Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и общая характеристика правового режима земельных участков
1. Понятие земельного участка как объекта гражданского и земельного права С. 16
2. Общая характеристика правового режима земельных участков С. 26
3. Историко-правовой анализ развития правового режима земельных участков как недвижимого имущества в России С. 35
Глава II. Содержание правового режима земельных участков
1. Категории земель и правовой режим земельных участков С. 53
2. Соотношение правового режима земельного участка и недвижимого имущества на нем С. 82
3. Права и обязанности субъектов земельных и гражданских правоотношений по приобретению и использованию земельных участков С. 112
Глава III. Охрана правового режима земельных участков
1. Общая характеристика охраны правового режима земельных участков С. 130
2. Защита прав собственников и иных правообладателей земельных участков.Разрешение земельных споров С. 134
3. Контроль за использованием и охраной земельных участков С. 142
4. Гражданско-правовая и земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земельных участков С. 147
Заключение С. 162
Библиография
- Понятие земельного участка как объекта гражданского и земельного права
- Общая характеристика правового режима земельных участков
- Категории земель и правовой режим земельных участков
- Общая характеристика охраны правового режима земельных участков
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена новым качественным состоянием правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации в целом, и в том числе касающихся правового режима земельных участков.
Принято и действует новейшее законодательство в данной сфере общественных отношений. Прежде всего - это новый Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г.1 В связи с принятием ЗК РФ введена в действие глава 17 Гражданского кодекса Российской Федерации2 «Право собственности и другие вещные права на землю». Приняты федеральные законы «О землеустройстве», «О разграничении государственной собственности на землю», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «Об охране окружающей среды», а также ряд других нормативно-правовых актов, в которых закреплены нормы о рациональном использовании и охране земель. В названных нормативно-правовых актах, наряду с понятием состава земель и их категорий, определяется правовой режим земельных участков. Таким образом, пожалуй, впервые создана серьезная правовая база регулирования земельных отношений в условиях формирования рыночных отношений в нашей стране.
В этой связи необходимы новые подходы к их анализу и исследованию.
Актуальность темы подтверждается также и тем, что многие из правовых проблем, связанных именно с правовым режимом земельных участков, затрагивались частично и не были исследованы на достаточном уровне. Анализировались некоторые стороны, аспекты правового режима земель отдельных категорий. Настоящая диссертация является первым комплексным исследованием земельно-правовых и гражданско-правовых проблем, раскрывающих правовой режим земельных участков как недвижимого имущества.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена также
социально-экономическими тенденциями развития современного российского общества. Присутствует некоторая нерешенность, а подчас существенное расхождение правовых норм земельного и гражданского законодательства, регулирующих отношения, касающиеся земельных участков. Имеется определенная несогласованность прав субъектов земельных правоотношений на земельные участки с правами на объекты недвижимости, расположенные на них.
В юридической литературе пока еще не подверглись должному рассмотрению проблемы правового режима земельных участков, особенности правосубъектности собственников участков земли, содержание права собственности, его возникновение, изменение, прекращение.
Институт права собственности на земельные участки (как недвижимое имущество) неизбежно затрагивает проблемы прав и обязанностей их собственников, а также ограничения этих прав. Поэтому в данном исследовании ставятся и решаются проблемы, направленные, с одной стороны, на наиболее полную защиту и гарантии прав и интересов собственника, а с другой - на обеспечение не только частных, но и публичных интересов.
Формирование законодательства, гарантирующего поддержание баланса прав, обеспечивающих защиту публичных и частных интересов, требует четкого выделения в законодательстве понятия публичного интереса и защищаемых им принципов. Это необходимо в связи с тем, что в законодательстве, например, при изъятии земельных участков, устанавливается принцип защиты лишь государственных и муниципальных надобностей, а это не охватывает интересы всех сторон, участвующих в данных правоотношениях.
Исследование теоретических проблем и законодательных решений в области использования и охраны земельных участков требует согласованности и увязки с принципами и нормами конституционного права. Это важно, поскольку право граждан и юридических лиц иметь в собственности земельные участки стало одним из основ конституционного строя РФ,
признающего и защищающего равным образом все формы собственности и иные права на землю.
Важно исследовать роль и нормы гражданского права, урегулировавшего отношения вещного права, оборот земельных участков, права и обязанности собственников и иных правообладателей.
Исследование в диссертации проблем правового режима земельных участков как недвижимого имущества становится особенно актуальным в настоящее время, поскольку принятие Земельного кодекса РФ 2001 г. и ряда других нормативных актов не разрешило некоторых проблем комплексного регулирования режима земельного участка и недвижимого имущества на нем. В работе предлагаются пути решения данных проблем.
