Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Учреждения МВД России как юридические лица 12
1. Понятие и признаки юридической личности учреждения МВД России . 12
2. Виды учреждений МВД России и способы их участия в гражданском обороте 45
3. Гражданско-правовое закрепление имущественной обособленности учреждения МВД России... 64
Глава вторая. Имущество учреждения МВД России как объект гражданско-правового регулирования 80
1. Состав и квалификация имущества учреждения МВД России 80
2. Правовой режим имущества, закрепленного за учреждением МВД России и приобретенного за счет средств бюджета 97
3. Правовой режим имущества, приобретенного учреждением МВД России за счет внебюджетных источников 119
4. Обращение взыскания на имущество учреждений МВД России 139
Заключение 163
Библиографический список использованной литература 170
- Понятие и признаки юридической личности учреждения МВД России
- Гражданско-правовое закрепление имущественной обособленности учреждения МВД России...
- Состав и квалификация имущества учреждения МВД России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. За последнее десятилетие в экономике России произошли огромные преобразования, которые коснулись всех сфер деятельности, в том числе и правоохранительной. Как в самом государстве и праве, так и в юридических науках многое требует переосмысления, переоценки и переработки. В полной мере это относится и к цивилистической мысли, ее влиянию на ход общественного и экономического развития. В связи с этим вполне объясним рост научных интересов к ценностям основополагающих категорий гражданского права. Развитие общества и государства на современном этапе, т.е. объективная логика событий, вынуждает ученых сконцентрировать внимание на фундаментальных проблемах, без решения которых дальнейшее продвижение общества по пути реформ проблематично.
В гражданском законодательстве России в последние годы появился ряд новых организационно-правовых форм юридических лиц, таких как, например, хозяйственные общества и товарищества, на которые тут же было обращено внимание многих ученых-цивилистов. Это обстоятельство отвлекло исследователей от уже известных правовых конструкций юридического лица, в частности такой из них, как учреждение. Эта организационно-правовая форма наиболее присуща бюджетным организациям, включающим в себя органы государственной власти и управления, образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, культуры и т.д. К числу бюджетных учреждений относятся и многие правоохранительные органы, в том числе учреждения МВД России. Вместе с тем, учреждения являются довольно распространенными субъектами гражданского оборота и играют весьма важную роль в обеспечении
интересов государства и общества. Однако механизм правового
регулирования участия учреждений МВД России в гражданском обороте в
существующей системе права носит фрагментарный и бессистемный
характер. Это обстоятельство в определенной степени связано с отсутствием
в российской цивилистике на данном этапе комплексных и
непротиворечивых концептуальных разработок в этом направлении. По этим причинам учреждения МВД России, как государственные бюджетные учреждения, не имеют возможности в полной мере реализовывать установленные законом правомочия в отношении закрепленного за ними имущества, а также эффективно защищать свои имущественные права.
Экономика рыночного типа, формирующаяся на данном этапе развития, предполагает участие в гражданском обороте на паритетных началах не только частноправовых, но и публично-правовых образований, к которым в полной мере относятся и учреждения МВД России.
В хозяйственном обороте учреждений МВД России находятся значительная масса товарно-материальных ценностей, финансовые средства, а при его регулировании применяются такие категории, как товар, деньги, цена. Однако в действующем гражданском законодательстве не в достаточной мере отражены особенности правового регулирования отношений с участием этих учреждений, что препятствует эффективности в достижении целей, ради которых они созданы.
В связи с тем, что значительная часть организаций Министерства внутренних дел РФ существует в организационно-правовой форме государственных бюджетных учреждений, вопрос правового режима их имущества в настоящее время стоит как никогда остро. Проблемы здесь связаны в первую очередь с тем, что до настоящего времени не в достаточной степени решен вопрос материального обеспечения, в значительной степени связанный с отсутствием ряда принципов
финансирования бюджетных учреждений. Государство, продолжая недофинансировать бюджетные учреждения, пытается выйти из этого положения наиболее простым способом, предоставляя возможность им самим зарабатывать деньги за счет внебюджетных источников, переданного им имущества, что не способствует качественному выполнению задач во исполнение целей, ради которых они были созданы. Сегодня наличие у бюджетного учреждения внебюджетных доходов позволяет государству экономить на расходах по их финансированию. Однако такого рода деятельность отвлекает учреждения от выполнения на должном уровне возложенных на них обязанностей.
