Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка 13
1.1 Эволюция правового регулирования изъятия земельного участка и отчуждения расположенного на нем недвижимого имущества 13
1.2 Природа отношений, возникающих при отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка 38
1.3 Земельный участок и недвижимость, находящаяся на нем, как объекты принудительного отчуждения 54
Глава 2. Виды изъятия земельного участка как основания отчуждения расположенной на нем недвижимости 74
2.1 Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд 74
2.2 Изъятие земельного участка ввиду его ненадлежащего использования 91
Глава 3. Порядок отчуждения недвижимого имущества в связи изъятием земельного участка 107
3.1 Процедурные вопросы отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд 107
3.2 Определение выкупной цены при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд 128
3.3 Особенности отчуждения недвижимости при изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования 144
Заключение 163
Список литературы 180
Список сокращений 201
- Природа отношений, возникающих при отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка
- Земельный участок и недвижимость, находящаяся на нем, как объекты принудительного отчуждения
- Изъятие земельного участка ввиду его ненадлежащего использования
- Определение выкупной цены при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовое регулирование отношений, связанных с недвижимостью, традиционно относится к числу дискуссионных вопросов в гражданском праве и требует детальной проработки, особенно в случаях отчуждения недвижимости вследствие изъятия земельного участка, на котором она находится, поскольку речь в данном случае идет о принудительном прекращении права частной собственности на указанные объекты.
Особую актуальность эти вопросы приобретают в настоящее время, в период модернизации гражданского законодательства, когда Проект ФЗ № 47538-6 «O внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Проект изменений в ГК РФ) предполагает введение целого раздела, посвященного вещным правам, в принципиально новой редакции. И хотя существующие пробелы в правовом регулировании и противоречивая судебная практика в рассматриваемой сфере подтверждают острую необходимость изменений, положения, содержащиеся в Проекте и касающиеся изъятия у собственника земельного участка, отчуждения расположенной на нем недвижимости, оцениваются неоднозначно и нуждаются в обсуждении в целях выработки рекомендаций по их дальнейшему совершенствованию.
Актуальность темы обусловлена также, с одной стороны, важностью удовлетворения общественного интереса к земельному участку, связанному с ограниченностью и ценностью данного объекта недвижимости и проявляющемуся как в необходимости использования его для государственных или муниципальных нужд, так и в требованиях к сохранению его природных свойств, с другой стороны, с потребностями защиты прав и интересов частных собственников недвижимости. Необходимо выработать такой механизм отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, при котором был бы соблюден баланс между названными интересами.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости всестороннего исследования гражданско-правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, что обеспечит дальнейшее совершенствование норм о вещных правах и единство их правоприменения.
Степень научной разработанности темы. Анализ научных трудов, затрагивающих отдельные вопросы правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, показывает, что исследования в данной области, получившие развитие в отечественной цивилистике дореволюционного периода, возобновились только с возвращением права частной собственности на землю – в начале 90-х гг. XX в. В советский период проблемы изъятия земельных участков и отчуждения расположенных на них объектов недвижимости исследовались только в рамках земельного права с точки зрения принципов, отличных от гражданско-правовых, – государственной (общенародной) собственности на землю и предоставления ее во временное или бессрочное пользование.
Среди дореволюционных ученых-юристов, внесших весомый вклад в исследование вопросов принудительного отчуждения земельного участка и расположенной на нем недвижимости для государственных надобностей, следует указать М.В. Венецианова, Л.А. Кассо, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, В.И. Синайского, И.М. Тютрюмова, Г.Ф. Шершеневича.
Отдельные вопросы права частной собственности, в том числе оснований его принудительного прекращения, исследовались в трудах современных ученых-цивилистов В.А. Белова, А.В. Германова, П.В. Крашенинникова, В.В. Лантуха, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Е.М. Тужиловой-Орданской, В.В. Чубарова, В.Ф. Яковлева. Особо необходимо отметить работы ряда отечественных и зарубежных авторов, анализирующих вопросы принудительного отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельных участков в странах СНГ, Германии и Латинской Америки, – В.В. Безбаха, М.Ю. Галятина, А.И. Касьянчик, У.Маттеи, Е.С. Симоновой.
Внимание авторов диссертационных исследований последнего времени было направлено на изучение либо отдельных сторон изъятия земельных участков, либо в общем – на прекращение прав на земельные участки или отдельные объекты недвижимости. Среди наиболее значимых работ следует отметить диссертации О.Г. Авдониной (2013), Д.Н. Афанасьева (2013), И.С. Ахмадгазизова (2009), С.Ю. Илларионова (2009), И.С. Илюхина (2011), Е.С. Клейменовой (2008), Е.В. Седловой (2009), Е.Л. Сидоровой (2010).
Труды указанных ученых внесли весомый вклад в разработку данной темы, однако ряд вопросов не нашел в них развития. Так, ни одна из указанных работ не дает комплексного анализа гражданско-правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, в том числе применительно к новым правовым реалиям.
