Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется важностью повышения эффективности правового обеспечения бюджетного процесса на федеральном уровне. Неустойчивая ситуация, сложившаяся в мировой и отечественной экономике, требует гибких подходов в целях оперативного реагирования правовыми средствами на сегодняшние реалии, что диктует необходимость выверенной и динамичной сверки положений действующего бюджетного законодательства с современной практикой, его своевременного пересмотра и выработки практических рекомендаций по оптимизации такого правового регулирования.
За последние три года в бюджетной сфере произошли качественные изменения. В результате внесения в Бюджетный кодекс Российской Федерации комплексных поправок была создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетной системы. Одним из важных результатов бюджетной реформы стало формирование в Российской Федерации основ современной системы управления государственными финансами, включая создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений и четкое определение статуса и полномочий участников бюджетного процесса.
Вместе с тем не все намерения были реализованы на практике. Не удалось в полной мере задействовать механизмы внедрения законодательно введенных новых подходов, урегулировать правовыми средствами ряд нерешенных проблем. Так, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах отмечено, что стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, а для разработки долгосрочной бюджетной стратегии потребуется расширение горизонта и повышение надежности экономических прогнозов.
Пока еще не выработаны эффективные методики оценки эффективности деятельности государственных органов – участников бюджетного процесса, отсутствует оценка инструментов нормативного регулирования, применяемых для достижения поставленных целей, не созданы условия для должной мотивации участников бюджетного процесса.
Хотя совершенствование правового обеспечения их деятельности осуществлялось достаточно интенсивно в течение последних трех лет, вопросы правовой регламентации полномочий участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета пока не являлись предметом самостоятельного диссертационного исследования в целом и тем более с учетом важнейших изменений в бюджетном законодательстве и в соответствующей правовой практике, произошедших в 2007–2009 гг.
В этой связи исследование вопросов правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета приобрело в настоящее время особую значимость, имеет как теоретическое, так и практическое значение для эффективного осуществления бюджетной деятельности.
Исследование данной темы актуально и потому, что дает возможность уточнить правовой статус участников бюджетного процесса, под новым углом зрения раскрыть их компетенцию, разнообразие выполняемых ими функций, более четко определить направления совершенствования правовой регламентации деятельности, место каждого из них в механизме правового обеспечения формирования, рассмотрения и прохождения в целом федерального бюджета, определить возможности их стимулирования и в то же время повышения ответственности за выполнение нормативных предписаний в рамках формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета, в том числе в целях минимизации оснований для внесения изменений в принятый федеральный закон о федеральном бюджете.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретической основой исследования послужили труды отечественных ученых и специалистов, занимавшихся ранее и занимающихся в настоящее время проблемами финансового права, теории и практики функционирования бюджетной системы: М.П.Афанасьева, Л.Л.Бобковой, О.Н.Горбуновой, Е.Ю.Грачевой, Н.Б.Ермасовой, А.Н.Козырина, С.А.Котляревского, Ю.А.Крохиной, И.И.Кучерова, Г.В.Петровой, М.И.Пискотина, Л.М.Подъяблонской, Г.Б.Поляка, И.В.Рукавишниковой, Э.Д.Соколовой, Н.И.Химичевой и др.
Вопросы формирования и реализации бюджетной политики нашли отражение в работе Т.Г.Нестеренко, в диссертационных исследованиях И.А.Абдулрагимова, С.Г.Басалаевой, Х.М.Богова, И.Н.Богуша, реформирования бюджетной системы – в работе М.А.Овчинникова и А.Е.Шаститко, в диссертационных исследованиях А.И.Крылова и Н.А.Шевелевой.
Вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами правового регулирования бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета, затрагивали в той или иной мере в своих диссертационных исследованиях О.Г.Агеев, О.В.Болтинова, Е.В.Васичкина, О.Ю.Горбачева, А.Н.Индутенко, А.Ю.Инюцын, Э.С.Керимов, М.А.Клишина, Н.А.Миненкова, Д.М.Новикова, Г.Н.Осадчий, И.И.Полын, А.А.Руденко, С.В.Ячевская.
Отдельные аспекты проблем, исследуемых в настоящей диссертации, рассматривались в научных работах М.В.Карасевой, Т.М.Ковалевой, А.Г.Пауля, М.П.Придачука, Ф.Г.Юсифова.
Однако при всей важности и ценности проведенных исследований теоретические и практические аспекты правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета остаются пока непроработанными в формате научного исследования. Системный анализ на рассматриваемом направлении ранее не осуществлялся, значение и роль главных участников бюджетного процесса в правовом и практическом обеспечении реализации их прерогатив на стадиях прохождения проекта федерального бюджета в достаточной мере еще не изучались.
Следовательно, на современном этапе развития российской правовой науки можно говорить об отсутствии комплексных исследований, связанных с правовой регламентацией деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета.
