Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и содержание государственного контроля (надзора) „ 33
1.1. Контроль и надзор в сфере реализации государственного управления 33
1.2. Соотношение контрольной и надзорной функций органов исполнительной власти 49
1.3. Мероприятия по реализации контрольно-надзорной деятельности в области экономики 85
Глава 2. Процедуры, как форма реализации контрольно-надзорной деятельности «г 158
2.1. Административная процедура в системе правовой юридической процедуры 158
2.2. Административная процедура как вид правовой (юридической) процедуры : 173
2.3. Административная процедура: понятие, виды 185
Глава 3. Правовое регулирование создания и исполнения регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности 218
3.1. Регламенты, как формы реализации контрольно-надзорной деятельности 218
3.2. Порядок разработки и утверждения регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности 252
3.3. Внедрение и исполнение федеральными органами исполнительной власти регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности 284
3.4. Межведомственное взаимодействие при исполнении административных процедур контрольно-надзорной деятельности 299
Глава 4. Экспертно-аналитическая деятельность при создании и исполнении регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности 314
4.1. Экспертная деятельность в Российской Федерации: понятие, виды, особенности 314
4.2. Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функции 344
4.3. Антикоррупционная экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функции 369
4.4. Методология антикоррупционной экспертизы регламентов и процедур исполнения государственных функций 380
4.5. Совершенствование качественных показателей экспертно-аналитической деятельности при создании и исполнении регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности 393
Заключение 402
Библиография
- Соотношение контрольной и надзорной функций органов исполнительной власти
- Административная процедура как вид правовой (юридической) процедуры
- Внедрение и исполнение федеральными органами исполнительной власти регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности
- Антикоррупционная экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проведение на территории Российской Федерации ряда реформ, которые находятся в разной стадии реализации, характеризуется совершенствованием функционирования исполнительной власти при реализации контрольно-надзорной деятельности.
Для повышения эффективности политико-правовых институтов, обеспечения исполнения законодательства Российской Федерации необходимо решение базовых проблем, например совершенствование системы контроля и надзора, предполагающее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности, обеспечение эффективной регламентации полномочий органов по контролю (надзору) и повышение гарантий защиты прав граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), с учетом формирования системы процедур регламентации государственного контроля (надзора) в органах исполнительной власти, в ходе административной реформы.
Необходимо учитывать, что административная реформа должна рассматриваться в сочетании с реформой технического регулирования, так как при этом «повышается эффективность регулирующего воздействия государства на экономику и минимизируются административные барьеры на пути развития российского бизнеса, включая неэффективные и затратные формы подтверждения соответствия» , что принципиально именно для осуществления государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти.
Происходящие преобразования еще более обострились в сфере исполнения государственной функции контроля (надзора), с учетом разработки, принятия и введения в действие с 1 мая 2009 года Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Который, предполагается, направлен на устранение административных барьеров и негативных проявлений административного усмотрения, а также на формирование антикоррупционной политики в органах исполнительной власти при реализации ими контрольной (надзорной) функции.
Достижение указанных целей и задач невозможно без анализа эффективности (действенности) административных регламентов, с учетом их разработки, утверждения, внедрения и исполнения, а также проведения экспертизы их положений, в том числе и на наличие коррупционных факторов.
Представляется, что исследование заявленной проблематики должно осуществляться в виде комплексного анализа всех ее составляющих, включая функцию государственного контроля (надзора), ее нормативное правовое регулирование, регламенты и процедуры государственного контроля (надзора) с учетом выполнения требований, к ним предъявляемым, включая и обязательность проведения в их адрес экспертизы, с учетом формирования единообразного подхода к правопониманию.
Отдельные вопросы, такие как административные процедуры в системе публичного управления; административные процедуры в условиях административной реформы, или административный регламент в сфере реализации исполнительной власти являлись предметом научных исследований, но они не затрагивали правоприменительную деятельность органов государственного контроля (надзора). В обоснование авторских подходов опубликовано много работ, приведено большое число аргументов, которые перестают быть объективными при проецировании их на действующие регламенты и процедуры государственного контроля (надзора)
В этой связи возникла необходимость глубокого изучения регламентации процедур государственного контроля (надзора) и их активного совершенствования и внедрения в деятельность органов исполнительной власти при осуществлении функции государственного контроля (надзора) для унификации этой деятельности.
Не менее значимой составляющей регламентации является экспертиза административных регламентов и процедур государственного контроля (надзора), в целом, и с учетом проведения антикоррупционной экспертизы, что требует установления компетенции соответствующих структур и определения критериев эффективности их деятельности.
Объективно в решении задач реформирования должен участвовать механизм всех отраслей российского права и законодательства, но наиболее важная роль отводится административному праву, регулирующему общественные отношения, непосредственно связанные с организацией и реализацией исполнительной власти, при исполнении контрольно-надзорной деятельности.
Актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью формирования качественной, эффективной, системной регламентации процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики и разработке на этой основе предложений по совершенствованию функционирования органов исполнительной власти при осуществлении функции государственного контроля (надзора) в Российской Федерации.
Научная проблема диссертационного исследования выражается в необходимости определения сущности и организационно-правовых основ регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики.
Цель диссертационного исследования. Исходя из вышеизложенного, целью диссертационного исследования является формирование комплексного, единообразного подхода к определению понятия, содержания и основных черт регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики.
Достижение поставленной цели требует решения следующих задач:
- проанализировать научно-исследовательские материалы и нормативно-правовое регулирование регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности. Выявить правовую природу контрольно-надзорной деятельности, определить ее содержание, а также потребности и возможности ее административно-правового регулирования;
- показать соотношение дефиниций «контроль» и «надзор», а также обосновать допустимость использования термина «контрольно-надзорная деятельность»;
- оценить отдельные требования административной реформы относительно деятельности органов исполнительной власти с позиции исполнения функции государственного контроля (надзора);
- получить целостную характеристику понятия «административные процедуры», а также ее сущности и значения с учетом проведения сравнительного анализа ряда дефиниций: «правовая (юридическая) процедура», «управленческая процедура», «административный процесс»;
- обосновать формирование административных процедур государственного контроля (надзора) как самостоятельного вида правовой (юридической) процедуры;
- определить направление нормативно-правового регулирования административных процедур государственного контроля (надзора);
- рассмотреть теоретические и прикладные проблемы регламентации;
- раскрыть значение и перспективы становления понятийных основ «административного регламента»;
- выделить регламентацию процедур исполнения функции государственного контроля (надзора).