Согласованность между земельным и гражданским законодательством в регулировании отношений, возникающих по поводу земельных участков, необходима, о чем свидетельствуют многочисленные дискуссии и публикации в юридической литературе .
Однако еще немало проблем нуждаются в урегулировании. Существуют определенные расхождения между нормами ПС РФ и нормами ЗК РФ, которые не всегда согласованно регулируют рассматриваемую группу отношений.
Правомочия, права и обязанности собственников земельных участков в этих актах не всегда совпадают по содержанию, что затрудняет их применение. В ЗК РФ права и обязанности собственников и иных титульных обладателей земельных участков разграничены недостаточно четко. Существуют также определенные проблемы, касающиеся ответственности за земельные правонарушения. Все это требует продолжения работы по совершенствованию земельного и гражданского законодательства в данной области.
С исчезновением из Земельного кодекса РФ упоминания земельных долей и появлением обязанности собственников долей переоформить их в собственность либо аренду с выделением земельного участка в натуре неопределенным стало решение вопроса о недвижимости на земельном участке, находящемся на праве собственности, а также пожизненного наследуемого владения и даже аренды в случаях реализации права на оборот земельных участков в соответствии со ст. 129 ГК РФ. После принятия Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»1 остался недостаточно урегулированным порядок перевода в собственность земельных участков, находящихся на праве постоянного пользования и пожизненного наследуемого владения.
В диссертации автор проанализировал нормативную базу и юридическую литературу по рассматриваемым вопросам. В работе анализируются подходы и позиции специалистов в области земельного и гражданского права по наиболее спорным вопросам института права частной собственности на землю. По целому ряду рассматриваемых проблем вносятся обоснованные предложения.
Решение исследуемых проблем требует проведения серьезного анализа законодательства, действующего в данной сфере отношений.
Исходя из этих позиций, выбор темы диссертационного исследования обусловлен также потребностью проведения анализа научно-практических проблем в рассматриваемой области. Требуется согласование позиций и содержания норм земельного, гражданского и конституционного права, выраженного в законодательных актах этих отраслей права, а также более детальное урегулирование механизма применения этих норм. Степень научной разработанности темы
Проблемы правового режима земельных участков как недвижимого имущества до сих пор не стали предметом детального монографического исследования в правовой науке, хотя с принятием ЗК РФ 2001 г. и введением в действие главы 17 ГК РФ возник целый ряд проблем, связанных с
необходимостью согласования подходов к регулированию этих отношений в земельном и гражданском законодательстве.
В советский период эти проблемы не решались, поскольку не было права частной собственности на землю и ее гражданско-правового оборота.
В 90-х годах XX в. и в начале 2000-х гг. проблемы регулирования земельных отношений изучались очень медленно и часто непоследовательно: в определенной степени это было связано с неустойчивостью в правовом регулировании рассматриваемых отношений. Не было также специальных монографических работ в этой области, хотя отдельные проблемы в юридической литературе затрагивались. Это означает, что существует целесообразность и необходимость комплексного исследования вопросов, касающихся правового режима земельных участков.
Объектом исследования являются общественные отношения, обусловливающие правовой режим земельных участков как недвижимого имущества.
Предметом исследования являются система норм, касающаяся регулирования правового режима земельных участков как недвижимого имущества в земельном и гражданском праве; практика применения нормативно-правовых актов, направленных на рациональное и эффективное использование земельных участков; правоотношения по поводу объектов недвижимости на земельных участках.
Цель и задачи исследования
Целями данного исследования являются систематизация и комплексный анализ норм, регулирующих основополагающие составные части правового режима земельных участков как ІІЄДВИЖИМОГО имущества, а также теоретических положений, лежащих в основе действующего законодательства, проблем реализации законодательства на практике.
Для реализации названных целей были поставлены следующие теоретические и практические задач
- исследование и раскрытие понятия земельного участка как объекта земельного и гражданского права, а также понятия правового режима земельного участка;
- краткий историко-правовой анализ становления и развития института правового режима земельных участков в истории Российского государства;
исследование отдельных неточностей и несогласованностей, касающихся правового режима земельных участков (как недвижимого имущества) в современном российском законодательстве;
- научный анализ концепции единства судьбы земельного участка и объектов недвижимости, находящихся на нем, с позиций земельного и гражданского законодательства;
- исследование и раскрытие содержания права собственности и иных вещных прав на земельные участки;
- анализ оснований и условий перехода прав на земельные участки от одних правообладателей к другим;
- научный анализ механизмов передачи права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости;
- изучение проблем охраны и защиты правового режима земельных участков, а также особенностей юридической ответственности за нарушения в данной сфере.
