Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Финансово-правовой статус главных и иных распорядителей средств федерального бюджета как участников бюджетного процесса: теоретико-правовые основы 14
1.1. Бюджетный процесс: понятие, сущность, состав, участники 14
1.2. Понятие и основное содержание финансово-правового статуса главных распорядителей средств федерального бюджета 35
1.3. Компетенция распорядителей средств федерального бюджета как основной элемент их финансово-правового статуса 65
Глава 2. Ответственность главных и иных распорядителей средств федерального бюджета в системе элементов их финансово-правового статуса 95
2.1. Юридическая ответственность: общетеоретические основы 95
2.2. Особенности и виды юридической ответственности главных и иных распорядителей средств федерального бюджета 116
2.3. Бюджетная ответственность главных и иных распорядителей средств федерального бюджета 136
Заключение 168
Библиографический список использованных источников 177
- Бюджетный процесс: понятие, сущность, состав, участники
- Понятие и основное содержание финансово-правового статуса главных распорядителей средств федерального бюджета
- Юридическая ответственность: общетеоретические основы
- Особенности и виды юридической ответственности главных и иных распорядителей средств федерального бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Важнейшим рьиагом воздействия; государства на социально-экономические процессы, происходящие в стране, является бюджетная политика. Именно на финансовое обеспечение задач и функций государства во всем их разнообразии и направлена проводимая бюджетная реформа, одним из этапов которой является достижение прозрачности бюджетных процедур и повышение эффективности использования средств бюджетов Российской Федерации.
С принятием Бюджетного кодекса РФ в российской правовой доктрине обозначилась позиция законодателя, согласно которой существенная роль на стадии исполнения бюджета оказалась отведена главным распорядителям и распорядителям средств,федерального бюджета. Наряду с такими сравнительно новыми'участниками бюджетного процесса, как: администратор источников финансирования-дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета); главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета); администратор доходов бюджета, главный администратор доходов бюджета и др., главные распорядители и распорядители средств федерального бюджета являются наиболее устоявшимися и существуют в рамках бюджетного законодательства не один год. Однако анализ практического опыта показывает, что теоретическая разработанность понятий «главные распорядители» и «распорядители средств федерального бюджета» явно не достаточна. В исследовании впервые предпринята попытка упорядочить и систематизировать данные о главных и иных распорядителях средств федерального бюджета как участниках бюджетного процесса, определить и раскрыть содержание их финансово-правового статуса.
Изучение указанной проблемы позволило более детально разобраться в про
цессе распределения финансовых потоков государства, тем самым сделать его бо-
f лее прозрачным. Неясность и противоречивость норм бюджетного законодательст-
ва, явное несоответствие мер бюджетной ответственности, степени общественной опасности правонарушений в бюджетной- сфере создают благодатную почву для различного рода неправомерных действий со стороны руководителей главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета. Недостаточная-изученность основных элементов финансово-правового статуса главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета, неопределённость видов-юридической ответственности, предусмотренных российским законодательством* за правонарушения в бюджетной сфере, а также их неэффективность стали достаточно острыми и актуальными проблемами, что и обусловило выбор темы и направления исследования.
Объектом диссертационного исследования выступили общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления функциональной дея-
' тельности главными распорядителями и распорядителями средств федерально-
f го бюджета в рамках бюджетного процесса.
Предметом диссертационного исследования являются: нормы финансового и других отраслей права, регулирующие общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в ходе осуществления деятельности главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета; работы учёных и практиков в области финансового права, общей теории права, а также иных отраслей права.
' Цель исследования - комплексный анализ финансово-правового статуса
главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета;
і
! системное исследование правоотношений, возникающих в связи с применением
к вышеупомянутым участникам бюджетного процесса бюджетно-правовой ответственности; теоретическое обоснование особенностей бюджетно-правовой
ответственности; а также разработка предложений по совершенствованию законодательства о бюджетно-правовой ответственности.