До сих пор не предприняты теоретические разработки, позволяющие охарактеризовать земельный участок и расположенную на нем недвижимость как объекты принудительного отчуждения. Кроме того, несмотря на наличие исследований наиболее распространенного вида изъятия земельного участка – для государственных или муниципальных нужд, в настоящее время без внимания цивилистов остается изъятие земельного участка ввиду ненадлежащего использования.
Целью настоящего исследования является формирование суждения о гражданско-правовом регулировании отчуждения недвижимого имущества вследствие изъятия земельного участка, на котором оно находится, выявление теоретических и практических проблем в указанной сфере, разработка соответствующих рекомендаций по совершенствованию гражданско-правовых норм, регулирующих данные отношения.
Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:
1) проследить генезис правового регулирования отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка;
2) выявить природу отношений, возникающих при отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится;
3) дать характеристику земельного участка и недвижимости, расположенной на нем, как объектов принудительного отчуждения;
4) выявить понятие государственных и муниципальных нужд как оснований изъятия названных объектов и определить критерии отнесения отдельных случаев к государственным или муниципальным нуждам;
5) охарактеризовать ненадлежащее использование земельного участка как основание его изъятия;
6) раскрыть вопросы предоставления равнозначного возмещения при изъятии земельного участка, выявить категории собственников, которым в приоритетном порядке должно предоставляться недвижимое имущество, равнозначное изъятому;
7) исследовать и раскрыть процедурные вопросы изъятия земельного участка вследствие ненадлежащего использования и связанного с этим отчуждения недвижимого имущества.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо вследствие его ненадлежащего использования.
Предмет исследования составляют нормы действующего федерального и регионального законодательства, регулирующего отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, нормы зарубежного законодательства, регулирующие сходные отношения, положения актов высших судебных инстанций и иные материалы правоприменительной практики, а также доктринальные взгляды по вопросам гражданско-правового регулирования принудительного отчуждения названных объектов.
Методологию настоящего исследования составила система подходов и принципов научной деятельности, послуживших основой для поиска знаний и получения выводов в ходе исследования. В процессе работы диссертантом были использованы как общенаучные методы (системный, индукции, дедукции, метод восхождения от абстрактного к конкретному), так и специальные (исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, метод правового моделирования, метод толкования правовых норм).
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых-цивилистов, преимущественно современного и дореволюционного периодов: Т.Е. Абовой, В.В. Безбаха, В.А. Белова, А.В. Венедиктова, М.В. Венецианова, В.В. Витрянского, М.Ю. Галятина, Ю.С. Гамбарова А.В. Германова, Н.Л. Дювернуа, Е.В. Ельниковой, В.В. Зайцева, С.В. Запольского, О.С. Иоффе, Л.А. Кассо, А.И. Касьянчик, Л.О. Красавчиковой, П.В. Крашенинникова, В.В. Лантуха, В.А. Лапача, У. Маттеи, С.В. Михайлова, Д.И. Мейера, Л.А. Новоселовой, Т.Н. Нешатаевой, К.П. Победоносцева, В.Д. Рузановой, Б.М. Сейнароева, Е.С. Симоновой, В.И. Синайского, К.И. Скловского, В.Л. Слесарева, Е.А. Суханова, Е.М. Тужиловой-Орданской, И.М. Тютрюмова, В.В. Чубарова, Л.Ю. Шевченко, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева.
Эмпирическую базу исследования составили материалы практики разрешения гражданских дел, связанных с изъятием земельных участков и отчуждением находящихся на них объектов недвижимости, судами общей юрисдикции и арбитражными судами различного уровня.
Выработке отдельных рекомендаций по совершенствованию норм, регулирующих отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, способствовало изучение регионального законодательства (Владимирской, Воронежской, Томской, Ульяновской областей, республик Башкортостан, Бурятия, Мордовия и др.).
Научная новизна работы состоит в том, что впервые проведено комплексное исследование гражданско-правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, выявлены специфические черты, позволяющие охарактеризовать земельный участок и расположенную на нем недвижимость как объекты принудительного отчуждения, предложены определения оснований изъятия земельного участка. В настоящем исследовании впервые подробно рассмотрено отчуждение недвижимого имущества, расположенного на земельном участке, изымаемом вследствие ненадлежащего использования, разработан обоснованный потребностями практики порядок отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка по данному основанию, предложены рекомендации по совершенствованию ряда статей ГК РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В развитии правового регулирования отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка можно выделить следующие этапы:
– дореволюционный период, который характеризуется широким развитием и доктринальным обоснованием положений о принудительном изъятии земли и находящейся на ней недвижимости для государственных надобностей;
– советский период, в течение которого институт экспроприации был упразднен, впервые законодательно закреплена обязанность по правильному использованию земли, в связи с чем появилось новое основание изъятия земельного участка – ввиду его ненадлежащего использования;
– современный этап, которому присуще «двойное» правовое регулирование – со стороны отраслей гражданского и земельного права.
