Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и сущность института административной юстиции в Российской Федерации 16
1. Институт административной юстиции в механизме контроля за сферой исполнительной власти 16
2. Развитие теоретических концепций института административной юстиции и его организационно-правовых форм в российской правовой науке и в законодательстве 42
3. Основные подходы к определению содержания административной юстиции в правовых доктринах зарубежных государств 69
3.1. Модели организации административной юстиции 69
3.2. Организация административной юстиции во Франции 74
3.3. Организация административной юстиции в Великобритании 88
3.4. Организация административной юстиции в Германии 97
Глава II. Перспективы развития института административной юстиции в Российской Федерации 102
1. Создание административных судов в контексте административной и судебной реформ 102
2. Процессуальное обеспечение деятельности суда по рассмотрению административно-правовых споров 125
Заключение 168
Библиография 172
- Развитие теоретических концепций института административной юстиции и его организационно-правовых форм в российской правовой науке и в законодательстве
- Организация административной юстиции во Франции
- Создание административных судов в контексте административной и судебной реформ
- Процессуальное обеспечение деятельности суда по рассмотрению административно-правовых споров
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Важнейший принцип российской Конституции - признание прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью. В соответствии со статьей 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются судебной защитой. С момента своего возникновения Российское государство переживает процесс постоянного реформирования, направленного, в том числе, на обеспечение гарантий прав и свобод человека и гражданина. В основе реформ лежат современные представления о том, каким образом должны строиться взаимоотношения между властью и человеком, государством и обществом, административным аппаратом и бизнесом. Современная наука административного права также демонстрирует тенденцию к более пристальному изучению вопросов обеспечения прав и свобод человека и гражданина в ходе реализации исполнительной власти, способов защиты личности от административного произвола. Образно говоря, административное право «поворачивается лицом» к человеку.
Задача по обеспечению защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина во взаимоотношениях с государством ставится и при обосновании необходимости проведения судебной и административной реформ. По мнению многочисленных представителей научного сообщества, данные реформы нельзя считать завершенными до того момента, пока не будет проведена работа по дальнейшему совершенствованию деятельности судов по рассмотрению споров между гражданином и государством.
В теории административного права совокупность норм, определяющих основания и порядок рассмотрения судом споров между гражданином и государством, традиционно объединяются в институт административной
юстиции. Рассматривая подобные споры, суды не только разрешают индивидуальные правовые конфликты и восстанавливают нарушенные права обратившейся в суд стороны, но и проводят проверку правомерности деятельности органов исполнительной власти. Таким образом, административная юстиция выступает особым механизмом судебного контроля за сферой управления.
В настоящее время институт административной юстиции в России оформлен не полностью. Нет не только системы специализированных административных судов, идею создания которых поддерживают многие ученые и практики, но даже и четкой административно-правовой специализации судей.
В пользу реформирования существующего порядка рассмотрения споров между гражданином и государством можно привести следующие аргументы:
1) Конституция РФ в статье 118 закрепила положение о том, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Статья 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, а также устанавливает возможность обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
2) Специализация судей на конкретной категории дел обеспечивает более высокий профессионализм при разрешении спора. При рассмотрении любого дела судья должен знать и уметь правильно применять соответствующее материальное право. Тем не менее, отмечается недостаточная ознакомленность судей с современным административным правом. Стремительно развивающееся современное административное законодательство, изменение управленческой практики подчеркивают очевидную необходимость соответствующей специализации судов (либо судей).
3) Модернизация института административной юстиции повысит
доступность и эффективность административного правосудия, что явится
условием действенной защиты публичных прав и свобод граждан и
организаций.
4) Необходимость оптимизации рассмотрения судами
административных споров диктуется, во-первых, ростом количества
административных споров, рассматриваемых в судебном порядке, и, во-
вторых, правомерностью большинства обращений в суды по указанной
категории дел. За 2008 год в суды общей юрисдикции поступило 109 560 дел,
возникших из публично-правовых отношений; из них 79 093 дела было
рассмотрено с принятием решения, при этом больше половины дел - 49 064,
были разрешены с удовлетворением требований заявителей. Практически
половина всех дел, рассмотренных в 2008 году арбитражными судами
(48,7%), - это дела, возникающие из административных и иных публичных
правоотношений.