В то же время остается открытым вопрос правового режима имущества, приобретенного учреждением за счет средств от разрешенной собственником приносящей доход деятельности.
Приносящая доход деятельность должна осуществляться бюджетными учреждениями в исключительных случаях, в целях обеспечения выполнения тех задач, для решения которых они созданы, но по определенным причинам то или иное направление их деятельности не профинансировано собственником. Предоставление права осуществлять такого рода деятельность должно быть четко аргументировано, законодательно оформлено и находиться строго в рамках законодательства. При предоставлении такого права документально должны быть закреплены права и обязанности по использованию средств полученных от приносящей доход деятельности и имущества, приобретенного за их счет, как учреждения, так и собственника, предоставляющего право осуществлять такого рода деятельность. Необходимо учитывать не только тот факт, что разрешенная собственником приносящая доход деятельность, осуществляемая учреждениями МВД России, не всегда относится к основной, но и то обстоятельство, что имущество учреждения порой подвергается риску быть
изъятым по его обязательствам.
Таким образом, актуальность исследования определяется рядом вопросов, касающихся правового режима имущества учреждений МВД России как переданного собственником, так и приобретенного за счет выделенных собственником средств, а также имущества, приобретенного учреждениями МВД России за счет средств от разрешенной собственником приносящей доход деятельности, равно как и имущества, переданного в дар, в виде пожертвования, целевого взноса, по завещанию и иным основаниям, а также обращения взыскания по их обязательствам перед кредиторами.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблема правового режима имущества, являясь актуальной и привлекая внимание исследователей, в то же время остается недостаточно раскрытой. Из последних работ, посвященных проблематике правового режима имущества, следует отметить исследования СВ. Артеменко «Права на имущество юридических лиц»1 и И.В. Ершовой «Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования»2.
Раскрытию гражданско-правового режима имущества учреждений МВД России уделялось недостаточное внимание, исследовались лишь некоторые его аспекты. В частности, данная проблема затронута в работах Г.Ф. Ручкиной3 и В.В. Ковязина4.
Проблемы гражданско-правового режима имущества учреждений МВД
См.: Артеменков СВ. Права на имущество юридических лиц: Автореф. дис. канд.юрид.наук. - М ., 2000.
2 См.: Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования: Автореф. дис. д.-ра.юрид.наук. - М., 2001.
См.: Ручкина Г. Ф. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел Российской Федерации (организационно правовые аспекты): Автореф. дис. канд.юрид.наук. - М, 1997.
4 См.: Ковязин В.В. Предпринимательская деятельность некоммерческих организаций системы МВД РФ (правовые и организационные аспекты / Автореф. дис. канд.юрид.наук. -М.,2000.
России в целом исследованы неполно, а порой и фрагментарно. Эти обстоятельства и предопределили выбор темы, объекта и задач настоящего исследования.
Целью диссертационного исследования явились: раскрытие правового режима имущества учреждений МВД России, как переданного собственником, так и приобретенного за счет средств от разрешенной приносящей доход деятельности; решение вопросов имущественной ответственности как учреждений МВД России, так и собственника по обязательствам, возникающим в результате осуществления хозяйственной деятельности; решение теоретических и практических проблем, касающихся правового режима имущества учреждений МВД России; разработка и внесение предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регулирующей правовой режим имущества учреждений МВД России; разработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности использования имущества учреждениями МВД России для достижения уставных целей.