- доказать необходимость регламентации порядка разработки, утверждения, внедрения и исполнения административных регламентов государственного контроля (надзора);
- раскрыть регламентацию процедур государственного контроля (надзора) при взаимодействии органов исполнительной власти, с учетом определения основных направлений совершенствования данного взаимодействия;
- провести анализ существующих разновидностей экспертной деятельности в России: «государственная экспертиза», «негосударственная экспертиза», «общественная экспертиза», «независимая экспертиза», «независимая правовая экспертиза».
- обосновать необходимость выделения экспертизы регламентов и процедур, как самостоятельного правового института, в рамках экспертной деятельности в России;
- изучить практику проведения антикоррупционной экспертизы относительно регламентов и процедур;
- сформулировать рекомендации и предложения по вопросу обязательности проведения экспертизы регламентов и процедур государственного контроля (надзора).
Объектом диссертационного исследования выступает комплекс административно-правовых отношений, возникающих в рамках регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики на территории Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются организационно-правовые основания регламентации контрольно-надзорной деятельности; нормативные правовые акты, связанные с регулированием контрольно-надзорной деятельности; сложившаяся правоприменительная практика в рассматриваемой области.
Степень научной разработанности темы. Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономки не достаточно глубоко изучены в отечественной правовой науке. В отдельных составляющих основы регламентации соответствующей тематики рассматривались в монографических работах, комментариях к действующему законодательству, учебной и практической литературе, научных статьях:
– теоретиков права (С. С. Алексеева, В. Г. Афанасьева, М. И. Байтина, В. Н. Баландина, В. П. Беляева, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, В. М. Горшенева, С. А. Комарова, Н. М. Коркунова, Е. Т. Лукьяновой, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, А. С. Мордовца, П. Е. Недбайло, А. А. Павлушиной, В. Н. Протасова, Б. М. Лазарева, О. В. Лазаревой (Яковенко), А. Е. Лунева, В. Д. Сорокина, Ю. К. Толстого, О. И. Цыбулевской и др.);
– представителей административного права (А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Бельского, В. В. Венгерова, И. И. Веремеенко, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, А. А. Демина, А.А. Кармолицкого, И.Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, А.В. Калмыковой, В. М. Кондаурова, Н. М. Конина, А. М. Кононова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, С. Н. Махиной, А. Ф. Ноздрачева, Д. М. Овсянко, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, В. А. Прокошина, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, П. П. Сергуна, Ю. Н. Старилова, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, С. Е. Чаннова, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова, Ц. А. Ямпольской и др.);
– ведущих конституционалистов и специалистов в области муниципального права (И. Н. Барцица, Н. В. Витрука, В. В. Володина, Ю. А. Дмитриева, А. В. Колесникова, Г. Н. Комковой, В. И. Крусса, О. Е. Кутафина, В. В. Ершова, М. В. Преснякова, С. Ю. Фабричного, В. И. Фадеева, И. Е. Фарбера, Т. Я. Хабриевой, Т. C. Червенщук, Е. С. Шугриной, Б. С. Эбзеева и др.); трудового права (Н. Г. Александрова, Э. Н. Бондаренко, Е. А. Ершовой, С. А. Ивановой, А. В. Гусева, В. М. Лебедева, В. Н. Толкуновой и др.); правоведов в налоговой, финансовой и др. сферах (О. Ю. Бакаевой, Е. Н. Пастушенко, Н. И. Химичевой, и др.); специалистов по хозяйственному (предпринимательскому) и гражданскому праву (Т. Ю. Баришпольской, А. Б. Венгерова, В. В. Витрянского, А. П. Сергеева, Г. В. Шершеневича и др.): труды по другим юридическим наукам и теории государственного управления (В. Б. Аверьянова, М. М. Агаркова, Г. В. Атаманчука, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, А. В. Венедиктова, О. С. Иоффе, С. В. Нарутто, А. В. Нестерова, Е. Р. Россинской и др.).
Кроме того, настоящее исследование характеризуется использованием материалов по философии, социологии, менеджменту и экспертной деятельности и т.д.
Вместе с тем до настоящего времени в юридической литературе не было отдельного монографического исследования определяющего комплексный подход к регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики, несмотря на ряд значимых диссертационных исследований, в которых нашли отражение, либо общетеоретические аспекты контрольно-надзорной деятельности (В. П. Беляев), либо избран путь формирования «новых знаний» об административном надзоре (С. М. Зырянов, А. В. Мартынов). Процедурно-процессуальные вопросы активно обсуждаются в юридической науке (И. В. Панова, А. А. Павлушина, С. З. Женетль и др.) по различным направлениям, но за редким исключением без относительно к контрольно–надзорной деятельности. Регламентация, несмотря на интенсивное внедрение в правоприменительную практику в рамках административной реформы, нуждается в обосновании теоретических основ (А. В. Нестеров), с учетом законодательства о техническом регулировании, а также о противодействии коррупции (А. В. Куракин) и антикоррупционной экспертизе.
Особое значение для формирования комплексного подхода к регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики имеет принятие нового законодательства о государственном контроле (надзоре) (2009 г.), о техническом регулировании, о саморегулируемых организациях, о противодействии коррупции (2008, 2010 гг.) и целого ряда других правовых актов управления.
Все вышеизложенные обстоятельства и предопределили выработку авторской позиции и концепции относительно регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики.
Методологическая основа диссертационного исследования выражается в совокупности общенаучных и специальных методов научного познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть регламентацию административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики, с точки зрения вариативности регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению составляющих, данную проблематику, вопросов, продемонстрировать происходящие изменения в зависимости от совокупности воздействующих внутренних и внешних факторов.
Методы формальной логики, такие как, описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие, позволили дать характеристику регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики с позиции ее конкретного нормативного содержания и сделать предложения по устранению пробелов и коллизий в нормативном правовом регулировании.
Наряду с общенаучными методами диалектического познания и формальной логики, в ходе исследования был применен сравнительно-правовой метод при сопоставлении регламентации процедур контрольно-надзорной деятельности в уполномоченных органах исполнительной власти. Метод правового моделирования был использован для выработки концепции государственного контроля (надзора). Системно-структурный метод обеспечил изучение регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними и комплексный междисциплинарный предмет.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного, муниципального, трудового, предпринимательского, гражданского и уголовного права, а также обобщения и выводы философии, социологии, менеджмента, теории государственного управления и экспертной деятельности.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, акты международного права, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных министерств и ведомств, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации, а также проанализированы законопроекты относительно рассматриваемой проблематики.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также решения иных судебных органов. Проанализирована информация, содержащаяся на официальных сайтах органов исполнительной власти, в стенограммах заседаний и совещаний государственных органов, рекомендациях экспертов, материалах интернет-конференций, а также в официальных статистических данных.