2. Обосновано, что отношения по отчуждению объектов недвижимости у частных собственников в связи изъятием земельного участка являются по своей природе гражданско-правовыми, при этом особые свойства земельного участка как природного объекта и как экономической и территориальной основы жизнедеятельности общества, а также отдельные элементы публично-правового регулирования отношений по землепользованию не изменяют гражданско-правового характера данных отношений.
3. Определены следующие особенности характеристики земельного участка и расположенной на нем недвижимости как объектов принудительного отчуждения:
– общественная полезность как свойство земельного участка – объекта принудительного отчуждения, которая обусловлена его исключительностью в качестве основы экономической деятельности или места проживания граждан, ограниченностью земли как природного ресурса, а также возможностью использования для удовлетворения публичного интереса, состоящего в необходимости сохранения его природных свойств или в использовании его для государственных или муниципальных нужд;
– возможность отчуждения земельного участка независимо от постановки его на кадастровый учет;
– признание объектов недвижимости несамостоятельными объектами отчуждения, поскольку недвижимость, находящаяся на земельном участке, независимо от оснований изъятия следует судьбе изымаемого участка.
4. Сформулировано авторское определение государственных и муниципальных нужд как оснований изъятия земельного участка и отчуждения расположенной на нем недвижимости, под которыми следует понимать обусловленные публичным интересом потребности в использовании земельного участка для достижения общественно-необходимых целей. Критериями признания таких потребностей в качестве государственных или муниципальных нужд являются отсутствие иных вариантов размещения объектов государственного или муниципального значения (принцип исключительности) и соблюдение установленной законом процедуры изъятия (принцип законности).
5. Выявлено, что основанием изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования и, соответственно, отчуждения находящейся на таком участке недвижимости является правонарушение, посягающее на публичные интересы, выражающееся либо в действии (пользование участком с грубыми нарушениями), либо в бездействии (неиспользование его в соответствии с целевым назначением).
Предложено авторское понятие грубого нарушения правил использования земли, под которым следует понимать совершение пользователем земельного участка неоднократных действий (либо бездействия) в отношении земельного участка, которые не соответствуют требованиям правил рационального использования земли, установленному целевому назначению и виду разрешенного использования, экологическим и иным требованиям законодательства, при наличии предписаний об устранении указанных нарушений, вынесенных в установленном порядке.
6. Сделан вывод, что в случае отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка затрагиваются интересы особых категорий граждан, которые могут быть признаны наиболее слабой стороной указанных отношений: собственников жилых помещений, которые являются для них единственным местом жительства; собственников земельных участков, для которых они являются местом осуществления профессиональной деятельности; несовершеннолетних собственников недвижимости, находящихся под опекой или попечительством. Защита интересов указанных собственников должна обеспечиваться предоставлением в приоритетном порядке равнозначного имущества в качестве возмещения за отчуждаемые в результате изъятия объекты, поскольку предоставление выкупной цены не гарантирует приобретения недвижимого имущества, аналогичного изъятому.
7. Доказано, что понятие равнозначного возмещения при отчуждении жилых помещений в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд предполагает включение в размер выкупной цены за жилое помещение не только стоимости площади этого жилого помещения, но и стоимости доли в общем имуществе собственников квартир в многоквартирном доме и местах общего пользования в коммунальной квартире.
8. Установлено, что необходимым условием изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования является наличие сложного юридического состава, включающего совокупность трех юридических фактов: истечение срока, установленного в предупреждении; неустранение ненадлежащего использования участка после наложения административного взыскания; принятие уполномоченным органом решения об изъятии.
Теоретическая и практическая значимость работы обусловлена актуальностью избранной темы исследования, его научной новизной, выводами и рекомендациями по итогам исследования.
Представленные результаты анализа правовых актов различных уровней, судебной практики и зарубежного опыта, а также сделанные выводы могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства в сфере принудительного отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, и в правоприменительной деятельности. В частности, автором предложены изменения в действующее гражданское законодательство, касающиеся введения обязанности государственной регистрации решения об изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования как ограничения (обременения), установления различных сроков для выполнения обязанностей по надлежащему использованию земельного участка – в зависимости от отнесения участка к землям, предназначенным для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, а также особенностей организации и проведения торгов по продаже земельного участка, в отношении которого принято решение об изъятии вследствие его ненадлежащего использования.
Основные выводы по работе могут быть использованы при подготовке учебных пособий и учебно-методических комплексов как по общему курсу гражданского права, так и для соответствующих спецкурсов по вопросам недвижимости и права собственности.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Настоящее исследование выполнено на кафедре гражданского права Института права Башкирского государственного университета, где состоялось его обсуждение и рецензирование.
