешней обработке нормативно-правового материала.
Становление отечественной модели административной юстиции анализируется в её исторической ретроспективе посредством историко-правового метода.
Специфика российской административной юстиции рассматривается с помощью метода сравнительного правоведения, способствующего изучению и сопоставлению разнообразных видов данного института.
В диссертационном исследовании используется и статистический метод. Собраны и проанализированы статистические данные, демонстрирующие характер, тематику и количество дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений за последнее десятилетие.
10 Теоретической базой исследования являются научные труды отечественных правоведов, внёсших заметный вклад в развитие теории и практики института административной юстиции на разных этапах его существования. К их числу относятся: В.А. Гаген, А.А. Елистратов, А.В. Евтихиев, М.Д. Загряцков, Н.М. Кулишер, Н.И. Лазаревский, СП. Покровский, И.Т. Тарасов и другие.
В работе использованы труды советской административистики: В.А. Лорин, А.Е. Лунева, Г.Е. Петухова, В.И. Ремнёва, Н.Г. Салищевой, Ц.А. Ямпольской и других. Современные воззрения по вопросам административной юстиции отражены в монографиях и статьях К.С. Вельского, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, Д.Н. Бахраха, А.А. Демина, О.В. Журавлёвой, А.Б. Зеленцова, СИ. Махиной, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, В.В. Скитовича, А.К. Соловьёва, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Усанова, Н.Ю. Хаманевой и других законоведов.
Институт административной юстиции является межотраслевым, поэтому в ходе написания диссертации применялись труды специалистов в различных отраслях права - конституционном: В.А. Кряжкова, Ж.И. Овсепян; процессуальном: А.Т. Боннер, А.А. Добровольского, П.Ф. Елисейкина, А.Ф. Клейнмана, Д.А. Фурсова, Д.М. Чечота; истории государства и права: В.Н. Быстренко, Н.П. Ерошкина, Н.И. Ефремовой, Н.А. Исаева, И.А. Михалёвой.
В процессе исследования использовались работы судей: В.М. Жуйкова, В.М. Лебедева, В.И. Радченко, В.Ф. Яковлева, посвященные вопросам судоустройства и особенностям рассмотрения дел публично-правового характера. Неотъемлемой частью источников настоящей работы являются следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, кодифицированные акты, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, иные нормативные правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.
Написание диссертации было бы невозможно без привлечения широкого круга памятников российского права, центральное место среди которых занимаются: Полное собрание законов и Свод законов Российской империи, Собрание узаконений и распоряжений Временного правительства, нормативные правовые акты советского периода, архивные материалы.
Новизна научного исследования и положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований вопросов, связанных с формированием и развитием органов административной юстиции в России.
В отечественном правоведении ещё не ставилось специальной задачи по изучению организационных форм административной юстиции с момента её возникновения в нашей стране и до настоящего времени, а также перспективы развития административного судоустройства в Российской Федерации.
Научная новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положений, состоящий в следующем.
1. Автором определяется понятие административной юстиции. Это сложный правовой институт, состоящий из трёх основных компонентов:
а) материально-правового, под которым понимаются публично-
правовые отношения в сфере государственного управления и местного само
управления;
б) организационного, то есть системы органов административной юс
тиции (административных судов);
в) процессуального, то есть системы специальных процессуальных
норм, на основании которых происходит разрешение публично-правовых
(административных) споров.
Основной целью института административной юстиции является урегулирование конфликтов (споров) между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами (должностными лицами) публичной администрации, с другой, а также между самими субъектами публичной администрации. Она достигается посредством разрешения публично-правовых споров в специализи-
12 рованных административных судах по правилам административного судопроизводства. Цель административной юстиции раскрывает её сущность как средство защиты граждан и организаций от неправомерных действий и решений органов (должностных лиц) публичной администрации, а также повышения эффективности деятельности органов (должностных лиц) публичной администрации. Функциями органов административной юстиции является осуществление правосудия и контрольно-надзорной деятельности в публично-правовой сфере.
Автором обосновано отличие понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Последнее является лишь составной частью комплексного института административной юстиции, её процессуальным компонентом. Диссертант приходит к выводу, что только наличие соответствующей организационной формы (административных судов) вкупе с нормами административного судопроизводства может считаться полноценным институтом административной юстиции. Наличие в АПК РФ правил административного судопроизводства не может расцениваться как окончательное утверждение института административной юстиции в Российской Федерации.