Научная новизна работы состоит в формировании первого в науке административного права комплексного монографического исследования посвященного организационно-правовым основам регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики, с учетом анализа положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 26 апреля 2010 г.) № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». При этом, решаются задачи выявления целостности регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности при определении функциональной специфики, характеристики основных черт и обоснования их эффективности. Впервые на монографическом уровне проводится полное и всестороннее изучение структуры и основных элементов административных процедур через призму контрольно-надзорной деятельности; выявляются предпосылки и условия возникновения регламентации, при определении правового статуса административного регламента; обосновывается необходимость выделения экспертизы регламентов и процедур исполнения государственной функции, как элемента экспертизы нормативных правовых актов, в рамках экспертной деятельности в России; рассматриваются законодательные основы и практика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проецируемые на регламенты и процедуры контрольно-надзорной деятельности; определяются основные направления совершенствования регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики; формируются предложения по развитию законодательства и правоприменения в области регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности; обосновывается необходимость формирования регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в качестве самостоятельного института права.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание основ регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики:
-
С учетом проведенного анализа теоретических основ функций государства, которые традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью, содержанием и стоящими перед ним целями и задачами, делается вывод о необходимости понимания функции государства как механизма государственного воздействия на общественные процессы, который включает в себя, в том числе организацию, координацию и регулирование. В пределах осуществления той или иной функции государства должны рассматриваться и вопросы достижения соответствующих целей и задач, но при этом понимание под функцией не только целей в данных масштабах, но и методов разрешения наиболее значимых проблем, стоящих перед обществом и государством, считаем необоснованным.
На этой основе делается вывод о выделении государственного контроля (надзора) в виде особой функции государства в связи с тем, что различие форм и объемов не является основанием отказа от сформированной позиции, так как содержательно относительно единства целей, задач, а также методов их реализации речь идет о самостоятельной функции государства.
Аргументируется роль и значение органов исполнительной власти при реализации возложенных на них функций, в том числе контрольно-надзорного характера через регулирование общественных отношений в области экономики. Особое внимание при этом обращается на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб с учетом разграничения их в правовом, организационном отношении и выделении двух типов служб, один из которых выполняет непосредственно контрольно-надзорные функции, что составляет основное содержание деятельности данного вида органов исполнительной власти.
2. Дается характеристика контрольно-надзорной деятельности, которая реализуется федеральными службами и под которой на основании действующего законодательства понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридических лиц и граждан; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
В результате аргументируется необходимость определения и разграничения функции государственного контроля (надзора) с разрешительными, регистрационными, лицензионными видами, а также исключением из рассматриваемой функции процедур издания индивидуальных правовых актов.
Обособление функции государственного контроля (надзора), как самостоятельного административно-правового института относительно разрешительного, регистрационного, лицензионного видов характеризуется различием предметного определения, методов государственного управленческого воздействия, мер воздействия, что отлично от механизма реализации контроля (надзора), осуществляемого в рамках структуры органов исполнительной власти, что, безусловно, повысит эффективность контрольно-надзорной деятельности.
3. Делается вывод о том, что контрольно-надзорная функция по своей конституционно-правовой природе производна от организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения, в рамках которой выделяют следующие самостоятельные виды: контроль и надзор. При этом, контроль применяется для достижения фактического результата, проверки путей и средств достижения результата, принятия мер по результатам в соответствующей деятельности. Надзор понимается и как составной элемент контроля, и как отдельный, самостоятельный вид государственной деятельности, при этом элементы сочетания контроля и надзора различны.
С учетом того, что контроль представляет собой систему действий по наблюдению, проверке, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и т. д., устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия, – обоснованную теорией права, на практике контроль претерпевает значительные изменения, и можно говорить о том, что он все более приобретает черты контрольно-надзорной деятельности. Это приводит к разногласиям и не соответствию с основами теории права, извращая суть контроля и повышая коррупцию в России. Следовательно, в отношении рассматриваемой проблематики существующая теоретико-правовая модель не позволяет решить задачу о четком разграничении этих понятий.
В результате формирования авторской позиции, допускается, основываясь на узкоспециализированном характере исполнительной деятельности отдельных органов, выделение контрольно-надзорной деятельности, интегрирующей в себе как элементы контроля, так и элементы надзора. Делается вывод о том, что контрольно-надзорная деятельность государственной власти выступает в качестве единой функции, в рамках которой контрольные и надзорные полномочия государственных органов дифференцируются в соответствии с теоретическими выводами о сущности государственного контроля и надзора. Контрольно-надзорная деятельность рассматривается в виде системы, включающей в себя такие блоки, как: цели; принципы; задачи и методы; процедуры.
Исходя из проделанного анализа и с учетом избранного направления научного исследования, нормативно дефиниции «контроль» и «надзор» представляется возможным не разграничивать, а рассматривать как взаимосвязанные понятия – «контроль (надзор)» – применительно к государственной функции и контрольно-надзорная деятельность – относительно функций органов исполнительной власти контрольно-надзорного характера.
4. Определены специальные черты мероприятий по реализации контрольно-надзорной деятельности в области экономики с учетом содержания и соотношения различных видов, например таких, как проверка, ревизия, аудит, наблюдение, обследование, анализ и т.д., что имеет важное практическое значение. Предложены пути устранения отдельных негативных аспектов проведения мероприятий контрольного надзорного характера, выявленных в ходе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики, которые не соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и являющиеся обременительными для представителей бизнеса. Указывается на то, что существующие процедуры проверок не обеспечивают соблюдения законных прав проверяемых, а тем более заинтересованных лиц – граждан, административно-правовой статус которых вообще не определен Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 26 апреля 2010 г.) № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Также, недопустимо, с научной точки зрения, устанавливать цикличность проверок, так как проведение плановых проверок раз в три года, и согласование внеплановых проверок с прокуратурой не повышают эффективность правоприменения и противоречат цели и задачам, в частности, наличию достаточного повода и законных оснований контрольно-надзорных мероприятий.
5. Обосновывается вывод о необходимости определения правовой (юридической) процедуры в виде системы, при обосновании научной концепции административной процедуры включающей структурные и функциональные компоненты по следующим направлениям:
– изучение общей теории права;
– изучение в рамках различных отраслей права;
– изучение административной процедуры в составе административного процесса, который может быть представлен в качестве урегулированной процессуальными нормами деятельности по разрешению государственными органами исполнительной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, а также другими компетентными органами индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления;
– изучение данной тематики в связи с соблюдением, охраной, защитой и реализацией прав и свобод личности как объекта.