Научная новизна диссертации и ее значимость заключаются в том, что в ней с позиций общей теории права и правоприменительной практики исследуются право собственности и иные вещные права на земельные участки (как объекты недвижимости) в условиях рынка земли и земельной реформы в РФ. Раскрывается правовой режим земельных участков как природного объекта, ресурса. Проведен комплексный анализ норм земельного и гражданского права по проблемам взаимосвязи земельных участков и недвижимого имущества на них.
До сих пор данные проблемы, как известно, исследовались фрагментарно. Настоящая диссертация восполняет этот пробел. На основе новейшего
законодательства (нового ЗК РФ, введенной в действие главы 17 ГК РФ и иных нормативно-правовых актов) анализируются вещные и иные права на земельные участки, основания и порядок перехода их от одних лиц к другим, меры охраны и защиты правового режима земельных участков. Данная диссертация является первым комплексным исследованием земельно-правовых и гражданско-правовых проблем, раскрывающих правовой режим земельных участков.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания: анализ, синтез, диалектико-материалистический, исторический, формально-логический. Использовались также частно-научные методы: коллизионный, сравнительный, статистический, метод системно-структурного анализа. Использование этих методов позволило раскрыть тему диссертации в процессе эволюции земельного и гражданского законодательства, исследовать связи этих отраслей законодательства, выявить правовые проблемы и высказать ряд предложений, направленных на совершенствование законодательства в исследуемой области.
Теоретические основы рассматриваемого института заложены в трудах российских цивилистов: Алексеева С.С., Баринова Н.А., Безбаха В.В., Брагинского М.И., Брауде И.Д., Бенедиктова А.В., Витрянского В.В., Иоффе О.С., Копылова А.В., Мозолина Л.А., Путинского О.Н., Пучинского В.К., Рамзаева П.В., Рыбакова В.А., Садикова О.Н., Серебровского В.И., Суханова Е.А., Тархова В.А., Толстого Ю.К., Флейшиц Е.А., Цыбуленко З.И., Щенниковой Л.В. и др. Работы названных авторов были изучены диссертантом, их положения проанализированы в диссертации.
В работе также использованы теоретические положения о формировании и переходе прав на землю и другую недвижимость, содержащиеся в работах представителей науки земельного права: Боголюбова С.А., Волковой Т.В., Галиновской Е.А., Голиченкова А.К., Дубовик О.Л., Жарикова Ю.Г., Зинчен ко Н.И., Иконицкой И.А., Козырь О.М., Крассова О.И., Кузнецова А.В., Пандакова К.Г., Панкратова И.Ф., Разгельдеева Н.Т.,
Сыродоева Н.А., Тимофеева Л.А., Улюкаева В.Х., Черноморца А.Е., Чмыхало Е.Ю., Чубукова Г.В. и др.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования
состоит в том, что в нем содержатся анализ, выводы и положения, характеризующие современное состояние правового режима земельных участков как объектов недвижимости. На основе проведенного анализа действующего законодательства, в связи с поставленными целями и задачами сформулированы теоретические выводы и практические предложения, направленные на совершенствование земельного и гражданского законодательства в исследуемой области.
Положения, сформулированные в диссертационном исследовании, учитывающие специфику рассматриваемых отношений, могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Основные теоретические положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Правовой режим земельных участков необходимо определять и раскрывать в соответствии с установленными земельным законодательством категориями земель. Правовой режим земельных участков раскрывается как самостоятельный комплексный институт права, как совокупность правовых норм в области использования и охраны земель. Одним из важнейших признаков (критериев) правового режима земельных участков является их основное целевое назначение, предусмотренное в соответствии с особенностями категорий земель.
Многочисленные случаи незаконного перевода земель из одной категории в другую, ведущие к снижению эффективного использования земель и другим негативным явлениям, требуют, на наш взгляд, установления более жесткого режима перевода земель из одной категории в другие. Целесообразно принять федеральный закон, регулирующий порядок перевода земель из одной категории в другую. В нем следовало бы установить, во-первых, более четкие требования к категориям земель; во-вторых, запретить перевод особо ценных земель в менее ценные; в-третьих, для остальных земель установить
соответствующий их значению режим охраны при переводе в менее ценные категории земель.
2. В п. 1 ст. 1 ЗК РФ закреплен принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства при регулировании земельных отношений. В п. 1 ст. 27 ЗК РФ предусматривается, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом. Однако Гражданский кодекс РФ (п. 3 ст. 129) и Федеральный закон «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» (ст. 13) решение вопроса об обороте земельных участков относят исключительно к земельному законодательству. Целесообразно привести в соответствие п. 3 ст. 129 ГК РФ и ст. 13 ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» со статьями 1 и 27 ЗК РФ.