Растет и количество дел об оспаривании в суд постановлений по делам об административных правонарушениях. В 2008 году районными судами были отменены либо изменены каждые два из трех обжалованных постановлений о назначении административного наказания, вынесенных органами (должностными лицами) исполнительной власти, что свидетельствует о низком качестве правоприменения, осуществляемого административными органами.
5) Необходимость реформирования административного
судопроизводства актуализирована проведением административной и
судебной реформ. Административная реформа до настоящего момента не
избавила общество от тех проблем, на решение которых она была направлена.
Существующая неразбериха в компетенции органов исполнительной власти
дает дополнительные возможности для нарушения прав граждан.
Осуществляемая в рамках административной реформы политика
делегирования ряда функций государственного управления
негосударственным организациям привела к возникновению новых субъектов, наделенных административными полномочиями (государственные корпорации и саморегулируемые организации). Вопрос организации судебного контроля за деятельностью данных субъектов по модели административного судопроизводства окончательно не решен.
6) Требует пересмотра процессуальное регулирование порядка рассмотрения административных споров. Специфический характер норм, применяемых при рассмотрении данных споров (нормы административного права), а также особый характер правоотношений, возникающих между участниками административного спора (отношения власти-подчинения), существенно затрудняют использование гражданской процессуальной формы при разрешении подобных дел, не позволяют в полной мере реализовать контролирующий потенциал административной юстиции. В качестве одного из вариантов развития административного процессуального законодательства рассматривается принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования.
Российская наука государственного и административного права вплотную обратилась к административной юстиции во второй половине 19 века. Основное внимание дореволюционных, а затем и советских ученых уделялось раскрытию контролирующего потенциала административной юстиции, её нацеленности на обеспечение нормального функционирования государственного аппарата. Однако административная юстиция как самостоятельный институт современного российского административного права разработана ещё в недостаточной степени.
В настоящее время проводится немалое количество исследований по данной тематике. Российские ученые-административисты выявили ряд проблем, связанных с тем, что в настоящее время административная юстиция в виде отдельных элементов проявляется в гражданском судопроизводстве, осуществляемом судами общей юрисдикции и арбитражными судами. При
этом отсутствует какая-либо комплексная теория, должным образом раскрывающая место и роль административной юстиции как по отношению к исполнительной власти, так и по отношению к другим элементам современной российской судебной системы.
Теория административной юстиции особо востребована в условиях проводимых реформ госаппарата и судебной системы, поскольку она неразрывно связана с обеспечением законности в стране. Попытка принятия закона, учреждающего в России административные суды в рамках судов общей юрисдикции, а также Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, до настоящего момента не привела к каким-либо значимым результатам. Представляется, что неудачный опыт законодательного реформирования административного судопроизводства во многом обусловлен недостаточной теоретической разработанностью самой концепции административной юстиции, отсутствием глубокого научного обоснования системы и структуры административных судов, несогласованностью в вопросах подведомственности им дел. Создание акта, консолидирующего административно-процессуальные нормы, применяемые административными судами при рассмотрении административных дел, также обернулось неудачей во многом потому, что не в полной мере была учтена специфика споров, возникающих из административных правоотношений, а также возлагаемая на административные суды задача по контролю за законностью в государственном управлении.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Цель настоящего исследования заключается в проведении анализа содержания административной юстиции как института административного права, реализующего функцию судебного контроля и защиты прав невластных субъектов посредством рассмотрения индивидуальных административно-правовых споров в соответствии с административно-процессуальными нормами, регулирующими порядок административного судопроизводства. При этом следует учитывать, что административно-
правовой спор как разновидность административного конфликта является спором публично-правового характера, и при его рассмотрении судом применяются нормы административного права.
Цель диссертационного исследования определила постановку и решение следующих задач:
- исследовать сложившиеся в научной литературе представления об
административной юстиции;
- изучить исторический опыт построения и функционирования
института административной юстиции в России, историческую эволюцию
взглядов на административную юстицию в российской юридической науке, а
также теоретические основы и практические подходы к административной
юстиции в зарубежных странах для их использования при создании в России
эффективной системы административного судопроизводства;
сформулировать юридически состоятельное определение административной юстиции;
проанализировать перспективы учреждения в России административных судов в свете как существующих законов, так и имеющихся законопроектов, призванных урегулировать материальные и процессуальные аспекты административного судопроизводства;
- сформулировать основные правила разграничения подсудности и
подведомственности дел конституционным судам, судам общей юрисдикции,
арбитражным судам и административным судам с целью исключения
конфликтов компетенций;
изучить роль административной юстиции в реализации общегосударственной задачи по противодействию коррупции в сфере исполнительной власти;
предложить конкретные меры по совершенствованию
законодательства, призванного обеспечить функционирование
административного судопроизводства в России.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является совокупность нормативных и теоретических положений по вопросам осуществления судебного контроля в сфере реализации исполнительной власти путем рассмотрения и разрешения споров публично-правового характера.