Основные положения и выводы по данной работе отражены в публикациях автора в рамках участия в научно-практических конференциях различного уровня и научных журналах, в том числе включенных в перечень рекомендуемых ВАК.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и поставленными задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников и списка сокращений.
Природа отношений, возникающих при отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка
На современном этапе правовое регулированиеотношений, возникающих в процессе отчуждения недвижимости вследствие изъятия земельного участка имеет «двойственный» характер: данные отношения регулируются как гражданским, так и земельным правом. Такое положение является закономерным в силу исторического развития данного института в нашей стране. Анализируя причины включения института права частной собственности на земельный участок в сферу публично-правового регулирования, А.А. Гавва справедливо отмечает, что «в начале 90-х гг. ХХ в. (когда была принята первая часть ГК РФ – прим. авт.) Россия находилась лишь на начальном пути построения социального государства с развитой рыночной экономикой»47, что, по мнению автора, препятствовало созданию необходимых условий для функционирования этого базового гражданско-правового института в нашей стране.
Так, в настоящее время в Гражданском и Земельном кодексах РФ содержатся статьи, регулирующие одни и те же отношения, например, ст. ст. 280, 282 ГК РФ, посвященные правам собственника земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, и содержащиеся в ст. 63 ЗК РФ гарантии прав на земельные участки лиц, у которых они изымаются (в том числе собственников), а также закрепление в ст. 281 ГК РФ порядка определения выкупной цены изымаемого участка и включение в ст. 57 ЗК РФ указаниянаправила возмещения убытков при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. При этом, данные нормы вступают в определенное противоречие друг с другом. Например, согласно п. 1 ст. 63 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется после предоставления по желанию лиц, у которых они изымаются, равноценных земельных участков, возмещения стоимости жилых и иных строений на изымаемых участках и возмещения в полном объеме убытков. Таким образом, исходя из указанной нормы Земельного кодекса РФ решение вопроса о форме возмещения за изъятый земельный участок зависит от желания лица, у которого этот участок был изъят, а, значит, должны подлежать удовлетворению просьбы граждан о предоставлении им равноценного изъятому земельного участка.В то же время, пункт 1 ст. 281 ГК РФ предусматривает уплату выкупной цены, а предоставление другого земельного участка взамен изымаемого согласно пункту 3 ст. 281 ГК РФ возможно при наличии не только согласия на это собственника, но и, прежде всего, инициативы по предоставлению земельного участка со стороны соответствующего органа.
Наряду с изъятием для государственных и муниципальных нужд указанные кодексы регулируют также изъятие земельного участка ввиду ненадлежащего использования, при этом предполагаетсяразграничение сферы действия данных кодифицированных актов: нормы ст.ст. 284-286 ГК РФ посвящены вопросам установления оснований и порядка изъятия участков у собственников, а нормы ЗК РФ регулируют вопросы изъятия земельных участков ввиду ненадлежащего использования у иных правообладателей. Однако указанное разграничение следует признать формальным. Так, п. 1 ст. 286 ГК РФ в вопросах определения органа, уполномоченного принимать решение об изъятии земельного участка по основаниям, предусмотренным ст.ст. 284-285 ГК РФ, и в отношении порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях отсылает к земельному законодательству, в котором однако, данные вопросы применительно к изъятию земельных участков у собственников не раскрываются.В этой связи правовое регулирование изъятия земельного участка по основанию его ненадлежащего использования следует признать фрагментарным.
На наш взгляд, наличие противоречий в данных нормах обусловлены расхождениями в основных принципах указанных отраслей, а дублирование правового регулирования данных отношений со стороны гражданского и земельного права в настоящий момент следует признать недопустимым. Перечисленные проблемы свидетельствуют о необходимости системных изменений в вопросе соотношения норм гражданского и земельного права в сфере правового регулирования принудительного отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка.