3. Земельный участок и недвижимое имущество, расположенное на нем, необходимо рассматривать как единый имущественный комплекс. Прочно связанные с земельным участком объекты недвижимости составляют совместно с земельным участком единый объект права, общественные отношения по поводу которого регулируются гражданским и земельным законодательством. Поэтому является целесообразной корректировка ст. 553 ГК РФ. В ней указано, что допускается продажа земельного участка без принадлежащего продавцу здания, строения или другой недвижимости. В ст. 35 ЗК РФ указано, что запрещено отчуждение земельного участка без находящихся на нем зданий, строений, сооружений в случае, если они принадлежат одному лицу. Таким образом, ст. 553 ГК РФ следовало бы изложить в следующей редакции: «При продаже земельного участка, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, покупателю передается в собственность земельный участок совместно с объектами недвижимости, расположенными на нем».
4. Целесообразно внести в гражданское и земельное законодательство положение о признании земельного участка главной вещью, а объектов
недвижимости, расположенных на нем, - принадлежностью. Причем важно оговорить положение о следовании принадлежности судьбе главной вещи.
5. Нуждается в корректировке ст. 15 ЗК РФ. Согласно п. 1 указанной статьи: «Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством РФ». Хотя формулировка и отражает суть отношений собственности, с теоретической точки зрения она не совсем точна.
Собственность (в т.ч. и частная) представляет собой экономическое отношение, складывающееся по поводу определенного блага. То есть собственность - это не сам земельный участок, а совокупность отношений, урегулированных нормами гражданского и земельного права, складывающихся по поводу этого участка. На недопустимость смешивания понятий «имущество» и «собственность» неоднократно указывалось в юридической литературе.
В связи с этим в уточнении нуждается п. 1 ст. 15 ЗК РФ. Указанную норму следовало бы сформулировать следующим образом: «В собственности граждан и юридических лиц (частной собственности) находятся земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации».
6. Земельный кодекс РФ (п. 5 ст. 22) предусматривает возможность арендатора распоряжаться земельным участком без согласия собственника земли и лишь при условии его уведомления. Гражданский кодекс РФ (п. 2 ст. 615) наоборот, в качестве общего правила устанавливает наличие обязательного согласия арендодателя на распоряжение арендатора земельным участком. Из вышеизложенного следует, что п. 5 ст. 22 ЗК РФ должен быть приведен в соответствие с п. 2 ст. 615 ГК РФ. Фразу «... без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления...» следовало бы заменить на фразу « ... с согласия собственника земельного участка ...».
Сохранение положения, содержащегося в п. 5 ст. 22 ЗК РФ, может
нарушить права собственника земельного участка.
7. В ст. 82 ЗК РФ устанавливается, что унитарные предприятия могут быть собственниками участков земель сельскохозяйственного назначения. Но в ГК РФ (пункты 1 и 2 ст. ИЗ) говорится, что унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В ст. 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» унитарные предприятия не названы в числе собственников участков земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, следовало бы исключить унитарные предприятия из перечня организаций (ст. 82 ЗК РФ), имеющих право на получение земель сельскохозяйственного назначения в собственность.
8. В составе земель сельскохозяйственного назначения имеются так называемые неудобья - это овраги, балки, гари и прочие участки, которые по своему состоянию в данный момент не могут быть использованы в качестве продуктивных земель. В новом ЗК РФ, в отличие от прежнего, они специально не упоминаются. Поэтому в ЗК РФ целесообразно включить статью, определяющую правовой режим неудобий, что позволит избежать злоупотреблений при выделении земельных участков для застройки и других надобностей, а также установить, что данные участки подлежат окультуриванию и последующему переводу в сельскохозяйственные угодья, возложить эту обязанность на собственника неудобий.
9. В соответствии со ст. 57 ЗК РФ государство и муниципальные образования обязаны возмещать ущерб, причиняемый изъятием земельных участков для государственных или муниципальных надобностей. Эти случаи определяются как правомерно причиняемый ущерб. Однако ущерб может причиняться не только правомерным изъятием, но и неправомерными государственными актами либо действиями должностных лиц государства и органов местного самоуправления. И в этих случаях государство и его органы выступают субъектами земельных правонарушений, на что прямо указано в статьях 16 и 1069-1071 ГК РФ. Поэтому упоминаемые в качестве субъектов
гражданско-правовых отношений Российская Федерация, субъекты РФ и органы местного самоуправления должны нести ответственность за причинение вреда собственникам, пользователям и арендаторам земельных участков. Возмещение в этом случае (например, в случае издания неправомерного нормативного акта) должно осуществляться по гражданскому праву за счет казны. Если ущерб был нанесен действиями должностных лиц, то возмещение должно производиться за их счет. Поскольку область регулирования отношений по возмещению имущественного вреда в деталях определяется приведенными нормами ГК РФ, то в п. 1 ст. 76 ЗК РФ можно внести положение о том, что участники земельных правоотношений, причинившие вред в результате нарушения земельного законодательства, обязаны возместить его в полном объеме, в соответствии с гражданским законодательством.