В ходе работы выявлены глубокие исторические корни административной юстиции в отечественной государственно-правовой системе. Её развитие напрямую связано с процессами реформирования российского государственного механизма. Диссертант полагает, что каждому из пяти крупнейших административных преобразований в нашей стране корреспондировала своя организационная форма административной юстиции.
В ходе своего развития административная юстиция эволюционировала от системы органов государственного управления, куда она была «встроена», через контрольно-надзорные и квазисудебные органы к правосудию по делам, возникающим из административных правоотношений, которое осуществляется судами общей юрисдикции. В настоящий момент уже все виды судебных органов государственной власти Российской Федерации в той или иной мере осуществляют функции административной юстиции.
4. Диссертантом представлен ряд признаков свойственных отечественному институту административной юстиции:
исторически приоритетной задачей националь'ной модели была не защита субъективных публичных прав граждан, а контроль за надлежащим функционированием властных структур;
отсутствие системного подхода при формировании органов административной юстиции и единого кодифицированного акта, в соответствии с которым могли бы рассматриваться все административно-правовые споры;
субъектами обращения в отечественные органы административной юстиции являются как индивидуальные, так и коллективные субъекты;
стремление к специализации также представляет собой специфическую особенность национальной модели административной юстиции.
Принимая во внимание незавершённость процесса формирования структуры государственного управления, высокий уровень коррупции, низкую правовую культуру чиновников, преобладание ведомственных интересов над общественными и т.п., диссертант полагает, что создание ведомственных ква-зисудебньЕГ органов административной юстиции, в настоящее время, не приведёт к ожидаемому положительному результату и поэтому нецелесообразно.
На основе анализа российского процессуального законодательства делается вывод о том, что в настоящее время все судебные органы государ-
14 ственной власти РФ (Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции, включая военные суды и мировых судей, арбитражные суды) в той или иной мере рассматривают и разрешают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Такая ситуация выглядит аномальной, так как для всех этих органов осуществление функции административной юстиции не является приоритетной задачей.
Диссертант констатирует, что современное правосудие всё чаще сталкивается с так называемым феноменом «конкуренции» судов при разрешении ими дел публично-правового характера. Пересечение полномочий общих, конституционных и арбитражных судов в данной сфере не всегда способствует эффективности защиты субъективных публичных прав граждан и организаций. Эта и другие проблемы, связанные с институтом административной юстиции, могли бы быть разрешены с формированием системы административных судов, чья юрисдикция должна распространяться на все дела, возникающие из административных правоотношений и на некоторые, возникающие из иных публичных правоотношений.
7. Поскольку ч. 2 ст. 118 Конституции РФ предусматривает осуществление судебной власти посредством административного судопроизводства, а положения п. 3 ст. 1 и ст. 26 ФКЗ «О судебной системе» предполагают возможность создания специализированных судов, диссертант предлагает принять федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и внести соответствующие изменения и дополнения в ФКЗ «О судебной системе». В диссертации обосновано предложение по созданию самостоятельной системы федеральных административных судов с трёхзвенной структурой, основанной на принципе межтерриториальности.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения диссертационной работы могут быть использованы по трём направлениям.
Во-первых, часть выводов и предложений возможно применить в законотворческом процессе, при внесении изменений и дополнений в проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации».
Во-вторых, содержание диссертации может служить научной основой для дальнейшего исследования вопросов, связанных с институтом административной юстиции.
В-третьих, правоведы, занимающиеся историей отечественного государства и права, могут использовать ряд материалов диссертационного исследования при написании соответствующих научных и учебных работ.
Апробация работы. Содержащиеся в диссертации основные положения и выводы нашли своё отражение в шести научных статьях. Они были изложены автором на нескольких конференциях аспирантов и молодых учёных в Институте законодательства и сравнительного правоведения, обсуждены на заседаниях секции публичного права учёного совета и отдела административного законодательства вышеназванного института.
Материалы диссертации использовались в учебном процессе на кафедре теории и истории права юридического факультета Брянского государственного университета, в учебном процессе на кафедре административного права и административной деятельности ОВД Брянского филиала Юридического университета МВД РФ.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения, перечня используемых нормативных правовых актов и списка литературы.