Предметом диссертационного исследования является
административная юстиция как комплексный институт административного права. Данный институт исследуется в историческом аспекте, дается его теоретико-правовая характеристика, освещается иностранный опыт функционирования административной юстиции. В диссертации исследуются также вопросы нормативного регулирования административного судопроизводства в России в настоящий момент, дается оценка перспектив учреждения административных судов, а также принятия кодифицированного акта по вопросам процессуального регулирования порядка рассмотрения административных споров.
Методологическая и научная основа диссертационного исследования.
Методологическую основу настоящей работы представляют общефилософский диалектический метод научного познания, базирующийся на принципах объективности, всесторонности, конкретности и историзма, общенаучные методы познания, такие как формально-логический, системно-структурный методы, метод функционального анализа и синтеза. Также автором использовались специально-юридические методы исследования, такие как сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, юридико-статистический.
Научно-теоретическую основу исследования составили труды российских ученых по вопросам административной юстиции и административного процесса. Проведению диссертационного исследования способствовали фундаментальные труды ученых по вопросам административной юстиции и процесса, написанные как до революции, так и в советский и постсоветский периоды российской истории: С.А. Корфа, Б.Н.
Чичерина, В.М. Гессена, И.Т. Тарасова, В.А. Рязановского, Н.М. Коркунова, М.А. Лозина-Лозинского, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, М.Д. Загряцкого, С.С. Студеникина, А.Ф. Евтихеева, В.Л. Кобалевского, А.Ф. Клейнмана, Д.М. Чечота, Ю.М. Козлова, Л.А. Николаевой, Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Старилова, А.Б. Зеленцова, К.С. Вельского, А.Е. Лунева, Н.Г. Салищевой, А.К. Соловьевой, Н.Ю. Хаманевой, Ц.А. Ямпольской. Также были исследованы периодические публикации последних лет, отражающие современные взгляды на проблемы административной юстиции и административного судопроизводства таких ученых, как А.В. Абсалямов, А.А. Демин, В.В. Бойцова, В.М. Лебедев, В.И. Радченко, В.Д. Сорокин, Ю.А. Тихомиров, М.С. Студеникина, М.А. Штатина и др.
При подготовке диссертационного исследования изучались труды и публикации по общей теории права, а также по конституционному праву и гражданскому процессу, в частности, работы С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева, О.Е. Кутафина, Б.Н. Топорнина, Т.Н. Радько, А.Я. Сливы, В.В. Яркова, Т.К. Андреевой и др.
В настоящем исследовании использован опыт зарубежных ученых, таких как Г. Брэбан, Ж. Ведель, Р. Гнейст, А. Ванн-Дайси, Э. Райтемайер, А. Легатт, Л. Ирвайн, Н. Браун и др.
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства России, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Особое внимание уделено анализу положений действующего законодательства, относящегося к административному судопроизводству, -Закону РФ «О порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Гражданскому процессуальному кодексу РФ, Арбитражному процессуальному кодексу РФ. Автором анализируются положения проекта федерального конституционного закона «Об
административных судах в Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В работе также рассматриваются нормативные акты дореволюционного и советского периодов.
При проведении настоящего диссертационного исследования изучались правовые позиции Конституционного Суда РФ по отдельным вопросам, а также проводился анализ судебной практики судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация представляет собой попытку комплексного научного исследования административной юстиции как особого института административного права, основная задача которого - осуществление судебного контроля в сфере реализации исполнительной власти посредством рассмотрения индивидуальных административных споров. Цель административной юстиции двояка: защита прав граждан и организаций, обратившихся в суд, а также восстановление правопорядка в сфере государственного управления.
Элементами научной новизны обладают основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
Определение административной юстиции как осуществляемого судами в специальной процессуальной форме рассмотрения индивидуальных административных споров, обеспечивающего судебный контроль в сфере реализации исполнительной власти и нацеленного как на защиту прав граждан и организаций, обратившихся в суд, так и на восстановление правопорядка в сфере государственного управления.