10. ГК РФ и ЗК РФ содержат различные перечни оснований прекращения права собственности на земельные участки. В гл. 17 ГК РФ называются два основания, которых нет в ЗК РФ: изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением (ст. 284 ГК РФ) и изъятие земельного участка, используемого с нарушениями законодательства (ст. 285 ГК РФ). Данные положения в настоящее время не применяются по причине того, что в земельном законодательстве отсутствуют нормы, уполномочивающие соответствующие органы государственной власти или местного самоуправления принимать решения об изъятии земельных участков, а также нормы, определяющие порядок предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях, как того требует ст. 286 ГК РФ. Диссертант считает, что данные нормы по своей природе не являются гражданско-правовыми и должны содержаться в земельном законодательстве. Иные основания прекращения права собственности, предусмотренные ГК РФ: обращение взыскания на имущество по обязательствам должника, отчуждение имущества, которое не может принадлежать данному лицу, безусловно,
применимы к земельному участку и являются предметом гражданско-правового регулирования.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка, включая перечень использованных нормативных источников и научных трудов.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена на кафедре земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», проведено ее обсуждение и рецензирование. Основные положения и выводы диссертации отражены автором в публикациях, а также обсуждались на семинарах и конференциях.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Бугров Д.С. О совершенствовании законодательства об ответственности за земельные правонарушения // Юридический мир. - 2003. № 8. - С. 62-67 (1 п.л.).
2. Бугров Д.С. К вопросу о законодательном регулировании имущественных земельных отношений // Право: теория и практика. - 2003. № 8. - С. 48-50 (0,34 п.л.).
3. Бугров Д.С. Публичный и частный интерес в праве собственности на земельные участки // Объединенный научный журнал. - 2003. № 20. - С. 9-10 (0,25 п.л.).
4. Бугров Д.С. Земельный кодекс РФ о целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка // Научные труды Института послевузовского профессионального образования СГА. - М.: Изд. ИППО СГА, 2003. № 8. - С. 62-71 (0,5 п.л.).
Понятие земельного участка как объекта гражданского и земельного права
В словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона разъясняется понятие (термин) земля как гео (планета), терра (территория) и агро (возделывание, обработка земли) .
Понятие «гео» - означает относящийся к земле, к ее изучению (в том числе - в планетарном масштабе). Отсюда вытекают понятия - география, геодезия, картография, геополитика, геометрия, геофизика и т.п.
Как «терра» - земля делится на определенные территории, различные категории земель, земельные участки и их части. Определяются их границы, контуры земельных участков, закрепленные в кадастровых документах и земельном мониторинге. В Земельном кодексе РФ понятия территорий (размеров) земельных участков, их частей и долей содержатся, по существу, более чем в половине статей.
Как «агро» - земля является объектом ее обработки, возделывания, осуществления производства продукции земледелия и животноводства, т. е. аграрного (сельскохозяйственного) производства. Отсюда существуют и широко используются на практике термины: агрономия, агротехника, агромелиорация, аграрная политика, агропромышленный комплекс, агросервис, агробизнес и т.п.
Огромное экономическое, политическое и социальное значение земли в жизни общества обусловлено тем, что она являлась в течение многих веков первоначальным источником всякого богатства. В истории человеческого общества земельные отношения всегда играли большую роль и занимали значимое место в системе общественных отношений, земля была одним из объектов ожесточенной борьбы1.
Земля отнюдь не утратила своей огромной экономической роли и поныне. Более того, значение земельных отношений постоянно возрастает. Они охватывают огромную сферу общественных отношений по поводу использования и охраны земли и связанных с нею объектов природного и искусственного происхождения. Земля - основа жизни и деятельности любого человеческого общества. Она представляет собой главный объект хозяйственной деятельности человека. Почва (плодородный слой земли) является основой для ведения сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства. В недрах земли содержатся запасы полезных ископаемых, необходимые для экономического развития. Водные ресурсы, являющиеся важнейшим условием существования людей, животного и растительного мира, также находятся на земле. Земля является местом обитания животного мира -возобновляемого природного ресурса. Земля - один из важнейших компонентов окружающей среды.