Указанная цель определила и постановку следующих задач диссертационного исследования:
разработка категории-«финансово-правовой статус» - главных распорядителей средств федерального бюджета;
характеристика категории «компетенция» распорядителей- средств федерального бюджета;
анализ формирования и развития положений нормативно-правовых актов, устанавливающих» правовую ответственность за правонарушения, связанные с использованием бюджетных средств;
выявление имеющихся пробелов* законодательства, регулирующего ответственность главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета, определение путей егссовершенствования;
определение видов юридической ответственности, применяемых к главным распорядителям- w распорядителям средств федерального бюджета, а так же к их руководителям за нарушение бюджетного законодательства;
6) анализ отдельных мер государственного принуждения, применяемых в
рамках бюджетно-правового регулирования.
Методологическая основа исследования. В ходе научного исследования использовались общенаучные и частнонаучные методы познания: а) анализ, синтез; дедукция, индукция; диалектический, исторический, системный и функциональный; б) сравнительно-правовой; формально-юридический, логико-юридический, нормативно-ценностный подход, структурно-функциональный.
Использование перечисленных методов позволило максимально полно проанализировать финансово-правовой статус главных и иных распорядителей средств федерального бюджета.
Нормативно-правовую и эмпирическую основу диссертации состави-
ли: Конституция РФ; федеральное законодательство; правовые позиции Высшего Арбитражного Суда РФ; определения Верховного Суда РФ; послания Президента Федеральному Собранию РФ; подзаконные акты, регулирующие правовое положение главных и иных распорядителей средств федерального бюджета; юридическая практика; статистические- данные; материалы* научно-практических конференций; деятельность государственных структур: Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; органов прокуратуры и иных ведомств.
Теоретическая база работы. В основу диссертационной1 работы, положены научные разработки отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы финансового правового статуса главных и иных распорядителей средств федерального* бюджета, а также научные изыскания по проблемам юридической ответственности, проведенные в рамках общей теории права такими учеными, как Б.Т. Базылев, М:И. Байтин; А.С. Булатов, Н.В. Витрук, А.А. Гатинян, М.Ю. Горлач, Н.А. Духно, В.И. Ивакин, А.А. Иванов, О.А. Кожевников, СИ. Кожевников, СВ. Курылев, О.Э. Лейст, Д.А. Липинский, А.В. Малько, Н.И. Матузов, М.Б. Мироненко, А.В. Мицкевич, Д.Е. Петров, Г.А. Прокопович; О.Ю. Рыбаков, И.С. Самощенко, И.Г. Семёнов; И.Н. Сенякин, А.А. Собчак, М.С. Строгович, В.А. Тархов, М.П. Трофимова, М:Х. Фарукшин, А.Ф. Чердан-цев, Е.В. Черных, В.М'. Чхиквадзе, P.O. Халфина, М.Д. Шаргородский и др.
Теоретической основой диссертационной работы стали также научные исследования, осуществленные в области:
а) финансово-правовой науки, в частности в трудах А.В1 Андреева, О.'Ю. Бакаевой, В:В. Бехер, И.В. Бит-Шабо, Д.В. Винницкого, Э.А. Вознесенского, О.Н. Горбуновой, Е.Ю: Грачевой, В.В! Гриценко, А.С. Емельянова, Т.С. Ермаковой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Н.П. Кучерявенко, Ф.В. Маркелова, Е.Н. Пастушенко, Е.В. Покачаловой, И.И. Полын, М.Б. Разгильдиевой, Е.А. Ро-винскиого, И.И. Розанова, И.В. Рукавишниковой, Н.А. Саттаровой, ЮіЛ. Смир-
никовой, ЭЩ. Соколовой^ Н.И.Химичевой^.А.И. Худякова и др:;;
б) административно-правовой науки, изложенные в работах F.T. Агеенко-вой, Д.Н. Бахраха, И:Л. Бачило, Н.М. Конина, Ю.М. Козлова, А.В. Колесникова, В:М.. Манохина, И.В; Пановой, Л.Л. Попова, В;В; Серегиной, Ю:Н. Старилова,. М:С Єтуденикиной, А.Пі Шёргина, E.Bt Шориной, Ц.А. Ямпольской и др-
Hay чная^ новизна работы заключена в том, что* диссертационное исследование, представляет собой одну из* первых попыток применения* системного, комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института'пра-у вового регулирования? деятельности главных и иных распорядителей средств федерального < бюджета; разработки содержания* их финансово-правого статуса*. выявления проблем и пробелов- связанных с. применением к ним мер финансово-правовой ответственности, формулирования-предложений по их устранению? и построения-правовой мо дели развития)главных распорядителей и распорядителей! средств федерального бюджета: как- субъектов*бюджетного5 процесса:: непосредственных участников исполнения бюджета Российской Федерации;