Вывод о комплексном характере института административной юстиции, заключающемся в единстве трех его аспектов: организационном, материальном и процессуальном, а также вывод с учетом указанных позиций о соотношении понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство».
Обоснование необходимости введения административно-правовой судейской специализации на всех уровнях судебной системы России, что должно рассматриваться как первый этап решения проблемы создания административных судов. Перспектива кардинального реформирования судебной системы путем учреждения самостоятельной подсистемы административных судов должна оцениваться с учетом имеющихся возможностей по достижению целей и задач реформирования российской административной юстиции за счет оптимизации существующего процессуального порядка рассмотрения административных споров.
Вывод о значительном антикоррупционном потенциале института административной юстиции, при надлежащем функционировании которого повышается авторитет судебной власти, а также укрепляется законность и дисциплина в сфере государственного управления.
Определение административно-правового спора как переданного на рассмотрение органа административной юстиции юридического конфликта по поводу неправильного применения норм административного права властным субъектом административного права (субъектом управления) по отношению к невластному субъекту административного права (объекта управления), нарушающего права последнего.
Обоснование тезиса о том, что ответчиком в административно-правовых спорах должен быть только властный субъект административного права (субъект управления).
Формулирование совокупности особых признаков и принципов административного судопроизводства, которые не в полной мере могут быть реализованы при рассмотрении административно-правовых споров в гражданской процессуальной форме. В этой связи предлагается внести ряд изменений в ГПК РФ и АПК РФ. В частности, предлагается более четкое определение содержания административного спора, сторон административного спора, задач административного судопроизводства, а также расширение числа принципов административного судопроизводства за
счет законодательного закрепления принципа приоритета интересов
гражданина и организации в административном судопроизводстве. Для более
полной реализации принципов административного судопроизводства,
осуществляемого в настоящее время в соответствии с ГПК РФ и АПК РФ,
предлагается на уровне совместного постановления Пленумов ВС РФ и ВАС
РФ обратить внимание судов на инквизиционную роль суда в
административных спорах, а также рекомендовать судам активнее
использовать по отношению к органам государственной власти
дополнительные полномочия, предоставляемые процессуальным
законодательством (в частности, истребование доказательств по собственной инициативе суда, наложение штрафа в случае неявки представителя органа государственной власти в судебное заседание, если такая явка признана судом обязательной).
8. Предложение по рассмотрению в порядке административного
судопроизводства споров с участием государственных корпораций и саморегулируемых организаций в случаях, когда спор возник в результате ненадлежащего осуществления указанными субъектами властных полномочий, делегированных государством.
Теоретическое значение исследования.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что в нем формулируются новые теоретические положения и понятия, непосредственно связанные с институтом административной юстиции, освещается процесс эволюции указанного института в отечественной науке и законодательстве, иностранный опыт учреждения механизмов административной юстиции, а также процессуальной регламентации административного судопроизводства. Проведенный анализ основных положений проекта Кодекса административного судопроизводства РФ может быть использован в дальнейших теоретических исследованиях по вопросам административного судопроизводства.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Сформулированные в ходе диссертационного исследования выводы и предложения могут быть использованы:
в работе по совершенствованию российского законодательства по вопросам административного судопроизводства;
в правоприменительной практике судов Российской Федерации при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений;
- в учебном процессе при подготовке и проведению лекций и
семинарских занятий по дисциплинам «Административное право»,
«Гражданский процесс», «Арбитражный процесс», «История государства и
права», специальному курсу «Административная юстиция».
Апробация результатов исследования.
Диссертация обсуждена на кафедре административного права
Государственного образовательного учреждения «Московская
государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина» и рекомендована к защите.
Основные положения и выводы настоящего диссертационного исследования изложены в пяти публикациях автора по теме исследования.
Выводы и рекомендации автора, содержащиеся в диссертации, были публично изложены автором на научно-практических конференциях по проблемам административного права.
Структура диссертационного исследования.
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографии.