Традиционно принято рассматривать землю в качестве природного объекта и природного ресурса. Природный объект - это относительно условная правовая категория, использование которой дает возможность с позиций права индивидуализировать определенную часть природной среды (в данном случае землю) с тем, чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования, объекта правовой охраны. Поэтому одним из объектов природы право признает землю. Правовое понятие «природный объект» отличается от понятия «природный ресурс». Природный ресурс представляет собой определенную совокупность запасов природных веществ, природной энергии, территориальной сферы, которые используются обществом для удовлетворения своих потребностей или признаются в качестве таковых . Характерными чертами земли как природного ресурса являются ее производительная способность, то есть плодородие почв, наличие свободных земель, которые могут быть использованы для размещения каких - либо производственных или иных объектов, для застройки и т.п.
Земля существует без всякого содействия со стороны человека как всеобщее условие и предмет человеческого труда. Земля - территориальный базис существования и деятельности людей, естественное средство производства. Это принципиально важное свойство земли нашло свое отражение в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Земля относится к числу неуничтожимых природных ресурсов (объектов). Можно, например, уничтожить плодородный почвенный слой, однако землю как пространственный территориальный базис, как правило, уничтожить нельзя, хотя, конечно, современные технические возможности, которыми обладает человек, позволяют, к сожалению, создать условия, непригодные для проживания и деятельности людей вследствие деградации земли и окружающей среды. В связи с этим земля, являющаяся местом существования человеческого общества в обозримом будущем, обладает признаком незаменимости.
В отличие от растительного и животного мира, объекты которого относятся к числу возобновляемых ресурсов природы, земля не обладает таким свойством. Однако естественное плодородие, характерное для земли, может быть восстановлено при применении специальных методов. При правильной, научно-обоснованной обработке почвы обладают уникальным свойством увеличивать свою продуктивную способность. Земля выполняет важные экологические функции, являясь первичным элементом в системе сложных взаимосвязей объектов природы в экологической системе.
Очень важным обстоятельством является также и то, что земля ограничена в пространстве. Человеческое общество существует на определенной территории, как правило, ограниченной границами соответствующего государства. Любой человек владеет земельным участком, площадь которого, независимо от размеров, всегда ограничена.
Общая характеристика правового режима земельных участков
В Большой Советской Энциклопедии дается следующее определение режима: «режим (франц. regime, от лат. regimen - управление): 1) государственный строй, метод правления; 2) точно установленный распорядок жизни, работы, отдыха, питания, сна; 3) совокупность правил, мероприятий, норм для достижения той или иной цели».1 Понятие режима характерно для многих общественных отношений, например, режим питания, постельный режим, пограничный режим, тюремный режим и т.д.
В Словаре русского языка, составленном СИ. Ожеговым, режим определяется как совокупность фактических, природных, физических и технологических признаков, характерных для конкретного вида явлении .
Необходимо отметить, что понятие правового режима содержится в Юридической Энциклопедии России. Правовой режим (law, juridical, legal regime of) - нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации). В отличие от правового статуса, который касается правовой характеристики субъекта отношений, правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации1.
Из вышеизложенного следует, что правовой режим - это совокупность правовых норм, регулирующих данную группу отношений в той или иной отрасли права. Таким образом, правовой режим можно рассматривать как самостоятельный комплексный институт отрасли права.
Необходимо проанализировать понятие правового режима земельного участка с позиций теории гражданского и земельного права. Впервые вопрос о земельном режиме затронул И.И. Евтихиев. Он отмечал, что при общем правовом основании - государственной собственности на землю - существуют разные, не совпадающие по объему земельные режимы для отдельных разрядов земель. Под земельным режимом понимается статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного управления основных функций: административной, юрисдикционной и нормативной . Таким образом, по его мнению, земельный режим (т.е. правовой режим земельных участков) сводился к полномочиям органов управления.
Аналогичного мнения придерживался А.В. Венедиктов. Рассматривая вопрос о различиях правового режима отдельных видов государственного имущества (земли, основных и оборотных средств), он считал, что все различия в характере и назначении этих объектов отражаются лишь на объеме прав и обязанностей отдельных государственных органов, ими ведающих, т.е. на правовом режиме соответствующих видов государственных имуществ .
В юридической литературе определение правового режима государственного земельного фонда было предложено И.И. Красновым. Он отмечал, что под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами советского права порядок должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства1.
Б.В. Ерофеев отмечал, что, с юридической точки, зрения правовой режим участков земли в городах представляет собой совокупность требований, выраженных в правовых нормах, устанавливающих целевое назначение земель городов и их отдельных видов, порядок управления и пользования ими в условиях научно-технического прогресса. Правовой режим участков земли в городах определяет также деятельность городских Советов депутатов трудящихся в области регулирования земельных отношений, прав и обязанностей всех землепользователей в городах, а также других участников земельных отношений, возникающих по поводу эксплуатации земель городов как в целом, так и отдельных их видов для наиболее рационального использования и повышения эффективности средств, направленных на градостроительство.2
Г.А. Аксененок полагал, что определить правовой режим любой категории земель - это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользователей.