Для разграничения, что подлежит регулированию каждой из отраслей, необходимо рассмотреть и отнести к определенной отрасли элементы сложного комплекса отношений, возникающих в процессе отчуждения недвижимости в связи с изъятием земельного участка. Так, согласно ст. 239 ГК РФ отчуждение недвижимого имущества является следствием изъятия земельного участка по двум группам оснований – это либо изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, либо ввиду его ненадлежащего использования, при условии, чтотакое изъятие невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящиеся на данном участке.Изначально, на этапе использования земельного участка, собственник обязан учитывать его целевое назначение и разрешенное использование, а также другие ограничения, устанавливаемые земельным законодательством. Как верно отмечает И.А. Иконицкая, «право пользования земельным участком становится одновременно обязанностью его собственника»48. Нарушение этой обязанности при определенных обстоятельствах может стать основанием для принудительного прекращения права собственности на земельный участок и недвижимость, находящуюся на нем. Как отмечает В.С. Маленко, «специфика гражданских правоотношений по поводу землизаключается в значительном влиянии административных норм на указанные отношения, накладывающих дополнительные обязательства на их участников»49. Добавим что, при этом наложение дополнительных обязанностей не меняет гражданско-правовой природы статики и динамики отношений по поводу земельного участка как объекта, находящегося в частной собственности. Публично-правовую, а именно административно-правовую, природу будут иметь лишь отношения в рамках применения штрафных санкций за нарушение указанных обязанностей. Решение об изъятии земельного участка и об отчуждении находящегося на нем недвижимого имущества, принимаемое публично-правовым образованием, независимо от оснований, следует также признать относящимся к административно-правовой сфере. Такая точка зрения находит отражение в трудах многих ученых-юристов. Так, И.К. Пискарева указывает, что решение органа исполнительной власти об изъятии жилого помещенияможет быть обжаловано в порядке гл. 25 ГПК РФ, поскольку по своей природеоно является административным актом, вытекающим из публично-правовых отношений50. Подтверждая, что решение об изъятии земельного участка путем его выкупа принимается соответствующим органом именно как публично-правовым субъектом, находящимся в отношениях власти – подчинения с третьими лицами, Т.А. Терещенко также заключает, что данное решение носит характер административного, публично-властного акта, что, однако, «не влияет на гражданско-правовую природу отношений по выкупу, которые складываются между соответствующим собственником и публичным образованием, поскольку согласно ст. 8 ГК РФ гражданские правоотношения могут возникать на основе сложных юридических составов, включающих властное предписание»51.
Земельный участок и недвижимость, находящаяся на нем, как объекты принудительного отчуждения
Земельный участок традиционно рассматривается в научной литературе как объект недвижимости или объект прав, однако с точки зрения нашего исследования целесообразно дать характеристику земельного участка как объекта принудительного отчуждения. Это необходимо, поскольку принудительное отчуждения земельного участка и находящейся на нем недвижимостинельзя отнести к гражданскому обороту этих объектов ввиду отсутствия волеизъявления и целенаправленности действий со стороны правообладателя земельного участка75. А значит, не всем требованиям, предъявляемым к земельному участку как объекту прав или объекту недвижимости, должен соответствовать подлежащий изъятию земельный участок.Однако для выявленияхарактерных особенностей земельного участка как объекта принудительного отчуждения, необходимо исследовать его свойства и как недвижимого имущества, и как объекта прав. Среди признаков земельного участка, выделяемых на основе действующего законодательства, можно указать следующие. Земельный участок является базовым и основным видом недвижимого имущества – недвижимостью «по природе». Рассматривая понятие земельного участка, ученые определяют его как «недвижимость особого рода вследствие его естественного происхождения и нахождения в природной системе», отмечается также, что данные факторы должны быть учтены при правовом регулировании отношений по поводу этого объекта76.
В соответствии с п. 1 ст. 261 ГК РФ и п. 2 ст. 6 ЗК РФ земельный участок признается частью поверхности земли, включая почвенный слой, водные объекты и растения. В связи с этим на основании п. 3 ст. 261 ГК РФ установлено, что собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства иными законами и не нарушает прав других лиц. Указанные элементы земельного участка (почвенный слой, водные объекты, растения находящиеся на нем) не просто характеризуют его как объект прав, они также, по мнению Е.С. Клейменовой, имеют «значение для принятия решения об изъятии земельного участка, определения выкупной цены и убытков»77.
Следовательно, такие элементы земельного участка как почвенный слой, водные объекты и растения, расположенные на нем, являются не просто идентифицирующими признаками этого объекта, но и имеют значение для определения в ходе изъятия его выкупной цены и размера подлежащих возмещению убытков, а необходимость сохранения и защиты указанных природных свойств земельного участка имеет отношение и к установлению оснований для его изъятия как ввиду ненадлежащего использования, так и для государственных или муниципальных нужд. Например, статьей 17 Закона Республики Башкортостан «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» в качестве основания для изъятия земельных участков для государственных нужд данного субъекта указывается образование особо охраняемой природной территории республиканского значения. Земельный участок характеризуется как недвижимая, «индивидуально-определенная вещь, имеющая территориальные границы, определенные в установленном земельным законодательством порядке»78. И хотя некоторыми учеными выражается сомнение в том, что земельные участки могут быть признаны вещами в классическом понимании, поскольку обладают скорее «поверхностными, а не пространственными характеристиками»79, мы считаем, что земельные участки необходимо относить к вещам, поскольку, как было сказано выше, именно понятие земельного участка лежит в основе классического деления вещей на движимые и недвижимые. В обоснование взгляда на земельный участок как на вещь следует добавить предлагаемые Д.В. Жернаковым следующие признаки земельного участка: во-первых, ему присущ признак телесности, во-вторых, он имеет меновую и потребительскую ценность для своего обладателя, и наконец, земельный участок является товаром и способен находится в обороте80. Местоположение (адрес), площадь (размеры) и границы (форма, план) земельного участка в литературе признаются отличительными или индивидуализирующими его признаками81. Действительно, в соответствии с п. 1 ст. 7 Федерального закона № 221-ФЗ от 24 июля 2007 года «О государственном кадастре недвижимости»82 данная информация рассматривается в качестве уникальной характеристики объекта недвижимости.