Настоящее же исследование существенно отличается от ранее защищенных диссертаций по проблемам бюджетных отношений. Данная проблематика, хотя фрагментарно и затрагивалась в исследованиях более общей направленности, в настоящей диссертационной работе изучена, во-первых, в ином ракурсе и под другим углом зрения, что отражено в названии и структуре предлагаемого исследования, во-вторых, на материалах преимущественно последних трех лет, в том числе на основе анализа новой ситуации, складывающейся в экономической сфере в целом и в финансовой сфере, в частности, в-третьих, с привлечением значительного круга источников и литературы, ранее в трудах отечественных ученых не использовавшихся.
Учитывая изложенное, полагаем, что необходимость дальнейшей теоретической проработки вопросов, касающихся правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета, представляется очевидной.
Объект исследования – бюджетно-процессуальные правоотношения, складывающиеся в рамках правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса по формированию проекта бюджета и его рассмотрению.
Предмет исследования – финансовое, бюджетное законодательство, иные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой режим и регулирующие деятельность участников бюджетного процесса по формированию проекта бюджета и его рассмотрению, положения и выводы, содержащиеся в научной литературе по профильной и смежным проблемам, а также документы и материалы, касающиеся соответствующей правоприменительной практики в бюджетной сфере.
Методологическую основу исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, методы эмпирического и теоретического исследования, использование которых позволило изучить проблему комплексно, во взаимосвязи и взаимообусловленности исследуемых правовых явлений. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и правовых норм широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигаются за счет применения системно-структурного, сравнительно-правового, формально-юридического методов, а также метода описания понятий и терминов, методов анализа, толкования, классификации.
Цель исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе изучения бюджетного законодательства, иных нормативных правовых актов, регламентирующих полномочия участников бюджетного процесса по формированию проекта бюджета и его рассмотрению, с использованием положений, содержащихся в научных публикациях по проблемам финансового права и бюджетных правоотношений, на основе оценок современного состояния бюджетного механизма, а также по результатам анализа и обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере бюджетного процесса, определить основные направления совершенствования правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса. Указанные подходы позволяют в рассматриваемом в исследовании формате осуществить выявление недостатков в действующем законодательстве, формулирование предложений по их устранению, выработку рекомендаций по оптимизации соответствующих форм, методов и механизмов.
Данная цель определила решение следующих основных задач диссертационного исследования:
выявить специфику организации и осуществления деятельности по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета;
определить место бюджетно-процессуальных норм, регламентирующих деятельность участников бюджетного процесса по составлению проекта бюджета и его рассмотрению, в системе финансового права Российской Федерации;
исследовать правовой статус участников бюджетного процесса, реализующих полномочия в рамках подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета;
исследовать механизм реализации участниками бюджетного процесса возложенных на них полномочий по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета;
провести комплексный анализ состава участников бюджетного процесса, задействованных в подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета, определить их роль в данном формате бюджетного процесса, провести их классификацию;
оценить состояние правового обеспечения деятельности участников бюджетного процесса при составлении и рассмотрении проекта федерального бюджета с позиций его соответствия требованиям законодательства;
определить характерные признаки правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета;
обосновать предложения по упорядочению механизма правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях составления и рассмотрения проекта федерального бюджета;
сформулировать предложения и разработать рекомендации по совершенствованию бюджетно-процессуального законодательства, регламентирующего процесс правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в рамках специального исследования осуществлена на основе изучения бюджетного законодательства и нормативно-правовой практики постановка и комплексная теоретико-прикладная разработка актуальной проблемы правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета.
На защиту выносятся следующие новые научные результаты исследования.
1. Исходя из того, что бюджетно-процессуальные нормы регулируют однородные и образующие отдельную группу бюджетно-процессуальные общественные отношения, в рамках которых осуществляются в том числе формирование и рассмотрение проекта федерального бюджета, из массива бюджетно-процессуальных норм вычленены те из них, которые регламентируют правовой статус и реализацию полномочий участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета.
2. Обосновано отличие правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса в рамках бюджетного процесса и такой регламентации в рамках процедуры в бюджетной сфере. При этом в контексте исследуемой темы диссертант рассматривает бюджетный процесс как регламентированную нормами права соответствующую деятельность, обеспечивающую формирование и рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете, а процедуру – как внутреннее содержание бюджетного процесса, поскольку она предусматривает порядок применения процессуальных норм на каждой из стадий бюджетного процесса, то есть процедура регламентирует состав участников бюджетного процесса, их полномочия, права и обязанности, объекты бюджетного процесса, сроки прохождения проекта федерального бюджета на стадиях, рассматриваемых в настоящем исследовании.
3. Сформулировано положение, что полномочия участников бюджетного процесса разграничиваются в зависимости от того, на какой стадии и какие полномочия ими реализуются в соответствии с бюджетным законодательством. Причем для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав его участников. Кроме того, выполнение определенных бюджетным законодательством для каждого из участников бюджетного процесса функций регламентировано конкретными сроками. Наконец, выполняя установленные применительно к подготовке и рассмотрению проекта федерального бюджета функции, участники бюджетного процесса совершают определенные действия или принимают в установленном порядке соответствующие правовые акты.