По мнению И.А. Иконицкой, правовой режим земельных участков представляет собой установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции - основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории1.
Вместе с тем высказываются и иные точки зрения. Так, по мнению С. А. Боголюбова, правовой режим земельных участков определяется совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным, лесным, водным, природоохранным, законодательством о недрах и иным законодательством2.
Анализ понятия «правовой режим земельного участка» имеет принципиальное значение для уяснения тех правовых рычагов, с помощью которых земельное законодательство регулирует широкий круг земельных отношений. Использование данной правовой категории позволяет выявить сущность всего земельного права, поскольку именно понятие «правовой режим» отражает особый характер правового регулирования, использования и охраны земельных ресурсов.
Содержание данного понятия имеет огромное научное и практическое значение. Суть правового режима конкретного земельного участка чрезвычайно важна для его собственника, владельца, пользователя и арендатора. Лицо, использующее земельный участок, по вполне понятным причинам должно знать, какими правами на участок оно обладает, какие обязанности на него возлагаются.
Категории земель и правовой режим земельных участков
Принятый в 2001 г. Земельный кодекс РФ в ст. 7 устанавливает, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, которые используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земельных участков определяется, исходя из принадлежности земель к той или иной категории и разрешенного использования, в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
По содержанию указанная классификация сохраняется с советских времен до настоящего времени, хотя и претерпела ряд изменений. Многочисленные случаи необоснованного и незаконного перевода земель из одной категории в другую, ведущие к снижению эффективного использования земель и другим негативным явлениям, требуют установления более жесткого режима перевода земель в другие категории.
По нашему мнению, необходимо разработать и принять соответствующий нормативно-правовой акт (например, федеральный закон), регулирующий порядок перевода земель из одной категории в другую. В нем следует четко определить порядок перевода для каждой категории земель, а также установить более четкие требования к категориям земель. Думается, что необходимо вообще запретить перевод особо ценных земель в менее ценные, а для остальных земель устанавливать соответствующий их значению режим использования и охраны при переводе в менее ценные категории.
Существенным новшеством, определяющим правовой режим земельных участков, явилось введение понятия «разрешенное использование». Это предоставило участникам земельно-правовых отношений определенную свободу хозяйственной деятельности. В ст. 73 ЗК РФ указано: «Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования».
Как уже отмечалось в первой главе диссертации, в советский период истории России существовала одна форма собственности на земельные участки - государственная. В этих условиях основным критерием деления земельных участков на категории являлось основное целевое назначение и исключительно социалистический характер земельных отношений. Данное положение было закреплено в гражданском и земельном законодательстве РСФСР. В ходе перестройки (1985-1991 гг.) названные отношения усложнились. На использование земель стало влиять не только их целевое назначение, но и форма собственности; платность или бесплатность предоставления земельного участка; распространение на него ограничений в обороте, пользовании, приватизации; способы охраны и поддержания правового режима их использования. Здесь необходимо отметить, что проект Федерального закона «О порядке перевода земель из одной категории в другую» устанавливает, что «целевое назначение земель - совокупность установленных федеральными законами требований к использованию земель».
Важнейшим фактором, влияющим на режим земельного участка, является его целевое предназначение, определяющее использование земельного участка для тех или иных форм производственно-хозяйственной деятельности. Функционально земельные участки могут выступать в качестве операционного (пространственного) базиса или производительной силы в сельскохозяйственном или лесохозяйственном производстве.
Традиционно в российском законодательстве регулирование земельных отношений зависело от того, к какой категории принадлежат те или иные земельные участки. Как уже отмечалось выше, в советский период была установлена классификация земельных участков по основному целевому назначению, регулирование отношений производилось с учетом особенностей использования земельных участков и их природных качеств. Был установлен приоритетный режим земель сельскохозяйственного назначения.
Второй важной категорией земель в советский период были земли городов и поселков городского типа. Однако режим городских земель не был столь же развитым, как режим сельскохозяйственных земель. В целом же следует отметить, что правовой режим земель в СССР был направлен на обеспечение рационального использования и охраны земель.
Как отмечала И.А. Иконицкая, «Правовой режим земель, используемых в качестве операционного базиса, существенно отличается от правового режима земель, используемых в качестве средства производства. В нем меньше норм о пользовании землей. Но земли, используемые в качестве операционного базиса, разнородны и не образуют единой категории. В рамках выполнения общей функции они могут иметь конкретные целевые назначения, обусловливающие различия в их правовом режиме и деление их на разные категории».1 Специфика использования каждого земельного участка зависела от категории и вида земель. В советский период основу деления земель на категории составляло, при государственной монополии на землю, ее деление на земли сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения2.