Структура института административной юстиции
Современное российское государство и общество находятся в состоянии апробации многих институтов правового государства. Само по себе это должно являться не самоцелью, а отражать реальную потребность в таковых. Законы общественного развития объективно свидетельствуют о том, что даже в высокоразвитых странах существуют достаточно глубокие противоречия между властью и населением. В России это всегда ощущалось с особой остротой. Нередко такие конфликты разрешались отнюдь не правовыми методами, что приводило к катастрофическим последствиям для обеих сторон. Тем не менее, в государственно-правовой теории было выработано несколько способов снятия конфликта в сфере властеотнощений. На их соотношение решающее влияние оказывали и оказывают социально-политические экономические и иные процессы, происходящие в обществе на разных этапах его существования. С переходом от полицейского к правовому государству всё отчётливее прослеживается тенденция превалирования именно судебного способа над иным. Сегодня практически нет сомнений в том, что одним из результатов модернизации государственного механизма в Российской Федерации будет создание системы органов административной юстиции, то есть специализированного судебного механизма защиты субъективных публичных прав и интересов граждан и организаций от неправомерных действий (решений) органов и должностных лиц публичной администрации.
Исследуя вопросы, связанные с институтом административной юстиции, правоведы часто обращали внимание на неоднозначность самого центрального понятия. Согласно Словарю иностранных слов, термин «юстиция» (от лат. «justitia» - справедливость, законность) трактуется как: а) правосудие, то есть функционально; б) система судебных учреждений, судебное ве домство, то есть организационно.1 Под термином «администрация» (от лат. «administration» - управление) в данном контексте понимаются исполнительно-распорядительные органы государственной власти. Естественно, что принципиальные различия между управлением и правосудием, как по содержанию деятельности, так и по внешним формам её проявления, не могли не обратить на себя внимание исследователей при их объединении в единое понятие. Это дало повод Д.М. Чечоту объявить административную юстицию внутренне противоречивым, имеющим двоякий смысл термином.2 Либо это правосудие под началом управления, либо возможность администрации осуществлять правосудие, либо нечто иное? Решение данного вопроса должно послужить первым логическим шагом, своеобразным ключом к пониманию сущности института административной юстиции.
С позиций сегодняшнего дня представляется, что Д.М.Чечот несколько искусственно поднимал вопрос о противоречивости вышеназванного понятия. Вероятно, это было связано с определённой идеологической направленностью его монографии, написано в соответствующий период развития отечественной юриспруденции. Тем более, странны современные высказывания по этому поводу профессора М.Я. Масленникова: «Административный суд -значит, управленческий. У нас был такой суд под названием Государственный арбитраж, который разрешал хозяйственные споры по соображениям целесообразности, а не по закону. А судопроизводство и правосудие - это суд по закону, по правде, праведный суд».
При обращении к законодательству зарубежных государств обнаруживается, что термин «административная юстиция» там почти не используется, чего нельзя сказать о юридической науке и правовой литературе. Следовательно, «административная юстиция» - широкое, обобщающее, родовое понятие, употребляемое, в первую очередь, научно-юридическими кругами.
Субъектом данного понятия «юстиция», а предикатом - «административная». Таким образом, под административной юстицией следует понимать именно правосудие в лице специализированных судебных органов, которое осуществляется с соблюдением всех основных элементов судебного производства. Предикат «административная» свидетельствует лишь о том, что конфликт возникает в сфере государственного управления, то есть из административных или публичных правоотношений. Вот почему данный вид юстиции называется административным. Иного просто не может быть. Иначе, исходя из логики М.Я. Масленникова, арбитражный суд - это всё равно не суд, а объяснение термина «ювенальная юстиция» покажется и вовсе курьёзным.
Целью диссертации является изучение именно организационной стороны института административной юстиции. Однако, прежде всего, следует определиться с содержанием понятия «административная юстиция» и близких ему терминов. Ю.А. Тихомиров точно подметил, что: «Пока нет ясности в самой концепции административного правосудия в соотношении его с конституционным понятием «административное судопроизводство» и традиционно используемым понятием «административная юстиция».2 Отдавая себе отчёт в том, что принципиальное решение данного вопрос зависит в конечном итоге от законодателя, без соответствующего анализа оно не сможет принести ожидаемого практического результата.