6. Установлено, что юридический процесс и юридическая процедура, а по аналогии и административный процесс и административная процедура соотносятся между собой как содержание и форма, при наличии следующих характеризующих признаков:
– административная процедура направлена на достижение определенного правового результата в области действия права;
– административная процедура состоит из последовательно сменяющих друг друга действий;
– административная процедура всегда динамична по своей природе;
– административная процедура регламентируется при помощи средств права – нормативных правовых актов;
– административная процедура складывается с участием субъектов права, категории которых видоизменяются в зависимости от сферы реализации процедуры.
7. Доказана познавательная необходимость составления условных классификаций правовой (юридической) процедуры формируемых по различным основаниям, при проецировании их на институт административной процедуры: социальной направленности, субъекту права, характеру правового регулирования, юридической силе, масштабу действия и т.д.
Приведенные классификации сформированы путем дополнения существующих и разработки авторских подходов.
8. На основании проведенного анализа различных позиций относительно понятийного аппарата и видов административных процедур констатируется их положение, как элемента правового механизма юридической регламентации и отмечается актуальность повышения эффективности административных процедур при функционировании органов исполнительной власти, ибо они представляют собой важную гарантию, и необходимое условие практического действия права, то есть успешного осуществления правового регулирования. Наиболее значимыми вопросами избранной тематики можно считать рассмотрение административных процедур исполнения государственной функции контроля (надзора) по:
– проведению проверок по вопросам, отнесенным к их компетенции;
– принятию по результатам проведенной проверки мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Административные процедуры, есть самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются и каков способ их закрепления, кроме того, они охватывают все многообразие административной деятельности органов публичного управления, прежде всего, следует обратить внимание на позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления, считаем необходимым определить место контрольно-надзорной деятельности в составе административной процедуры.
Под административной процедурой предлагается понимать урегулированную нормами права деятельность органов управления, не только осуществляемую внутри публичной организации, но и внешне организационного характера, что влечет определенные правовые последствия по реализации его нормативно закрепленной компетенции, в частности в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности.
9. Сформулирована необходимость формирования системы административных процедур регламентации контрольно-надзорной деятельности в органах исполнительной власти, при этом регламентация административных процедур контрольно-надзорной деятельности в органах исполнительной власти основана на анализе базисной теории регламентации, выражающейся в совокупности норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности. К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, т.е. законы, подзаконные акты (приказы, распоряжения и пр.), но и разнообразные внутриотраслевые инструкции, положения, оргструктуры, регламенты предприятий и организаций, промышленные стандарты и т.д. В результате делается вывод о недопустимости смешивания регламентации объекта с описанием объекта или его определением, так как у регламентации всегда имеются юридически значимые последствия, содержащиеся в акте, с помощью которого осуществляется нормативная регламентация административных процедур, в целом и административных процедур контрольно-надзорной деятельности, в частности.
10. Характеризуется статус административного регламента, как нормативного правого акта, применительно к исполнению функции государственного контроля (надзора) и выделяются основные виды административных регламентов:
– административные регламенты исполнения государственных функций;
– административные регламенты взаимодействия органов исполнительной власти.
Кроме того, допускается определение в виде правового акта управления административных регламентов собственно органов исполнительной власти (внутриорганизационные административные регламенты).
Как следствие обосновывается необходимость разработки и введения в действие Федерального закона «Об административных процедурах контрольно-надзорной деятельности», включающего как описание требований к административным процедурам контрольно-надзорной деятельности, так и порядок оптимизации соответствующих процедур, их изменение, формирование необходимого ресурсного обеспечения и ответственности за несоблюдение норм права.
11. Указывается на обязательность рассмотрения административной реформы в сочетании с реформой технического регулирования, так как при этом повышается эффективность регулирующего воздействия государства на экономику и минимизируются административные барьеры на пути развития малого и среднего бизнеса, включая неэффективные и затратные формы подтверждения соответствия, что принципиально именно для осуществления государственного контроля (надзора) органами исполнительной власти. При этом, техническое регулирование, выступает одним из важнейших механизмов воздействия на российскую экономику и его основные цели, это: создание эффективной защиты потребительского рынка от опасной продукции; снижение административного давления на производителя; снижение барьеров в торговле. Следовательно, особое значение должно отводиться участию органов исполнительной власти специальной компетенции в создании и совершенствовании технических регламентов, относительно сферы их деятельности, как системообразующих требований для осуществления контрольно-надзорной деятельности.
12. Выделяется обязательный элемент регламентации административных процедур, состоящий из подготовки методических материалов для разработки и внедрения административных регламентов, разработки пилотных проектов, создания условий для проведения экспертиз (общественной, независимой, антикоррупционной), консультаций и образовательной поддержки разработки и внедрения административных регламентов, с учетом создания объективной практики их применения.
Административные регламенты должны основываться на методических рекомендациях, обобщенно содержащих требования по:
– устранению избыточных административных процедур;
– упрощению действий и административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур;
– предоставлению информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;
– обеспечению доступности и прозрачности административных процедур для всех категорий лиц;
– установлению персональной ответственности должностных лиц за несоблюдение требований административных регламентов;
– неотвратимости наступления ответственности за нарушение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной функции контрольно-надзорного характера.
При этом, методические рекомендации должны быть едиными, нормативно закрепленными и признаны обязательными при разработке административных регламентов контрольно-надзорной деятельности.
13. Аргументируется целесообразность для формирования оптимальной системы регламентации деятельности органов исполнительной власти, а также реализации ими полномочий в сфере государственного контроля (надзора), проведения анализа разработки, утверждения административных регламентов, и особое значение их внедрения и исполнения с учетом корректировки реализуемых ранее административных процедур. Доказана необходимость оптимизации (повышения качества) исполнения функции государственного контроля (надзора), в том числе:
а) упорядочение административных процедур и административных действий контрольно-надзорного характера;
б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий при реализации контроля (надзора), если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
в) сокращение количества документов, представляемых в ходе реализации контрольно-надзорной деятельности, и применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий подконтрольного субъекта с должностными лицами, использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции контроля (надзора), в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;
г) сокращение сроков исполнения контрольно-надзорной деятельности, а также сроков исполнения отдельных сопутствующих административных процедур и административных действий в рамках исполнения полномочий. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, при необходимости может установить в административном регламенте сокращенные сроки осуществления контрольно-надзорных мероприятий, не противоречащих действующему законодательству России;
д) определение ответственности должностных лиц за не соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур, административных действий.