Понятие «правового режима земельных участков» существует со времен советской власти, но в тот период в законодательстве это понятие не было раскрыто достаточно четко, как, впрочем, и в современном российском законодательстве. Однако в научной и учебной литературе по земельному праву это понятие довольно часто используется.
В советский период под правовым режимом имелось в виду воздействие государства на земельные правоотношения, направленное на рациональное использование и охрану земель в соответствии с их предназначением.3 При этом в условиях государственной монополии на землю не было необходимости вводить дифференциацию режима земель по собственникам (т.к. собственником земли было государство), которая стала проявляться после перестройки.
Общая характеристика охраны правового режима земельных участков
В понятие правового режима земельных участков, как уже указывалось в предыдущих главах, входит его охрана. Охрана правового режима земельных участков представляет собой систему организационных, экономических, правовых и иных мероприятий, направленных на рациональное использование земельных участков, предотвращение необоснованного изъятия земель из оборота, защиту от вредных воздействий, восстановление продуктивности земель, воспроизводство и повышение плодородия почв. Необходимо подчеркнуть, что в понятие охраны правового режима земельных участков входят: защита прав собственников земельных участков и иных правообладателей, разрешение земельных споров, контроль за использованием и охраной земельных участков. Гражданско-правовая и иные формы ответственности за нарушение правового режима земельных участков также являются важными элементами в системе охраны земельных участков. Ст. 1 ЗК РФ устанавливает приоритет охраны земли (земельных участков) как компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества. Владение, пользование и распоряжение земельными участками осуществляется свободно, если это не наносит ущерба окружающей природной среде.
При хозяйственном использовании земельного участка перед его собственником, землевладельцем, землепользователем, арендатором возникает множество практических вопросов, как организовать рациональное использование земельного участка с его природно-естественными особенностями, присущим ему правовым режимом, потребностями именно данного участка земли в его охране от вредного воздействия внешних факторов, улучшении его экологического состояния, повышения доходности и т.д.
Земельный участок, каким бы малым по своим размерам он ни был, к какой бы форме владения ни относился, является неотъемлемой частью окружающей нас природной среды. Он неразрывно связан с другими ее частями: водами, лесами, флорой и фауной, природными ископаемыми. Без права на земельный участок практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно наносит вред окружающей среде, приводит не только к эрозии, засолению, заболачиванию, химическому и радиоактивному загрязнению, разрушению почвы, но и сопровождается экологическим ухудшением всего природного комплекса. Поэтому охрана земельных участков неразрывно связана с обеспечением жизни и деятельности населения, созданием условий для устойчивого развития общества (ст. 9 Конституции РФ, ст. 12 ЗК РФ). Следовательно, охране подлежат все земли и отдельные их участки с различным правовым режимом. Приоритета в этом плане заслуживают земельные участки сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий. Режим использования и охраны последних определен Федеральным законом от 14 марта 1995г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».1
Как указано в ст. 79 ЗК РФ, сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища и т.д., - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Целями охраны земельных участков (ст. 12 ЗК РФ) являются: - предотвращение деградации, загрязнения, захламления нарушения земель, других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности; - обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным воздействиям хозяйственной деятельности; - стимулирование использования земель способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственным базисом хозяйственной и иных видов деятельности. Таким образом, цели охраны земель и земельных участков, в частности, заключаются в том, чтобы с одной стороны, предотвратить последствия негативных воздействий на них, с другой - обеспечить их улучшение и восстановление. Здесь необходимо отметить, что любое вредное воздействие на земельный участок в результате хозяйственной деятельности изменяет его правовой режим, делает невозможным его разрешенное использование и т.д.
Российское законодательство предусматривает специальные меры охраны земельных участков. Для оценки состояния почвы, в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву веществ. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим требованиям проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
В целях предотвращения деградации земельных участков, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земельных участков с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ.
В условиях рыночной экономики государственный контроль за предотвращением вышеназванных отрицательных воздействий на почвенный слой приобретает еще большее значение, чем раньше. Земельное законодательство предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям и иным правообладателям широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. В то же время такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерба окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства.
Лица, использующие земельные участки, должны также исполнять обязанности, предусмотренные ЗК РФ, другими законами и подзаконными актами, изданными в целях рационального использования и охраны земель. Содержание охраны земель определяется в ст. 13 ЗК РФ. В соответствии с ней, в целях охраны земель собственники земельных участков, а также лица, не являющиеся собственниками, обязаны проводить мероприятия по: - сохранению почв и их плодородия; - защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других процессов, ведущих к деградации земель; - защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарником и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель; - ликвидация последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения и захламления земель; - сохранению достигнутого уровня мелиорации; - рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот; - сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.