Научная? новизна: исследования- проявляется в следующих основных. положениях, выносимых на защиту:
1. Под финансово-правовым; статусом главных, распорядителей средств*федерального бюджета предлагается-пониматьсовокупность целей, задачу формі и методов финансовой деятельности органов государственной власти, органов, управления: государственных внебюджетных фондов; органов местного? самоуправления, наиболее значимых учреждений науки,, образования; культуры и здравоохранения; указанных в: ведомственной структуре расходов* бюджета, имеющих право распределять.бюджетные ассигнования.шлимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями m (или) получателями бюджетных средств; объема и содержания их бюджетных полномочий, функций, а также гарантий и ответственности указанных участников* бюджет-
ного процесса, характеризующих их правовое положение в системе субъектов бюджетных правоотношений.
2. Структуру финансово-правового статуса главных распорядителей средств федерального бюджета предлагается представить в виде следующих элементов, объединенных в блоки:
1): целевой блок, который включает в себя цели и задачи финансовой деятельности главных распорядителей бюджетных средств;
2) структурно-организационный блок, состоящий из форм и методов
финансовой деятельности главных распорядителей бюджетных средств;
3) компетенционный блок, включающий полномочия (права и обязан
ности), составляющие основное содержание финансово-правового статуса;
главных распорядителей бюджетных средств; а также функции главных-
распорядителей бюджетных средств в процессе осуществления;:финансо
вой деятельности;
4) гарантии как элемент, финансово-правового-статуса; ,
5) - ответственность главных распорядителей средств: федерального
бюджета.
3. Задачи, присущие главным распорядителям средств федерального бюджета, предлагается классифицировать по различным основаниям.
По степени распространения на общие задачи, характерные для всех органов, подпадающих под понятие главных распорядителей; бюджетных средств, и специальные, которые характеризуют полномочия каждого из них соответственно отраслям его деятельности.
По времени действия на текущие,, выполнение которых жизненно необходимо в течение финансового периода; и капитальные, выполнение которых рассчитано на ближайшее будущее, без каких либо конкретных временных рамок.
По содержанию (по целевой направленности) задачи можно разделить на следующие:
структурно-организационные, к которым целесообразно отнести, в частности, задачи по обеспечению в рамках бюджета планового распределения денежных средств по соответствующим распорядителям и получателям денежных средств в соответствии с целями бюджетного процесса; своевременное составление и утверждение бюджетной росписи, распределение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по подведомственнымфаспорядите-лям и получателям бюджетных средств, а также исполнение соответствующей части бюджета и т.д.;
контрольно-ревизионные задачи, связанные с осуществлением предварительного, текущего и последующего контроля за законностью и целесообразностью распределения и использования денежных средств по соответствующим распределителям и получателям денежных средств, определением эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
отчетно-исполнительные — достоверное и своевременное предоставление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;
информационно-аналитические — задачи по сбору, обработке и анализу оперативной информации о состоянии бюджетной системы;
экспертно-изыскательные — к таковым, в частности, можно отнести финансовую экспертизу проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также разработку предложений по совершенствованию методов финансово-бюджетного планирования, финансирования, отчетности и осуществления финансового контроля.
4. Полномочия распорядителей бюджетных средств предлагается понимать
как реально возложенные и официально закреплённые права и (или) обязанно
сти применить в определенной ситуации разного рода властные предписания
исполнительно-распорядительного и нормоустановительного характера для
решения вопросов,1 возникающих в рамках осуществления бюджетного процес
са.