14. Констатируется, что для обеспечения внедрения административного регламента (корректировки административных процедур) и недопущения исполнения обязанностей по усмотрению, необходимо осуществить разработку мероприятий по поддержке внедрения регламентов по следующим направлениям: организационная поддержка внедрения; адаптационная поддержка внедрения; правовая поддержка внедрения; технологическая поддержка внедрения; мониторинг внедрения. Для того, чтобы внедрение административного регламента исполнения контрольно-надзорной деятельности достигло своей цели, важно, чтобы предложенные изменения (например, административных процедур, перечня документов, порядка информационного обмена, сроков исполнения административных действий, структуры ответственности и полномочий) стали постоянными, устойчивыми, рутинными процедурами.
Следовательно, требуется сформировать единую функциональную модель последовательного внедрения административных регламентов и административных процедур исполнения государственных функций, в том числе контрольно-надзорного характера.
15. Рассматривается сложившаяся в юридической науке схема использования для определения сотрудничества таких терминов, как «взаимодействие» и «координация», при отсутствии необходимой координации: мероприятий по проведению административной реформы на федеральном и региональном уровнях; деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов; действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В отношении взаимодействия акцентируется внимание на: межведомственном, в том числе, информационном взаимодействии органов исполнительной власти; повышении эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышении прозрачности деятельности органов исполнительной власти; организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Особый акцент делается на проблемы разработки, внедрения и исполнения административных регламентов взаимодействия.
16. Предлагается под проведением экспертизы, как обязательном элементе процедуры разработки и принятия административных регламентов исполнения государственной функции контрольно-надзорного характера понимать исследование экспертом (специалистом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и др. Именно с учетом широты применения экспертной деятельности независимая экспертиза остается наиболее востребованной не только в предпринимательских кругах, но и в сфере деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, в том числе органов прокуратуры, правоохранительных органов, а также физических лиц для защиты своих прав.
В настоящее время необходимо создать единый механизм проведения правовой экспертизы, для чего следует решить следующие задачи:
– сформулировать в действующем законодательстве единый подход к теоретическим основам экспертизы, в том числе путем применения единых терминов;
– сформировать базовые субъекты экспертизы и их правовой статус;
– отработать единую методологию проведения экспертизы;
– нормативно закрепить механизм проведения экспертизы;
– при проведении экспертизы учитывать уже сложившийся положительный опыт;
– популяризировать и пропагандировать экспертизу с помощью широкого участия в этом процессе общественности и средств массовой информации.
Одним их таких способом влияния и является экспертиза нормативных правовых актов, формируемая на территории России, где следует отличать:
– экспертизу федеральных законов и законопроектов;
– законопроектов и законов субъектов РФ;
– нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
– экспертизу правовых актов управления органов государственной власти и их проектов;
– анализ общественно значимых действий, явлений и ситуаций, в том числе в целях подготовки законопроектов.
Отсутствие общей концепции института правовой экспертизы и стихийность нормотворчества в этой области привели к тому, что накоплен значительный правовой материал при отсутствии единых законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, ее четких отграничений от смежных видов деятельности.
Обязанность по проведению независимой экспертизы проектов регламентов исполнения государственных функций зачастую игнорируется, а следовательно должен быть закреплен механизм ответственности за не исполнение соответствующих требований.
17. Анализируется антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, относительно административных регламентов исполнения государственной функции контроля (надзора), которая выступает мерой предотвращения коррупции, являясь при этом самостоятельным и наиболее актуальным видом экспертной деятельности, которая за счет предметной специфики может выступать и как государственная экспертиза, и как общественная, независимая или научная. В отдельных случаях выводы антикоррупционной экспертизы могут быть аналогичны выводам других видов экспертиз, что не влияет негативно на практическое значение полученных результатов. Относительно нормативного правового регулирования проведение антикоррупционной экспертизы должно выражаться в анализе содержательных характеристик нормативного правового акта с учетом выявления коррупциогенных норм, а при оформлении заключения необходимо формировать рекомендации по устранению обнаруженных коррупциогенных факторов с указанием примеров возможной реализации коррупционных действий и их негативных последствий.
Делается вывод о том, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является правореализационным механизмом, цель которого заключается в предупреждении появления в них коррупционных факторов, создающих предпосылки для совершения коррупционных правонарушений на основании действующего законодательства Российской Федерации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, имеют важное теоретическое значение для науки административного права и могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования регламентации процедур контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах и в практике деятельности органов государственного контроля (надзора).
Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебников, учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий в высших учебных заведениях по курсу «Административное право» и специальным курсам «Административные процедуры государственного контроля (надзора)», «Правовое обеспечение деятельности должностных лиц органов государственного контроля (надзора)» и др.