Развитие теоретических концепций института административной юстиции и его организационно-правовых форм в российской правовой науке и в законодательстве
Вопрос учреждения механизма внешнего судебного контроля за исполнительной властью в России, как и в других странах, всегда являлся вопросом прежде всего политическим, и уже во вторую очередь -юридическим. На протяжении всей истории изучения феномена административной юстиции российской правовой наукой позитивное законодательство отставало от уровня развития юридической мысли по данному вопросу, а власть скептически относилась ко всем достижениям науки в сфере административной юстиции. Юридическая наука, прежде всего наука административного права, напротив, использовала каждое послабление режима для того, чтобы в очередной раз вернуться к вопросу о необходимости судебного контроля в сфере государственного управления.
В России повышенный интерес правовой науки к административной юстиции всегда возникал в те периоды, когда происходила демократизация политической и общественной жизни, реформировался государственный аппарат, когда возникала надежда на возможность эффективно противостоять административному произволу. К сожалению, и в такие периоды позитивное административное право отстает в темпах реформирования от права конституционного, гражданского и уголовного, поскольку, видимо, реформирование данных отраслей кажется власть предержащим более актуальным . Учитывая нестабильность развития российского государства и общества в XIX и XX веках, процесс возникновения в России административной юстиции просто не мог быть стабильным и быстрым.
Доктрина российского государственного права впервые пристально обратилась к возникшей на западе идее административной юстиции в 60-х гг. XIX века в период проведения в Российской империи судебной реформы 1862 г., отделившей власть судебную от законодательной и исполнительной59.
Юридическая наука того времени в основном занималась изучением зарубежного опыта построения административной юстиции (Франция, Великобритания, Германские земли, Австрия), касаясь, прежде всего, его теоретических основ, историко-политического генезиса и функционального устройства органов административной юстиции, а также предпринимала попытки найти зачатки административной юстиции в деятельности некоторых государственных органов Российской империи.
Так, С.А. Корф, автор фундаментального двухтомника «Административная юстиция в России», исследует развитие и современное автору состояние органов административной юстиции в западных государствах. В истории развития российской административной юстиции автор выделил два этапа. Начало первому этапу положили реформы Петра I, когда в работе надзорных органов (Сенат и прокуратура) наметились зачатки административной юстиции. Второй этап начался с судебной реформы 1864 г.,
когда были учреждены смешанные губернские присутствия и был усилен публично-судебный элемент в деятельности Правительствующего сената.
С.А. Корф последовательно отстаивал судебную природу административной юстиции. Формой возбуждения административных дел он считал административный иск, который, в отличие от гражданского иска, несет двойную нагрузку - не только защищает личные права обратившегося в суд, но и поддерживает объективный правопорядок60. По его мнению, вопрос о создании специализированных административных судов следует поднимать в тех государствах, где административное право получило особо интенсивное развитие6 .
Следует отметить, что в рассматриваемый период российские ученые не были полностью единодушны ни по вопросу о содержании понятия административной юстиции, ни по вопросу о возможной структуре органов административной юстиции в случае учреждения её в России.
Так, Б.Н. Чичерин в своем «Курсе государственной науки» хотя и оперировал термином «административная юстиция», понимал под ним деятельность не судов, а «особенного рода судилищ», действующих в рамках администрации .
В.М. Гессен занимал противоположную позицию: «Под административной юстицией современная доктрина государственного права понимает своеобразную и обособленную организацию судебной власти, призванную к защите субъективных публичных прав путем отмены незаконных распоряжений административной власти63».
Его поддерживал виднейший ученый - административист того времени А.И. Елистратов: «Под именем административной юстиции следует понимать судебное обжалование административных распоряжений. Сущность административной юстиции состоит в судебном характере обжалования актов управления. Административную юстицию не надо смешивать с теми случаями, когда судьей в делах управления выступает сама администрация .»
Были и ученые, отрицавшие необходимость создания административных судов в системе органов судебной власти65. Ими предлагалось создание квазисудебных органов в рамках самой администрации по французскому образцу. В обоснование этого предложения выдвигались следующие аргументы: 1) в рамках теории разделения властей недопустимо вмешательство судебной власти в деятельность активной администрации; 2) судейский корпус не подготовлен для разрешения споров в сфере публичного права, не знаком с правилами управленческой деятельности. Однако такая позиция подлежала разумной критике: 1) «административные судьи» по сути своей являлись чиновниками, следовательно, не обладали присущим судьям статусом, были «несамостоятельны», зависимы от администрации и сменяемы; 2) такие «судьи» могли аккуімулировать в своих руках власть судебную и административную, что также не соответствовало представлениям о разделении ветвей власти; 3) как следствие: с одной стороны, административный суд ставился в зависимость от вышестоящей администрации, с другой стороны, администрация (в широком смысле) становилась «сама себе судьей» (judex in causa sua).