Для достижения этой цели в диссертации решались следующие задачи:
раскрытие понятия и признаков юридической личности учреждения МВД России;
проведение анализа участия учреждений МВД России в гражданском обороте в целях рационального использования выделяемых материальных и финансовых средства, а также решения многих проблемных вопросов, связанных с улучшением материально-технической базы, социальной защищенностью сотрудников и т. д.;
анализ гражданско-правового закрепления имущественной обособленности учреждений МВД России;
определение содержания и соотношения понятия «имущество» через квалифицирующие признаки;
исследование проблем правового режима имущества, приобретенного как за счет средств бюджета, так и за счет внебюджетных источников;
исследование вопросов обращения взыскания на имущество учреждений МВД России и выработка предложений по защите интересов как собственника, так и кредиторов.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения по поводу имущества учреждений МВД России как переданного собственником, так и приобретенного на других законных основаниях.
Предмет исследования - нормы гражданского права, регулирующие имущественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности учреждений МВД России.
Методологическая основа исследования. В процессе
диссертационного исследования использовались основные положения диалектики, системный и межотраслевой подходы. В процессе исследования использовались общенаучные и частнонаучные методы познания, сравнительно-правовой, исторический, статистический методы. Исследования основывались на выводах общей теории и гражданского права, действующем законодательстве, подзаконных нормативных актах, анализе ведомственных нормативных актов и судебной практики.
Теоретическую основу диссертации составили идеи о гражданском праве, его подотраслях и институтах, праве собственности, организационно-правовых формах хозяйствования, некоммерческих организациях, нашедшие свое отражение в научных трудах С.С. Алексеева, В.В. Безбах, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, Ю.С. Гамбарова, В.П. Грибанова, А.М. Гуляева, В.А. Дозорцева, О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, Н.М. Коршунова, С.Ф. Кечерьяна, О.А. Красавчикова, Г.К. Матвеева, И.А. Покровского, Э.Г. Полонского, Е.А. Суханова,
Ю.К. Толстого, Б.Б. Черепанова, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева и других ученых правоведов.
Эмпирическую основу настоящего исследования составили:
нормативно-правовые акты Российской Федерации, посвященные регулированию отношений собственности, организации и деятельности юридических лиц;
опубликованная и неопубликованная арбитражная практика;
учредительные документы и другие акты юридических лиц системы МВД России.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в наиболее полном и всестороннем изучении проблем правового регулирования отношений по использованию имущественного комплекса государственного бюджетного учреждения системы МВД России. Автором проведено системное исследование правового режима имущества государственных учреждений с целью не только анализа действующего законодательства и судебной практики, но и необходимости его совершенствования. В работе проанализированы формы и специфика участия учреждений МВД России в гражданском обороте, раскрыт правовой режим имущества, переданного собственником учреждению и приобретенного учреждением самостоятельно за счет различных источников. Определен порядок и условия предоставления учреждению права осуществлять приносящую доход деятельность, высказаны предложения по процедуре обращения взыскания на имущество учреждения по его обязательствам.
Научная новизна работы определяется содержащимися в ней результатами исследования и выносимыми на защиту следующими положениями:
Учреждения МВД России наделяются статусом юридического лица, являются самостоятельным равноправным субъектом гражданских
правоотношений - государственным бюджетным учреждением, с присущими ему специфическими признаками.
Раскрыты особенности способов участия учреждений МВД России в
гражданском обороте и выдвинуты предложения по совершенствованию
проводимой ими договорной работы.
На основе анализа всего имущественного комплекса учреждения
МВД России вносятся предложения о необходимости включения в систему
финансирования дополнительных принципов, способствующих более
эффективному функционированию бюджетных учреждений.
Делается вывод о том, что имущество - земельные участки, переданные учреждению собственником, могут быть закреплены на праве оперативного управления, что исключит необходимость использования для этих целей предусмотренного действующим законодательством права постоянного бессрочного пользования.
Предлагается внести в ст. 298 ПС РФ развернутое определение права «самостоятельного распоряжения».
Министерству внутренних дел РФ как органу исполнительной власти необходимо установить порядок и направления использования учреждениями средств, полученных от разрешенной им приносящей доход деятельности.