Исходя из того, что полномочия' являютсяі основным элементом компетенции, под компетенцией распорядителей бюджетных средств предлагается понимать совокупность официально закреплённых властных действий исполнительно-распорядительного- и нормоустановительного характера- (полномочий), служащих для решения-поставленных задач по предметам ведения распорядителей бюджетных средств, в рамках бюджетного процесса.
5. В рамках разработки института бюджетной ответственности и ответст
венности главных и иных распорядителей средств федерального бюджета ана
лизируется такое понятие, как нарушение бюджетного законодательства.
Установлено, что определение; данное в ст. 281 Бюджетного Кодекса РФ, су
щественно сужает содержание понятия «нарушение бюджетного законодатель
ства», так как по смыслу ст. 281 к бюджетному законодательству относится
только Бюджетный кодекс РФ, а это противоречит ст. 2 этого же Кодекса, в ко
торой под бюджетным законодательством понимаются также принятые феде
ральные и региональные законы о бюджетах на соответствующий-год и иные
федеральные и региональные законы, как и нормативные правовые акты пред
ставительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные
правоотношения. Предлагается внести изменение в ст. 281 Бюджетного Кодек
са РФ «Нарушение бюджетного» законодательства Российской' Федерации» и
изложить её в следующей редакции:
«Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним федеральными законами о
федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, правовыми актами представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами представительных органов муниципальных образований, регулирующими бюджетные правоотношения, порядка составления; рассмотрения проектов бюджетов; утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения».
Указывается на необходимость законодательного установления понятия «бюджетное правонарушение», под которым предлагается' понимать общественно опасное, противоправное, виновно совершенное деяние, предусмотренное бюджетным законодательством Российской Федерации.
На основе анализа норм бюджетного законодательства делается вывод о том, что за нарушение главными распорядителями и распорядителями средств федерального бюджета норм бюджетного законодательства применяется особый вид ответственности - бюджетно-правовая ответственность, под которой предлагается понимать нормативную, формально определенную, гарантированную и обеспеченную государством, юридическую обязанность субъектов бюджетных правоотношений по соблюдению предписаний, норм бюджетного права, за невыполнение которой правонарушитель обязан претерпеть ограничения имущественного характера.
8. Обосновывается необходимость усиления мер ответственности, применяе
мых к руководителям главных и иных распорядителей средств федерального
бюджета, а также необходимость корректировки бюджетно-процессуальных и административно-процессуальных норм, регулирующих порядок привлечения указанных субъектов к юридической ответственности.
9. На основе анализа норм бюджетного и административного законодательства указывается на необходимость приведения в соответствие ряда статей Кодекса РФ об административных правонарушениях и Бюджетного кодекса РФ в части установления ответственности за неправомерные действия главных и иных распорядителей средств федерального бюджета.
Теоретическая и практическая значимость настоящего исследования заключается в том, что< выводы и предложения, сделанные в работе, могут быть использованы:
при подготовке учебников, учебных пособий, практикумов и иной учебно-методической литературы по курсам финансового и бюджетного права, а также при преподавании этих учебных дисциплин в- юридических и экономических вузах;
в законотворческой деятельности при совершенствовании положений бюджетного и финансового законодательства.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы, изложенные в диссертации, прошли апробацию в таких формах, как: подготовка автором научных публикаций; проведение практических и семинарских занятий по финансовому праву в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»; в ГОУ ВПО «Саратовский государственный социально-экономический университет» и его подразделениях; выступление с докладами на всероссийских и международных научно-практических конференциях; обсуждение и одобрение настоящей работы на кафедре финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Структура диссертационного исследования обусловлена поставленными целями и задачами и состоит из введения, двух глав, включающих шесть па-
раграфов, заключения, библиографического списка использованных источников.
Бюджетный процесс: понятие, сущность, состав, участники
Прежде чем преступить.к исследованию и разработке финасово-правового статуса главных и иных распорядителей средств федерального бюджета в рамках осуществления бюджетного процесса;;, полагаем3 необходимым, более подробно остановитьсяша:вопросе о- самому понятии бюджетногопроцесса и составе его участников.
Как известно» в\ 1990 — начале 2000-х гг. в бюджетной сфере Российской Федерации;былилроведены крупные структурные1 реформы:.