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на повышение эффективности и оптимизацию контрольно-надзорной деятельности в правоприменительной практики, так и в правотворческой сфере, с учетом совершенствования действующего законодательства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию на кафедре административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина (ПАГС) и в ходе участия в:
– международных конференциях, в том числе: «Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности» (СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2-3 декабря 2005); «Правовые состояния и взаимодействия: историко-теоретический, отраслевой и межотраслевой анализ» (СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 1-2 декабря 2006); «Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика» (СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 14-15 декабря 2007); «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Москва: МГУ им. М.В. Ломоносова, 7-8 декабря 2007); «Россия: ключевые проблемы и решения» (М.: РАН, 18-19 декабря 2007); «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран» (СПб., 10-13 апреля 2008); «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов: СГУ им. Н.Г. Чернышевского, 2-3 июля 2008); «Административные процедуры взаимодействия государственных органов и частных лиц в экономической сфере» (СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет, 28-29 июня 2008); Международные юридические чтения» (Омск: Омский юридический ин-т., 25 апреля 2008); «Коррупция и противодействие ей. Современная антикоррупционная политика России» (Саратов: СГАП, 18-19 февраля 2008); «Человек и общество: проблемы взаимодействия» (Саратов: СГСЭУ, 5-8 февраля 2008); «Правовые и организационные основы борьбы с коррупцией» (М.: МВД РФ, 30 сентября 2008); «Конституция Российской Федерации и развитие современной государственности» (Саратов: СГАП, 3-4 октября 2008); «Конституция, закон и социальная сфера общества» (М.: ИЗИСП, 1 декабря 2008); «Всеобщая декларация прав человека: универсализм и многообразие опытов» (М.: Институт философии РАН и Институт государства и права РАН, 2-3 декабря 2008); «Право на защите прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 4-5 декабря 2008); «Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом» (Челябинск: филиал МПГУ г. Челябинске; ЮУПИ, 20 ноября 2008); «Политико-правовые проблемы взаимодействия власти и бизнеса в условиях кризиса» (Саратов: СГУ им. Н.Г. Чернышевского, 02-03 июля 2009); «Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект)» (В.Новгород: Новгородский государственный университет им. Ярослава Мудрого, 8-9 октября 2009); «Проблемы ответственности в современном праве» (М.: МГУ им. М.В. Ломоносова, 10-11 декабря 2009); «Конституционный принцип справедливости: проблемы реализации» (Саратов: СГУ им. Н.Г. Чернышевского; ПАГС им. П.А. Столыпина, 15 декабря 2009); «Конституционные права и свободы человека и гражданина в контексте взаимодействия гражданского общества и правового государства» (М.: Российской академии правосудия, 12-17 апреля 2010);
– всероссийских, межвузовских научных и научно-практических конференциях, симпозиумах и семинарах: «Разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» (Саратов: СГАП, 30 марта 2001); «Управление общественными институтами и процессами в России» (Саратов: ПАГС, 2002); «Конституционные чтения» (Саратов: ПАГС, 2002); «Конституционные чтения» (Саратов: ПАГС, 2004); «Совершенствование российского законодательства в условиях социально-экономического развития России» (Калуга: СЗАГС, ноябрь 2004); «Перспектива развития законодательства и правоприменительной практики» (Саратов: СИЮ МВД РФ, 2005); «Конституционные чтения» (Саратов: ПАГС, 2006); «Правовая политика субъектов Российской Федерации и проблемы совершенствования» (Смоленск, 23 сентября 2006); «Становление гражданского общества и развитие российской государственности: тенденции, проблемы, противоречия» (Саратов, 30-31 января 2008); «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики» (М.: Центр мониторинга права при Совете Федерации, 26 июня 2009); «Актуальные проблемы преподавания административного права: теория, практика, методика» (Саратов, 1 декабря 2009); «Гражданское общество и правовое государство как факторы модернизации российской правовой системы» (СПб.: факультет ГУ ВШЭ в Санкт-Петербурге, 11-12 декабря 2009).
Результаты научного исследования апробированы автором в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора наук, с учетом перечня утвержденного Высшей аттестационной комиссией.
По теме диссертационного исследования опубликовано более 60 научных работ общим объемом свыше 100 п.л., в том числе три монографии (две индивидуальные и одна коллективная) общим объемом 30 п.л., а также комментарии (в соавторстве) к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ и Федеральным законам:
– от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
– от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
На монографические работы имеются положительные рецензии в периодических печатных изданиях, в том числе в журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук.
Кроме того, были проведены лекционные, семинарские и практические занятия:
– по курсам «Административное право», «Государственная и муниципальная служба», «Правовое обеспечение деятельности должностных лиц органов государственного контроля (надзора), «Административные процедуры государственного контроля (надзора)», «Антикоррупционная экспертиза»;
– на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих (например, Ростехнадзор, Россельхознадзор, Роспотребнадзор) на базе Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, Саратовского государственного социально-экономического университета, Саратовской государственной академии права, которые проводились в Саратове, Саратовской области, Пензе, Ижевске, Тюмени, Сургуте, Казани, Ульяновске и т.д.
– в рамках образовательных проектов по программам повышения квалификации: «Образовательные услуги для представителей сферы малого и среднего бизнеса»; «Развитие малого предпринимательства в Саратовской области 2005-2007 годы»; «Развитие малого предпринимательства в Саратовской области 2007-2009 годы»; «Отраслевой менеджмент»; «Менеджмент в здравоохранении и медико-социальной сфере»; «Экономика и менеджмент в здравоохранении»; «Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»; «Информационные технологии в системе федерального казначейства»; «Антикоррупционные механизмы в деятельности органов власти в контексте реализации административных реформ» и др.
Особую роль в апробации результатов научного исследования сыграло:
– руководство Центром независимой правовой экспертизы, созданном на базе Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина и осуществляющим разработку и проведение независимой правовой экспертизы нормативно-правовых актов, в том числе административных регламентов (проведено более 60 экспертиз) и правоприменительной практики;
– проведение антикоррупционной экспертизы ряда проектов нормативных правовых актов в качестве независимого эксперта (распоряжение Министерства юстиции Российской Федерации № 2088-р от 6 июля 2009 г.; свидетельство № 177 от 7 июля 2009 г.);
– участие в комиссиях в качестве независимого эксперта: по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулирования конфликтов интересов; по аттестации и приему федеральных государственных гражданских служащих; в конкурсной комиссии федеральных государственных гражданских служащих.
Структура и объем работы позволяют рассмотреть теоретические и практические аспекты исследования, что обусловлено необходимостью всестороннего анализа избранной проблематики, и состоит из введения, четырех глав, состоящих из 15 параграфов, заключения, библиографии и приложения.
Соотношение контрольной и надзорной функций органов исполнительной власти
Впервые на монографическом уровне проводится полное и всестороннее изучение структуры и основных элементов административных процедур через призму контрольно-надзорной деятельности; выявляются предпосылки и условия возникновения регламентации, при определении правового статуса административного регламента; обосновывается необходимость выделения экспертизы регламентов и процедур исполнения государственной функции, как элемента экспертизы нормативных правовых актов, в рамках экспертной деятельности в России; рассматриваются законодательные основы и практика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проецируемые на регламенты и процедуры контрольно-надзорной деятельности; определяются основные направления совершенствования регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики; формируются предложения по развитию законодательства и правоприменения в области регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности; обосновывается неебходимость формирования регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в качестве самостоятельного института права.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание основ регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики:
С учетом проведенного анализа теоретических основ функций государства, которые традиционно определяют как основные направления деятельности государства, обусловленные его сущностью, содержанием и стоящими перед ним целями и задачами, делается вывод о необходимости понимания функции государства как механизма государственного воздействия на общественные процессы, который включает в себя, в том числе организацию, координацию и регулирование. В пределах осуществления той или иной функции государства должны рассматриваться и вопросы достижения соответствующих целей и задач, но при этом понимание под функцией не только целей в данных масштабах, но и методов разрешения наиболее значимых проблем, стоящих перед обществом и государством, считаем необоснованным.
На этой основе делается вывод о выделении государственного контроля (надзора) в виде особой функции государства в связи с тем, что различие форм и объемов не является основанием отказа от сформированной позиции, так как содержательно относительно единства целей, задач, а также методов их реализации речь идет о самостоятельной функции государства.