А такие сведения о земельном участке, как его кадастровый номер, целевое назначение, разрешенное использование, установленные на земельный участок права, ограничения этих прав, обременения земельного участка и другие экономические и качественные характеристики, можно рассматривать лишь в качестве дополнительныхпризнаков, поскольку они имеют значение для определения правового режима данного земельного участка, а не для отграничения его как объекта. А.А. Минаева также указывает, что «индивидуализация земельного участка в натуре (физически) осуществляется посредством установления его границ на местности, а в соответствующей документации (юридически) – путем описания и утверждения местоположения, площади и границ земельного участка»83. На это указывает и А.В. Германов, отмечая, что формирование земельного участка «исторически и рационально предопределено как выделение из целого (земельный массив) части (конкретный земельный участок)»84. При этом ученый добавляет, что установление границ исторически основывается не просто на использовании размежевания на местах, но и посредством отражения границ участков в планах местности. С.В. Пахман, рассуждая о значении для гражданских отношений межевания земель, указывал, что «государственное межевание установлено не только для приведения в известность количества земель и угодий…, но и для того, чтобы утвердить спокойствие владельцев постановлением правильных и несомненных границ поземельного владения, а эта последняя цель, очевидно, ближайшим образом относится к области гражданского права и к укреплению поземельных прав посредством установления бесспорных границ владения»85.
Изъятие земельного участка ввиду его ненадлежащего использования
Помимо изъятия для государственных или муниципальных нужд, Гражданский кодекс РФ содержит еще один вид принудительного прекращения права частной собственности на землю – изъятие земельного участка ввиду его ненадлежащего использования. В качестве оснований к такому изъятию ГК РФ называет, во-первых, неиспользование земельных участков для предусмотренных законом целей (ст. 284), во-вторых, грубое нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством (ст.285). Такого рода основания для принудительного изъятия земельных участков у собственников связаны не только с ограниченным количеством земельных участков как объектов гражданского оборота, но и, как отмечает П.В. Крашенинников, с их особой важностью и ценностью для жизни общества, в этой связи ученый подчеркивает особое значение вопроса их эффективного использования153. Еще Е.В. Васьковский указывал на то, что земля является частью территории страны, поэтому государство не может допустить, чтобы ею бесконтрольно и неограниченно распоряжались частные лица154. Необходимо подчеркнуть, что вопросы ограничений и контроля при пользовании и распоряжении землей частными собственниками берут свое начало из дискуссии о понятии права собственности в целом, его пределах. Наиболее верно, на наш взгляд, его определил К.П. Победоносцев: «право собственности является совершеннейшим и полнейшим из всех прав – право исключительного и полного господства, но оно подлежит ограничениям, истекающим из условий общественной и гражданской жизни»155. Таким образом, право собственности, будучи наиболее полным вещным правом, имеет свои пределы, определяемые общественными интересами. Установление пределов осуществления права собственности, продиктованное необходимостью соблюдения баланса интересов в обществе, развивалось постепенно. Абсолютный характер права собственности, закрепленный в законодательстве стран ЕвропыXIX века, как отмечает В.П. Камышанский, претерпел существенные изменения в ХХ в.156 и в настоящее время «о его священном характере уже не говорят, и хотя его неотъемлемость и неприкосновенность не отрицаются, … общественное сознание признало необходимость усиления социальной роли права собственности»157.
Идея социальной роли (функции) права собственности, как отмечают А.П. Анисимов и А.И. Мелихов, была подробно разработана известным французским юристом Леоном Дюги в конце XIX – первой четверти XX вв. Автор полагал, что собственность, перестав быть абсолютным правом, «трансформируется для собственника в социальную функцию (долг), и только в этих пределах она пользуется социальной защитой. Собственность обязывает и должна использоваться в интересах общего блага»158. Эту идею разделяли многие отечественные159 и зарубежные авторы. Так, итальянский юрист Данте Каллегари указывал, что «право собственности... есть институт, который служит не только индивидуальным интересам, но также общим интересам коллектива, имеет социальную функцию, поэтому оно подчинено ограничению»160. Ограничения, таким образом, можно признать, одной из черт права собственности. При этом, немецкие авторы пo пoвoдy социальной фyнкции собственности, как указывает В.П. Камышанский, отмечают, что «служение общественным задачам и целям общего блага не лишает частную собственность ее сущности как основы личной деятельности по формированию собственных жизненных реалий»161. В основу законности изъятия земельного участка по основаниям ненадлежащего использования положен принцип, закрепленный в п. 2 ст. 36 Конституции РФ, предусматривающий свободное осуществление прав владения, пользования и распоряжения собственниками своей землей, при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.Объясняя полномочия государства на установление пределов и ограничений права собственности на земельные участки, А.И. Мелихов утверждает, что хотя правом собственности на природные ресурсы территории, на которую распространяется его суверенитет,обладает народ, в то же время функции представления и осуществления народной воли по использованию природных ресурсов выполняет государство, поскольку государственно-правовое устройство является основной формой существования народов.Из этого ученый делает вывод, что «право абсолютной собственности народа на природные ресурсы «растворяется» в государственных функциях, и, с точки зрения гражданского права, они не определимы»162. Таким образом, государство очерчивает содержание права собственности, в том числе на такие природные ресурсы, как земля, и устанавливает случаи, когда допустимо публично-правовое вмешательство в дела частных собственников земельных участков в ходе их использования.Как следствие этого установлена санкция за ненадлежащее использование земельных участков в виде изъятия по указанным в ст.ст. 284-285 ГК РФ основаниям. Рассмотрим условия применения изъятия земельного участка вследствие его ненадлежащего использования как особого вида юридической ответственности. Традиционно к условиям любой гражданско-правовой ответственности относят те признаки, которым правонарушение должно отвечать: это противоправное поведение правонарушителя, убытки, причинная связь между двумя названными элементами и, наконец, вина правонарушителя163.