В основном была решена; задача обеспечения? финансовой и макроэкономической? стабильности. Принятый в: 1998 году и вступивший в силу с 2000 г. Бюджетный кодекс РФ установил основы бюджетной: системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов «сверху вниз» в; рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена:система финансовой поддержки субъектов РФ.
22 мая 2004 г. была одобрена Концепция реформирования, бюджетного процесса в Российской Федерации ві 2004-2006 гг., целью которой»стало создание условий и предпосылок для-максимально эффективного-управления, государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики,...
Суть этой реформы состояла в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.» Безусловно, одну из основных ролей в процессе реформирования должны были сыграть главные распорядители и распорядители бюджетных средств, определению и анализу финансово-правового статуса которых посвящено данное исследование. Учитывая то, что их финансово-правовой статус будет рассматриваться, в рамках бюджетного процесса, для полного и всестороннего исследования целесообразно рассмотреть понятие и сущность этого института.
Выполнение государством возложенной на него функции государственного управления обусловливает наличие у него необходимых финансовых ресурсов, что требует централизации в государственном бюджетном фонде части- денежных средств, создаваемых в государстве. Государственный бюджетный план — это концентрированное выражение социально-экономической политики, поскольку реальная основа выполнения социальных задач, стоящих перед государством, закладывается именно в процессе планировании и распределения источников финансирования всех социальных мероприятий государства .
В ходе формирования бюджетного плана, бюджетного фонда и использования бюджетных средств возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиками и получателями, бюджетных ассигнований, которые строятся в соответствии с финансово-бюджетной по мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (с изм. и доп. от 23 декабря 2004 г. № 838) литикой, разрабатываемой и осуществляемой- органами власти. Финансово-бюджетная политика включает: - определение целей и задач в области финансов; - разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджетный фонд; - выбор направлений использования бюджетных средств; - управление финансами и бюджетной системой; - организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов.
Финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств в бюджетные фонды и их использованию, то есть в ходе бюджетного процесса. Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, предписывают правила и порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджетных фондов от момента составления бюджетного плана до момента утверждения отчета о его исполнении; составлении, внешней проверке, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности1; а также порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов — участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.
Строгое соблюдение норм бюджетного права является гарантией правильности и своевременности поступления в бюджет доходов, законности и своевременности их расходования.
Анализ института бюджетного процесса показал, что в настоящее время в данной сфере наиболее актуальными являются следующие задачи: - максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в це лях достижения существенного прогресса на пути к сбалансированному рынку; - определение доходов бюджетных фондов по отдельным налоговым и другим платежам, а также их общего объема в соответствии с прогнозами и программами социально-экономического развития; - установление расходов бюджетных фондов по целевому назначению, а также их общего объема, исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения,1 предусмотренных бюджетом; - согласование бюджетных планов с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных процессов в экономике и обеспечение устойчивости! национальной валюты; - сокращение бюджетного дефицита за.счет экономически оправданных источников; - осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства и регионами; - повышение роли перспективного бюджетного планирования, что должно обеспечить стабильность реализации и сбалансированность всех крупномасштабных и долгосрочных социально-экономических программ; - контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств;
Понятие и основное содержание финансово-правового статуса главных распорядителей средств федерального бюджета
Целью исследования в данном параграфе является исследование понятия «финансово-правовой статус», а также разработка структуры и содержания финансово-правового статуса главных распорядителей средств федерального бюджета.
Категория «финансово-правовой статус» в правой литературе является мало разработанной , хотя, несомненно, выступает как комплексное явление, включающее в себя ряд взаимосвязанных между собой элементов. Исследуемое явление содержит в своей основе нормы финансово-правовой направленности, содержащиеся, как правило, в налоговом, бюджетном, таможенном, банковском, валютном законодательстве.