Предлагается внести в проект Закона о государственных учреждениях положения исключающие возможность обращения взыскания по обязательствам учреждения на имущество, приобретенное учреждением за счет средств полученных от разрешенной ему приносящей доход деятельности.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование гражданского законодательства, а также на приведение в соответствие с действующим
законодательством нормативно-правовых актов и учредительных документов относительно правового режима имущества учреждений МВД России.
Положения диссертации могут быть использованы в целях совершенствования правового механизма, регулирующего деятельность, как учреждений МВД России, так и государственных учреждений в целом. Содержащиеся в диссертации рекомендации и предложения могут найти практическое применение в законотворческой деятельности по совершенствованию гражданского законодательства и при разработке ведомственных нормативных актов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре гражданского права Московского университета МВД России, на заседании которой обсуждены и одобрены результаты проведенного исследования, вывода, предложения и рекомендации.
Основные положения диссертационного исследования были внедрены в практическую деятельность, а также использованы в учебном процессе при проведении лекционных, семинарских и практических занятий по гражданскому и предпринимательскому праву.
По теме диссертации опубликовано пять научных статей.
Структура работы обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Понятие и признаки юридической личности учреждения МВД России
Действующее законодательство признает подразделения органов внутренних дел юридическими лицами, большей частью, в виде некоммерческих организаций - государственных (бюджетных) учреждений.
Для раскрытия понятия и признаков юридической личности учреждения МВД России обратимся к законодателю и первоначально рассмотрим конструкцию юридического лица в целом, те его критерии и необходимые признаки, обладая которыми возможно создание нового субъекта права - «организации» и в частности такого ее вида как учреждение.
На начальном этапе исследования, необходим некоторый ретроспективный взгляд на историю развития теории юридического лица, причин подтолкнувших законодателя к созданию такого субъекта гражданских правоотношений как юридическое лицо, а также такой его организационно-правовой формы как учреждение.
Появление института юридического лица обусловлено в первую очередь развитием экономических отношений, усложнением социальной организации и как следствие ростом общественного сознания.
Еще римские юристы стали обращать внимание на то, что в некоторых случаях имущество не принадлежит отдельным гражданам, а закрепляется за каким-то объединением или организацией так, что все это объединение в целом и отдельные его члены оказываются в отношении имущественных прав обособленными. Так же они отмечали тот факт, что в некоторых случаях права и обязанности принадлежат не отдельным лицам и не простым группам физических лиц (как это имеет место при договоре товарищества), а целой организации, имеющей самостоятельное существование, независимо от составляющих ее физических лиц.
Римским ученым тогда было неизвестно само понятие субъекта гражданских правоотношений «юридическое лицо», ими даже не была разработана сущность этого явления, а лишь был признан факт принадлежности прав различным организациям. Эти организации они сравнивали с человеком - физическим лицом и отмечали что они, эти организации, действуют вместо лица, в качестве лиц, на положении отдельных лиц.
Эти представления о юридических лицах сохранились на протяжении многих веков, и лишь в эпоху Нового время конструкция юридического лица получила свое дальнейшее развитие. Наибольшим толчком, послужившим развитию учения о юридических лицах, явился всплеск экономики в конце XIX века в Европе. Не случайно исследованием проблем юридического лица занимались преимущественно немецкие и французские цивилисты, такие как Гирке, Дернбург, Иеринг, Савиньи и другие.
Римское право явилось источником и такого правового института, как «учреждение». Однако ни в эпоху республики, ни в эпоху принципата этого института в римском праве еще не существовало, так как жизнь не создала условий для проявления подобного рода обособления имущества. Развитие же христианства и проникновение его практически во все сферы общественной жизни Римской империи потребовало соответствующего оформления церковной организации, что и было сделано с помощью института «учреждение». Учреждение рассматривалось как субъект, созданный в интересах другого искусственно созданного субъекта, а не в интересах физических лиц, его членов. Впоследствии имущественной правоспособностью были наделены связанные с церковью благотворительные учреждения, больницы, приюты и т.д. Данный институт в римском праве также не получил детальной разработки6.