Противоправным поведением в нашем случае будет неисполнение предусмотренных гражданским и земельным законодательством обязанностей и нарушение ограничений, связанных с осуществлением прав на земельные участки при доказанной объективно существующей возможности для надлежащего исполнения своих обязанностей и осуществления мероприятий по сохранению природных качеств земельного участка. Противоправное поведение может выражаться как в форме действия, так и в форме бездействия.
В качестве примеров противоправных действий можно привести самовольное строительство на землях, не предназначенных для этого по своему целевому назначению и разрешенному использованию (например, на землях сельскохозяйственного назначения), уничтожение (повреждение) межевых знаков границ земельных участков, самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы или его уничтожение. К противоправному бездействию следует отнести неисполнение установленных обязанностей, например, предусмотренной ст. 284 ГК РФ обязанности по целевому использованию земель, предназначенных для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства в течение трех лет, а также невыполнение (или несвоевременное выполнение) обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. Убытки в рассматриваемом случае причиняются не конкретным потерпевшим, а публичным интересам, заключающимся в сохранении природных свойств земельного участка, то есть отношениям в сфере землепользования. Такой объект правонарушения и отсутствие необходимости в восстановлении имущественного положения потерпевшего привносят в рассматриваемый институт элемент административной ответственности.Как верно отмечает О.Г. Авдонина,возмещение ущерба в данном случае возможно, если он поддается денежной оценке, особую сложность при этом представляет установление степени износа земель, именно это отличает дела этой категории от дел о взыскании ущерба, причиненного обычному имуществу164. Также должно быть установлено, что наступление неблагоприятных последствий (в виде захламления земельного участка, снижения его плодородия и т.д.) произошло вследствие указанных противоправных действий или бездействия.
В отношении вины правонарушителя по общему правилу признается недопустимымприменение к собственникам земельных участков столь суровой санкции как изъятие земельного участка в случае, если у них объективно не было возможности для надлежащего исполнения своих обязанностей и осуществления мероприятий по сохранению земель. В соответствии с этимскладывается и судебная практика.
Определение выкупной цены при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд
В процессе изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд обладателиподлежащихотчуждению земельного участка и объектов недвижимостина нем,при соблюдении уполномоченным на то органом всех установленных в законе условий, не могут воспрепятствовать самому факту изъятия. В данном случае государственные либо муниципальные интересы ставятся выше интересов конкретных собственников, решение об изъятии принимается соответствующими органами без согласия частных лиц, земельные участки которых предстоит изъять. Собственники принимают участие только при определении выкупной цены изымаемого имущества, сроках и других условиях выкупа в добровольном порядке либо в процессе судебного разбирательства.На практике несовершенство правовых норм, регламентирующих порядок определения выкупной цены, вызывает существенные затруднения при осуществлении такого изъятия.Рассмотрим процесс формирования выкупной цены и возникающие на этом этапе основные проблемы.
На основании п. 2 ст. 281 ГК РФ можно заключить, что выкупную цену составляют два элемента – это рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества и убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая те, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.
В большинстве случаев собственники не согласны с предлагаемой им выкупной ценой, поэтому зачастую заключение соглашения по условиям отчуждения недвижимости в добровольном – договорном порядке – невозможно. Следовательно, согласно ст. 282 ГК РФ данный вопрос подлежит разрешению в судебном порядке по иску органа, принявшего решение об изъятии. Исходя из судебной практики по данным делам можно сделать вывод, что основные споры вызывает вопрос об установлении рыночной стоимости земельного участка и других объектов недвижимости, подлежащих изъятию. В соответствии с п. 1 ст. 66 ЗК РФ рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ». Статьей 8 указанного закона предусмотрена обязательность проведения оценки при выкупе или ином предусмотренном законодательством РФ изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд. Статья 3 ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» дает определение рыночной стоимости объекта оценки как наиболее вероятной цены, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. В качестве такого обстоятельства в статье указывается ситуация, когда одна из сторон сделки обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона обязана принимать исполнение.