Дано определение, что правовая регламентация деятельности участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета представляет собой установление нормами бюджетного законодательства подробных правил, определяющих поэтапный порядок деятельности федеральных органов исполнительной власти и палат Федерального Собрания Российской Федерации, иных участников бюджетного процесса по формированию и рассмотрению проекта федерального бюджета как финансово-планового и финансово- правового акта.
4. Основываясь на разработанные правовой наукой подходы к изучению бюджетных правоотношений в целом, диссертантом выделены следующие присущие бюджетному процессу признаки правовой регламентации деятельности участников бюджетного процесса на стадиях подготовки и рассмотрения проекта федерального бюджета:
определенный круг участников бюджетного процесса, установленный бюджетным законодательством и иными профильными нормативными правовыми актами;
разграничение полномочий участников бюджетного процесса;
наличие на каждой из рассматриваемых стадий ключевого, доминирующего государственно-властного участника бюджетного процесса;
последовательность и целенаправленность правовых действий участников бюджетного процесса на каждой из рассматриваемых стадий;
единая задача для всех задействованных участников бюджетного процесса на каждой из рассматриваемых стадий в отдельности и в целом;
конкретные ограниченные сроки реализации соответствующих полномочий каждым из участников бюджетного процесса на рассматриваемых его стадиях.
5. Дана уточненная трактовка предназначения и сущностных черт конкретных участников бюджетного процесса применительно к отдельным фазам стадий прохождения проекта федерального бюджета, вычленены факторы правового характера, влияющие на эффективность деятельности участников бюджетного процесса с учетом специфики реализуемых ими соответствующих полномочий при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета.
6. Уточнены критерии разграничения правомочий и действий участников бюджетного процесса на рассматриваемых стадиях. Отдельно показано действие правового механизма формирования проекта федерального бюджета с точки зрения разграничения функций Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период, Министерства финансов Российской Федерации и иных федеральных министерств – участников бюджетного процесса. Проанализированы составляющие элементы системы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (Правительства и министерств) и представительных (законодательных) органов (Государственной Думы и Совета Федерации) при прохождении проекта федерального бюджета после его внесения на рассмотрение палат Федерального Собрания. Выделена особая роль Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам в рассмотрении Государственной Думой как участником бюджетного процесса проекта федерального бюджета.
7. Обозначены приоритеты дальнейшего совершенствования правовой регламентации полномочий участников бюджетного процесса при формировании и рассмотрении проекта федерального бюджета, определены основные параметры изменения регламентирующих бюджетный процесс правовых установлений в целях оптимизации правового обеспечения деятельности участников бюджетного процесса на стадиях составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.
8. Сформулирован вывод, что, принимая во внимание специфику функций участников бюджетного процесса при подготовке и рассмотрении проекта федерального бюджета, а также особенности решаемых ими при этом задач, процессуальные нормы бюджетного законодательства, регламентирующие деятельность участников бюджетного процесса на стадиях формирования и рассмотрения проекта федерального бюджета, нуждаются в дальнейшем совершенствовании в части уточнения понятий и терминов, используемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации применительно к полномочиям участников бюджетного процесса на данных стадиях.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется совокупностью обоснованных диссертантом самостоятельных выводов и предложений об изменениях и дополнениях действующих нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность участников бюджетного процесса в рассматриваемом формате, а также по организационному совершенствованию этой работы – в том числе в форме конкретных соображений по сути нормативных предписаний.
Положения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы непосредственно в законотворческой деятельности, в частности, при дальнейшем совершенствовании бюджетного законодательства и законодательства, регулирующего полномочия Правительства Российской Федерации и иных федеральных государственных органов в бюджетно-финансовой сфере.
Материалы диссертации могут быть использованы для дальнейших исследований актуальных проблем бюджетного процесса, при чтении курсов лекций по административному и финансовому праву России, а также в правоприменительной практике.
Апробация результатов исследования осуществлена на Международной научно-теоретической конференции «Политика. Власть. Право» (Санкт-Петербург, 24-25 мая 2007 г.), IV Международной научно-практической конференции «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 27-28 июня 2008 г.), V Международной научно-практической конференции «Оптимизация законодательного процесса: вопросы теории и практики» (Санкт-Петербург, 25-27 июня 2009 г.), Всероссийской научно-практической Интернет-конференции «Тенденции развития политики, власти, права в современной России» (Москва, декабрь 2009 г.).
Ряд положений диссертации и сформулированных в ней выводов использован в практической деятельности при осуществлении правовых экспертиз проектов нормативных правовых актов отделом правовой и лингвистической экспертизы законопроектов по финансовому и банковскому законодательству Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
По теме диссертационного исследования опубликовано 6 работ общим объемом 5,3 п.л., в том числе 4 – в журналах, включенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