На протяжении истории вопрос о гражданско-правовом статусе такой организационно-правовой формы юридического лица как учреждение являлся предметом дискуссий для ученых-юристов. Школа российской цивилистики признавала деление юридических лиц на соединения юридических лиц и на учреждения: «...юридическое лицо представляет собой учреждение в тех случаях, когда часть имущества предназначается для достижения известной цели. Создается известный субъект этого имущества для особой цели, независимой от личных интересов тех субъектов, которые выделили эту часть из своего имущества. Согласно сказанному, учреждения могут быть публичные и частные, в зависимости от назначения имущества. Учреждения вступают в юридические отношения как самостоятельные субъекты для удовлетворения нужд, которые испытываются ими при достижении поставленной для них цели. Термин «учреждение» известен русскому законодательству в смысле юридического лица, хотя он иногда применяется и к соединению лиц».
Наибольший рост значения института юридического лица относится к XX веку. Это связано не только с ростом экономики, хотя это является одной из причин, сколько с расширением вмешательства государства в экономику, усложнением инфраструктуры и интернационализации предпринимательской деятельности. В связи с этим увеличился объем законодательства о юридических лицах, в результате чего изучению этой проблемы придавалось огромное значение, что в итоге послужило повышению его качества.
Гражданско-правовое закрепление имущественной обособленности учреждения МВД России
Бесспорным является то, что имущественная обособленность присуща всем без исключения юридическим лицам. Мы уже отмечали, что основой правосубъектности учреждения МВД России выступает его имущественная обособленность. Несомненно, имущественная обособленность субъектов гражданского права осуществляется в рамках определенных, конкретных, форм собственности непосредственно влияющих на их правосубъектность, на характер осуществления имущественных полномочий, оснований возникновения и прекращения права собственности, определенную дифференциацию объектов права собственности, включая их гражданско-правовой режим . В связи с этим, прежде всего, необходимо определить ту форму собственности учреждения МВД России, в рамках которой осуществляется имущественная обособленность.
Если такой признак юридического лица как организационное единство необходим для объединения множества лиц в одно коллективное образование, то обособленное имущество создает материальную базу деятельности такого образования. Практическая деятельность любой организации, в том числе и учреждений МВД России, немыслима без соответствующего набора имущества: знаний и сооружений, технических и иных средств, и т.д. ну и, конечно же, денежных средств. Объединение этих инструментов в один имущественный комплекс, принадлежащий данной организации, и отграничение его от имуществ, принадлежащих другим лицам, и называется имущественной обособленностью юридического лица.
Различные толкования понятия имущественной обособленности связаны в первую очередь с неудачной дефиницией юридического лица в п. 1 ст. 48 ПС РФ «Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество...». То есть, наличие имущества, во всех его смыслах, рассматривается как необходимый атрибут юридического лица. Но общепринято, что признаком юридического лица является не наличие обособленного имущества, а такой принцип функционирования организации, как имущественная обособленность, что не одно и то же.
В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может не иметь устава или учредительного договора, а действовать на основании общего положения об организациях данного типа (п. 1 ст. 52 ПС РФ).
В течение какого-то периода времени у юридического лица может отсутствовать имущество как таковое. Например, большинство некоммерческих организаций на следующий день после создания не имеют ни вещей, ни прав требования, ни тем более обязательств. Имущественная обособленность таких юридических лиц заключается лишь в их способности быть единственным носителем того или иного вида самостоятельного единого нерасчлененного имущественного права, иначе говоря, в самой их способности в принципе обладать обособленным имуществом. У различных видов юридических лиц степень имущественной обособленности имущества может иметь существенные различия. Например, хозяйственные товарищества и общества, обладают правом собственности на принадлежащее им имущество, тогда как унитарные предприятия — лишь правом хозяйственного ведения, а учреждения - правом оперативного управления. Вместе с тем, во всех этих случаях возможность владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом говорит о степени обособленности имущества достаточной для признания данного социального образования юридическим лицом.