Организация административной юстиции во Франции
Франция является государством, в котором административная юстиция действенно функционирует уже не первое столетие, что даже позволяет именовать эту страну родоначальницей европейской административной юстиции. Французский способ построения административной юстиции является одной из эталонных моделей построения административной юстиции в мире. Эта модель не только была заимствована во многих государствах, но и была использована при учреждении Европейского суда правосудия115, что, несомненно, характеризует данную модель с положительной стороны.
В основе французской административной юстиции лежит специфическое «жесткое», или «про-административное», понимание разработанной Монтескье теории разделения властей. По закону от 24 августа 1790 года «функции судебные отдельны и должны быть неизменно разграничены от функций административных; судьи не могут, под страхом ответственности за служебное преступление, каким бы то ни было образом нарушать деятельность административных учреждений, ни призывать к себе администраторов по предмету их функций116». Исполнительная власть должна беспрепятственно осуществлять текущее государственное управление. Следовательно, судам не должны быть подсудны дела против администрации, так как рассмотрение судом любого спора в отношении исполнительной власти представляет собой вмешательство в её самостоятельность и является посягательством на принцип разделения властей.
Французское административное судопроизводство, пожалуй, имеет право называться одним из самых старых в мире. Начиная с XIV споры с королевской властью рассматривались Парламентом и Советом короля. В связи с усилением абсолютизма Парламент постепенно стал утрачивать судебные функции в административной сфере, которые перешли к Королевскому совету. В обоснование такого положения дел был положен принцип «судить администрацию значит еще управлять117». Рассмотрение Королевским (Государственным) советом и представителями королевской администрации на местах любых требований, адресованных к власти, осуществлялось вплоть до Великой французской революции 1789 г., ознаменовавшей слом всей государственной машины.
Однако революционная власть оказалась неспособна создать действенную альтернативу старой системе судебных органов, и в 1791 г. Государственный совет был восстановлен. В 1799 - 1800 гг. была сформирована двухуровневая система административных судов, состоящая из Государственного совета и Советов префектур. Но широких контрольных полномочий, позволяющих блокировать деятельность исполнительной власти, этим судам предоставлено не было. В глазах Наполеона Государственный совет был оплотом реакции и монархистских настроений, средоточием «врагов революции», как их именовал Н. Коркунов . Как указывал С.А. Корф, цель наделения Госсовета функциями органа административной юстиции была «не в охранении частных прав граждан, а в обеспечении самостоятельности административной власти и ограничения её от вмешательства власти судебной119». Так, окончательная роль в разрешении административного спора принадлежала главе государства, а Государственный совет лишь готовил заключение по делу. Самостоятельность была предоставлена Госсовету лишь после принятия законов 1849 и 1872 гг.
Отметим, что отголоски принципа невмешательства судебной власти в дела администрации прослеживаются во Франции и по сей день. В частности, об этом свидетельствует полное структурно-функциональное разделение двух судебных юрисдикции - гражданской и административной. Трехуровневую вертикаль гражданского судопроизводства венчает Кассационный суд (Cour de cassation). Система органов административного судопроизводства также состоит из трех уровней: административные трибуналы, апелляционные трибуналы и Государственный совет (Counsil d Etat), выполняющий роль кассационной инстанции120.
Юрисдикция французских административных судов сформулирована в форме общей клаузулы и охватывает все возможные случаи оспаривания решений и действий публичной власти, начиная с органов местного самоуправления и заканчивая президентом республики. При этом французское право допускает возникновение коллизий юрисдикции между общегражданскими и административными судами. Для разрешения подобных «споров о подведомственности» был создан специальный Трибунал по рассмотрению конфликтов (Tribunal des conflicts), куда на паритетных началах входят судьи Кассационного суда и Государственного совета.
Наряду с административными трибуналами, являющимися органами «общей компетенции» по рассмотрению административных споров, в современной Франции действуют и административные трибуналы специальной компетенции. Так, для рассмотрения споров в сфере распределения государственных фондов создан «Суд аудиторов» (Cour des comptes). Существуют и специализированные трибуналы: Счетный суд, Центральная комиссия по социальной помощи, Комиссия по жалобам беженцев.