Аргументируется роль и значение органов исполнительной власти при реализации возложенных на них функций, в том числе контрольно-надзорного характера через регулирование общественных отношений в области экономики. Особое внимание при этом обращается на контрольно-надзорные полномочия федеральных служб с учетом, разграничения их в правовом, организационном отношении и выделении двух типов служб, один из которых выполняет непосредственно контрольно-надзорные функции, что составляет основное содержание деятельности данного вида органов исполнительной власти.
Дается характеристика контрольно-надзорной деятельности, которая реализуется федеральными службами и под которой на основании действующего законодательства понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридических лиц и граждан; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
В результате аргументируется необходимость определения и разграничения функции государственного контроля (надзора) с разрешительными, регистрационными, лицензионными видами, а также исключением из рассматриваемой функции процедур издания индивидуальных правовых актов.
Обособление функции государственного контроля (надзора), как самостоятельного административно-правового института относительно разрешительного, регистрационного, лицензионного видов характеризуется различием предметного определения, методов государственного управленческого воздействия, мер воздействия, что отлично от механизма реализации контроля (надзора), осуществляемого в рамках структуры органов исполнительной власти, что, безусловно, повысит эффективность контрольно-надзорной деятельности.
Делается вывод о том, что контрольно-надзорная функция по своей конституционно-правовой природе производна от организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения, в рамках которой выделяют следующие самостоятельные виды: контроль и надзор. При этом, контроль применяется для достижения фактического результата, проверки путей и средств достижения результата, принятия мер по результатам в соответствующей деятельности. Надзор понимается и как составной элемент контроля, и как отдельный, самостоятельный вид государственной деятельности, при этом элементы сочетания контроля и надзора различны.
Административная процедура как вид правовой (юридической) процедуры
Следует отметить, что далеко не все представители юридической науки сегодня признают идею общего юридического процесса, соглашаясь с тем, что деятельности государственных и общественных организаций свойственны многочисленные и разнообразные процедурные правила, которые существенно различаются по своим видам, целям, содержанию и основным принципам245.
Представители противоположной точки зрения аргументируют соотношение процедуры и процесса как целого и части (элемента). Например, «следует рассмотреть процедуру как более широкое явление, как более общее понятие, а юридический процесс - как частный случай этого явления и понятия», считал В. Н. Протасов .
С. С. Алексеев подтверждает, что наряду с понятием «процессуальная форма» необходимо введение в науку более широкой емкой категории — «юридическая процедура», которая охватывала бы всякую длящуюся юридическую деятельность . И, продолжая, «юридический процесс - это не просто процедура, длящиеся, растянутые во времени юридические отношения, а особая процедура, которая является выражением специфических юридических режимов применения права»248.
Другую точку зрения высказал А. М. Васильев, полагая, что нет достаточных оснований, чтобы -согласиться со стремлением любую процедуру принятия юридически значимого решения государственными органами, даже если нет ее полной регламентации, рассматривать как процессуальную форму249.
Детализируя свою позицию, В. Н. Протасов формирует такой подход к соотношению понятий «юридического процесса» и «правовой процедуры», где последнее рассматривается как общее, родовое понятие, а соответственно процесс (процессуальная форма) — как разновидность юридической процедуры, объем и содержание которой определяются тем, что она служит реализации особого отношения - материального охранительного правоотношения. Другой же разновидностью правореализующей процедуры является материальная процедура, которая, по мнению автора, служит реализации материального регулятивного правоотношения. Суть анализируемой общеправовой процессуальной теории состоит в том,, что процесс и процедура разграничиваются друг от друга по признаку материальности правовых явлений250.
Применительно к науке административного права Ю. A.v Тихомировым и Э. В. Талапиной четко сформулировано, что «...юридический процесс служит разновидностью процедур, понимаемых в -широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности»251.
Действительно, понятие «правовая процедура» можно воспринимать как общее, родовое понятие. Суть той или иной разновидности процедуры и ее особенности определяются характером правового отношения, реализации которого данная разновидность процедуры служит, — основного правоотношения.
При этом в странах западной демократии, к состоянию правосудия и объему компетенции судов которых мы еще только стремимся, процедуру и процесс часто, практически всегда, определяют одно через другое, ибо лингвистически они обозначают одно и то же — форму и ход осуществления юридически значимой деятельности .
Наиболее важным и объективным, на наш взгляд, можно считать мнение А.Ю. Якимова о том, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма0J.
Интересны и высказывания И. М. Зайцева и Н. А. Рассахатской о том, что в современном праве есть четыре процессуальные формы, на основании части 2 статьи 118 Конституции РФ, а иные порядки юридической деятельности - не процессы, а процедуры254. Но данная позиция не нашла должного анализа в юридической науке, хотя выдвинутый критерий в целом обоснован. Отдельные упоминания без углубленного изучения изложенной позиции имели место, но их детализация отсутствует . Согласно данной позиции, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, которые и выступают в качестве процессуальных форм.
Исходя из этого, деятельность по разрешению социальных конфликтов, связанных с нарушением прав их участников, осуществляется исключительно судами и представляет собой судебную власть. Именно Конституция РФ устанавливает формы реализации судебной власти. Конституционное судопроизводство осуществляется Конституционным Судом РФ в соответствии со статьей 125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О
Конституционном Суде Российской Федерации» " , а также конституционными (уставными) судами субъектов РФ в соответствии с законами субъектов РФ. Гражданское, административное и уголовное судопроизводство осуществляется федеральными судами и мировыми судьями. В целом система и компетенция органов судебной власти предусмотрены Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» .
Однако В. Н. Баландин и А. А. Павлушина полагают, что нет необходимости находить в праве материальные и процессуальные процедуры, следует только обозначить правоприменительный юридический процесс как юрисдикционный (производства: уголовный, гражданский, арбитражный, конституционный, административный — только в части административной деятельности судов и деятельности любых административных органов по привлечению к административной ответственности) и неюрисдикционный (процедуры: толкование Конституции и законов, учредительный - регистрационный, лицензионный, контрольный и надзорный процессы и т.п.) .
Правовая процедура — это особый нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, обеспечивающий реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушений правовыми санкциями259.
Внедрение и исполнение федеральными органами исполнительной власти регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности
В отношении взаимодействия акцентируется внимание на: повышении эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышении прозрачности деятельности органов исполнительной власти; организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; межведомственного информационного взаимодействия органов исполнительной власти. Например, обеспечение оперативного межведомственного информационного взаимодействия органов государственной власти, осуществляется в целях повышения качества и эффективности государственного управления в рамках возложенных на них функций, в частности при реализации административных процедур контрольно-надзорной деятельности.