Отсюда вытекает, что имущественная обособленность присуща всем без исключения юридическим лицам с самого момента их создания, тогда как появление у конкретного юридического лица обособленного имущества, как правило, приурочено к моменту формирования его уставного капитала. Все без исключения имущество организации учитывается на ее самостоятельном балансе либо проводится по самостоятельной смете расходов, в чем и находит внешнее проявление имущественная обособленность данного юридического лица.
Имущественная обособленность является материальной базой коллективного образования. Этому признаку придается на столько большое значение, что на его основе время от времени пытаются объяснить не только цели создания, но и саму сущность юридического лица. Одними из первых такие попытки в XIX веке были предприняты немецкими коммерциалистами, стоявшими на позициях реальности существования юридического лица и рассматривавшими его с точки зрения отношений по поводу и во имя имущества. Взгляд на юридическое лицо как на имущество был обоснован и с помощью теории фикции, когда оно рассматривалось как объединение имуществ, а не как объединение лиц.
Состав и квалификация имущества учреждения МВД России
Как мы уже отмечали ранее, подавляющее большинство подразделений системы МВД России по действующему законодательству являются юридическими лицами - некоммерческими организациями в основном в форме государственных (бюджетных) учреждений.
Защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств гарантированы Конституцией РФ. Исполнение этих функций возложено государством на правоохранительные органы, в том числе на систему органов внутренних дел МВД РФ. Для успешного выполнения возложенных на органы внутренних дел задач им необходим не только персонал - сотрудники, но и имущество.
Свою деятельность учреждения МВД России осуществляют за счет денежных средств, выделяемых им собственником. Однако для реализации поставленных целей только одного этого недостаточно, требуется и иное имущество. За учреждениями МВД России, в целях обеспечения их деятельности закрепляются имущественные комплексы: - здания, сооружения, техника, вооружение, оборудование, инвентарь и иное имущество.
Собственник, при создании учреждения МВД России, определяя объем финансирования, выделяет часть своего имущества, которую закрепляет за вновь созданным учреждением в качестве необходимого имущества. Собственником учреждений Министерства внутренних дел РФ является государство, от имени которого выделение необходимого имущества осуществляет Мингосимущество России.
Имущество учреждений формируется за счет переданных им собственником средств. На это имущество учреждения приобретают право оперативного управления с сохранением права собственности за передающим субъектом. Такое имущество может быть изъято собственником, либо перераспределено иным способом.
Каков же состав имущества учреждения МВД России, а также, каковы классифицирующие признаки этого имущества?
Прежде чем ответить на эти вопросы, попытаемся осветить, что стоит за понятием имущество, какое толкование имуществу дают лингвисты, и что под определением имущество имеет в виду законодатель.
Английские понятия «belongings» и «property» определяющие имущество переводятся как собственность - совокупность вещей и материальных ценностей, состоящих во владении какого-либо лица, или совокупность вещей, имущественных прав и обязанностей, которые характеризуют имущественное положение их носителей, т.е. можно понимать и как «право собственности».
В.И.Даль в толковом словаре живого великорусского языка дает определение имуществу от слова «иметь». Иметь что, владеть чем, пользоваться; что у кого есть то он и имеет. «Иметь - именье его состоит из пожитков и денег или из движимого. Недвижимое именье - земля, дома. Имущество - скарб, пожитки, достаток, состояние. Имущественный - к
имуществу относящийся» . Прежде чем провести анализ правового режима имущества, в первую очередь необходимо выяснить, что же понимается под термином «имущество». Данное понятие имеет несколько значений:
- под имуществом понимается совокупность вещей и материальных ценностей, в том числе деньги и ценные бумаги. В таком понимании термин «имущество» применяется в законодательстве наиболее часто. Оно может быть обозначено как материальное понимание имущества.