Создание административных судов в контексте административной и судебной реформ
С момента своего возникновения государственный аппарат Российской Федерации переживает процесс постоянного реформирования, направленного, в том числе, на обеспечение реальных гарантий прав и свобод человека и гражданина. В основе реформ лежат современные представления о том, каким образом должны строиться взаимоотношения между властью и человеком, государством и обществом, административным аппаратом и бизнесом. Современная наука административного права также демонстрирует тенденцию к более пристальному изучению вопросов обеспечения прав и свобод человека и гражданина в ходе реализации исполнительной власти, способов защиты личности от административного произвола. Образно говоря, административное право «поворачивается лицом» к человеку.
Задача по обеспечению защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина во взаимоотношениях с государством выдвигалась и при обосновании необходимости проведения судебной и административной реформ в нашей стране. По мнению многочисленных представителей научного сообщества, данные реформы нельзя считать завершенными до того момента, пока не будет проведена работа по дальнейшему совершенствованию деятельности судов по рассмотрению споров между гражданином и государством .
Неоднократно тематика создания административных судов в связи с судебной и административной реформами поднималась в выступлениях различных политических деятелей. К сожалению, до настоящего момента дальше программных высказываний дело не пошло. Президент России Д.А. Медведев, выступая на VII Всероссийском съезде судей 2 декабря 2008 г., однозначно указал на необходимость принятия окончательного решения по вопросу учреждения административных судов: «Ещё одна тема, по которой необходимо определиться, куда мы идём, в одну сторону или в другую, — я имею в виду административное судопроизводство. В этом вопросе нужно поставить точку. Я сейчас не предвосхищаю решение и не формирую вашу позицию, вы сами должны это обсудить, потому что есть разные точки зрения, и, как правило, эти точки зрения концентрируются в разных судебных системах. Тем не менее по этим различным позициям или нужно достигнуть консенсуса, или принять решение, потому что бесконечно обсуждать этот вопрос не имеет смысла146». Хочется надеяться, что пожелания Президента будут услышаны и исполнены.
Далее мы хотели бы коротко осветить основные аргументы, выдвигаемые сторонниками учреждения в России административных судов.
1. Введение административного судопроизводства предусмотрено Конституцией России.
Конституция РФ в статье 118 закрепила положение о том, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского,
административного и уголовного судопроизводства. Статья 46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, а также устанавливает возможность обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. В соответствии со ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Большинство ученых склонны рассматривать эти положения Основного закона страны как конституционную основу административного судопроизводства. Более того, по мнению некоторых ученых — конституционалистов, блокирование на протяжении двух десятилетий введения административной юстиции приводит к необеспеченности в полном объеме прав и свобод человека и гражданина147. Представители судебной власти солидарны с данной точкой зрения. По словам Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева, «административный суд - не чья-то прихоть, а требование Конституции, не исполненное, кстати, с 1994 года» .
2. Необходимость совершенствования судебной системы. Специализация судов является общим правилом для всех демократических государств; специализация судей на конкретной категории дел обеспечивает более высокий профессионализм при разрешении спора. Очевидно, что при рассмотрении любого дела судья должен знать и уметь правильно применять соответствующее материальное право. Тем не менее, отмечается недостаточная ознакомленность судей с современным административным правом149. Стремительно развивающееся современное административное законодательство, изменение управленческой практики подчеркивают очевидную необходимость соответствующей специализации судов (либо судей). Статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года установила, что суды обязаны рассматривать споры в разумные сроки. Судейская специализация на вопросах административного права будет способствовать более оперативному разрешению административных споров.
Процессуальное обеспечение деятельности суда по рассмотрению административно-правовых споров
Учеными - административистами отмечается, что применяемый в настоящее время гражданско-правовой (в модифицированном виде) порядок рассмотрения споров с государственными органами и должностными лицами ориентирован в целом на состязательную процедуру, что не в полной мере соответствует представлениям об институте административной юстиции, сложившимся в современной науке административного права . Процессуальное законодательство, регулирующее порядок разрешения судами споров с администрацией, должно устанавливать дополнительные гарантии интересов гражданина как более слабой стороны в процессе. Также это законодательство должно обеспечивать максимально активную роль суда в процессе, что предполагает большую по сравнению с гражданским судопроизводством инквизиционность процесса. Необходимость усиления инквизиционной составляющей в административном процессе продиктована как характером правового спора, возникающего между гражданином или организацией, с одной стороны, и государством в лице его органов, с другой стороны, так и контролирующей ролью административной юстиции. Рассматривая индивидуальный административный спор, суд не только разрешает конкретный правовой конфликт, но и осуществляет проверку законности государственного управления.