Объективно, что взаимодействие федеральных органов исполнительной власти при предоставлении и получении информации должно осуществляться путем обращения с запросом в соответствующий федеральный орган исполнительной власти в электронной форме с использованием системы межведомственного электронного документооборота или в форме документа на бумажном носителе, с указанием обязательного срока получения информации. В случаях когда запрашиваемая информация не может быть предоставлена Б срок, указанный в запросе, федеральный орган исполнительной власти, получивший запрос, в 5-дневный срок с даты его получения согласовывает с федеральным органом исполнительной власти, направившим запрос, срок предоставления информации, путем направления писем в электронной форме с использованием системы межведомственного электронного документооборота или в форме документов на бумажном носителе534. По вопросам предоставления и получения информации также необходимо учитывать и положения Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» 35.
Среди проблем межотраслевого взаимодействия правового характера необходимо выделить следующие: 1. Отсутствие четкой правовой регламентации механизма взаимодействия различных субъектов при осуществлении контрольно надзорной деятельности. 2. Регулирование вопросов взаимодействия, в меньшей степени информационного, между различными субъектами либо отсутствует вообще, либо рассредоточено в многочисленных ведомственных нормативно правовых актах, которые доступны для ознакомления только одному из субъектов, и регулирование данных вопросов имеет односторонний, узконаправленный характер.
В целом, взаимодействие с участием органов исполнительной власти реализующих административные процедуры контрольно-надзорной деятельности может и должно осуществляться по следующим направлениям: - между федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями; - при внутренних процессах, обеспечивающих контрольно-надзорную деятельность и координацию внутриорганизационного характера со структурными подразделениями; - между федеральными органами исполнительной, власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; - между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; - между органами исполнительной власти и структурами гражданского общества; - между органами исполнительной власти и средствами массовой информации; - в рамках межотраслевого взаимодействия органов исполнительной власти.
Именно межотраслевое (межведомственное) взаимодействие органов исполнительной власти является проблемным вопросом при реализации административной реформы, который требует пристального внимания и не только в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности.
На основании действующего законодательства установлены общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации не только полномочий, но и взаимодействия этих органов D36 . Где, взаимодействие федеральных органов исполнительной власти при осуществлении ими согласованных действий по реализации государственных функций, включает: образование координационных и совещательных органов; разработку совместных планов и показателей деятельности; разработку и принятие административных регламентов взаимодействия.
В случае если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти, он подлежит согласованию со всеми задействованными органами, осуществляющими нормативное регулирование в соответствующей сфере деятельности, либо ими издается совместный акт - административный регламент взаимодействия.
Антикоррупционная экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функции
Коррупциогенные факторы выступают в виде положений нормативных правовых-актов (проектов нормативных правовых актов),- устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающих условие для проявления коррупции.
Относительная свобода действий правоприменителя, предоставленная законом, с целью принятия в конкретной ситуации наиболее целесообразного и справедливого решения и есть усмотрение. В юридической науке предлагается выделять три вида правоприменительного усмотрения725: 1. ситуационное усмотрение, когда законодатель предоставляет правоприменителю возможность действовать по усмотрению, исходя из конкретных обстоятельств дела. При этом возможны несколько вариантов усмотрения: а) законодатель предоставляет возможность усмотрения, при этом ориентируя правоприменителя, на какие существенные моменты следует обратить внимание при вынесении решения; б) законодатель, допуская возможность усмотрения, ориентирует правоприменителя, на какие существенные моменты следует обратить внимание при вынесении решения, и вместе с тем предоставляет ему дополнительное правомочие, в котором заложены несколько вариантов поведения; в) законодатель предоставляет правоприменителю определенное правомочие, которым он может воспользоваться по своему усмотрению; 2. правоприменительное усмотрение, основанное на оценочных понятиях; 3:усмотрение при применении аналогии закона или аналогии права. 395 В свою очередь, к усмотрению прибегают и эксперты, формируя свое субъективное-мнение - и оценку, которые «благодаря более-объемному-и глубокому видению оказываются- более объективными, то есть приближенными к реальности, чем согласованное мнение множества рядовых представителей популяции»726.
В целом представляется возможным сделать следующие выводы: - судя по анализу нормативных правовых актов, их проектов и правореализационнои практики, коррупционные риски являются для российского законодательства реальной проблемой; - существенное снижение коррупционных рисков российского законодательства вполне возможно с учетом проведения системных, последовательных мер, например экспертно-аналитического характера; - апробированная методика анализа коррупциогенности (антикоррупционной экспертизы) нормативных правовых актов доказала свою полезность, но требуется усовершенствование правоприменительной практики с учетом полученного опыта; - все положения и методики экспертизы нормативных правовых актов распространяются на административные регламенты исполнения государственной функции и должны к ним непосредственно применяться; - особое внимание и последовательное применение экспертизы нормативных правовых актов должно быть осуществлено в адрес административных регламентов контрольно-надзорной деятельности. 396
деятельности, что в условиях высокой неопределенности требует формирования—направлений развития принципов, средств—и—методов экспертной деятельности, включающих разработку базовых моделей оценки, анализа, мониторинга, прогнозирования и др., в том числе и относительно административных регламентов контрольно-надзорной деятельности.
Наиболее органично методы и инструментарии экспертно-аналитических исследований рассмотрены А. В. Нестеровым727, который делит их на научные и научно обоснованные, например органолептические (средства качественной оценки), и/или сверхчувствительные (интуиция). Кроме того, указывается, что методы, с методологической точки зрения, обладают объективно-содержательными, операционными и прагматическими свойствами: - объективно-содержательное свойство метода характеризует объект и предмет исследования; - операционное свойство — операции, ресурсы и принципы, которые в нем используются; - прагматическое - продукционность (эффективность, результативность и цель) метода.
Существует объективная возможность применения к экспертной деятельности теории экспертно-аналитического моделирования, которая является, по сути, важным разделом системного анализа и выражается в разработке базовых, иерархических моделей оценки, анализа, мониторинга и др., что позволяет наполнить данный вид деятельности экспертными знаниями для повышения надежности экспертных выводов, и формализации экспертных процедур, дающей возможность повысить надежность их результатов. В рамках данной теории указывается на то, что любая, даже слабоструктурированная проблема может быть представлена в виде иерархии взаимодействующих между собой слоев (уровней) этой проблемы - цели,