Итак, по нашему мнению, именно «административная юстиция» занимает главенствующее положение в данной понятийной группе. Оно является родовым. По мнению К.С. Вельского: «В плане материальных норм административная юстиция» является институтом административного права, в плане процессуальных норм - подотраслью». Данное утверждение довольно спорно, хотя оно объективно отражает в себе всю сложность такого системного образования как административная юстиция. Безусловно, это правовой институт, однако не простой, то есть не принадлежащий только отрасли административного права. Это сложный, межотраслевой институт, принадлежащий публичному праву в целом, включающий в себя нормы конституционного административного, процессуального и иных отраслей права.1 Обладая серьёзным внутренним потенциалом развития, опираясь на нормы международного публичного права, институт административной юстиции в недалёкой перспективе сможет стать самостоятельной отраслью российского права.
Обычно под административной юстицией понимается следующая совокупность содержательных характеристик: а) административная юстиция является разновидностью судебной деятельности; б) она осуществляется с соблюдением основных элементов судебного разбирательства, если создаются квазисудебные органы административной юстиции; в) одной из сторон спора обязательно является представитель публичной администрации. Классическое определение этому институту дал профессор Чечот, видевший в нём: «Порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере государственного управления между гражданами и юридическими лицами с одной стороны, и административными органами с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров».
Основные модели административной юстиции
Современный кризис российской государственности непосредственно связан с нерешённостью одной из основных проблем текущих реформ — модернизацией системы исполнительной власти в стране. Любая административная реформа всегда носит сложный и многоаспектный характер. Её важным компонентом является организаций эффективного контроля за законностью функционирования органов, и должностных лиц публичной администрации, чтобы защитить от их неправомерных действий и решений иных субъектов публичной власти. Наиболее действенный институт в этой области получил наименование «административная юстиция».
Административная юстиция не имеет единой, чётко определённой доктрины. Три составляющих её компонента: материальный, организационный и процессуальный в силу исторически сложившихся особенностей этого института в различных национально-правовых системах отличаются большим разнообразием. Эффективность административной юстиции напрямую зависит и от политического режима в стране. Наличие органов административной юстиции в тоталитарных государствах практически невозможно. Административные суды в фашистской Германии являлись исключением, но в практическом плане были бесполезны из-за отсутствия самих субъективных публичных прав граждан, которые и должны защищаться в процессе административного судопроизводства. Только в условиях реальной демократии реализуется право граждан и организаций на реальную правовую защиту от нарушений законности со стороны органов публичной власти. Примечательно признание административной юстиции в государствах, отказавшихся от тоталитарного или социалистического пути развития (Болгария, Испания, Польша, Португалия, Эстония и др.). Парадоксально, но с расширением демократических прав и свобод в обществе количество публично-правовых (административных) споров только возрастает, а значимость института административно юстиции повышается.
При всей многовариантности толкования термина, в общем виде, под административной юстицией понимается система специализированных судебных или квазисудебных органов, призванных осуществлять контроль за законностью в сфере государственного управления и защищать субъективные публичные права граждан и организаций от административного произвола посредством разрешения публично-правовых споров.
Исторически сложилось три основных типа административной юстиции, различающихся, в первую очередь, по организационному принципу. Такое деление носит весьма условный характер, но тем не менее широко используется в научной среде.
I. Унифицированный. Это «чистый» тип судебного контроля за исполнительной властью, который осуществляется едино унифицированной и всеобъемлющей системой судов общей юрисдикции по общим правилам гражданского судопроизводства. Он существует в Великобритании, США, Австралии, Канаде, Индии, Бельгии, Дании, Норвегии, Японии и ряде других стран. В свою очередь, унифицированный тип делится на два подвида. К первому относятся такие страны, как Дания, Норвегия, Япония, где функции административной юстиции осуществляются исключительно общими судами. В Великобритании, США, Канаде, Ново Зеландии наряду с судами общей юрисдикции созданы специализированные административные трибуналы. Причинами их создания являлись, во-первых, опасения, что суды общей юрисдикции будут интерпретировать законодательство слишком буквально и окажутся не в состоянии реализовать его социальную роль; во-вторых, гибкость, неформальность, скорость разрешения дел трибуналами вследствие высокой квалификации и опыта их членов; в-третьих, относительная дешевизна административных трибуналов. Тем не менее, хотя трибуналы и не входят в судебную систему, они подконтрольны судам общего права.
Следует отметить, что унифицированный тип административной юстиции существовал в нашей стране в 60-80-х годах прошлого века.