В современной литературе высказывались различные мнения относительно необходимости принятия кодифицированного процессуального акта по вопросам административного судопроизводства. Так, А.Ф. Ноздрачев указывает, что специфика административного судопроизводства требует адекватного правового закрепления, а не «отрывочного несистемного включения такого рода норм в ГПК и АПК168».
Г.В. Диков полагает, что в настоящий момент для создания административного процессуального кодекса отсутствует необходимая практическая база, но это не мешает двигаться по пути реформирования административно-процессуального законодательства. Первым шагом на пути реформ Г.В. Диков видит разработку Основ законодательства об административном судопроизводстве169. А.А. Демин, напротив, придерживается взглядов о необходимости разработки Административного процессуального кодекса Российской Федерации. Однако сфера регулирования такого кодекса не ограничивается судопроизводством, а распространяется на большой круг субъектов, полномочных разрешать административные конфликты170. По мнению А.К. Соловьевой, Кодекс административного судопроизводства должен предназначаться для судебного рассмотрения административных дел .
Не так давно идея законодательного оформления процессуальных особенностей административного судопроизводства в России получила развитие. Так, в рамках трехстороннего сотрудничества Россия — Совет Европы - Европейский союз группой ученых под руководством Н.Г. Салищевой был разработан проект федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве. Общая часть».
Следующим шагом стала разработка проекта федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (далее - КАС РФ). КАС РФ был разработан Верховным Судом РФ с привлечением ученых - административистов. 29 декабря 2006 года КАС РФ внесен в Государственную Думу. В настоящий момент проект находится на стадии предварительного рассмотрения. Следует отметить, что работа над КАС РФ до его внесения в Думу длилась четыре года. Проект неоднократно представлялся на суд научного сообщества, в том числе зарубежных специалистов - судей административных судов172.
Очевидно, что перед разработчиками КАС РФ стояли непростые задачи, в том числе и теоретического характера. Так, предстояло впервые на законодательном уровне раскрыть понятие административного судопроизводства. Необходимо было определиться с кругом дел, которые будут отнесены к компетенции административных судов. Только ли должностное лицо и административный орган могут быть ответчиками в административном споре, или же допускаются ситуации, когда ответчиком является невластный субъект - гражданин или организация? Какой баланс инквизиционности и состязательности процесса выбрать для того, чтобы наиболее полно гарантировать права заявителей? Многие из этих вопросов нашли свое решение в КАС РФ. В рамках данного диссертационного исследования мы считаем необходимым провести анализ отдельных положений данного законопроекта.
Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является весьма объемным документом, содержит 247 статей, сгруппированных в 26 глав, которые, в свою очередь, объединены в следующие 6 разделов:
1. Общие положения (предмет регулирования; задачи и принципы административного судопроизводства; состав суда и отводы; компетенция судов по рассмотрению административных дел; лица, участвующие в деле; представительство; доказательства; процессуальные сроки; судебные извещения и вызовы; судебные расходы).
2. Производство в суде первой инстанции (подача жалобы; предварительная защита требований; подготовка дела к судебному разбирательству; судебное разбирательство; постановление суда).
3. Пересмотр судебных постановлений (кассационное производство; производство в суде надзорной инстанции; производство по пересмотру по вновь открывшимся обстоятельствам).
4. Особое производство (восстановление утраченного судебного производства).
5. Исполнительное производство (исполнение судебных решений).
6. Особенности рассмотрения и разрешения споров по отдельным категориям дел (общие положения; особенности производства по делам, связанным с осуществлением избирательного права и права на участие в референдуме; особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов; особенности производства по делам об обжаловании решений и действий (бездействия) по вопросам предоставления или лишения статуса беженца и вынужденного переселенца; особенности производства по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях; рассмотрение дел об обжаловании решений и действий, вытекающих из налоговых правоотношений с участием физических лиц и некоммерческих организаций; особенности производства по делам об оспаривании решений, связанных с государственной регистрацией или отказом в государственной регистрации общественных или религиозных объединений, политических партий, общественных движений, фондов, органов общественной самодеятельности, а также решений о ликвидации, запрете, приостановлении или ином ограничении их деятельности).