«Статус» (от лат. status — состояние, положение) означает «совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц»". Таким образом, его следует понимать как совокупность прав и обязанностей гражданина, юридического лица, государственного органа, международной организации, характеризующая их правовое положение. Говоря о правовом статусе, необходимо помнить, что в его основе фактически лежит статус социальный, то есть реальное положение индивида или группы в системе общественных отношений. Право лишь закрепляет это положение, вводит его в законодательные рамки. Так, в догосударственном обществе понятие социального статуса было, а правового нет
Следует отметить, что категория правового статуса — сравнительно новая в науке финансового права. До 60-х гг. она обычно отождествлялась с правоспособностью (Н.Г Александров, С.Н. Братусь, А.В. Мицкевич) и не рассматривалась в качестве самостоятельной. Эти свойства возникают и прекращаются у субъекта одновременно, оба в равной мере не отчуждаемы. В этом их сходство, служившее основанием для отождествления". Правовой статус — комплексная, интеграционная категория, отражающая взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие соци-альные связи . Это категория не только многоаспектная, но и многоэлементная, что вызывает определенные трудности при ее анализе4.
Наиболее распространенной является точка зрения, устанавливающая, что правовой статус субъекта права1 включает в себя совокупность прав и обязанностей. Так, А.В. Мицкевич указывает, что «каждый субъект права в силу самого действия закона, то есть независимо от участия в тех или иных правоотношениях обладает определенным комплексом прав и обязанностей. Все эти права и обязанности составляют содержание правосубъектности или правовой статус данного лица или организации».
Следует отметить, что в юридической литературе нередко допускается смешение понятий «правовой статус», «правовое положение» (и даже «право субъектность») . Были также попытки ввести для обозначения родового (специального) статуса, то есть статуса определенных категорий граждан, крайне нечеткий, многозначный термин — «правовой модус»2. Однако смешение понятий «правовой статус» и, «правосубъектность» недопустимо, так как «правовой статус — это самостоятельное явление, отличное от правоспособности и правосубъектности в целом... Правосубъектность целом показывает способность к сознательному поведению в границах правового статуса»3.
Существуют и серьезные отличия во взглядах ученых по поводу сходства указанных понятий. По мнению одних исследователей, понятия «правовой статус» и «правовое положение» являются синонимами, поэтому попытки использовать термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлемы4. Например, П.Г. Семенов считает, что предлагаемое разграничение «ничего не меняет по существу и едва ли оправданно»5. Н.И. Матузов полагает, что предложения различать понятия «правовой статус» и «правовое положение» представляются неоправданными: По его мнению, «эти понятия являются равнозначными и всякие попытки их разграничения выглядят искусственными и неубедительными».
Юридическая ответственность: общетеоретические основы
Ответственность главных и иных распорядителей средств федерального бюджета, является одним из элементов их финансово-правого статуса. Но прежде, чем провести системный анализ указанной проблемы, полагаем необходимым остановиться на положениях общей теории права, связанных с правовой ответственностью, что необходимо для дальнейшего рассмотрения вопроса об ответственности главных и иных распорядителей средств федерального бюджета, как элемента их финансово-правового статуса.
Юридическая ответственность — термин, широко используемый в отечественной правовой системе, одна из фундаментальных правовых категорий, занимающих важное место в механизме правового регулирования общественных отношений.
Вопросы, связанные с понятием, принципами и функциями юридической ответственности, а также с санкциями в праве, в общей теории права, достаточно изучены. Так, указанным проблемам были посвящены работы таких ученых, как Б.Т. Базылев , А.С. Булатов, А.А. Иванов , С.Н. КожевМ.Д. Шаргородский и др. Однако, некоторые из проблем до сих пор остаются дискуссионными. В частности, до сих пор нет единого мнения о понятии и видах юридической ответственности.
Повышенное внимание, уделяемое юридической наукой проблеме ответственности, объясняется в первую очередь большим значением данного охранительного института. Социальная роль правовой ответственности, как и права в целом, определяется тем, что зачастую именно и только наличие ответственности за те или иные антиобщественные поступки побуждает людей к определенному (позитивному) варианту поведения, будучи стимулом к правомерному поведению-и антистимулом к совершению правонарушений. Необходимость особой взвешенности и обоснованности как при установлении ответственности за те или иные-деяния, так и при ее применении связана с тем, что именно юридическая ответственность несет в себе негативный заряд, определенную кару по отношению к члену общества за отклонение поведения от требования социальных (в частности, правовых) норм. Именно через отношения ответственности на рядового гражданина оказывается непосредственное воздействие государственно-принудительного аппарата, обладающего, о чем хорошо известно из отечественной истории, большими возможностями — особенно тогда, когда данный спектр общественных отношений урегулирован недостаточно тщательно и последовательно.