П. Управленческий или квазисудебный тип. Он присутствует в таких государствах, как Франция, Португалия, Греция, функционировал в своё время в Испании и Италии. При этой модели система органов административной юстиции входит в систему органов исполнительной власти и не зависит от судебных учреждений. Таким способом претворяется в жизнь принцип разделения властей, возведённый в абсолют. По классическому французского варианту система административной юстиции имеет трёхзвенную структуру и состоит из региональных административных судов (трибуналов), административных апелляционных судов и высшей инстанции в лице Государственного Совета.
Квазисудебная модель административной юстиции в виде так называемых «присутствий» функционировала в России в конце XIX - начале XX вв.
III. Судебный тип. Во многих европейских странах: Германии, Австрии, Финляндии и других, существует отдельная система специализированных административных судов. Они независимы как от органов исполнительной власти, так и от судов общей юрисдикции. Тем не менее это полноценные суды, которые входят в единую судебную систему государства. Так как административные суды являются специализированными судебными органами, их компетенция ограничивается только административно-правовыми спорами.
Организация административной юстиции в государственно-правовой системе дореволюционной России
Истоки возникновения протоорганов административной юстиции в России уходят корнями во вторую половину XVI в., что хронологически совпадает с аналогичными процессами в Западной Европе. С расширением территории и созданием единого централизованного государства в Московском царстве произошли сдвиги в системе административного аппарата, его учреждений и штатов. Наряду с Боярской думой стержнем политической системы государства являлись центральные административные учреждения - приказы, заведовавшие особым родом государственных дел или отдельными областями государства. Естественно, что главной социальной опорой власти стала бюрократия, чей слой значительно расширился количественно и приобрёл новые функции.
Приказы совмещали в себе административные и судебные функции. Они являлись судебным местом для тех лиц, которые по роду своей деятельности находились в ведении приказов. Так, например, Разрядный приказ назначал служивших людей, вёл их учёт и производил смотры, ведал назначением поместного оклада и денежного жалованья. В то же время он осуществлял суд над чиновниками, разбирал местнические дела.
Тем не менее, с целью повышения эффективности контроля за действиями администрации решением Земского собора 1549г. был создан специализированный орган - Челобитный приказ. В его компетенцию входило: принятие челобитных (жалоб частных лиц) на решения должностных лиц того времени (дьяков, подьячих, воевод); разрешение судебных дел в среде служилой бюрократии; контроль за деятельностью других государственных учреждений. В последних работах по истории отечественного государства и права Челобитный приказ прямо назван «Высшим административным судом России». Кроме того, Челобитный приказ являлся необходимой инстанцией перед верховной апелляционной инстанцией, которой выступала Боярская Дума. Последняя, обладая широкой, но не чёткой компетенцией, также включала в себя некоторые элементы административной юстиции. Дума, в частности, разрешала споры о местничестве, т.е. выражаясь современными терминами - споры о компетенции, которые, безусловно, являются разновидностью административно-правовых споров.
Деятельность приказной системы и Боярской Думы продолжалась вплоть до эпохи Петровских реформ (Челобитный приказ был упразднён в 1685г.). Реформы Петра I означали начало процесса модернизации и вестер-низации России. При сохранении известной преемственности, новая система учреждений, созданных в первой четверти XVIII в., означала в то же время радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Качественно новыми чертами всей имперской административной системы по сравнению с приказной системой Московского государства стали - унификация, централизация и дифференциация функций аппарата управления, а также известная его милитаризация, свойственная вообще абсолютистским режимам.
Пётр I стал «крёстным отцом» такого субъекта административного права как русская бюрократия. Наличие большого и разветвлённого бюро-кратическо-полицейского аппарата при отсутствии контроля со стороны общества открывало безграничные возможности для злоупотреблений. Защита населением своих прав от административного произвола через систему сословных судов оказалась малоэффективным средством. В силу этих причин была усилена контрольно-надзорная функция государства. Появились совершенно новые для России политико-правовые институты: Правительствующий Сенат, Генерал-прокурор и прокуроры на местах, институт фискалов, «всевидящее око» - тайная канцелярия, служба генерал-рекетмейстера, которые в целом успешно решали стоявшие перед страной проблемы.
Правительствующий Сенат был учреждён как высший орган по делам государственного управления и законодательства. Вместе с тем, Сенат являлся правопреемником как Боярской Думы, так и Разрядного приказа, выполняя их функции и в сфере административной юстиции. Им, в частности, разрешались споры между коллегиями и другими учреждениями, т.е. споры о компетенции. Кроме того, Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами через институт фискалов.