На основе этого определения можно сделать вывод, что оценка изымаемых объектов по их рыночной стоимости не допустима, поскольку при принятии решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд (либо решения суда о принудительном выкупе) частные собственники будут обязаны отчуждать их, а это противоречит указанному понятию рыночной стоимости, в том числе условию о том, что на величине сделки не должны отражаться никакие чрезвычайные обстоятельства. Формирование выкупной цены изымаемых объектов по рыночной стоимости, то есть по правилам осуществления частноправовой сделки неприменимо, так как по мнению Д.Б. Горохова, здесь нет автономии воли в смысле ст. 2 ГК РФ. Государство (в лице органов власти) при принудительном изъятии земельных участков распоряжается частными землями и в этом случае оно действует не как собственник, а как публичная власть205. А потому, в данном случае нельзя говорить о формировании выкупной цены как цены определяемой на открытом рынке в условиях конкуренции.
К тому же, как справедливо отмечает Е.В. Седлова, цена изымаемого жилого помещения (даже рыночная), как правило, не может покрыть расходов на приобретение лицом нового жилого помещения206. Причину этого автор видит в том, что чаще всего изымаемые жилые помещения находятся в старых домах, в плохом, а иногда ветхом, аварийном состоянии, следовательно, их рыночная цена невысока, несоразмерна стоимости жилья даже на вторичном рынке. Кроме того, указанные в ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» и других подзаконных актах207требования к оценке стоимости подлежащих изъятию объектов недвижимости не позволяют устранить разногласия, связанные с определением размера выкупной цены. Зачастую в одном судебном процессе рассматриваются 3-4 отчета об определении рыночной стоимости изымаемых объектов, составленных профессиональными оценщиками и содержащих принципиальную разницу в суммах – порой до нескольких миллионов208.
Помимо того, что в подавляющем большинстве подобных дел собственники изымаемых объектов недвижимости «считают выкупную цену жилого помещения, земельного участка заниженной»209, существует и ряд других проблем. В последнее время в научной литературе активно обсуждается вопрос о том, имеют ли собственники жилых помещений в многоквартирных домах при отчуждении их недвижимости в связи изъятием земельного участка право на получение стоимости общего имущества в таком доме, в том числе стоимости земельного участка, составляющего придомовую территорию. Так, Е.В. Седлова, в частности, отмечает, что «при определении выкупной цены собственник жилой площади в многоквартирном доме вправе требовать включения в эту цену стоимости принадлежащей ему доли в общей собственности многоквартирного дома»210.
Такая позиция не совсем соответствует действующему законодательству. Согласно п. 2 ст. 290 ГК РФ собственник квартиры не вправе отчуждать свою долю в праве собственности на общее имущество жилого дома, а также совершать иные действия, влекущие передачу этой доли отдельно от права собственности на квартиру. Также пункт 4 ст. 37 ЖК РФ устанавливает, что собственник помещения в многоквартирном доме не вправе как осуществлять выдел в натуре своей доли в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме, так и отчуждать свою долю в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме, а также совершать иные действия, влекущие за собой передачу этой доли отдельно от права собственности на указанное помещение. Аналогично сформулированы и правила определения долей в праве общей собственности на общее имущество в коммунальной квартире в п. 5 ст. 42 ЖК РФ. Кроме того, согласно п. 3 данной статьи доля в праве общей собственности на общее имущество в коммунальной квартире собственника комнаты в данной квартире следует судьбе права собственности на указанную комнату.
Следовательно, места общего пользования в коммунальной квартире и общее имущество собственников квартир в многоквартирном доме не могут быть самостоятельными объектами права, из чего де-юре можно сделать вывод, что отдельная оценка их стоимости наряду с оценкой стоимости жилого помещения недопустимы. Такой же вывод сделал Конституционный суд РФ в Определении от 22.03.2012 г. № 459-О-О211, указав, что вопреки мнению заявителей, доля в праве собственности на общее имущество коммунальной квартиры и доля в праве собственности на общее имущество многоквартирного дома не могут приобретаться и отчуждаться вне связи с жилым помещением, следовательно, изъятие жилого помещения предполагает одновременное изъятие доли в праве собственности на общее имущество коммунальной квартиры, а также доли в праве собственности на общее имущество многоквартирного дома. С позицией Конституционного Суда РФ по этому вопросу тяжело согласиться, так как даже при заключении договора купли-продажи жилых помещений при обычных условиях, оценивается не только стоимость жилья, учитывается также его местонахождение, развитость инфраструктуры и состояние общего имущества в многоквартирном доме либо мест общего пользования в коммунальной квартире.