Обратимся прежде всего к сущности понятия ответственность. В словаре русского языка можно встретить следующее определение: Ответственность — обязанность, необходимость давать отчет в своих действиях, поступках и т.п. и отвечать за их возможные последствия, за результат чего либо . Наряду с ответственностью, в литературе выделяют понятие социальной ответственности. Социальная ответственность — диалектическая взаимосвязь между личностью и обществом, характеризующаяся взаимными правами и обязанностями по соблюдению предписаний социальных норм, их выполнение, влекущее одобрение, поощрение, а в случаях безответственного поведения, несоответствующего предписаниям этих норм, — обязанность претерпеть неблагоприятные последствия и их претерпевание2. Социальная ответственность и юридическая ответственность соотносятся друг к другу как категория рода и вида. Юридическая ответственность — феномен социальной действительности. В период с 1960 г. по настоящее время вопросу сущности юридической ответственности посвящено много статей, сборников, монографий. В разработке ее тематики имеется ряд несомненных достижений. Однако и само понятие ответственности, и ряд ее узловых проблем — предмет многолетней дискуссии, в процессе которой закономерно выявилась настоятельная потребность разработки ряда методологических вопросов.
Особенности и виды юридической ответственности главных и иных распорядителей средств федерального бюджета
Проблема ответственности главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета на сегодняшний день практически не исследована. Это обусловлено несовершенством законодательства, регулирующего ответственность главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета. Следует отметить, что в ст. 160 Бюджетного кодекса Российской Федерации дан перечень оснований для возникновения юридической ответственности главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета. Но, ни диспозиции, ни санкций в данной статье не упомянуто. Отметим, что основной проблемой как теоретического, так и практического характера выступает то обстоятельство, что большинство норм о юридической ответственности, содержащихся в Бюджетном кодексе Российской Федерации, имеют отсылочный характер: При этом в силу нескоординированности различных отраслей законодательства (в данном случае финансового и административного) целый ряд из этих норм, по сути, отсылает к нормативным актам, которые еще не приняты или не действуют.
Из смысла ст. 160 БК РФ1 можно сделать вывод, что ответственность главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета наступала за: нецелевое использование выделенных в их распоряжение средств федерального бюджета; недостоверность и несвоевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета; несвоевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям средств федерального бюджета; несвоевременное представление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям средств федерального бюджета в орган, исполняющий бюджет; неутверждение смет доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений; несоответствие бюджетной росписи показателям, утвержденным законом (решением) о бюджете; несоблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов; неэффективное использование средств федерального бюджета; несоответствие иным требованиям настоящего Кодекса и федеральным законам.
Однако какая конкретно ответственность наступает, за то или иное нарушение в статье не указывается.
Предметом настоящего исследования является изучение юридической ответственности главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета за нарушение бюджетного законодательства. Полагаем, что проблему следует рассматривать в нескольких направлениях. В данной работе намеренно не рассматривается ответственность главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета по отдельности, так как, следуя логике законодателя, основания для ответственности, а значит, и сама ответственность у них идентичны. Единственное различие, которое может быть выявлено в данной области, касается санкций за определенные правонарушения. В целях уточнения методологической позиции полагаем целесообразным рассмотрение следующих видов юридической ответственности: ответственность главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета, за нарушение бюджетного законодательства; ответственность должных лиц, руководителей главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета, а также ответственность главных распорядителей и распорядителей, средств федерального бюджета как организации (самостоятельной единицы).
Как уже было отмечено, традиционно в теории права выделяют пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую; дисциплинарную и5 материальную. Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться- не может, так как правонарушения носят публичный а не частноправовой характер. Дисциплинарная: ответственность, наступает за нарушение трудовой дисциплины, а материальная — в слуг чае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ.