В систему органов контроля за законностью в сфере государственного управления вошёл и институт Прокуратуры, призванный осуществлять общий надзор за законностью и исполнением указов и повелений императора и Сената.
Автор фундаментального труда по административной юстиции С.А. Корф считал, что она зарождается именно внутри функции власти надзора. Первоначально у различных надзорных органов появлялись отдельные судебно-административные полномочия, затем они обособлялись и систематизировались, постепенно выделяясь в отдельный институт, который также эволюционизировал. «Из института защиты государственного правопорядка административная юстиция незаметно, но последовательно превращается в институт обеспечения гражданину его субъективных публийржктшршкжи неизвестным остаётся сегодня институт генерал-рекетмейстера. Между тем, он представляет определённый интерес для юристов и государствоведов. Будучи своеобразным государственным поверенным в челобитных делах, т.е. во взаимоотношениях частных лиц с государственной властью, должность генерал-рекетмейстера при определённых обстоятельствах могла бы трансформироваться в некое подобие современного института Уполномоченного по правам человека (омбудсмена). Служба ом-будсмена включается некоторыми специалистами в систему органов административной юстиции.
Организация и юрисдикция органов административной юстиции в Российской Федерации
Современная организация административной юстиции в России берёт своё начало с принятием в 1987 году Закона СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». Её особенностью является рассредоточение компетенции по рассмотрению дел, возникающих из административных (публичных) правоотношений между различными судебными органами. Имеется в виду Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, общие и арбитражные суды, а также мировые судьи. Кроме того, в научной среде существует мнение, что такие институт как Судебная палата по информационным спорам, Уполномоченный по правам человека и иные организации могут расцениваться в качестве квазисудебных органов административной юстиции.
Из всех вышеперечисленных органов судебной власти, содержащих элементы административной юстиции, первенствующее место занимает система судов общей юрисдикции. Благодаря своей разветвлённости она наиболее доступна для населения и по количественным показателям рассмотрения административных дел опережает иные ветви судебной власти.
Как отмечалось, принятие Конституции СССР 1977 года означало, что судебное обжалование действий и решений органов государственного управления возводилось в конституционный принцип. Однако потребовалось ещё десять лет для реализации его на практике. Законом от 30 июня 1987 года «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» с изменениями и дополнениями от 20 октября 1987 года гражданину было предоставлено право обращаться с жалобой на незаконные действия должностных лиц непосредственно в суд вне зависимости от предварительного рассмотрения жалобы в административном порядке и вне связи с наложением на него взыскания по административному правонарушению.1
Авторы монографии, посвященной теории прав человека отмечали, что граждане были плохо информированы о содержании закона, да и обращение в суд было для них непривычно. В течение 1988 года суды рассмотрели 2,8 тысячи жалоб граждан на действия должностных лиц, из которых 1093 были удовлетворены.
Закон решал далеко не все вопросы, связанные с задачей эффективной защиты прав граждан. Его основной недостаток заключался в том, что согласно ст. 1 допускалось обжалование только единоличных действий должностных лиц и исключалось обжалование действий и решений органов государственной власти.
Этот пробел был устранён с принятием в 1987 году нового текста Закона СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Граждане получили право обжаловать действия (бездействие) органов государственного управления, но речь шла только об индивидуальных актах. Из сферы судебного обжалования исключались любые действия представительных органов государственной власти. Тем не менее, практика сразу отреагировала на новый Закон. За первые 6 месяцев его применения количество дел по жалобам на действия органов и должностных лиц государственного управления возросло на 21,7%, в 1991 году - ещё на 67,5%, а в 1992 году - на 49,7%.
Последним элементов триады законов «Об обжаловании...» стал Закон РФ от 27 апреля 1993 года в редакции от 14 декабря 1995 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».1 Согласно закону, под судебную юрисдикцию попали практически все действия и решения органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц, которые нарушают права и свободы граждан. Исключение составили те из них, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а также действия и решения, в отношении которых установлен иной порядок судебного обжалования.
К сожалению, данный Закон почти не содержит в себе организационных положений, однако нормы ГПК РФ до некоторой степени восполняют этот недостаток.
Согласно действующему процессуальному законодательству дела, возникающие из публичных (административных) правоотношений подсудны всем звеньям системы общих судов. Следовательно, определёнными функциями административной юстиции обладают: Верховный Суд РФ; суды республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов; районные суды (ст. 24, ст. 26, ст. 27 ГПК РФ), а также мировые судьи.
